Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Современная судебная реформа

Первые робкие попытки реформировать советскую судебную систему были предприняты во времена перестройки. Верховный Совет СССР принял поправки к Конституции, повысившие независимость судов. Срок избрания судей увеличился с 5 до 10 лет. Их стали избирать Советы народных депутатов более высокого уровня (например, районные судьи - областными Советами).

Закон «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. запрещал наказывать судей за решения (если они не были противозаконными или предвзятыми), отмененные впоследствии судом более высокой инстанции. Верховный Совет принял решение о создании суда присяжных, которое, однако, осталось на бумаге, положение не изменилось.

Сторонники судебной реформы понимали бесперспективность отдельных, не связанных между собой попыток корректировки действовавшего законодательства и то, что укоренившиеся ведомственные интересы будут тормозить реформирование судебной системы и правоохранительных органов. Нужна была концепция судебной реформы. Осенью 1991 г. ее представил в Верховный Совет РСФСР Президент.

Концепция предложила план реформирования прокуратуры, следственного аппарата, адвокатуры, Министерства юстиции, коренные изменения в уголовно-процессуальном законодательстве (организация состязательного процесса, установление паритета между обвинением и защитой, введение более высоких стандартов для установления допустимости доказательств и судебного контроля за предварительным следствием, включая судебное санкционирование задержания, заключения под стражу и вторжения в частную жизнь).

Для реализации основной задачи - сделать судебную власть влиятельной силой, независимой от исполнительной и законодательной властей - был реанимирован суд присяжных, состоящий из председательствующего судьи и 12 присяжных заседателей. Любому обвиняемому в совершении преступления, наказание за которое превышает год лишения свободы, предоставлялось право быть судимым судом присяжных. Аналогично сторонам по гражданскому делу давалось право направить на рассмотрение суда присяжных иск на сумму, превышавшую установленный законом предел. Короче говоря, предлагалось создать более сложную судебную систему по сравнению с действовавшей.

Первые практические шаги реформы были сделаны уже в июле 1991 г. с принятием законов «О Конституционном Суде РСФСР» и «Об арбитражном суде». Действовавшие до того времени государственные арбитражи были по сути административными органами, которые не столько разрешали экономические споры, сколько «укрепляли» плановую государственную дисциплину. Их заменили арбитражные суды, в сферу действия которых попали почти все хозяйственные дела, причем предприятия получили право оспаривать решения государственных органов в сфере экономики.

Создание Конституционного Суда (КС) стало беспрецедентным явлением для России. Советские суды никогда не имели полномочий по проверке законов или подзаконных актов на соответствие их Конституции, из-за чего конституционные права граждан оставались пустой декларацией. Разработанный по европейским образцам закон предусмотрел несменяемость судей КС, их неподотчетность никому, запрет заниматься политической деятельностью и работать по совместительству. Их главная задача - определять конституционность международных договоров России, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и правоприменительной практики. Судьи должны руководствоваться исключительно Конституцией, а не решениями законодательной и исполнительной властей.

Конституция РСФСР 1978 года с многочисленными поправками оказалась противоречивым документом. Например, статья 1 провозглашала принцип разделения властей как незыблемую основу конституционного строя, а статья 104 наделяла съезд народных депутатов правом решать любые вопросы, отнесенные к ведению Федерации. Абсурдность этого положения видна хотя бы из того, что съезд не мог принять решение по уголовному или гражданскому делу, хотя это отнесено к ведению Федерации. КС так и не сумел выбраться из этого противоречия и стать независимым арбитром в разгоревшемся конфликте между законодательной и исполнительной ветвями власти. Он потерял остатки объективности и непредвзятости, когда в марте 1993 г. после призыва Президента РФ к общенациональному референдуму председатель КС еще до начала слушаний публично объявил о своей позиции по делу, что категорически запрещалось законом, а заседание суда проводилось без рассмотрения документов, по которым предстояло принять решение.

Деятельность Конституционного Суда трудно было признать успешной и с профессиональной точки зрения. Постоянное привлечение экспертов в те области права, где экспертами должны выступать сами судьи, маловразумительное и противоречивое решение по «делу КПСС» (оно и не могло быть иным, поскольку суд с самого начала не определил предмет доказывания) и им подобные дела свидетельствовали о том, что КС включился в политическую борьбу, о деградации конституционного судопроизводства. Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. деятельность Конституционного Суда была приостановлена. В новом составе КС собрался только после принятия новой Конституции РФ.

[Наверх ]

Изменение статуса судей

В развитие «Концепции судебной реформы» 5 декабря 1991 г. были внесены поправки в Уголовный кодекс РСФСР, приняты законы «О введении судебного контроля за законностью и обоснованностью заключения лиц под стражу и продления сроков содержания под стражей» от 23 мая 1992 г. и «О статусе судей в Российской Федерации».

Закон «О статусе судей в РФ» провозгласил самостоятельность судебной власти, ее независимость от законодательной и исполнительной властей. Наделение судей пожизненными полномочиями, их несменяемость (смена суда или должности возможна только с согласия самого судьи), личная независимость (допросить, арестовать, обыскать судью стало возможным только с согласия соответствующего органа судейского самоуправления - съезда и совета судей, высшей квалификационной коллегии судей), неподотчетность судей никому и подчинение их только закону, ограниченный перечень оснований и сложный порядок лишения судей полномочий, запрещение судьям заниматься политикой, высокое денежное содержание и материально-бытовые гарантии - все это позволяло надеяться на выход судебной системы из глубокого кризиса, в котором она оказалась к 1992 г.

Созданные в соответствии с законом органы судейского самоуправления позволяли давать отпор не только поборникам «телефонного права», но и любому давлению на судей, участвовать в законотворческом процессе, повысить социальный престиж профессии. Казалось, что достигнут определенный перелом, позволявший реализовать идеи Концепции. Однако многие судьи восприняли независимость суда, как полную безответственность и безнаказанность лично для себя.

Последствия не замедлили сказаться. Волокита при рассмотрении дел в судах стала традиционной. Гражданские дела пылятся в судах годами, обвиняемые по уголовным делам находятся под стражей вне разумных сроков. Если срок содержания под стражей на время предварительного следствия, хотя и чрезмерно длительный, все же ограничен, то после окончания предварительного следствия арестованный может дожидаться суда сколь угодно долго. Этим объясняется, что лишь треть арестованных числится за следователями, а остальные - за судами.

В Москве межмуниципальные суды не рассматривают в установленные сроки почти 50% уголовных дел, а отдельные суды - 80%. В Астрахани, в Ленинском районном суде, одно уголовное дело рассматривалось 2, 5 года. Были задействованы четверо судей, но ни один не разрешил дело в срок. Из-за неявки свидетелей и потерпевших оно откладывалось 15 раз. Все это время обвиняемый находился в тюрьме. Наконец был вынесен обвинительный приговор, хотя никто из лиц, вызванных в суд, так и не явился.

Любую реформу можно задушить нехваткой денег. Выделяемых судам из федерального бюджета средств не хватает на освещение и отопление помещений, рассылку повесток с уведомлением о вручении, а порой - и на зарплату служащим. Суды выживают, получая подачки из местных бюджетов, что противоречит Конституции и влияет на позицию судов при рассмотрении исков к местным органам власти. Закон «О судебной системе в Российской Федерации» объявил о переходе от остаточного принципа финансирования к нормативному: суды должны получать столько денег, сколько необходимо для работы, исходя из количества рассматриваемых ими дел. Однако это требование в бюджете на 1998 г. не реализовано.

Серьезную озабоченность вызывают материально-техническое обеспечение судов и их неукомплектованность кадрами. При этом количество разрешаемых дел и поток исполнительных документов продолжают увеличиваться. На одного судью районного (городского) суда в 1994 г. приходилось в месяц в среднем свыше 7 уголовных дел, более 15 гражданских дел и 17 административных. Сюда следует добавить рутинную работу, которая обычно отнимает массу времени, - подготовка дела к слушанию, контроль за исполнением и т. п. Многие судьи из-за перегрузки уходят с должности. С тех пор ситуация только ухудшилась.

Нужно не только увеличить число судей (в России один судья приходится на 10-12 тыс. человек) и их помощников, но и упростить процедуру рассмотрения дел и вынесения решений, активнее практиковать заочные решения, использовать научно-технические достижения. Надо обеспечить суды помещениями. Многие районные суды ютятся в зданиях, которые нередко находятся в аварийном состоянии.

Из-за того, что остро не хватает помещений, гражданские дела нередко слушаются в кабинете судьи, отчего теряется эффект правосудия, нарушается принцип гласности. Допрошенные судом и еще не допрошенные свидетели могут находиться вместе в коридоре и общаться, что недопустимо. Согласно Гражданскому процессуальному кодексу (ГПК) стороны вправе знакомиться с материалами, снимать копии, делать выписки. Но на практике в наших судах они далеко не всегда имеют такую возможность. Им просто негде этим заниматься (разве что в кабинете судьи, которому в таком случае придется приостановить работу по очередному делу).

Коренное улучшение материально-технического обеспечения судов требует бюджетных ассигнований. В обществе зреет понимание того, что, несмотря на бюджетный кризис, эти средства необходимо изыскать любой ценой, потому что без создания условий, которые соответствовали бы важности и значимости деятельности судей и судебного аппарата, не удастся добиться уважения к суду, квалифицированного осуществления правосудия, эффективности судопроизводства и реального исполнения судебных решений.

Только для судей КС предусмотрены возрастные ограничения (70 лет), которые эксперты предлагают распространить на всех судей, иначе невозможно заменить судью, который в силу преклонного возраста не справляется с объемом возложенной на него работы. Судьи испытывают большие трудности в условиях кардинально меняющегося законодательства. Им сложно приспособиться к нововведениям, абстрагироваться от установок командной системы и социалистических штампов мышления. Поэтому для повышения эффективности судебной системы нужно обновить судейский корпус.

[Наверх ]

Изменение процессуальных полномочий судей

Поправки в Уголовно-процессуальный кодекс, которые ввели судебный контроль над арестами, были приняты после преодоления ожесточенного сопротивления прокуратуры и поддерживавших ее депутатов. В первоначальном виде законопроект развивал конституционные положения об установлении судебного порядка решения вопроса о заключении под стражу в качестве меры пресечения. Прокурор не может быть объективным при решении вопроса о лишении обвиняемого свободы уже потому, что является представителем обвинительной власти. Как показывает практика, обвиняемых до суда заключают под стражу не столько для того, чтобы изолировать от общества опасных преступников, сколько для давления на обвиняемого, попытки любым способом добиться от него признания вины.

Именно поэтому в развитых странах ордер на арест до судебного разбирательства выдает судья, а не прокурор. В России иначе, поэтому сторонникам судебной реформы удалось добиться лишь компромисса, в соответствии с которым прокурор продолжает давать санкцию на заключение под стражу и продлевать срок содержания под стражей, а обвиняемый (его адвокат или законные представители) вправе обжаловать эти решения судье, который должен проверить законность и обоснованность ареста (в Великобритании подобный закон был принят в XVII веке). При этом представители прокуратуры до последнего возражали против того, чтобы судья проверял также и обоснованность ареста. Они стремились свести дело к формальной проверке законности. Разработчики законопроекта с большим трудом убедили депутатов отклонить соответствующую поправку.

Ярким примером действия нового закона стало дело В. Мирзаянова, опубликовавшего в газете «Московские новости» статью о российском химическом оружии. Следователи органов государственной безопасности сочли это разглашением государственной тайны. Против ученого было возбуждено уголовное дело, с санкции заместителя Генерального прокурора он был арестован и помещен в следственный изолятор. Сокамерники рассказали ему о новом законе (свиданий с адвокатом Мирзаянов был лишен) и объяснили, что жалобу судье лучше передать через администрацию тюрьмы. Рассмотрев жалобу, судья районного суда Москвы освободил Мирзаянова из-под стражи. Впоследствии уголовное дело было прекращено.

С жалобами на незаконный или необоснованный арест обращается менее трети арестованных, судьи освобождают из-под стражи примерно каждого пятого из них. Нельзя сказать, что это мало, следует лишь иметь в виду, что судьи не часто вдаются в вопросы обоснованности обвинения, более того - нередки случаи, когда судьи закрывают глаза на то, что следователи не вовремя либо совсем не представляют доказательств обоснованности обвинения. Причинами освобождения из-под стражи являются, как правило, состояние здоровья обвиняемого, наличие у него иждивенцев и т. п. Удивляться не приходится, ведь новый закон действует в старой системе.

Несмотря на ограниченный характер судебного контроля, вскоре после принятия закона средства массовой информации заговорили о его негативных последствиях, судьи обвинялись в потворстве преступникам, в том, что они выпускают на свободу «воров в законе». Была организована «утечка информации» о том, что в МВД якобы существует список примерно из 100 судей, подозреваемых в связях с организованной преступностью, освобождавших опасных преступников. Лишь после официального обращения Председателя Верховного Суда из МВД последовало опровержение.

Некоторые сотрудники прокуратуры и милиции пытались поставить под сомнение конституционные положения о судебном надзоре за предварительным следствием, называя их ошибочными и преждевременными на данной стадии развития общества. Специальное исследование показало, что лишь в единичных случаях лица, освобожденные судьями, скрывались от следствия или воздействовали на свидетелей либо потерпевших.

Спустя более 6 лет после принятия Конституции РФ, несмотря на заложенное в ней положение о том, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению, санкцию на арест по-прежнему дает прокурор. Законодатели так и не внесли соответствующие изменения в Уголовно-процессуальный кодекс.

Одной из целей судебной реформы было расширение полномочий судебной власти за счет наделения судов функциями, которые в России традиционно принадлежали прокуратуре. Речь идет о праве граждан обжаловать действия и решения государственных органов и чиновников. Союзный закон «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления, должностных лиц, ущемляющих права граждан», принятый в конце 1989 г., был обставлен таким количеством ограничений, отражавших интересы государственной и партийной бюрократии, что не удовлетворял ни юристов, ни граждан. Практически применять его было крайне трудно.

Российский закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» был принят 27 апреля 1993 г. В соответствии с ним, в отличие от союзного закона, гражданин, чьи права нарушены, мог обращаться непосредственно в суд без предварительной подачи жалобы «по команде» вышестоящему должностному лицу. Количество подобных исков (об отказах в прописке, в разрешении на выезд за рубеж, в обеспечении различной информацией и т. п.) стабильно увеличивалось. Сразу же, в 1993 г., их было подано 8 тыс., или в 4 раза больше, чем двумя годами ранее, а количество удовлетворенных исков возросло с 67 до 75%.

