Районные управы как субъекты политико-властных отношений: опыт, проблемы развития и управления - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Районные управы как субъекты политико-властных отношений: опыт, проблемы развития и управления

Специальность 23.00.02 - политические институты и процессы

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Работа выполнена на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Актуальность исследования. Россия переживает период реформ, связанный с переходом к новой системе общественных отношений, политико-государственного устройства и управления. Идет процесс формирования нового типа взаимодействия основных субъектов политического управления. Политико-властные отношения - один из важнейших видов общественных отношений, в основе которых лежат политические интересы, идеи и позиции людей.

Политические отношения несут в себе все необходимые атрибутивные качества политики. Их смысл заключается в установлении связи бытия социальных субъектов (социальных групп, личностей) с проблемами и интересами, свойственными всей социальной целостности. Актуальность исследования обусловлена спецификой политико-властных отношений на первичном, низовом уровне.

Деятельный, активный характер политических отношений позволяет людям с их помощью влиять на многие внешние и внутренние параметры своего существования. Такое воздействие можно оказать на экономическую жизнь общества через установление приоритетов экономического развития. С помощью политических мер, политического механизма можно поддерживать или препятствовать развитию культуры, науки, социальной сферы.

Политико-властное управление происходит путем выработки правил игры, принятия, реализации управленческих решений и курсов политики, контроля за их выполнением. Эффективность управления, политики, в конечном счете, зависит от того, насколько последовательно будут выполняться политические решения. Политическое управление предполагает учет и согласование разнообразных и часто противоречивых интересов различных социальных групп, постоянный диалог и взаимодействие власти и институтов гражданского общества.

В складывающейся системе политико-властных отношений значительное место сегодня занимают органы местного самоуправления. Именно на местном уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения, а политика местных органов власти приближена к людям, их делам, потребностям. С этих позиций исследование районных Управ как субъектов политико-властных отношений чрезвычайно важно.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в последние годы четко проявляется общая тенденция смещения центра тяжести управленческой деятельности и ответственности за практическое решение ключевых проблем социально-экономического развития страны на уровень районов. Из городских районов складываются структуры крупных и средних городов. Особенно остро встают вопросы управления и самоуправления в больших городах (в России из 1060 городов 13 с населением свыше миллиона жителей), в частности, в Москве.

Важность освещения исследуемой проблемы диктуется также тем, что двойной статус Москвы как субъекта Российской Федерации и муниципального образования определяет весьма специфическое проявление полномочий органов власти, выступающих одновременно и как органы государственной власти, и как органы местного самоуправления, которые соответственно решают, в первом случае, вопросы государственного значения и, во втором, - вопросы местного значения. Поскольку на местном уровне наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику - народу, особый интерес представляет деятельность районных Управ, которые обеспечивают решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами района.

Представляется актуальным изучение опыта, проблем и перспектив деятельности районных Управ, понимание сути и роли, которую призван сыграть этот политико-властный институт. Районные Управы только складываются, и в связи с этим особую важность представляют анализ структуры и основных направлений деятельности районных Управ, место и роль в них районных Собраний.

Наконец, необходимость изучения механизмов районного управления имеет не только большое научно-практическое и теоретическое значение, но и политическое. Проходящая под воздействием новой региональной политики трансформация городского устройства отражает тенденции городского управления, оказывает важное воздействие на государственную систему политического управления в целом. Многочисленные острые проблемы, с которыми сталкиваются структуры городского управления, являются либо политическими по своей природе, либо имеют весьма явный выход на политические процессы, поскольку для городских властей нет вопросов важнее обеспечения нормальной жизнедеятельности города, как основного условия существования и стабильности самой власти.

Поэтому ощущается острая необходимость критического анализа и осмысления сложившейся системы политических отношений в городских районах, теоретического обобщения первых результатов деятельности новых структур представительной и исполнительной власти на местах. Все это определяет актуальность темы исследования, ее практическую и научную значимость.

Степень научной разработанности проблемы. Тема - "Районные Управы как субъекты политико-властных отношений: опыт, проблемы развития и управления" - на сегодняшний день является недостаточно изученной. Специальных научных трудов, монографий по данной проблеме пока нет. Автор объясняет это тем, что объекты исследования находятся еще в стадии организационного и мировоззренческого становления.