[Наверх ]

Суд присяжных

Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве»», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях возродили в России суд присяжных - важнейшую гарантию защиты прав граждан и самую демократическую форму судопроизводства. В процессе доработки закона был достигнут компромисс: рассмотрение дел присяжными вводилось лишь для областных (краевых) судов, к подсудности которых по первой инстанции относятся дела о наиболее тяжких преступлениях (убийство, изнасилование, хищения в особо крупных размерах, преступления против безопасности государства).

Возрождение суда присяжных стало главным событием в реформе судебной системы за 1992-1993 гг. Для начала суд присяжных ввели только в 9 регионах (Московской, Рязанской, Саратовской, Ивановской, Ульяновской и Ростовской областях, Ставропольском, Алтайском и Краснодарском краях), где предварительно была проведена большая подготовительная работа.

Предполагалось, что передача права вынесения приговора двенадцати независимым представителям народа приведет к появлению состязательности процесса, ослабит обвинительный уклон, столь характерный для советской неоинквизиционной судебной системы, и продемонстрирует общественности, что правосудие освободилось от политического влияния.

В соответствии с законом присяжным заседателем может стать любой достигший 25 лет, несудимый, дееспособный гражданин из перечисленных регионов России. Из списков кандидатов в присяжные заседатели исключаются по их заявлению сотрудники правоохранительных органов, судьи, военнослужащие, священнослужители, руководители органов государственной власти и их заместители, а также лица, не владеющие языком судопроизводства, люди старше 70 лет, инвалиды либо лица, имеющие физические или психические недостатки, мешающие им понять, что происходит в зале суда. Для всех остальных участие в процессах в качестве присяжного заседателя в течение 10 календарных дней в году - гражданская обязанность.

Списки потенциальных присяжных заседателей составляет областная (краевая) администрация. После довольно сложной процедуры отбора (на заключительном этапе обвинение и защита вправе без указания причин отвести четырех кандидатов, что требует от прокурора и адвоката знания основ психологии) формируется коллегия присяжных заседателей из двенадцати основных и двух запасных. Запасные присяжные на протяжении всего процесса участвуют в рассмотрении дела и готовы заменить основного присяжного, если тот по какой-то причине выбывает.

Собственно процессу предшествует важная стадия предварительного слушания дела без участия присяжных заседателей, в ходе которой судья должен определить допустимость представленных прокурором доказательств и исключить из дела полученные с нарушением закона. Разница в этом смысле между судом присяжных и общим судом (с участием народных заседателей или судьей единолично) в том, что в последнем доказательства, подлежащие исключению из дела (судьи часто закрывают глаза на «малозначительные» нарушения закона), все равно доводятся до сведения судей и народных заседателей и психологически не могут не влиять на их сознание. А присяжные ничего не знают об исключенных доказательствах.

Присяжные (и никто кроме них) решают вопрос о виновности. Даже Кассационная палата Верховного Суда не вправе отменить вердикт присяжных, если он вынесен без нарушения уголовно-процессуального закона. Народных заседателей (в отличие от присяжных) закон наделил всеми правами судьи и обязал вместе с ним не только устанавливать факты, но и решать вопросы права, в которых они не ориентируются. Когда же народные заседатели, интуитивно чувствуя несправедливость, выражают несогласие с мнением судьи (что бывает крайне редко), у него наготове беспроигрышный способ: он предлагает им самим написать приговор, чего они сделать не в состоянии. Поэтому роль народных заседателей свелась к киванию головой в такт решению судьи.

Судью, который фактически единолично решает дело, можно подкупить, запугать. В суде присяжных это бессмысленно, поскольку исход дела зависит не от него, а от двенадцати народных представителей, каких именно, заранее неизвестно, поэтому воздействовать на них значительно сложнее. Если все же такая угроза существует, то закон «О судоустройстве» обязывает органы внутренних дел немедленно по заявлению присяжного заседателя или по собственной инициативе обеспечить безопасность присяжного и членов его семьи, сохранность принадлежащего ему имущества.

Немаловажно и то, что труд присяжных неплохо оплачивается: за время, проведенное в суде, они получают половину зарплаты судьи или свой средний заработок, если он выше, за счет средств федерального бюджета.

Первый судебный процесс с участием присяжных заседателей в постсоветской России состоялся в Саратове в декабре 1993 г. и был весьма показательным. Следствие обвиняло братьев Мартыновых в умышленном убийстве трех человек, совершенном из корыстных побуждений и с особой жестокостью, а также в разбойном нападении, за что уголовный закон предусматривает наказание до 15 лет лишения свободы или смертную казнь. Но судебное разбирательство выявило иную картину происшедшего: убийство произошло в ходе обоюдной драки, причем Мартыновы защищались от потерпевших, которые ранее были многократно судимы за хулиганство. Обвинения в разбойном нападении отпали вовсе.

Единодушный вердикт присяжных - признать Мартыновых виновными в убийстве, совершенном при превышении пределов необходимой обороны. Судья назначил наказание: 1, 5 года лишения свободы первому и 1 год - второму. Юристы, следившие за процессом, сошлись во мнении: если бы дело Мартыновых слушалось в «обычном» суде, выдвинутое следствием обвинение, скорее всего, получило бы подтверждение.

Результаты работы судов присяжных в 9 регионах России оказались обнадеживающими. Хотя процессы в среднем продолжались около 5 дней, что почти вдвое больше среднего срока разбирательства аналогичных дел в судах с участием народных заседателей, новые правила судопроизводства в значительной степени способствовали устранению обвинительного уклона и созданию действительно состязательного процесса. В начале 90-х годов областные (краевые) суды оправдывали 0, 5% подсудимых, а присяжные за 1994-1995 гг. вынесли около 15% оправдательных вердиктов. По каждому четвертому делу присяжные признавали подсудимых виновными в менее тяжких преступлениях по сравнению с теми, которые фигурировали в обвинительных заключениях, подписываемых следователем и утверждаемых прокурором, а по каждому второму признавали осужденного заслуживающим снисхождения или особого снисхождения. Это обязывало судью снизить наказание.

Любопытно, что критики суда присяжных, которые во время прохождения закона через парламент утверждали, будто суды будут в основном оправдывать преступников и направлять дела на дополнительное расследование, теперь могли бы, ссылаясь на приведенные статистические данные, упрекать присяжных в излишней снисходительности, но почему-то этого не делают. Видимо, пришло понимание того, что расправный суд и надлежащая правовая процедура - далеко не одно и то же. Суд присяжных заставляет судей, прокуроров и адвокатов во многом пересмотреть свои взгляды на профессию.

Прокурор больше не может рассчитывать на то, что судья - его сподвижник по борьбе с преступностью - «не заметит» погрешностей предварительного следствия (сколько изломанных человеческих судеб стоит за ними) и «вытащит дело» за прокурора. Адвокату не имеет смысла «договариваться» с прокурором или судьей, а необходимо проявлять профессиональное мастерство. И сам судья начинает понимать: слово «суд» происходит не от «осудить», а от «рассудить».

Осенью 1995 г. в Госдуму был внесен законопроект, который распространял суд присяжных еще на 12 субъектов Федерации. Но правительство дало отрицательное заключение, ссылаясь на нехватку денег в бюджете. За прошедшие с тех пор годы денег так и не нашлось. Вопреки желанию почти 20 субъектов Федерации ввести на своей территории суд присяжных география его применения не расширяется.

Сложилась парадоксальная ситуация: параллельно существуют две системы правосудия - неоинквизиционная, принятая в подавляющем большинстве судов общей юрисдикции, и состязательная, организованная для нескольких судов с участием присяжных заседателей. Состязательное судопроизводство, оказывая положительное влияние на обычный уголовный процесс (в частности, созданием прецедентов правового решения вопроса о допустимости доказательств), погоды не делает. Оно постепенно деградирует в чуждой среде, не становясь правилом, оставаясь исключением. Так и не реализованы нормы Конституции, обеспечивающие гражданам защиту от произвольных арестов, гарантирующие право обвиняемого предстать перед судом присяжных, провозглашающие принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон.

Еще одна важная проблема судебной реформы - защита судей и свидетелей от угроз со стороны преступных сообществ. В современных российских судах «заказное правосудие» не ушло в небытие, а лишь приняло новые формы. Когда судья действует вопреки представленным доказательствам, логике и здравому смыслу, понятно, что им движет страх за свою жизнь и жизнь своих близких. Ведь судья в России не защищен не только от давления, но даже от прямых угроз. Не защищены и свидетели. В развитых странах на защиту свидетелей выделяются огромные средства. Федеральные власти выплачивают им компенсации за физический и моральный ущерб, в отдельных случаях им предоставляется новая работа, меняются место жительства, имя и даже внешность. Затраты государства велики, но и отдача огромная: благодаря такой программе раскрыты сотни тяжелейших преступлений.

[Наверх ]

Устройство судебной системы

Согласно закону «О судебной системе Российской Федерации» в нашей стране действуют федеральные суды (Конституционный Суд, федеральные суды общей юрисдикции и федеральные арбитражные суды) и суды субъектов Федерации (конституционные или уставные суды и мировые судьи). Создание других судов, в том числе чрезвычайных, не допускается.

Конституционный Суд РФ существует самостоятельно, без связи с конституционными (уставными) судами, не образует подсистемы судов конституционной юрисдикции, не пересматривает решения иных судебных органов, т. е. самостоятельно и независимо осуществляет судебную власть, проверяет законность нормативных актов и соответствие их Конституции. Кроме того, законность некоторых нормативных актов проверяют конституционные (уставные) суды и суды общей юрисдикции.

Система федеральных судов общей юрисдикции включает три группы судов. Первая группа - Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые, областные, суды автономной области, автономных округов, городов федерального значения, районные суды, осуществляющие правосудие по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным им. Вторая группа - военные суды, создаваемые по территориальному принципу, по месту дислокации войск и флотов, осуществляющие судебную власть в войсках и формированиях. Третья группа - специализированные суды, которые благодаря специализации судей способны быстрее и правильнее рассматривать определенные категории гражданских и административных дел. Для их создания предстоит разработать концепцию организации, деятельности, места в системе судов общей юрисдикции (подведомственность, система обжалования решений и т. д.) В свою очередь, это потребует внесения дополнений и изменений в соответствующее законодательство и изыскания источников финансирования.

Система арбитражных судов делится на три уровня: первый - Высший Арбитражный Суд, второй - федеральные арбитражные суды округов, третий - арбитражные суды республик, краев, областей, автономной области и автономных округов, городов федерального значения.

Функции арбитражного суда и его структура имеют много схожего с судами общей юрисдикции. Отличие в том, что последние создаются в самых малых административно-территориальных подразделениях, чтобы быть ближе к населению. Но система арбитражных судов не предусматривает звена, максимально приближенного к населению (не было этого в законе РСФСР «Об арбитражном суде» от 4 июля 1991 г. и в законе «Об арбитражных судах в РФ» от 5 апреля 1995 г.).

Арбитражные суды, как и КС, слишком отдалены от населения. Порой единственный на область, край или республику арбитражный суд менее доступен, чем суды общей юрисдикции. С учетом российских расстояний, дороговизны проезда мало кто поедет в столицу для защиты своих прав в Конституционном Суде или в областной центр - в арбитражный суд для разрешения экономических споров. В результате право остается нарушенным или находятся незаконные пути.

То, что в России действуют различные виды судов, не означает создания единой судебной системы, поскольку отсутствует высший судебный орган, который обеспечивал бы единство судебной власти и правоприменения. В результате возникают многочисленные сложности с разграничением подведомственности дел, которые нередко отталкивают граждан от обращения в суд. Кроме того, виды судов не взаимосвязаны функционально (взаимодействуют только общетерриториальные и военные суды), дела рассматриваются лишь в пределах одного вида.

Некоторые юристы предлагают в перспективе объединить суды в Коллегию по хозяйственным спорам и в Коллегию по конституционно-правовым вопросам. Тем самым обеспечивалось бы единство судебной практики, судебная власть стала бы более целостной и устранялась бы почва для споров о подведомственности, а правосудие было бы ближе и доступнее населению. Арбитражные суды заняли бы положение хозяйственных коллегий областных и соответствующих им судов, передав часть подведомственных дел по подсудности в местные суды.

[Наверх ]

Судебная система и федерализм

Несмотря на то, что Конституция РФ предусмотрела возможность создания судебной системы в субъектах Федерации, все первоначальные законопроекты о судоустройстве отражали только федеральную судебную систему. Это означает, что система судов общей юрисдикции построена на основании централизованной организационной модели в условиях федеративного государства. Федеральные суды и суды субъектов Федерации находятся в единой иерархической судебной системе, при этом первые выступают в качестве вышестоящих судов по отношению ко вторым, которые являются судами первой либо второй инстанции.

Материальные (уголовное, гражданское и большая часть административного) и процессуальные отрасли права, обеспечивающие единство системы, относятся к компетенции Федерации. При этом ее субъекты обладают ограниченной законодательной компетенцией, а суды субъектов могут применять субъектное право в рамках, установленных федеральным законом.

В соответствии с законом «О судебной системе РФ» судьи верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также районных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению председателя Верховного Суда, который, в свою очередь, основывается на заключении квалификационных судей этих судов, согласованному с законодательными органами субъектов Федерации. Кроме того, закон упоминает о мировых судьях, процедура назначения которых устанавливается законодательством субъекта.

Нейтральный закон «О судебной системе РФ» не удовлетворил ни реформаторов судебной системы, ни многих руководителей субъектов Федерации. Первые справедливо отмечали, что он проигнорировал многие положения «Концепции судебной реформы», в частности о необходимости введения судебных округов, не совпадающих с административно-территориальным делением. Это положение важно, поскольку таким образом удалось бы вывести суды из-под влияния местных властей.

Для руководителей регионов закон означал, что судебная система по-прежнему остается федеральной, за исключением не существовавших тогда мировых судей. Их главный аргумент сводился к тому, что Конституция предусматривает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную не только для Федерации, но и для ее субъектов. Сохраняя лишь федеральную судебную систему, закон противоречит Конституции. В результате, вопреки закону, судьи некоторых региональных судов назначены на должность главами регионов, а не Президентом РФ, и их легитимность сомнительна.

[Наверх ]

Мировые судьи

Закон «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. смягчил проблему федерализма в судебной системе. По закону мировой судья избирается на пять лет населением или назначается органом законодательной власти субъекта Федерации. Мировые судьи могут действовать в пределах судебных участков, которые создаются в соответствии с законами субъектов Федерации из расчета один участок на 15-30 тыс. жителей. Зарплата мирового судьи составляет 60% оклада председателя Верховного Суда, а в городах федерального значения - 64% и начисляется из федерального бюджета. А материально-техническое обеспечение (предоставление помещений, мебели и канцтоваров) возложено на органы юстиции или органы исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.

Мировым судьям закон дал статус судей общей юрисдикции, они входят в единую судебную систему России. Их постановления, распоряжения, требования, поручения и вызовы обязательны для всех юридических и физических лиц и органов власти.

В компетенцию мировых судей входят дела, которые не требуют долгих разбирательств, но неизбежно зависают в перегруженных судах. Это дела о расторжении брака и разделе нажитого за время совместной жизни имущества, другие дела в сфере семейно-правовых отношений (за исключением дел об оспаривании отцовства и материнства, лишении родительских прав и усыновлении). А также дела, связанные с трудовыми отношениями (за исключением дел о восстановлении на работе), споры в отношении собственности по имущественным искам, если сумма иска не превышает 500 МРОТ, и дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другой недвижимостью. Кроме того, мировой судья вправе рассматривать уголовные дела о преступлениях, за совершение которых предусмотрено наказание не более двух лет лишения свободы.

В Администрации Президента РФ разработан проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации». В соответствии с ним суды подразделяются на федеральные (Верховный Суд, специализированные - военные и иные, областные и приравненные к ним, районные), суды субъектов Федерации (мировые судьи), а также кассационно-апелляционные и надзорные.

Введение апелляционных судов (т. е. судов второй инстанции) обусловлено требованиями Международного пакта о гражданских и политических правах, а также конвенциями Совета Европы, членом которого стала Россия. Не секрет, что нынешний кассационный пересмотр во многом формален, большинство судебных решений отменяется в надзорной инстанции, пробиться в которую удается далеко не всем. Но даже подать кассационную жалобу в краевой (областной) суд, который нередко находится за сотни километров от районного центра, и направить туда адвоката большинству населения просто не по карману. Таким образом, нарушается основополагающий принцип доступности правосудия.

В законопроекте предлагается создать в областных и приравненных к ним судах несколько (конкретное число зависит от размеров субъекта Федерации) апелляционнокассационных палат, расположенных в разных населенных пунктах, чтобы приблизить правосудие к населению. У сторон появится право на выбор второй судебной инстанции. Если, например, осужденный или его адвокат полагают, что доказательство, положенное в основу обвинительного приговора, получено с нарушением закона или неправильно квалифицировано содеянное, они могут принести кассационную жалобу. Если же осужденный или его адвокат считают, что суд первой инстанции неправильно оценил обстоятельства дела, они вправе возбудить апелляционное производство.

Авторы законопроекта предлагают коренным образом изменить и надзорное производство, т. е. пересмотр судебных решений, вступивших в законную силу. Сейчас правом принесения протеста в порядке надзора обладают председатель Верховного Суда и его заместители, председатели областных и приравненных к ним судов и их заместители, а также Генеральный прокурор, прокуроры субъектов Федерации и их заместители. Такие жалобы приносятся в основном после того, как адвокаты на личном приеме сумеют убедить перечисленных должностных лиц в незаконности или необоснованности судебного решения, вступившего в законную силу.

В законопроекте предложена следующая модель: основанием для начала уголовного процесса является надзорная жалоба, поданная осужденным, потерпевшим или их представителями, а гражданского процесса - жалоба, поданная сторонами в деле или их представителями; прокурор, участвовавший в деле, может обратиться с жалобой на общих основаниях. Во всех случаях обязательным основанием для начала процесса является особое мнение судьи (он не согласен с вынесенным решением), который рассматривал дело в суде первой (при условии отказа от обжалования в суд апелляционной или кассационной инстанции) или второй инстанции в случае, если дело рассматривалось коллегиально.

Надзорные жалобы подаются непосредственно в Верховный Суд. Дела с особым мнением судьи направляются в этот суд в течение 5 дней с момента вынесения решения судом второй инстанции или его вступления в законную силу (в случае вынесения решения судом первой инстанции). Первая надзорная жалоба рассматривается единолично судьей Верховного Суда в срок не более 30 дней с момента поступления, который удовлетворяет жалобу и передает дело в надзорную инстанцию или отказывает в удовлетворении жалобы. Во втором случае можно принести вторую надзорную жалобу, которая рассматривается коллегией из трех судей Верховного Суда. Их решение окончательно. В дальнейшем дело может быть пересмотрено лишь по вновь открывшимся обстоятельствам.

Прокуратура

Современные функции прокуратуры в значительной степени напоминают те, что были у нее во времена Петра I, когда «око государево» обеспечивало выполнение высочайших указов правительственными органами, их чиновниками и судами. Они имеют мало общего с функцией прокуратуры в странах с развитой демократией.

Если вернуться к истории, то одним из итогов судебной реформы 1864 г. стало полное освобождение прокуроров от административных функций и закрепление за ними функции государственного обвинения. Прокуратуру возглавлял министр юстиции (генерал-прокурор). В 1872 г. при кассационных департаментах Сената (высшего судебного присутствия) состояло 12 обер-прокуроров, при судебных палатах - 13 прокуроров и 50 их заместителей (товарищей), при окружных судах - 103 прокурора и 655 товарищей. Систему дополняли 1457 судебных следователей, которым прокуроры в соответствии с Уставом уголовного судопроизводства давали предложения о производстве предварительного следствия и наблюдали за ним. Прокуроры наблюдали за производством полицейских дознаний и руководили полицейскими чинами.

Концепция советской прокуратуры сложилась в 1922 г. Кроме поддержания государственного обвинения в судах прокуроры наделялись полномочиями по контролю за деятельностью органов местной власти (исключая партийные органы), их должностных лиц, организаций и предприятий (общий надзор), а впоследствии - и судов. Прокуратура также проводила предварительное следствие и одновременно осуществляла надзор за следственными органами.

В социалистической плановой экономике общему надзору прокуратуры придавалось большое значение. Отсутствие материальной заинтересованности у производителей компенсировали постоянной угрозой прокурорского вмешательства. Прокуроров бросали на борьбу за сохранность социалистической собственности и соблюдение трудовой дисциплины, со сверхнормативными простоями железнодорожных вагонов, нерациональными перевозками грузов, нарушениями графиков движения поездов и т. п. Эффективность этих усилий, как правило, была ничтожной. В 80-е годы, например, прокуроры боролись с безбилетным провозом пассажиров. Вместе с контролерами-ревизорами железных дорог они вылавливали «зайцев» в поездах, вносили сотни протестов и представлений «об устранении причин и условий, способствующих нарушениям социалистической законности», привлекали к дисциплинарной, материальной и даже уголовной ответственности проводников и бригадиров. Но все было тщетно. В условиях тотального дефицита спрос все равно рождал предложение. Проблема отпала сама собой с развитием рыночных отношений, когда билеты стали свободно продаваться в кассах.

Две другие составляющие общего надзора - контроль за законностью правовых актов и нарушениями прав и свобод граждан. Во всех правовых государствах юридическое или физическое лицо, права или интересы которого нарушены, обращается не к прокурору, а в суд. Разница принципиальная, поскольку суд принимает властное решение, а прокурор вправе лишь предложить устранить допущенное нарушение и в случае отказа обращается в суд. Кроме того, суд принимает решение гласно, в рамках судебной процедуры и мотивирует его, а прокурор может ограничиться отпиской (что часто и происходит).

Популярный тезис о «наступательности прокурорского надзора» на практике означает, что прокурорские проверки проводятся в плановом порядке, без сигналов о нарушениях закона. Возможность неограниченно проверять предприятия и организации, министерства и ведомства дает прокурорам ощутимую власть, от которой никто добровольно не откажется, и почти полное отсутствие ответственности.

«Концепция судебной реформы» предложила запретить прокурорские проверки без сигналов о правонарушениях и за рамками вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защита несовершеннолетних, престарелых, недееспособных или тех, кто находится в материальной либо служебной зависимости, а также в некоторых особо указанных ситуациях защиты неперсонифицированного общественного интереса (правильный ход выборов, референдума и т. п.). Основаниями к вмешательству прокурора признаны, во-первых, предположение о преступном характере нарушения; во-вторых, невозможность обычных способов обжалования, в том числе из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; в-третьих, особая общественная значимость вопроса.

Разработанный на основе этой Концепции проект закона «О прокуратуре Российской Федерации» был внесен в Верховный Совет в январе 1992 г. (основная его идея - сосредоточить усилия прокуратуры на уголовном преследовании). Но депутаты предпочли альтернативный проект, подготовленный самой прокуратурой. В результате закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. реконструировал советскую прокуратуру, сохранил ее власть и упрочил социальные и материальные блага для ее сотрудников, правда, несколько сузив ее надзор за судебной деятельностью.

Закон даже не упоминает о Декларации прав человека и гражданина, о других международных нормах о правах человека, в нем отсутствуют разделы о защите прав граждан или о праве на опротестование незаконных действий и решений работников прокуратуры. После принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ вопрос о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти вновь оказался открытым, поскольку в Конституции говорится, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

Осенью 1995 г. два проекта такого закона были представлены Госдуме (один подготовлен прокуратурой, другой - депутатами на основе «Концепции судебной реформы»). Парламентарии опять предпочли советскую концепцию организации прокуратуры той, что принята в развитых странах.

Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»» от 18 октября 1995 г. провозгласил, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Таким образом, он как бы установил самостоятельную, независимую ветвь государственной власти, что противоречит Конституции, где сказано, что государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. О прокурорской власти там не упоминается. Да и как прокуратура, призванная обеспечивать законность, может действовать независимо от Президента РФ - гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а прокурор - независимо от суда, решения которого обязательны для исполнения всеми, и в первую очередь прокурором? Изъяны концептуальной модели, которая не дает ответы на эти, далеко не теоретические, вопросы очевидны.

В странах с развитыми правовыми системами существуют два варианта построения прокуратуры. В США, Великобритании и Германии прокуратура входит в систему исполнительной власти и подотчетна ее главе (соответственно президенту, премьер-министру, канцлеру). Во Франция и Италии прокуратура является частью судебной системы. Но нигде прокуратура не существует вне системы государственной власти и никому не подотчетна.

Характерно, что в законе среди функций прокуратуры на первом месте стоит надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (вновь пресловутый общий надзор). На последнем месте - уголовное преследование (функция, ради которой существует прокуратура во всем мире и которую никто, кроме нее, выполнить не в состоянии; в этом, а не в многофункциональности заключается уникальность прокуратуры). Однако при этом прокуратура координирует работу правоохранительных органов по борьбе с преступностью, для которых она является главной.

Теоретическая модель предопределила практическую деятельность прокуратуры. По-прежнему ее основные усилия сосредоточены на общем надзоре, бессмысленность которого в рыночной экономике очевидна. Причем если в органах прокуратуры СССР работали 34 тыс. сотрудников, то в прокуратуре России, население которой вдвое меньше, - около 50 тыс. Эта армия проводит бесчисленное количество проверок, вносит огромное количество актов прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления), эффективность которых невелика. При этом главная функция прокуратуры (уголовное преследование) не обеспечена кадрами и материальными ресурсами.

Хотя в Конституции сказано, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по-прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по половине рассматриваемых уголовных дел. Нагрузка на следователей превышает разумные нормы, а качество предварительного следствия и прокурорского надзора за ним не выдерживает критики. У прокуратуры не нашлось достойного ответа на качественные и количественные изменения в преступности, происшедшие в 90-е годы.

Адвокатура

Одним из наиболее впечатляющих итогов судебной реформы 1864 г. оказалось создание мощной независимой адвокатуры. Присяжные поверенные (адвокаты) были объединены в присяжную адвокатуру. Органами адвокатского самоуправления стали общее собрание и советы присяжных поверенных. Присяжные поверенные занимались частной практикой. Адвокаты имели помощников - как правило, начинающих юристов, которые объединялись в соответствующие комитеты. Кроме присяжных поверенных и их помощников существовали второсортные адвокаты - частные поверенные, которые не были объединены в какую-либо организацию и существовали при судах, выдавших им свидетельства на ведение судебных дел. (Любопытно, что в дореволюционной России на душу населения приходилось больше адвокатов, чем в СССР в 1989 г.)

В 1917 г. Декретом о суде № 1 среди прочих судебных институтов была упразднена и адвокатура. Пять лет советская власть успешно обходилась без нее, и только в 1922 г. адвокатура была законодательно восстановлена в правах, хотя все конституции РСФСР и СССР вплоть до 1977 г. ее существования как бы не замечали. Лишь в 1977 г. в Конституции СССР появилось упоминание о коллегиях адвокатов. Организация и порядок деятельности адвокатуры должны были устанавливаться законодательством СССР и союзных республик.

Принятый в 1979 г. союзный закон «Об адвокатуре» и соответствующий ему закон «Об утверждении Положения об адвокатуре РСФСР» от 20 ноября 1980 г. установили, что все адвокаты страны должны действовать в рамках региональных объединений - коллегий адвокатов. Эти самоуправляемые и самоокупаемые органы определяли свои бюджеты, принимали и увольняли адвокатов, решали социальные вопросы, руководили деятельностью местных юридических консультаций - единственной организационной формой работы адвокатов.

Адвокатские коллегии, имеющие монопольное право на оказание юридических услуг, были организациями со строго ограниченным допуском. Формально наделенные правом приема новых членов, коллегии на деле зависели от партийных органов, без одобрения которых ничего не решалось. В начале 90-х годов в России работали 80 коллегий, в которых состояли примерно 16 тыс. адвокатов (американская ассоциация адвокатов объединяла в то время более 500 тыс. человек).

Роль адвоката в уголовном процессе была ограничена. За редким исключением он мог вступить в дело только на этапе окончания предварительного следствия, когда обвиняемому предъявлялись материалы для ознакомления. Поскольку выводы следствия, как правило, подтверждались обвинительным приговором и штамповались кассационной инстанцией, адвокату оставалось лишь уповать на пересмотр дела в порядке надзора.