В работе над диссертацией автор опирался на труды, посвященные вопросам развития городского самоуправления - Л.А.Велихов, Н.НДитятин, Д.Д.Семенов, М.П.Щепкин. В этом ряду хотелось бы выделить работу Л.А.Велихова "Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства"', в которой раскрываются базовые положения о местном самоуправлении как специфической форме власти, технологии и методики управления муниципальным хозяйством.

Проблемам социального и экономического управления в городах и городских районах посвятили свои труды - М.В.Глазырин, НД.Пивова-рова, Г.М.Романенкова, ЛАРевенко, С.В.Соловьева, Н.Ф.Тимчук, Ю.А.Х-ренов, Д.Г.Черных, ЮАЧеренков, Ю.И.Черкасов, В.А.Шулыа и другие.

Большинство исследований и работ по тематике совершенствования управления в городах и районах было выполнено в условиях, когда преобладала планово-директивная система управления. Появление разнообразных форм собственности, демократизация системы управления, становление самостоятельности, ответственности и инициативы на местах заставляют внести существенные коррективы в общую концепцию территориального управления, в том числе в теорию механизма взаимодействия и взаимной ответственности власти и населения городского района.

В последние годы появился целый ряд работ, посвященных проблемам становления местного самоуправления в России^. Научную и практическую ценность представляют коллективные монографии, подготовленные учеными кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации^ Многие специалисты рассматривают самоуправление как частный

' Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства -М.-Л., Госиздат, 1928.

"• Емельянов Н.А. Местное самоуправление. Проблемы, поиски, решения. -М.Тула, 1997; Местное самоуправление в России - Саратов, 1994; Местное самоуправление в России -М., 1995; Местное самоуправление: теория и практика -М., 1996; Местное самоуправление. Комментарии, разъяснения -М., 1997; Мегаполис и местное самоуправление -С-Пб., 1996; Муниципальное право. Учебник -М., 1997; Основы управления муниципальным хозяйством. Под общей редакцией А.Г.Воронина -М., 1997; Фадеев В.И. Муниципальное право в России - М., 1994; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления-С-Пб., 1997.

' Политическое управление. Курс лекций. -М., РАГС, 1996; Политические аспекты государственного управления. Федеральный и региональный опыт. -М., РАГС, 1997; Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России. Материалы конференции. Москва, 31 октября 1998. -М., 1998 г.

случай управления, когда управляющий субъект является одновременно и управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность сориентирована на самого себя. В самоуправлении они видят высшую форму управления. Наверное, такой подход имеет смысл, когда речь идет в плане управления конкретными социальными процессами. Есть другой подход, исходящий из того, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Иными словами, все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации'.

Самоуправление на любом уровне представляет собой довольно сложную систему, постоянно развивающуюся, испытывающую на себе влияние самых различных, часто крайне противоречивых социальных факторов.

Проблемам местного самоуправления посвящен ряд диссертационных исследований - НАЕмельянова, А.Н.Широкова, ИАЧичеровой, С.И.Чурсиной, Е.А.Юшиной^. В данных работах исследуются проблемы теории и истории местного самоуправления. Местное самоуправление рассматривается как фактор демократизации, модернизации российского общества, анализируются различные модели местного самоуправления в зарубежных странах, исследуется местное самоуправление в политической системе современной России. Однако в этих диссертациях не ставилась цель исследовать деятельность местных органов власти городского района.

Особый интерес для нас представляет докторская диссертация А.М. Брячихина^, посвященная проблеме развития системы управления социально-экономическими процессами в городском районе в условиях перехода к многоукладной экономике и рыночным отношениям, выполненная преимущественно на примере Западного административного округа. Высоко оценивая данное исследование, хотелось бы отметить, что оно посвящено первым шагам в реформировании системы управления в Москве в начале 90-х годов. Принятие новой Конституции Российской Фе-

' См. Самоуправление в Москве. Материалы научно-практической конференции 21 мая 1996 г. Правительство - город - люди. -1996, № 14 (63), с.З.

' Емельянов Н.А. Самоуправление как форма демократического обустройства общества, политические аспекты и особенности его становления в России: Дисс. канд. полит, наук-М.,1996; ЧичероваИ.А. Земское и городское самоуправление в России 2-ой половины XIX в.(историко-правовой анализ): Дисс. канд. юрцд. наук -М., 1995; Чурсина С.И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России: Дисс. канд. полит, наук. -М., 1996; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Дисс.канд. полит, наук. -М., 1998; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества: Дисс. канд.полит.наук -М., 1998.