Большое влияние на деятельность коллегий оказывало Министерство юстиции, без утверждения которого не принималось ни одно серьезное решение. Инструкции Минюста не позволяли адвокатам получать вознаграждение выше определенного, довольно низкого, уровня, поэтому обычной практикой стало получение гонораров от клиентов из рук в руки, минуя кассу (миксты - «максимальное использование клиентов сверх таксы»). Время от времени кого-то за это наказывали, даже пытались возбуждать против отдельных адвокатов уголовные дела о взятках, но изжить эту практику было невозможно. Только в 1988 г. Министерство юстиции позволило адвокатам самим определять размер своих гонораров на контрактной основе по договоренности с клиентом.

С развитием рыночных отношений удержать монополию на право заниматься доходной деятельностью по оказанию юридических услуг стало невозможно. Как грибы после дождя, начали появляться адвокатские организации. Их называют альтернативными, или неформальными, коллегиями адвокатов. В 1995 г. в России зарегистрированы 32 такие коллегии, объединившие около 3 тыс. юристов. Они пополнили рынок юридических услуг, хотя качество этих услуг оставляет желать лучшего.

В 1992 г. на парламентских слушаниях в Верховном Совете обсуждались два законопроекта об адвокатуре. В соответствии с проектом, подготовленным Минюстом, традиционные коллегии адвокатов фактически упразднялись, рынок юридических услуг объявлялся открытым, а его регулирование передавалось этому министерству и его органам на местах.

Второй законопроект был внесен Комитетом Верховного Совета по законодательству. Его разработчики исходили из того, что, во-первых, традиционные коллегии адвокатов при всех недостатках доказали свою жизнеспособность, имеют богатые традиции обучения молодых адвокатов, четкие понятия об адвокатской этике, устоявшуюся систему отношений, поэтому, прежде чем их «ломать», нужно построить что-то лучшее. Во-вторых, государство взяло на себя обязательство обеспечить юридическую помощь всем в ней нуждающимся (в необходимых случаях бесплатно), адвокатские коллегии с этой задачей справлялись, а введение рынка адвокатских услуг, свободного от обязательств перед государством, делает ее проблематичной.

Авторы законопроекта предложили сохранить коллегии адвокатов и обязать их обеспечивать юридической помощью всех в ней нуждающихся на обслуживаемой ими территории. В предусмотренных законом случаях они оказывали бы ее бесплатно. В качестве компенсации назывались налоговые льготы и возможность оплачивать арендуемые адвокатами помещения по ставкам, установленным для судов и прокуратуры. Предлагалось также создать иные организационные формы адвокатской деятельности (юридические фирмы, бюро, кабинеты) вне адвокатских коллегий. Такие адвокаты, получив лицензию, вольны выбирать себе клиентов, отказываясь от невыгодных дел, но должны исправно платить налоги. Решения по этим законопроектам так и не были приняты.

В январе 1995 г. Президент РФ внес в Госдуму законопроект «Об адвокатуре в Российской Федерации», который объединил разные точки зрения. В нем коллегии адвокатов определялись как негосударственные, независимые, самоуправляемые некоммерческие организации профессиональных юристов, добровольно объединившиеся для оказания квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам. Эти объединения адвокаты вправе создавать без предварительного разрешения государственных органов.

Другие новеллы законопроекта - независимость адвокатуры от государственных органов; регламентация состава коллегии и условий приема в нее; нормативное определение профессионального долга адвоката и адвокатской тайны; гарантии независимости адвоката и адвокатской деятельности; расширение прав адвоката благодаря предоставлению ему возможности самостоятельно собирать необходимые сведения; право адвокатов создавать в рамках коллегий, наряду с традиционными юридическими консультациями, адвокатские бюро, фирмы, кабинеты, практиковать индивидуально; расширение возможностей граждан получить бесплатную юридическую помощь.

Проект предусматривал действие на территории России одной коллегии адвокатов, а также возможность создания межтерриториальных специализированных коллегий. При этом существующие параллельные коллегии адвокатов временно сохранили бы легитимность. В течение двух лет адвокаты различных коллегий должны были объединиться или выбрать иную организационную форму своей деятельности. Иностранным адвокатам разрешалось оказывать юридическую помощь в России в той же мере, как и российским адвокатам - в соответствующих зарубежных государствах.

Этот законопроект был одобрен Всероссийским федеральным союзом адвокатов, принят Госдумой в первом чтении в апреле 1996 г., затем год пролежал без движения. В 1998 г. устаревшие за это время его положения начала дорабатывать рабочая группа из представителей Президента РФ, Госдумы и правительства.

Реформа органов внутренних дел

Слово «полиция» происходит от греческого politeia - управление делами государства. Именно так оно понималось до конца XIX века, а в начале XX века стало ассоциироваться лишь с вооруженными государственными органами по охране общественной безопасности и борьбе с преступностью. Согласно наиболее распространенной полицейской доктрине идеальная полиция обязана охранять общественный порядок; оберегать жизнь, здоровье и имущество граждан; пресекать преступления, преследовать и арестовывать преступников; предупреждать преступления; защищать права и свободы граждан. Причина сужения прерогатив полиции - в переходе от полицейского государства к правовому, от системы властных отношений к системе правоотношений. И наоборот, рецидивы тоталитаризма всегда сопровождались расширением полицейских функций.

В этом отношении показательна история советской милиции. Милицейские службы (уголовный розыск, БХСС, ГАИ) в 1968 г. на местном уровне были объединены со следственными подразделениями, пожарной охраной, исправительно-трудовыми учреждениями под эгидой органов внутренних дел. В результате функции милиции стали еще более расплывчатыми, а положение иных служб органов внутренних дел двусмысленным.

Правда, по закону «О милиции» от 18 апреля 1991 г. милицейские службы были обособлены в два структурных блока - криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Но они по-прежнему действуют в составе областных, краевых, городских и районных управлений и отделов внутренних дел, поэтому говорить об организационно-правовом преобразовании милиции в самостоятельный орган рано. Из республик бывшего СССР только в Латвии, Литве, Эстонии и Молдавии такое преобразование проведено в полной мере. Там полиция стала самостоятельной структурой, действующей на местах в форме префектур, комиссариатов, отделов и участков, которые не входят в состав органов внутренних дел. Такое положение характерно для большинства государств мира.

Российская милиция и органы внутренних дел в целом вошли в постсоветскую эпоху с наследством, доставшимся от тоталитарного режима, мешающим им адаптироваться к новым экономическим и социальным условиям.

Так, милиция отягощена многочисленными разнородными административными функциями. Она выдает паспорта, прописывает и выписывает граждан, регистрирует иностранцев, оформляет разрешения на въезд в страну и выезд за границу, ведает спецприемниками, рассматривает административные дела, налагает административные взыскания и т. п.

Из единого центра стало невозможно эффективно управлять столь сложной и разветвленной бюрократической системой, рационально распределять средства обширного хозяйства МВД и контролировать правильность их использования. Тоталитарный режим справлялся с этим, используя рычаг партийной ответственности, страх потерять погоны, надежду на раннюю пенсию и т. п. Но теперь деятельность политических партий в МВД запрещена, зарплата даже аттестованных сотрудников относительно низкая, в то время как охранные структуры, юридические конторы, бизнес и криминалитет с готовностью принимают на работу и щедро платят подготовленному специалисту с полезными связями. Поэтому жестко централизованная система, ориентированная лишь на слепое повиновение приказу сверху, пробуксовывает больше чем раньше, порождая коррупцию и очковтирательство.

Милиция, которая долгие годы имела дело в основном с безоружным населением, оказалась неспособной должным образом противостоять вооруженным преступным группировкам, претендующим на выполнение квазигосударственных (судебных, фискальных и охранительных) функций. Региональные управления по борьбе с организованной преступностью, как признают их руководители, работают в режиме «скорой помощи», вокруг уже совершенных преступлений. Поэтому организованные преступления раскрываются редко, несмотря на значительные штаты сотрудников. Например, в 1995 г. в 57 регионах не было реализовано ни одно дело оперативного учета с привлечением к уголовной ответственности членов бандитских группировок, а каждое пятое возбужденное уголовное дело прекращено.

С другой стороны, многие сотрудники милиции психологически и профессионально не готовы к работе в условиях политической и правовой либерализации, жестких ограничений на применение принуждения. Раньше им внушали, что цель построения коммунизма оправдывает любые средства (лагеря, психушки, преследование политических противников). Предприниматели для них были и остаются «барыгами», с которых не грех содрать три шкуры. Когда «высокую цель» отправили на свалку, нашлось немало тех, кто определил для себя свою - обогащение любой ценой. Для этого у них есть все: полномочия, оружие, связи, в том числе в преступном мире. Такие люди представляют чудовищную опасность для правосудия и экономики, они берут в заложники и общество, и органы власти.

Анонимные опросы предпринимателей говорят о смычке правоохранительных органов и криминала, о том, что милиционеры составляют серьезную конкуренцию обычному рэкету, обеспечивая коммерческим структурам нелегальное прикрытие. Если собственники отказываются от услуг «крыши», их ждет пожар, взрыв или заказное убийство. Бандитские и милицейско-кэгэбэшные «крыши» имеют сходную природу, одинаково «доят» предпринимателей. Они делят сферы влияния, а нередко и взаимодействуют. К примеру, россиянину, купившему в Тольятти автомашину, милиция обязательно предложит «пожертвовать» 500 долларов в обмен на дорожную «охранную грамоту». Тех, кто отказывается, бандиты перехватывают на шоссе. Дань «крыше» нередко превышает официальные налоги. Такое налогообложение ведет к росту цен и бюджетному дефициту.

В 1996 г. в Ижевске на скамье подсудимых оказалась милицейская банда капитана Н. Тронина, которая, используя штатное оружие, занималась разбоем на трассе Пермь - Казань. В одном из райцентров Саратовской области начальник отдела полковник Соснин освобождал за мзду задержанных преступников, а потерпевших, напротив, сажал под стражу, занимался вымогательством денег у фермеров, пользуясь покровительством местных властей и губернатора, пока не был арестован. В Москве омоновцы и сотрудники 10-го отделения милиции содержали подпольный публичный дом, в который вербовали девушек с Украины. Если дело пойдет так и дальше, милиция рискует превратиться в регулярное «бандформирование», состоящее на государственной службе.

Подобные случаи из жизни, которыми изобилует пресса, не добавляют доверия к правоохранительным органам со стороны населения. Половина пострадавших граждан не обращается в органы внутренних дел, считая это бесполезным и даже опасным. Более того - некоторые предпочитают на всякий случай перейти на другую сторону улицы, когда навстречу идет человек в милицейской форме.

Следователь с большим стажем, гроза обкомовских и милицейских взяточников 60-х годов А. Кирпичников, зная проблему не понаслышке, пишет в книге «Взятка и коррупция в России»: «Кажется, чего бояться невиновному? А того, что с необыкновенной легкостью тебя могут сделать виновным - чаще всего в неподчинении или сопротивлении представителю власти, которому ты не угодил. Хорошо, если тебя оформят как административного правонарушителя, беда - если уголовное дело заведут. Потом оправдывайся. Пиши, жалуйся, все равно ответ один - ваша жалоба при проверке не подтвердилась. Завертит, закрутит бюрократическая карусель, отнимет все силы и средства, да еще схватит тебя судебная машина и засечет. МВД превратилось в двуствольное ружье, разящее и виноватых, и правых. Оно стало серьезным препятствием в наведении в стране правопорядка и стимулирует организованную преступность и коррупцию».

Положение усугубляется тем, что падение престижа профессии, низкие должностные оклады, крайний бюрократизм и хамство, безалаберность в управлении и моральная неудовлетворенность результатами работы вынуждают наиболее перспективных и высокопрофессиональных специалистов покидать милицию. Остаются в основном те, кто не нужен больше никому и нигде или научился делать свой «бизнес» под крышей родной конторы. Число опытных профессионалов со стажем неуклонно сокращается - 60% следователей органов внутренних дел имеют стаж работы менее трех лет.

Организационно-правовую модель современной российской милиции аналитики называют остаточной формой полицейско-бюрократической государственности, подчеркивая, что дело не в форме, а в содержании. Перечисленные язвы российской милиции - частный симптом общей болезни, которой всегда страдала российская держава и которая обостряется всякий раз, когда страна пытается сбросить бремя недуга. Суть этой болезни в том, что государство подчиняется не разуму закона, а силе власти и принуждения, что неизбежно порождает административно-бюрократический, «восточный» способ государственного управления.

Однако, несмотря на провал в борьбе с организованной преступностью, фактическую незащищенность жизни и собственности россиян, в средствах массовой информации и среди профессионалов чрезвычайно редко раздаются требования о радикальной реформе правоохранительных органов. Причины неудач обычно сводят к плохим законам и недостаточному материальному обеспечению.

[Наверх ]

Правовая база деятельности МВД

В советское время деятельность МВД регулировалась непубликовавшимися положениями. Первым законодательным актом стал закон «О милиции». Кроме определения задач милиции, прав и обязанностей ее сотрудников, закон регулирует применение милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Этот раздел закона критиковали международные и отечественные правозащитные организации, потому что он не соответствует международно-правовым документам, в частности «Кодексу поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка» (ООН, 1979 г.) и «Основным принципам применения силы и оружия представителями правоохранительных органов», одобренным Генеральной Ассамблеей ООН в 1990 г. В нем отсутствуют четкие критерии применения силы и оружия, что позволяет чрезмерно широко их трактовать (в чем российская общественность неоднократно убеждалась).

Вторым законодательным актом, регулирующим деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, стал закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» от 13 марта 1992 г. В нем перечислены задачи такой деятельности: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений (в том числе сокрытия доходов от налогообложения и уклонения от уплаты налогов); выявление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; розыск тех, кто скрывается от органов дознания, следствия и суда, уклоняется от уголовного наказания, а также без вести пропавших граждан.

Впервые в российском законодательстве были приведены основания и условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, исчерпывающий перечень этих мероприятий и перечень государственных органов, полномочных заниматься оперативно-розыскной деятельностью. Закон запретил ее проведение в интересах какой-либо политической партии или объединения. Вопреки положениям «Концепции судебной реформы» и международных договоров, он установил, что оперативно-розыскные мероприятия, затрагивающие права и свободы человека и гражданина (такие как обследование помещений, зданий, сооружений, контроль почтовых отправлений, прослушивание телефонных и иных переговоров, снятие информации с технических каналов связи), допустимы лишь с санкции прокурора, но не на основании судебного решения.

Важно, что закон установил правовые гарантии для лиц, права и свободы которых нарушены в результате оперативно-розыскной деятельности. Действия соответствующего органа можно обжаловать в суд. А человек, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке и который считает, что в отношении его незаконно проводились оперативно-розыскные мероприятия, вправе ознакомиться с полученной таким образом информацией. Отказ предоставить запрошенные сведения или предоставление их не в полном объеме также можно обжаловать в суд. Причем в процессе рассмотрения дела в суде обязанность доказать обоснованность такого решения (ссылки на конспирацию или недопустимость разглашения государственной тайны) возлагается на орган, проводивший оперативно-розыскные мероприятия. По требованию судьи он обязан предоставить информацию, в которой ранее заявителю было отказано.

Однако практика показала, что этих процедур недостаточно для обеспечения гарантий против нарушений прав и свобод личности. Закон не предоставил возможность тому, чьи права нарушены, потребовать через суд или в ином порядке прекращения в отношении его оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, люди зачастую так никогда и не узнают, что их почтовые отправления перлюстрировались, телефонные разговоры прослушивались, а квартиры обыскивались в их отсутствие. Весьма сомнительная с практической точки зрения возможность в дальнейшем попытаться возместить причиненный оперативно-розыскными мероприятиями ущерб положения не исправляет.

[Наверх ]

Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД

Если доверить реформирование ведомственной системы ей самой, она попытается ничего не делать и утопить реформу в словах. МВД опубликовало «Концепцию развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД до 2005 года», в основу которой положены следующие принципы:

сохранение целостности и единства системы МВД, при этом строгая иерархическая вертикаль подчиненности сочетается с самостоятельностью органов внутренних дел на местах;

простота, гибкость и мобильность организационных структур; рационализация и минимизация их функций в сочетании с надежностью управления и устойчивостью всех звеньев системы;

приоритетная ориентация всех служб на борьбу с преступностью и поддержание общественной безопасности;

преемственность и постепенность преобразований.

Планируется перераспределить функции и правомочия по управлению органами внутренних дел и внутренними войсками; более четко разграничить полномочия МВД РФ и органов внутренних дел субъектов Федерации по руководству криминальной милицией, следственным аппаратом, государственной противопожарной службой и органами исполнения наказаний; передать часть функций по организации деятельности милиции общественной безопасности на уровень субъектов Федерации и органов местного самоуправления при сохранении управляемости всех ее звеньев со стороны МВД. При этом муниципальные органы охраны общественного порядка, содержащиеся за счет местных бюджетов, сохранятся в составе милиции общественной безопасности в структуре МВД.

Кроме того, предстоит повысить роль штабных подразделений для реагирования на чрезвычайные ситуации, объединив силы и средства в едином управленческом блоке; восстановить раннюю профилактику правонарушений; передать управления и отделы по борьбе с организованной преступностью в республиках, краях и областях криминальной милиции МВД, УВД субъектов Федерации на правах ее подразделений (сейчас они в прямом подчинении МВД). Предстоит также создать в милиции общественной безопасности на всех ее уровнях подразделения по дознанию, раскрытию преступлений и розыску, чтобы разгрузить криминальную милицию и следствие.

Эксперты критикуют приверженность МВД идее «единой и неделимой» силовой системы. Естественно, стройная иерархическая пирамида представляется чиновнику идеальной конструкцией, особенно если он стоит на ее вершине. Но не надо забывать, что в России проводится муниципальная реформа. В Конституции говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно охраняют общественный порядок.

Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 г. охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка и контроль за их деятельностью также отнесены к ведению местного самоуправления. Кроме того, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных федеральными законами. Государству подконтрольна реализация лишь отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления в дополнение к вопросам местного значения. Указом Президента РФ «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г. № 802 правительству поручено сформировать муниципальные органы охраны общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел.

Однако юридически проблема этим не исчерпывается. В законе «О милиции» вся милиция общественной безопасности названа местной милицией. Но согласно прямому указанию закона термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с ними должны применяться в правовом обороте только в отношении органов местного самоуправления и их деятельности, как предусмотрено законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». При этом следует учитывать, что все нормативные правовые акты в России до приведения их в соответствие с названным муниципальным законом могут применяться лишь в части, ему не противоречащей. По закону «О безопасности» от 5 марта 1992 г. субъектами обеспечения безопасности могут быть граждане, общественные и иные организации и объединения, а значит - и местное самоуправление.

Получается, что милиция общественной безопасности (местная) по смыслу действующего законодательства должна быть муниципальной, заниматься вопросами местного значения и быть подконтрольной не МВД, а представительным органам местного самоуправления. Какое-либо ограничение прав этих органов прямо запрещено федеральным законом. Все это ставит под вопрос законность и конституционность включения не только «муниципальных органов по охране общественного порядка» (правовой статус которых пока неясен), но и всей милиции общественной безопасности в структуру МВД и даже органов внутренних дел субъектов Федерации, как предусмотрено Концепцией и фактически происходит.

Поэтому необходимо законодательно скорректировать функции милиции общественной безопасности, уточнить ее правовое положение, определив, кому же она должна принадлежать. В любом случае, идет ли разговор о сохранении в составе МВД милиции общественной безопасности или только муниципальных органов по охране общественного порядка, принцип единства, неделимости и централизации системы органов внутренних дел в свете действующего законодательства эксперты считают спорным.

Для повышения гибкости, устранения параллельных и дублирующих звеньев, минимизации функций и сокращения расходов на содержание управленцев в Концепции предложен оригинальный способ - раздувание бюрократического ведомственного аппарата, а именно: предусмотрено создание в Главном штабе МВД Главного оперативного управления, включающего Управление дежурной службы, Управление по чрезвычайным ситуациям, Организационно-мобилизационное управление и Управление связи, автоматизации систем управления и информации. Кроме того, Главный штаб должен пополниться Главной инспекцией, Информационно-аналитическим, Организационно-плановым и Правовым управлениями, Управлением международного сотрудничества. По мнению специалистов, столь мощная управленческая машина неминуемо чрезмерно заформализует работу не только самого МВД, но и всех милицейских подразделений.

Беспокойство вызывает и смещение центра тяжести органов внутренних дел от милиции к внутренним войскам, хотя милиция всегда определяла лицо этого ведомства. Командно-штабные методы управления, слишком активно насаждаемые сегодня в МВД, возможно, годятся для внутренних войск, но не учитывают специфику милиции, а потому могут обернуться лишь бумажными победами и усилить «утечку мозгов».

Сходство полиции (милиции) с армией, войсками весьма относительно и ограничивается в основном вооруженностью обеих структур и особенностями дисциплинарной ответственности. Полиция всегда была полугражданской организацией. Если в армии почитается за благо выполнение приказа без рассуждений, то в полиции подобный метод губителен, так как решения здесь принимаются в основном на месте после непосредственной оценки конкретных обстоятельств дела и доказательств по внутреннему убеждению сотрудника. Символом веры в полиции должен быть не приказ, а закон и разум. Если стрелять по команде можно и должно, то думать - противопоказано. «Сила правоприменительных органов не может иметь своим источником дубинку и пистолет», - считает бывший министр юстиции США Р. Кларк. С учетом сказанного аналитики считают ошибочной вынашиваемую штабными работниками МВД идею превращения военнослужащих внутренних войск в орган дознания. Как говорится, пусть пироги печет пирожник.

Итак, авторы Концепции по-прежнему надеются решить все проблемы путем дальнейшего закручивания гаек и централизации управления, что идет вразрез с общей тенденцией развития российской государственности, проявляющейся в разграничении полномочий центра и регионов, в разделении властей на трех уровнях - Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

[Наверх ]

Сочетание централизации и децентрализации в органах внутренних дел

С учетом требований муниципального законодательства специалисты предлагают разделить органы внутренних дел на две взаимосвязанные, но административно независимые системы. Первая - федеральные органы МВД, единые и централизованные сверху донизу, в которые должна входить криминальная полиция (именно полиция, а не милиция, в точном переводе означающая «отряды самообороны»), включая аппарат по борьбе с организованной преступностью. Вторая - органы, отвечающие за подготовку кадров, методическое и информационное обеспечение, оснащение и вооружение, международное сотрудничество (их деятельность имеет общефедеральное значение).

При этом вряд ли правомерно сохранять следственные подразделения, появившиеся в органах внутренних дел в середине 60-х годов, поскольку предварительное следствие по всем канонам процессуальной науки - деятельность судебная, а не полицейская. Соединение в руках следователя органов внутренних дел полномочий принимать решения на стадии предварительного следствия и обвинительной функции уголовного преследования - чисто инквизиционный, а не состязательный принцип. Это неизбежно ведет к снижению качества предварительного следствия (что мы видим на практике).

Аналогичная картина наблюдалась и ранее - всегда, когда предварительное следствие проводил обвинитель. Так, передача полномочий по его проведению в органы юстиции в ходе судебной реформы 1864 г. была связана с массовыми и очевидными недостатками расследований, проводимых до того момента исключительно полицией. После изъятия в СССР в конце 20-х годов следственного аппарата из органов юстиции качество предварительного следствия резко снизилось: 40% уголовных дел суды прекращали. Следственный судья должен быть независимым, что недостижимо в иерархической структуре органов внутренних дел.

Предварительное следствие не нужно путать с дознанием, которое вполне соответствует обвинительной функции и всегда является неотъемлемой принадлежностью полиции. Обычно полиция производит дознание на первоначальном этапе расследования с последующей передачей дела следователю или полностью - по делам о наиболее тяжких преступлениях. Однако в подлинном состязательном процессе дознание всегда предполагает существование контролирующего судебного органа (судебного следователя или следственного судьи).

Предварительное следствие проводят следователи органов внутренних дел, прокуратуры, Федеральной службы безопасности и Налоговой полиции. Причем первые расследуют большинство всех уголовных дел, работая на пределе своих возможностей. Ежегодно службу оставляют свыше 5 тыс. следователей (около 10%). Как правило, это люди с высшим юридическим образованием и опытом работы. Если в 80-е годы следователи с высшим юридическим образованием составляли до 90%, то сейчас - 43%, а доля неопытных специалистов со стажем работы до 3 лет выросла до 55%. Немногим лучше положение в других ведомствах, имеющих следственные аппараты.

Еще в Верховном Совете был разработан законопроект о создании единого следственного комитета, который позволил бы сделать следователей органов внутренних дел независимыми от местных органов власти, не смешивать предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность (это касается следователей ФСБ и налоговой полиции), а в прокуратуре - предварительное следствие и надзор за ним. За прокуратурой оставалась бы функция процессуального руководства расследованием. Этот законопроект так и не был принят - правоохранительные органы не желали расставаться со своими следственными аппаратами.

Необходимая плата за централизацию и усиление полиции - серьезное сокращение объема выполняемых ею функций. Идея одновременного расширения и укрепления единых и централизованных федеральных органов внутренних дел с выделением из прежней их структуры разветвленной системы местных правоохранительных органов, несмотря на внешнюю привлекательность, утопична. Власть можно с умом поделить, но нельзя тиражировать.

По мнению экспертов, на местном уровне необходимо преобразование нынешней милиции общественной безопасности. Сейчас она с большой натяжкой может именоваться местной, но никак не муниципальной, поскольку, во-первых, целиком входит в МВД, во-вторых, такие ее подразделения, как ОМОН, изоляторы временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, конвойная служба, служба дознания финансируются из федерального бюджета, а патрульно-постовая служба, участковые инспекторы, дорожно-постовая служба и т. д. - из бюджетов субъектов Федерации.

Чтобы получить действительно местную милицию, необходимо вывести ее из подчинения МВД, (Г) УВД и передать муниципальным образованиям. Это потребует структурной перестройки нынешней милиции общественной безопасности, поскольку подразделения и службы, которые финансируются из федерального бюджета, а также крупные подразделения ППС (полки, отдельные батальоны), нецелесообразно целиком передавать муниципалитетам из-за межтерриториального характера их деятельности. Определенные ограничения должна иметь передача полномочий в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. Основной сферой компетенции муниципальной милиции должна стать охрана общественного порядка, борьба с административными правонарушениями, в том числе с нарушениями правовых актов органов местного самоуправления, а также с преступлениями небольшой тяжести, которые отнесены к компетенции мировых судей.

Муниципальная местная милиция должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям).

Перспективные задачи муниципальной милиции: первая - предварительная подготовка материалов о правонарушениях для рассмотрения судом, т. е. дознание по делам и широкому кругу преступлений небольшой тяжести (в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий); вторая - контроль за соблюдением правовых актов органов местного самоуправления.

В результате местную милицию удастся приблизить к населению, полнее учитывать его интересы, исторические и другие традиции, установить тесную зависимость должностных лиц муниципальной милиции от населения, выраженную непосредственно (прямые выборы руководителей местной милиции) и через органы местного самоуправления.

Считается, что ключевой фигурой муниципальной милиции должен стать участковый инспектор, также избираемый населением в рамках территориальных общественных самоуправлений (отдельных поселений, микрорайонов и т. д.), входящих в структуру муниципального образования. Профессионально подготовленный и облеченный доверием избирателей участковый инспектор, возглавляющий территориальный участок муниципальной милиции и имеющий в подчинении штат сотрудников, мог бы наряду с мировым судьей стать «хранителем мира» на подведомственной территории, тем недостающим звеном, которое позволит гражданам наконец-то жить спокойно. Тогда муниципальные органы охраны правопорядка, вооруженные силой самоуправляющегося населения, будут действительно вправе называться милицией в значении, близком к первоначальному смыслу этого слова.

Одна из основных проблем, которая просматривается при разделении и децентрализации полномочий федеральных и местных органов внутренних дел, - обеспечение их взаимодействия. Без должной координации ожидать успеха не приходится. Федеральным структурам недостает владения конкретной обстановкой, дающегося лишь повседневной работой на местах. Без взаимодействия они рискуют оказаться в роли вечно запаздывающей «пожарной команды». Местным органам, в свою очередь, не хватает информации, широты кругозора, владения стратегией борьбы с преступностью, которая не признает границ.