^ См.Брячихин А.М. Реформирование социально-экономического управления в городском районе: Автореф. дисс.д-ра экон. наук -М., 1994.

дерации, ряда федеральных законов в области государственного устройства и местного самоуправления, Устава города Москвы внесло существенные изменения в систему городского и районного управления.

Вне поля зрения исследователей остается пока проблема формирования и деятельности районных Управ. По данной проблеме можно отметить несколько публикаций, в основном информационного и методического характера'. Текущая деятельность районных Управ освещается на страницах окружных и районных газет.

Среди работ зарубежных авторов, раскрывающих проблемы местной власти, можно назвать работы Ф.Веклера, П.Кармайкла, И.Береца, И.Надь, Ш.Бочи, ГШтимпфла и Х.Шоллерг, Ф.Мензинга и Г.Нагельшмитца^.

Западные исследователи также занимаются анализом проблем местного самоуправления. Однако мы не видим полного совпадения проблематики. Более того, опыт по сходной проблеме еще предстоит переосмыслить.

Актуальность темы, ее научная и практическая значимость, недостаточная разработанность явились основанием для выбора ее в качестве темы диссертационного исследования.

Целью диссертационной работы является выявление особенностей и проблем становления районных Управ как субъектов политико-властных отношений, как фактора повышения эффективности политического управления социально-экономическими процессами в городском районе.

Достижение цели предполагает решение следующих задач: - анализ системы политико-властных отношений на уровне городского и районного управления, определение места и роли районных Управ в системе городского управления;

- изучение структуры районных Управ, сущности и форм отношений главы Управы, районного Собрания и администрации района;

Советнику районного Собрания. Правитепьство-город-люди. Вып. 1. -М., 1998, № 12 (98); Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М., 1998. Виноградов В.Ю. Местное самоуправление в Москве. Актуальные проблемы, реформы местного самоуправления в современной России. -М., 1998; Карманов С.Н. Советники районного Собрания: политико-правовой статус и качественный состав (там же).

^ Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления. Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. -М., 1996; Кармайкл П. Местные органы власти: теория и практика. Государственная служба -М., РАГС 1996, № 11. Берец И. Совершенствование организации и функционирование системы местного самоуправления. Там же, с. 82-88. Надь И, Бочи Ш. Организационные и кадровые проблемы местных органов управления. Там же, с. 89-97. Местное самоуправление. -Мюнхен, 1995; Мензинг Ф., Нагельшмитц Г. Без городов не организовать государственно-коммунальное самоуправление в Федеративной Республике Германии. - Бонн, 1994.

- анализ сущности и основного содержания демократии на местном уровне, основных форм развития местной демократии;

- выявление специфики выборов советников районного Собрания как фактора демократизации жизни районов;

- раскрытие необходимости освоения новых методов и политического механизма деятельности органов управления в городском районе, выявление возможных подходов к оптимизации районного управления;

- анализ взаимодействия органов местного самоуправления районов с общественно-политическими объединениями и с населением.

Объектом исследования является процесс реформирования районной системы местного самоуправления в городах России с использованием опыта других стран.

Предметом исследования выступают районные Управы как субъекты политико-властных отношений, политический механизм городского управления на примере деятельности 125 районных Управ г.Москвы.

Перемещение ответственности за положение дел "сверху-вниз" на уровень органов власти района должно сопровождаться соответствующим расширением их полномочий и реальных возможностей для выполнения своих функций. Это значит, что объективно необходимо достигнуть устойчивого равновесия между функциональными обязанностями местных органов власти, соответствующими полномочиями и находящимися в их распоряжении ресурсами, прежде всего, финансовыми. Демократические институты на местном уровне не приобрели пока в достаточной мере системных качеств. В этом основной корень проблем демократизации жизни муниципальных образований, слабого развития форм непосредственной демократии. Положения, выносимые на защиту: 1. Деятельность основных субъектов районной системы местного самоуправления кардинально меняет форму городского устройства. В современной России городские районы обрели большой политический вес и влияние. В них идет процесс формирования своей системы политико-властных отношений, который, с одной стороны, отражает общие тенденции развития политических процессов в стране, а, с другой, имеет типологические особенности.