Судя по опыту США, чья полиция состоит из более чем 20 тыс. самостоятельных правоприменительных органов федерального и местного значения, для их взаимодействия «по горизонтали» и «по вертикали» эффективны двух- и многосторонние соглашения о взаимопомощи, программы сотрудничества (в рамках которых создаются временные рабочие группы из сотрудников местных и федеральных органов по борьбе с организованной преступностью, распространением наркотиков), целевые программы помощи, программы профессионального обучения, обмена опытом, введения в курс новейших достижений в области охраны общественного порядка и расследования преступлений, регулярные брифинги, семинары и конференции специалистов. А если институты, центры и экспертные подразделения готовят банки данных о состоянии преступности, преступлениях, преступниках, потерпевших, орудиях и следах преступлений, действиях правоохранительных органов и прогнозах в этой области, то следует обеспечить доступ к ним всем органам полиции.

Осенью 1998 г. руководители МВД предложили ввести конкурсный отбор, чтобы на службу в органы внутренних дел приходили достойные и честные люди. Этим предложениям сопротивляются «старые, проверенные кадры». Они против выборов начальников локальных управлений МВД (типа выборов шерифа города или района), сокращения численности внутренних войск (наследие огромного аппарата войск НКВД) и прочих нововведений, приводящих не только к демократизации всей системы органов внутренних дел, но и к радикальному усилению их влияния. Руководителям МВД придется сломать немало карьер, если они действительно стремятся реализовать радикальные планы реформирования МВД.

Изменения в уголовном законодательстве

Поправками, внесенными в Уголовный кодекс РСФСР 5 декабря 1991 г., были декриминализированы, т. е. перестали считаться преступными, многие малозначительные деяния. Перестали привлекаться к уголовной ответственности люди, которые после освобождения из мест лишения свободы не могли устроиться на работу без прописки и прописаться без справки с места работы, перестали наказывать людей за незаконное (причем законного не существовало) обучение карате, показ по видео западных кинофильмов и т. п. Отменена смертная казнь за нарушение правил о валютных операциях, получение взятки и хищение государственного или общественного имущества в особо крупных размерах (в 1991 г. это была сумма свыше 10 тыс. рублей).

С помощью печально знаменитой статьи 931 УК РСФСР социалистическое государство успешно боролось с хозяйственниками, пытавшимися внедрять зачатки рыночных отношений. Председатель колхоза, заплативший сверх установленных расценок за быстрое и качественное строительство коровника, директор, начисливший премию из фонда развития за внедрение предложения, принесшего предприятию ощутимую прибыль, - характерные примеры «расхитителей социалистической собственности», каравшихся по всей строгости уголовного закона.

Кроме того, в статье 6 УК РСФСР был сформулирован общепризнанный принцип уголовного права о том, что закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

С 1 января 1997 г. вступил в силу новый Уголовный кодекс РФ. В отличие от принятого 27 ноября 1960 г. и исходившего из классовых начал советского уголовного права и приоритета идеологии коммунизма в новом УК приоритетными стали общечеловеческие ценности. УК, явившийся результатом многолетнего труда и компромиссом между участвовавшими в его разработке учеными и специалистами, закрепил принципы и идеи, давно признанные международным сообществом. К ним относится дифференциация преступлений в зависимости от их тяжести, которая учитывается не только при установлении законодателями и назначении судом вида и размера наказания, но и при решении многих вопросов уголовно-правового характера, связанных с определением опасного и особо опасного рецидива, приготовления к преступлению, преступного сообщества, назначения наказания по совокупности преступлений, освобождения от наказания или от уголовной ответственности.

Новый УК вернулся к существовавшей в дореволюционной России практике применения краткосрочных арестов, в Особенную часть включены новые главы, неизвестные прежнему закону (об экономических и экологических преступлениях, преступлениях в сфере компьютерной информации, преступлениях против интересов службы в коммерческих и иных организациях). С другой стороны, из УК исключены многие деяния, переставшие считаться преступными.

По старому УК, сколько бы преступлений ни совершил человек, наказание ему можно было назначить лишь в пределах санкции за самое тяжкое из них. Согласно новому УК наказание за совокупность преступлений можно назначить в пределах 25, а по совокупности приговоров - 30 лет лишения свободы. Установлены также детальные различия между типами криминальных группировок и ответственностью их членов. В целом новый УК вполне соответствует переменам, происшедшим в обществе, и не вызывает серьезных нареканий (за исключением наличия в нем смертной казни как вида наказания) ни международных, ни отечественных экспертов.

[http: //www. fiper. ru/spr/chapter-2-6. html - topНаверх ]

Споры вокруг Уголовно-процессуального кодекса

Гораздо более сложным оказалось положение в связи с принятием нового Уголовно-процессуального кодекса (УПК). Две группы (в Минюсте и Администрации Президента РФ) параллельно работали над проектами УПК в течение нескольких лет. Весной 1997 г. Госдума приняла в первом чтении законопроект, в основу которого положен вариант Минюста. Он сохраняет инквизиционный порядок рассмотрения уголовных дел, игнорирует провозглашенные Конституцией состязательность и равноправие сторон. Суд, по замыслу авторов проекта, остается придатком обвинительной власти, верным союзником прокурора, обязанным восполнять пробелы предварительного расследования. Предлагается бремя доказывания невиновности возложить на сторону защиты, хотя именно обвинитель должен опровергнуть презумпцию невиновности. Резко сужается круг дел, подведомственных суду присяжных. Из его компетенции изымаются дела о государственных преступлениях, о взяточничестве, о злоупотреблениях в правоохранительных органах.

Получилось, что российский парламент проигнорировал Модельный Уголовно-процессуальный кодекс для государств СНГ, который 17 февраля 1996 г. одобрила Межпарламентская Ассамблея по инициативе российской делегации (он разработан на базе проекта, подготовленного в Администрации Президента РФ, и отвечает принципам состязательного процесса). Дальнейшая судьба уголовно-процессуального законодательства зависит от того, насколько Госдума воспримет предложения, направленные на закрепление в УПК конституционных положений о правах человека в уголовном процессе и международных стандартов в правосудии.

Гражданский кодекс и реформа в сфере гражданской юрисдикции

Новый Гражданский кодекс

Переход к рыночным отношениям, появление на рынке множества коммерческих организаций и иных юридических лиц, являющихся собственниками имущества, которые строят свои отношения на основе частноправовых принципов, обострили проблему обеспечения защиты прав и законных интересов участников имущественного оборота и иных субъектов гражданско-правовых отношений. Возникла необходимость принятия нового Гражданского кодекса (ГК). Важность его трудно переоценить, не случайно его стали называть экономической конституцией новой России. Ведь действовавший ГК РСФСР не предусматривал предпринимательскую деятельность, не определял такие организационно-правовые формы предприятий, как товарищества, акционерные общества, благотворительные фонды. Отдельные законы «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г., «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 г., «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. положение не спасали.

Новый ГК разрабатывался и вводился по частям. Первая часть, охватывающая общие положения, право собственности и общую часть обязательного права, вступила в действие с 1 января 1995 г. (за исключением некоторых положений). Вторая часть, посвященная отдельным видам обязательств, действует с 1 марта 1996 г. Над третьей частью, включающей интеллектуальную собственность (авторское и патентное право, другие исключительные права), наследственное право и международное частное право (отношения с участием иностранных граждан и юридических лиц), работа продолжается.

ГК воспринял многие стандарты и правила, давно известные правовым системам других стран или закрепленные в международных документах, например в Венской конвенции о международной купле-продаже товаров. Кодекс ориентирован на создание в России конкурентного рынка, в нем особо подчеркивается обязанность субъектов правоотношений не допускать использования гражданских прав для ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке.

Самой сложной оказалась правовая регламентация земельных отношений, которая имеет больше политический, чем правовой характер. Соответствующая глава стала камнем преткновения при обсуждении ГК в Госдуме. Был достигнут компромисс, в статье 129 указано, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и иных природных ресурсах. Это означает, что пределы включения земли в оборот должны определяться Земельным кодексом. А то, как и по каким правилам такой оборот осуществляется, относится к сфере гражданско-правового регулирования. ГК детально регламентирует отношения, связанные с землей. Но вступление в действие этой главы отложено до принятия Земельного кодекса.

Девять положений «Основных начал» гражданского законодательства:

первое - равенство участников регулируемых гражданским законодательством отношений;

второе - неприкосновенность собственности. Здесь проявляется закрепленный в Конституции принцип: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда»;

третье - свобода договоров. Свобода договоров лежит в основе всего договорного права, которому посвящено более половины норм Гражданского Кодекса. Она заключается прежде всего в предоставлении гражданам и юридическим лицам возможности самостоятельно решать этот вопрос. Обязанность заключения договора существует лишь в случаях, предусмотренных законом или иным правовым актом. Необходимость в этом возникает в основном в связи с защитой более слабых участников оборота. В частности, закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. запретил естественным монополистам отказываться от заключения договоров с потребителями на производство (реализацию) товаров, если у них есть возможность произвести (реализовать) их. Аналогичный режим установлен в статье 426 ГК для публичных договоров, т. е. заключаемых коммерческой организацией, которая по характеру своей деятельности должна продавать товары, выполнять работы, оказывать услуги каждому, кто к ней обратится;

четвертое - недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Это положение основывается на статье 23 Конституции, предусматривающей право каждого на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени;

пятое - необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав (снятии преград для свободного осуществления своих прав гражданами и юридическими лицами);

шестое - восстановление нарушенных прав (восстановление положения, существовавшего до нарушения права, ГК включил в способы защиты гражданских прав);

седьмое - судебная защита нарушенного права. Это положение исходит из статьи 46 Конституции, которая провозгласила, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод;

восьмое - приобретение гражданами и юридическими лицами гражданских прав по своей воле и в своем интересе (в частности, участники оборота свободны в приобретении и осуществлении своих прав по своему усмотрению согласно статье 9 ГК). Гражданское законодательство предоставило физическим и юридическим лицам гарантии против незаконного воздействия на их волю государственных органов, органов местного самоуправления (должностных лиц). Потерпевшие могут в подобных случаях, в частности, требовать компенсации. В общем виде об этом праве идет речь в статье 16 ГК - о возмещении убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления, в статье 1069 ГК - об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, и в статье 1070 ГК - об ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда;

девятое - свободное перемещение товаров, услуг и финансов на всей территории страны. Согласно Конституции в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

Особая роль Гражданского кодекса в законодательстве состоит в том, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК. При коллизии гражданско-правовых норм любого нормативного акта (в том числе федерального закона) со статьями ГК суд и другие органы, применяющие право, обязаны руководствоваться Кодексом. Важно, что в данном случае не применяются общие принципы действия законов, которые признают, что последующий акт вытесняет ранее изданный, а специальный - общий акт.

Приоритет ГК по отношению к отдельным, прямо названным в нем законам закреплен в самом Кодексе. Соответственно в ряде случаев указывается, что такие законы действуют, если они не противоречат ГК. Другой вариант - ссылка на то, что определенный закон действует лишь применительно к отношениям, которые не урегулированы ГК. Такое указание включено в ГК по поводу закона «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. и иных принятых в соответствии с ними актов, закона «О подрядах для государственных нужд». Содержащаяся в ГК безусловная презумпция в пользу приоритета его норм позволяет сделать вывод, что она действует даже тогда, когда не была закреплена в специальной норме.

Однако существуют и исключения, которые выражаются в том, что сам ГК по поводу прямо названных им ситуаций допускает в других законах отступления от его норм. Так, правила главы 48 ГК «Страхование» применяются к отношениям по страхованию иностранных инвестиций от некоммерческих рисков, морскому страхованию, медицинскому страхованию, страхованию банковских вкладов, страхованию пенсий лишь постольку, поскольку иное не установлено законами об этих видах страхования.

Гражданский кодекс по-новому установил соотношение различных отраслей права, регулирующих наряду с имущественными личные неимущественные отношения, связанные с ними. Имущественные отношения составляют предмет не только гражданского, но и государственного, финансового, административного права. Поэтому ГК вынужден прибегнуть, помимо предмета, к методу регулирования, основанному прежде всего на равенстве участников отношений.

Наряду с равенством существуют еще два признака гражданско-правового метода - автономия воли участников гражданского правоотношения и их имущественная самостоятельность. Применяя метод в качестве одного из двух критериев для разграничения отношений, регулируемых гражданским законодательством, с одной стороны, и административным или финансовым, с другой, ГК допускает ситуации, при которых гражданско-правовые нормы распространяются на отношения, построенные по принципу «власть и подчинение» (возможно, если существует прямое указание на это в законодательстве), или отношения, не связанные с властными полномочиями, в которых участвуют органы власти.

Отсутствие в статье ГК, устанавливающей пределы действия гражданского законодательства, специального упоминания о земельном, водном и лесном законодательствах, законодательстве о недрах объясняется тем, что эти ранее признаваемые самостоятельными отрасли в той части, в какой они регулируют отношения, отвечающие признакам гражданских прав, являются по своей природе подотраслями гражданского права. Это позволило включить в ГК основополагающую для регулирования соответствующих отношений главу 17 «Право собственности и другие вещные права на землю». Отнесение этих отношений к гражданско-правовым не препятствует изданию специальных актов, в которых зачастую содержатся прямые отсылки к гражданскому законодательству.

Гражданское законодательство применяется к имущественным и личным неимущественным отношениям между членами семьи, если эти отношения не урегулированы семейным законодательством (иными словами, гражданские нормы применяются к семейным отношениям субсидиарно). А соотношение гражданского и трудового права в ГК не урегулировано.

За 1995-1998 гг. создано более десятка законов, отсылки к которым содержатся в ГК. Некоторые из них были ранее неизвестны законодательству - законы «О производственных кооперативах, сельскохозяйственной и потребительской кооперации», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О рынке ценных бумаг». Другие имели предшественников - законы «О недрах», «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», Воздушный, Водный и Лесной кодексы и др. Также были внесены существенные изменения в действующие законы, упомянутые в ГК, - «О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке», «О защите прав потребителей», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Появилось немало законов, развивающих нормы ГК, - закон «О соглашениях о разделе продукции», «О естественных монополиях». Были введены новеллы и в отдельные статьи первой и второй частей самого ГК.

Согласно Конституции к ведению Федерации относится гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство. ГК устанавливает, что гражданское законодательство состоит из самого Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов, регулирующих гражданские отношения. При разрешении споров суды должны применять нормы гражданского законодательства, которые содержатся в актах субъектов Федерации, изданных до введения в действие Конституции, если они не противоречат Конституции и ГК. Конституция отнесла к совместной компетенции Федерации и ее субъектов земельное и жилищное законодательство. Следовательно, при отсутствии федеральных актов в этой сфере должны применяться акты, принятые субъектами Федерации.

[http: //www. fiper. ru/spr/chapter-2-7. html - topНаверх ]

ГК и международное право

Российское гражданское законодательство регулирует отношения с участием иностранных предпринимателей, существенную роль в этой сфере играет международное право. Общепризнанные принципы и нормы, имеющие исключительно важное значение для гражданского права, содержатся во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах.

Среди международных актов особое место занимают многосторонние договоры (конвенции), имеющие прямое отношение к регулированию гражданских правоотношений. К примеру, договоры (конвенции) в области интеллектуальной собственности - Всемирная конвенция об авторском праве, Бернская конвенция об охране литературных и художественных произведений, Соглашение о сотрудничестве в области охраны авторского права и смежных прав, Многосторонний договор о патентной кооперации, Парижская конвенция по охране промышленной собственности, Договор об интеллектуальной собственности в отношении интегральных микросхем.

Всеобщая декларация прав человека и гражданина провозглашает, что каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности, а также, что все люди равны перед законом и могут рассчитывать (без всякого различия) на равную защиту закона.

Для торговых отношений с участием иностранного партнера важна, в частности, Венская конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров, которая посвящена порядку заключения договоров, правам и обязанностям контрагентов, средствам правовой защиты, применяемым при нарушении сторонами своих обязательств, определению момента перехода риска случайной гибели передаваемых по договору товаров, обеспечению поставок товаров отдельными партиями и др.

Россия также является участником Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов (автомобильные перевозки), Варшавской конвенции для унификации правил, касающихся международной воздушной перевозки, Афинской конвенции о перевозке морем пассажиров и их багажа, Женевских вексельных конвенций, Нью-Йоркской конвенции об исковой давности в международной торговле и др.

Закон «О международных договорах Российской Федерации» допускает непосредственное применение официально опубликованных международных договоров РФ, если для этого не требуется издания специального государственного акта («непосредственное» в данном случае означает действие международного договора как составной части российского законодательства).

Пленум Верховного Суда в постановлении «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» от 31 октября 1995 г. разъяснил, что суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, т. е. российского национального акта, если вступивший в силу для России международный договор, решение об обязательности которого для РФ принято в форме федерального закона, установил иные правила, чем предусмотрены в законе. В таком случае должны применяться правила международного договора Росийсской Федерации.

[http: //www. fiper. ru/spr/chapter-2-7. html - topНаверх ]

Иерархия нормативных актов

Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения правительства (кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, либо конфиденциального характера) должны быть обязательно официально опубликованы в «Российской газете» и в «Собрании законодательства РФ» в течение 10 дней после их подписания. Официальными признаются также тексты, распространяемые научно-техническим центром правовой информации «Система».

Нормативные акты Президента РФ и акты правительства, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина или устанавливают правовой статус федеральных актов исполнительной власти и организаций, вступают в силу одновременно по всей территории через 7 дней после их официального опубликования, остальные акты правительства - с момента опубликования.

Понятие «нормативные акты» включает более узкие понятия «правовые акты» и «ведомственные акты» (акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти). Издание ведомственного акта должно быть основано на указании, содержащемся в правовом акте. Так, «Положение о безналичных расчетах в РФ» от 9 июля 1992 г. издано Центральным банком по поручению, содержащемуся в постановлении Президиума Верховного Совета и правительства от 25 мая 1992 г.

Ведомственные акты по определенным вопросам могут издаваться на базе акта вышестоящего органа. Скажем, акты Центрального банка, регулирующие валютные отношения, принимались на основе закона «О валютном регулировании и валютном контроле». В нем предусмотрено право Центробанка издавать нормативные акты, обязательные к исполнению в РФ резидентами и нерезидентами. В некоторых случаях, напротив, законодательство запрещает поручать издание нормативных актов министерствам, ведомствам и иным федеральным органам. Например, закон «О защите правпотребителей» запрещает правительству поручать федеральным органам исполнительной власти принимать акты, содержащие нормы о защите прав потребителей.

Следует особо обратить внимание на обязанность суда выбирать относящийся к делу акт с учетом его законности и места в вертикальной иерархии актов. В частности, если суд при рассмотрении дела установит несоответствие акта государственного органа или должностного лица Конституции, федеральному конституционному или федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору РФ, конституции (уставу) субъекта Федерации, закону субъекта, он должен принять решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу.

Независимо от вида акта его нормы принимают императивную форму (когда нормы безусловно обязательны для сторон регулируемого ими отношения), диспозитивную или факультативную (в данном случае нормы действуют, если на них прямо указано в заключенном договоре: скажем, банк должен исполнить распоряжение клиента о списании с его счета и зачислении на счет продавца такой-то суммы).

Гражданские отношения, кроме законов, указов Президента РФ, постановлений правительства, актов министерств, договоров, регулируются обычаями делового оборота (т. е. обычно предъявляемыми требованиями), которые рассчитаны исключительно на предпринимательские отношения. В ГК под обычаем делового оборота понимается сложившееся и широко применяемое в предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, и неважно, зафиксировано оно в каком-либо документе или нет. Оно может быть письменным или устным, если иное не установлено в законе.

Суд или другой правоприменительный орган обязан, обнаружив в нормативном (правовом) акте пробел, который не восполняется договором, применить обычаи делового оборота. Они используются не только в качестве источника права (правила поведения), но и как обстоятельство, которое должно учитываться при толковании права.

Правовые источники выстраиваются в такой иерархии: императивная норма закона - такая же норма указа Президента РФ - императивная норма постановления правительства - такая же норма акта министерства или иного федерального органа - договор - диспозитивная норма правового или иного нормативного акта - обычай делового оборота. При этом обычай делового оборота (как и диспозитивная норма), воспроизведенный в договоре, приобретает правовую силу условий договора и занимает в этой формуле место договора.

[http: //www. fiper. ru/spr/chapter-2-7. html - topНаверх ]

Проблемы гражданской юрисдикции

Реформа в сфере гражданской юрисдикции должна создать предпосылки для обеспечения независимости, законности и объективности суда, правовой защищенности личности в судебном процессе, предоставления гражданам больших процессуальных средств защиты их интересов. Но не следует впадать в правовую эйфорию, ожидая немедленных изменений в судебной и правовой защите. В судебной деятельности и судебной власти правовые средства имеют важное, но не решающее значение.

Доступность судебной защиты определяется, во-первых, возможностью беспрепятственно обратиться за ней в суд, простотой процедуры возбуждения и ведения дела, а также реализации вынесенного решения; во-вторых, территориальной приближенностью судов к тем, кто обращается за защитой; в-третьих, возможностью воспользоваться юридической помощью, наличием льгот при уплате госпошлины и других судебных расходов. К сожалению, мы не можем похвалиться достижениями ни по одной из этих ключевых позиций.

Принцип состязательности и равенства сторон в суде установила Конституция, а с 30 ноября 1995 г. эта новация введена в Гражданский процессуальный кодекс (ГПК). Принцип состязательности в классическом понимании сводится к тому, что бремя доказывания в судебном процессе возлагается на сами стороны. Чтобы он стал реализовываться, необходимо обеспечить равенство возможностей сторон по защите их интересов в суде. В условиях состязательного процесса резко возрастает значение юридической помощи, роль адвокатов и представителей по судебным делам, без помощи которых провести гражданское дело в суде для юридически неосведомленного человека практически невозможно. Но несмотря на то, что оказание квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, гарантировано Конституцией, до сих пор нет законодательного акта, конкретизирующего это положение.

Специалисты предлагают разработать и принять закон «Об основах оказания бесплатной юридической помощи по судебным делам», который на деле гарантировал бы ее каждому малоимущему. В этом законе необходимо определить круг лиц, нуждающихся в юридической помощи, ее формы, источники финансирования и погашения расходов на нее, а также организации и органы, которые будут выполнять или координировать данную деятельность, предусмотреть механизмы компенсации расходов государства на бесплатную для малоимущих юридическую помощь. Целесообразно взыскивать расходы бюджета с проигравшей стороны, а также страховать судебные издержки.

Одновременно уместно сократить перечень дел, по которым сейчас стороны или истцы освобождаются от уплаты госпошлины и судебных расходов, внеся поправки в закон «О государственной пошлине». К сожалению, до сих пор нет и фактического равенства сторон при споре граждан и государства в лице его органов власти и управления, которые освобождены от уплаты пошлины. Кроме того, следовало бы предоставить такую льготу малообеспеченным.

Гражданский процесс предполагает обязательные процессуальные действия и стадии. Считается, что необходимый минимум формализма гарантирует защиту прав и интересов лиц, обратившихся в суд. Порядок разрешения гражданских дел практически единообразен, не зависит от сложности дела, цены иска, особенностей используемых доказательств. Сложившееся подразделение производства в суде первой инстанции на виды (исковое производство, производство из административно-правовых отношений и спорные дела особого производства) не имеет под собой серьезных теоретических и практических оснований, поскольку их элементы полностью совпадают.

В ноябре 1995 г. в процессуальный регламент введены судебный приказ, заочное решение и изменены правовые последствия неявки сторон в суд.

Заочное решение позволяет разрешать спор и тогда, когда ответчик не является в суд и не представляет ходатайства о рассмотрении дела без него. До этого судья сам должен был обеспечивать явку, в том числе административными мерами. Между тем уклонение стороны от участия в деле должно ущемлять ее интересы. Теперь при неявке ответчика суд вправе по заявлению истца вынести заочное решение, а при неявке истца - оставить его заявление без рассмотрения. Заочное решение вполне применимо и в арбитражном процессе. Соответствующие изменения хорошо бы внести в Арбитражный процессуальный кодекс.

Судебный приказ позволяет оптимизировать судебное рассмотрение малых и бесспорных исков при разрешении требований о взыскании сумм задолженности, в частности по векселям, письменным и нотариально удостоверенным сделкам, хотя его возможности потенциально более широкие. На основании судебного приказа можно было бы требовать исполнения залоговых обязательств, возмещения ущерба в пользу отдельного лица, если ранее было вынесено решение по иску о защите прав неопределенного круга лиц.

Однако в условиях дуализма гражданской юрисдикции и различной подведомственности судебный приказ прежде всего следовало бы ввести в Арбитражный процессуальный кодекс. Ведь основное количество споров, предметом которых являются письменные сделки, опротестованные векселя, рассматривают именно арбитражные суды.

Что же касается надежды с помощью судебного приказа разгрузить суды от тысяч исков пострадавших вкладчиков финансовых компаний и банков, она иллюзорна, потому что таким образом дело не рассматривается по существу, поскольку должник может в упрощенной форме оспорить судебный приказ. Последний не решает вопросов подсудности и обеспечения иска. Не снимается проблема очередности исполнения судебных приказов, а приказы, выданные разными судами, конкурируют друг с другом. Кроме того, судебный приказ не приспособлен для защиты значительного числа лиц, имеющих одинаковое требование к одному и тому же ответчику, а целесообразен скорее для защиты отдельных граждан.

В развитых странах для защиты интересов акционеров и потребителей эффективно используются групповые иски, или иски в защиту интересов неопределенного круга лиц. В России, несмотря на то, что подобные иски предусмотрены законами «Об акционерных обществах» и «О защите прав потребителей», они пока не вписываются в действующее законодательство. Следует внести изменения в ГПК и АПК, разработать конкретные процессуальноправовые механизмы рассмотрения, разрешения и исполнения решений по групповым искам по всем стадиям движения дела в суде. Кроме того, необходимо специальное законодательство о защите прав неопределенного круга лиц (работа над ним уже ведется). Особое внимание следует уделить упрощенному порядку взыскания по требованиям истцов, не участвовавших в первоначальном процессе, в рамках исполнительного производства.

Многие эксперты выступают за использование судебного прецедента как источника правового регулирования. Они считают, что сфера гражданскоправовых отношений «обречена» быть прецедентной, поскольку за определенными рамками конкретизации закон рискует превратиться в трудно понимаемый даже специалистами свод казусов.

Идея создания специальных судов при всей внешней привлекательности (специализация судей, больший профессионализм и компетентность при разрешении споров) в России пока вряд ли жизнеспособна, - считают некоторые юристы. Они ссылаются на то, что небольшая по территории Германия может себе позволить иметь, наряду с общим судом, шесть видов специальных судов, а в условиях российских просторов специальные суды будут отдалены от населения так же, как арбитражные. Из-за отсутствия ресурсов и мест для размещения не удастся создать достаточное количество таких судов, не говоря уже о том, что придется отрывать средства от общего правосудия. Возможно, в будущем появятся предпосылки для создания специальных судов сначала в густонаселенных регионах, где правосудие территориально доступно всем, например в Москве и Санкт-Петербурге. А в целом по России, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке, необходимо хотя бы сохранить имеющиеся суды.

Сейчас более оправданно расширить число квазисудебных юрисдикций, которые в предварительном порядке, в упорядоченной процессуальной форме, разрешали бы жалобы по пенсионным, трудовым, семейным, налоговым и иным спорам в рамках органов государственного и местного управления. Пока такие жалобы, как правило, рассматривают работники, выполняющие оперативно-исполнительскую работу.

Квазисудебные органы следует создать на местах без собственного аппарата, используя возможности органов управления. Они будут ближе к непосредственным «потребителям». А чтобы защитить интересы сторон спора, следует упорядочить процедуры их деятельности, придать ей судоподобную форму (с правом на защиту, правилами представления и исследования доказательств, ведением протокола). Сторона, несогласная с решением квазисудебной юрисдикции, должна иметь право обжаловать его в общий суд. Тогда до суда будут доходить действительно спорные дела, не разрешенные в досудебном порядке. Обращение с жалобой в административном порядке соответствует менталитету россиян, особенно если такая квазисудебная инстанция будет более активна в исследовании обстоятельств дела, чем суд. Ведь в суде процесс должен строиться на принципах состязательности, когда стороны обязаны сами доказывать свою правоту.

Целесообразно также способствовать развитию третейских судов. Третейский суд, хотя и называется судом, но не является судебным органом, потому что имеет общественный характер, не осуществляет правосудия и не обладает процессуальной формой рассмотрения дел. В третейском суде стороны могут по своему усмотрению определить порядок разрешения спора. Такой суд более просто организован, дела в нем рассматриваются быстрее, при этом больше внимание обращается на разрешение конфликта, чем на соблюдение процедуры.