2. Роль и место районных Управ определяется его (района) общим статусом, реальным распределением функций между городом, округом и районом, между представительными и исполнительными органами власти, а также умением руководителей оптимально организовать коллективный труд органа управления, т.е. четко определить функции, права, обязанности и ответственность каждого звена. Эффективность деятельности проявляется в рациональной реализации политико-властных решений, в слаженной работе районных органов управления, в четком функционировании районного хозяйства.

3. Перераспределение властных функций между городом, округом и районом, расширение прав органов власти районов, тесно связанных с реальной жизнью и конкретной деятельностью населения, позволило сделать вывод, что системообразующим началом муниципального управления являются связи с общественностью. Следовательно, необходимо поставить вопрос о создании в органах муниципального управления служб по связям с общественностью, обратить особое внимание на развитие форм непосредственной демократии, привлечение населения к управлению.

Теоретическую базу диссертации составляет совокупность политологических, историко-философских, юридических трудов российских и зарубежных ученых, специализирующихся в области политико-властных отношений, теории и практики городского и районного самоуправления, повышения эффективности местной власти. В работе автор опирается также на известные научно-исследовательские парадигмы, сложившиеся вокруг фундаментальных понятий политологии и муниципального управления, в частности, относящихся к механизму осуществления местной власти, характеру политико-властных отношений, сущности демократии.

Методологической основой исследования является совокупность приемов и методов, применяемых в политической и смежных с ней науках, теории государства и права, политической социологии.

Диссертантом использовались общенаучные методы познания социальных процессов, частнонаучные методы исторического, сравнительно-правового и конкретно-социологического, структурно-функционального анализа. С помощью метода контент-анализа изучались законодательные акты, материалы средств массовой информации, выступления городских и районных руководителей. Сравнительный метод позволил сопоставить процессы районного управления в России и зарубежных странах.

При обобщениях широко применялся системный метод, который позволил более четко выделить основные элементы политического управления в новых условиях хозяйствования, противоречивые взаимосвязи и структуры, определяющие качественные, в том числе результативные характеристики управления.

Источниковая база. Автором использован широкий круг источников. Прежде всего, это федеральные и городские законы и документы по проблемам организации власти и местного самоуправления, Устав города Москвы, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Основой исследования является анализ реального опыта работы 125 районных Управ г.Москвы, документы администраций районов, стенограммы заседаний районных Собраний, протоколы и материалы комиссий районных Управ, заявления и запросы советников районных Собраний.

В работе использованы материалы научных семинаров и конференций, специальная литература, обширный массив районной периодической печати. Важнейшим источником стали политико-социологические исследования, проведенные автором или с участием автора:

- "Управленческий мониторинг. Из опыта исследований в Северо-Западном административном округе г.Москвы". Исследования осуществлены в 1992-94 гг. по совместному решению руководства СЗАО и научно-исследовательской фирмы "НОЭМА". В исследовании приняли участие С.Н.Карманов, В.И.Степанов, психологи РАУ С.С.Сокол, ЛАСтепанова, Р.Ф.Ромашкина.

Были изучены также данные опросов общественного мнения по исследуемой проблематике - материалы эмпирических социологических исследований:

- Социологический опрос в рамках научной программы "Городская система управления: эффективность, кадровое обеспечение, пути оптимизации". Опрос проведен 25 марта 1995 г. учеными РАГС при Президенте Российской Федерации и института социальных технологий "Социограф", опрошено 600 жителей и 35 работников префектуры СЗАО.

- Воздействие рекламы на готовность жителей 197-го избирательного округа принять участие в выборах. Опрос проведен "Никколо М" 13.04.1998 на территории 197-го избирательного округа, опрашивались жители районов Орехово-Борисово Северное, Царицино, Бирюлево Восточное, Москворечье-Сабурово, Братеево. Объем выборки - 501 рес-пондент. Выборка отражает структуру населения по полу и возрасту.

- Социологическое исследование "Социально-политическая ситуация и условия жизни населения в Орехово-Борисовском избирательном округе № 197 г.Москвы по выборам в Государственную Думу Российской Федерации". Исследование проведено учеными-специалистами социологического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова в декабре 1997 года в районах Москворечье-Сабурово, Царицыно, Братеево, Зяб-ликово, Орехово-Борисово Южное, Бирюлево Восточное, Орехово-Борисово Северное. Опрошено 1200 респондентов.