Третейские суды как альтернатива государственным непопулярны в России, за исключением постоянно действующей Морской арбитражной комиссии и Международного коммерческого арбитража при Торгово-промышленной палате. Немаловажная причина в том, что даже общие суды далеко не всегда могут обеспечить явку ответчиков и свидетелей.

Законодательные нововведения в исполнительном производстве

Авторитет судебной ветви власти страдает от неисполнения судебных решений. Исполнялась в лучшем случае половина судебных решений, что дискредитировало само правосудие, превращая право в фикцию. Например, к концу 1996 г. оказались неисполненными 1, 9 млн судебных решений, а к концу 1997 г. - 2, 3 млн. Основные причины: во-первых, несовершенная нормативная база; во-вторых, социальная и физическая незащищенность судебных исполнителей, отсутствие материальных стимулов (при мизерной зарплате) для быстрого и квалифицированного исполнения решений; в-третьих, отсутствие у многих судебных исполнителей высшего и среднего юридического образования, а также возможности и желания его получить или пройти курсы повышения квалификации.

В результате процедура исполнения решений дряхлела и атрофировалась. Люди, обманутые в своих надеждах решить спорный вопрос законным путем, предпочитали искать правду не через суд, а с помощью криминальных структур. Как результат - неверие деловым партнерам, заключение заведомо бланковых сделок, великолепная почва для мошенничества, недополучение в бюджет колоссальных средств. В 1997 г. из 140 млрд деноминированных рублей, подлежащих взысканию по исполнительным документам, взыскано лишь 56%.

Долгожданный закон «Об исполнительном производстве» и, в его развитие, закон «О судебных приставах» вступили в силу лишь в октябре 1997 г. Закон «Об исполнительном производстве» соединил новации последних реформенных лет, определил условия и порядок принудительного исполнения практически всех судебных актов, вынесенных судами общей юрисдикции и арбитражными. В соответствии с этим законом принудительное исполнение судебных решений и иных актов перешло от судебной власти к исполнительной (Министерству юстиции). Задача суда - разрешить правовой конфликт, вынести решение и проконтролировать его исполнение, если поступают жалобы. Суды по-прежнему обеспечивают иски на стадии искового производства, чтобы гарантировать будущее исполнение решений, выдают исполнительные листы, восстанавливают пропущенные сроки их подачи, разъясняют судебные акты, изменяют способ и порядок исполнения.

Законодательство об исполнительном производстве кроме законов «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» включает нормы, не вошедшие в них и разбросанные по разным законам и нормативным актам.

В Гражданском процессуальном кодексе приведен правовой регламент решения вопросов (в законе «Об исполнительном производстве» они оставлены без внимания). Так, в ГПК установлены случаи немедленного исполнения решения суда (статьи 210, 211), раскрыт порядок выдачи исполнительного листа (статья 340), допускается выдача нескольких исполнительных листов по одному судебному решению (статья 341), разрешены вопросы о порядке выдачи дубликата исполнительного листа (статья 343), повороте исполнения (статьи 430-432), о процессуальном порядке рассмотрения жалоб на действия судебного исполнителя и т. д.

В Арбитражном процессуальном кодексе разрешены такие вопросы: немедленное исполнение решения арбитражного суда (статья 135), выдача нескольких исполнительных листов по одному судебному акту (статья 199), процедура выдачи дубликата исполнительного листа (статья 204), ответственность банков за неисполнение судебного акта (статья 206), поворот исполнения судебного акта (статьи 208-209).

В Гражданском кодексе определены порядок обращения взыскания на заложенное имущество и его реализации (статьи 349, 350), порядок проведения торгов (статьи 447-449). Имеют значение в исполнительном производстве также нормы ГК о собственности, обязательствах, оценке фактических обстоятельств.

В Семейном кодексе урегулирован порядок исполнения решений судов по делам, связанным с воспитанием детей (статья 79), взысканием алиментов (раздел V) и др.

В Кодексе законов о труде отражены вопросы исполнения решений о восстановлении на работе (статья 214).

В Уголовно-исполнительном кодексе сказано, что при исполнении приговоров в части имущественных взысканий должен применяться Перечень имущества, не подлежащего конфискации по приговору суда (Приложение 1 к УИК).

В законе «О международном коммерческом арбитраже» определен порядок исполнения решений международных коммерческих арбитражей (раздел VIII).

Во «Временном положении о третейском суде для разрешения экономических споров» урегулирован порядок исполнения решений третейских судов, обращения за исполнительным листом и его выдачи (раздел V, статьи 24-26). Это положение не имеет силу федерального закона, поскольку было утверждено постановлением Верховного Совета РФ.

В законе «О банках и банковской деятельности» говорится об органах и лицах, имеющих право запрашивать информацию о счетах граждан и организаций, когда необходимость в запросе связана с исполнительным производством.

Судебных исполнителей, работавших при судах, в течение 1998 г. заменили судебные приставы при органах юстиции. Система включает следующие уровни: первый - департамент судебных приставов Минюста, второй - служба судебных приставов Управления военных судов Минюста, третий - службы судебных приставов органов юстиции субъектов Федерации (пока созданы в 82 субъектах), четвертый - районные, межрайонные или соответствующие им подразделения судебных приставов согласно административно-территориальному делению субъектов РФ.

Возглавляет систему главный судебный пристав России (одновременно заместитель министра юстиции). Завершить ее создание планируется к 1 января 2000 г. или раньше, если судебные приставы-исполнители будут, как предполагается, самоокупаемыми для федерального бюджета.

Реанимировать институт судебных приставов, существовавший в России до 1917 г., потребовалось потому, что силовые ведомства не обеспечивают безопасности судов и судей. Судьям не просто угрожают, их убивают. Растет сложность рассматриваемых судами дел. За ними стоят разные экономические и политические интересы, поэтому увеличивается давление на судей. Судебные исполнители были не в состоянии добиться исполнения решений судов. Теперь вместо них появились судебные приставы, обеспечивающие порядок в деятельности судов, и судебные приставы-исполнители, исполняющие судебные решения и акты других органов. Первые наделены правом носить и применять оружие и специальные средства. Вторые такого права не имеют, при необходимости они должны вызывать приставов, обеспечивающих порядок.

Судебные исполнители сами, без санкции суда или судьи, не могли решать многие вопросы. Приставы более самостоятельны, их полномочия существенно расширены и в некоторых случаях не уступают полномочиям сотрудников правоохранительных органов. Опыт показал, что без таких прав и обязанностей невозможно эффективно исполнять судебные решения. Лишь на отдельные действия им требуется санкция старшего судебного пристава-исполнителя, суда общей юрисдикции или арбитражного суда - в зависимости от характера исполнительного документа.

В соответствии с законом «О судебных приставах» они финансируются из федерального бюджета, хотя предполагается, что станут самоокупаемыми. В законе «Об исполнительном производстве» предусмотрено, что судебный пристав, обеспечивший реальное и своевременное исполнение решения, получает 5% взысканной им суммы или стоимости имущества, но не более 10 МРОТ, а по исполнительному документу неимущественного характера - 5 МРОТ. Если решение исполнено частично, но по не зависящим от пристава причинам, вознаграждение ему должно выплачиваться пропорционально взысканной сумме.

Деньги на это будут поступать из Внебюджетного фонда развития исполнительного производства, который предполагается образовать за счет части (0, 7) исполнительского сбора с каждого исполнительного документа (0, 3 этого сбора будет отчисляться в бюджет).

В прежние времена приставы принимали на себя ответственность за все убытки, которые могли вольно или невольно причинить своими действиями. Пристав допускался к работе после того, как представлял залог. Из залогов формировался страховой фонд. Приставы образовывали товарищество с круговой порукой друг за друга. Сегодня о взаимной поруке приставов речь не идет.

Современным взыскателям в некоторых случаях (розыск должника или имущества, переоценка имущества и др.) приходится самим авансировать расходы по исполнительному производству, перечислив деньги на депозитный счет подразделения судебных приставов. После завершения исполнительного производства авансовый взнос возвращается, а расходы относят на должника.

Пристав-исполнитель вправе наложить арест на имущество должника и его реализацию, обратить взыскание на зарплату, пенсию, стипендию, иные доходы или его деньги и имущество, которые находятся у других лиц, изъять у должника и передать взыскателю предметы, указанные в исполнительном документе.

За неисполнение решений судов и иных органов предусмотрены санкции. Если исполнительный документ не реализован без уважительных причин и в установленный срок (в течение не более пяти дней), пристав-исполнитель должен вынести постановление, по которому с должника взыскивается исполнительский сбор в размере 7% взыскиваемой суммы или стоимости имущества должника - причем сверх величины долга. Понятно, что, если имущества должника не хватает для погашения всей задолженности, такой подход резко снижает шансы взыскателей последних очередей получить присужденное.

Чтобы действительно повысилась эффективность исполнительного производства, одних законодательных новшеств недостаточно. Вряд ли стоит рассчитывать на укрепление законности в исполнительном производстве до тех пор, пока экономически выгоднее быть должником, чем кредитором, распространена и не осуждается в обществе непорядочность в деловых отношениях.

Многое зависит от квалификации приставов, их загруженности и реальной заинтересованности в результатах своей работы. Назначенным 12 тыс. судебных приставов требуется пополнение, так как у каждого из них находится в среднем 4-6 исполнительных производств в день, что сказывается на качестве исполнения. При этом зарплата остается низкой, формирование механизма использования средств Внебюджетного фонда развития исполнительного производства все еще не завершено.

Нет и специальных учебных заведений, готовящих кадры для исполнительного производства, и курсов повышения их квалификации. А без этого «качественных» судебных приставов-исполнителей не получить. К примеру, для исполнения решений, связанных с ценными бумагами или деятельностью банков, нужно иметь соответствующее образование и постоянно повышать квалификацию.

Правда, в Москве и некоторых других субъектах РФ созданы специальные подразделения судебных приставов, исполняющие решения только арбитражных судов. Эта категория дел считается одной из наиболее сложных и специфичных. К тому же по исполнительным листам арбитражных судов подлежат взысканию огромные денежные суммы, которых, как правило, нет на счетах должников.

Сказывается и то, что в законе «Об исполнительном производстве» немало отсылочных норм, требующих принятия специальных правовых актов, например, о порядке наложения ареста на ценные бумаги, о видах имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание. Остались неясности с действием соответствующих разделов ГПК и АПК, поскольку новый закон не во всем регулирует вопросы, которые решались в процессуальном законодательстве. Многие положения законодательства об исполнительном производстве следует увязать с гражданским законодательством.

Не решены и такие злободневные вопросы, как возможность выдачи нескольких исполнительных листов по одному решению или поворот исполнения решения. Хотя предусмотрено, что суд будет контролировать приставов-исполнителей, рассматривать жалобы на них, порядок рассмотрения жалоб в законе почему-то не прописан (значит, по-прежнему должны применяться нормы Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов).

Кроме того, предстоит конкретизировать некоторые исполнительные процедуры - в частности, как продавать имущество на комиссионных началах, по какой цене взыскатель вправе оставить себе нереализованное имущество должника, как соотносятся исполнительное производство и ликвидация юридического лица, как обращать взыскание на предмет залога. Действенность закона «Об исполнительном производстве» зависит и от судебной практики его применения.

Аналитики называют несколько причин, почему правовая реформа идет медленно, что ставит под угрозу построение демократического общества и рыночной экономики. Среди них - общая обстановка в стране, когда в условиях новых социально-экономических реалий усилились отчужденность между гражданами и государством, недоверие к государственным институтам, в том числе к суду. Сказывается также неэффективность судебных процедур, системы построения судов, реализации судебных решений. Это, в свою очередь, определяется экономической ситуацией в стране и правовым нигилизмом в обществе. Осложняет судебную реформу и узковедомственный подход, отражающий интересы судей.

Кроме того, негативно воздействует изменение общей тональности подхода к правовой реформе. Из уст первых лиц государства уже не слышно бывшего ранее ритуальным упоминания о необходимости построения «правового государства». Отсутствует политическая воля создать действительно независимую и эффективную судебную власть, способную поддерживать баланс между двумя другими - законодательной и исполнительной.

Описание предмета: «Государственное право»

Литература

1. Социально-экономические процессы переходного периода. – М.: Едиториал УРСС, 1999. – 184 с.
   
2. Муниципальная реформа в России. От переходного периода к полномасштабной реализации. – М.: Либроком, 2009. – 240 с.
   
3. Н.И. Глазунова. Система государственного и муниципального управления. – М.: Проспект, 2009. – 640 с.
   
4. Система государственного управления. – М.: Форум, 2011. – 304 с.
   
5. Пивоваров Ю.С. (Ред.). История судебных учреждений России. – М.: ИНИОН РАН, 2004. – 222 с.
   
6. Реформа государственной службы Российской Федерации. – М.: Высшая Школа Экономики (Государственный Университет), 2006. – 244 с.
   
7. С.Г. Буянский. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы. – М.: Буквовед, 2006. – 166 с.
   
8. Д.О. Серов. Судебная реформа Петра I. Историко-правовое исследование. – М.: Зерцало-М, 2009. – 488 с.
   
9. Я.С. Гришина. Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". Постатейный комментарий (+ CD-ROM). – М.: Ай Пи Эр Медиа, СПС ГАРАНТ, 2010. – 176 с.
   
10. И.А. Фаргиев. Уголовно-правовые и криминологические основы учения о потерпевшем. – М.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2009. – 338 с.
    
11. И.А. Фаргиев. Уголовно-правовые и криминологические основы учения о потерпевшем. – М.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2009. – 352 с.
    
12. А.С. Туманова, Р.В. Киселев. Права человека в правовой мысли и законотворчестве Российской империи второй половины XIX - начала XX века. – М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2011. – 280 с.
    
13. А.К. Романов. Право и правовая система Великобритании. – М.: Форум, 2010. – 288 с.
    
14. Сергей Мельков und Андрей Кошкин. Политическая и правовая системы современной России. – М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2012. – 164 с.
    
15. Анна Дыжова und Анастасия Демидова. Правосознание и правовая культура молодежи. – М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2012. – 236 с.
    
16. Елена Киреева. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления. – М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2012. – 412 с.
    
17. Ольга Соколова. Эволюция правовой доктрины в системе исполнения наказаний(1956-1970гг). – М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2014. – 52 с.
    

Образцы работ

Задайте свой вопрос по вашей проблеме

		Гладышева Марина Михайловна marina@studentochka.ru +7 911 822-56-12 с 9 до 21 ч. по Москве.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.