- Социологическое исследование "Анализ социально-политической обстановки и условий жизни в г.Москве накануне выборов депутатов Московской городской Думы и советников районных Собраний". Исследование проведено учеными МГУ под руководством Г.Н.Бутырина с 10 июля по 17 августа 1997 г. Опрошено 1200 респондентов, представляющих все основные социально-демографические категории населения города.

- Социологическое исследование "Анализ деятельности советников районных Собраний Зеленограда". Исследование проведено Московским отделением Фонда развития парламентаризма в России и социологическим факультетом МГУ им. М.В.Ломоносова в октябре 1998 г. Опрошено 44 советника (88% всего состава советников районных Собраний Зеленограда).

- Социологическое исследование "Деятельность советников районного Собрания Восточного административного округа г. Москвы". Исследование проведено Московским отделением Фонда развития парламентаризма в России в ноябре-декабре 1998 г. Опрошено 123 советника (65% от их общей численности в округе).

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна:

- обобщен опыт и выявлена роль районных Управ в системе городского управления, раскрыт характер политико-властных отношений городских, окружных и районных властей. Уточнено понятие и выявлены особенности "политико-властных отношений"; на низовом уровне они рассматриваются как ответственное звено в системе управления, имеющее полномочия при принятии решений и организации коллективных действий для достижения намеченных цепей;

- обосновывается необходимость совершенствования районных Управ как органов местного самоуправления, наиболее приближенных к нуждам и потребностям населения и контролируемых им, как одного из действенных инструментов демократизации общества;

- раскрывается структура районных Управ, выявлены факторы, определяющие ее специфику: номенклатура различных органов власти, способ их назначения или отбора, их ответственность и взаимоотношения в процессе управления; исследована роль районных Собраний в системе районного управления, высказаны предложения по повышению эффективности работы комиссий и комитетов районных Управ, их организации не только по основным направлениям деятельности, но и по функциональному признаку (консультативные, совещательные и т.д.), по рационализации действий советников;

- выявлены проблемы, требующие особого внимания в деятельности районных Управ: это, во-первых, социальная направленность их политики, создание наиболее благоприятных материальных, организационных и духовных условий для жизнедеятельности населения; во-вторых, переход к системе самостоятельных бюджетов для каждого уровня власти, что потребует нетолько активного реформирования соответствующей финансовой системы, расширения местной налоговой базы, но и ломки психологии работников органов власти и финансистов; в-третьих, совершенствование работы с кадрами, повышение действенности и результативности управленческого труда; - показано, что политические механизмы управления как устойчивые организационные структуры, нормы, правила политической жизни, характеризующие взаимодействие субъектов политико-властных отношений, пока окончательно не сложились, поэтому определены пути их оптимизации: укрепление правового порядка во взаимоотношениях властей: выработка и четкое соблюдение системы разграничения полномочий; формирование служб по связям с общественностью в системе муниципального управления; активизация взаимодействия с населением.

- проанализирована динамика электорального поведения на муниципальных выборах, выявлены особенности стратегии и тактики, технологии организации и проведения избирательной кампании.

- показано, что на этапе становления самоуправления районная Управа формируется, прежде всего, как институт власти и управления местным хозяйством, а формирование элементов гражданского общества в местном самоуправлении является более длительным процессом.

Практическая значимость диссертации. Материалы исследования, выводы и практические рекомендации могут быть использованы при разработке городского законодательства и городских программ поддержки самоуправления в районах, а также местными органами власти и управления в их работе, в обучении муниципальных служащих и представителей выборных органов местного самоуправления.

Выводы и положения исследования расширяют сферу научного знания о природе районного самоуправления, его механизмах и могут быть использованы в преподавании курсов общей и прикладной политологии, в подготовке учебных пособий по проблемам местного самоуправления.

Апробация работы. Рукопись диссертации обсуждена и получила положительную оценку на проблемно-исследовательской группе и заседании кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Результаты исследования прошли апробацию в выступлениях на научно-практической конференции "Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России (31 октября 1998 года)", в ходе чтения лекций в Московской Высшей школе управления, на совещаниях и семинарах работников органов власти префектур и районных Управ. Наиболее важные положения диссертации изложены в публикациях автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Во введении обоснована актуальность проблемы, представлен анализ степени ее разработанности в научной литературе, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, сформулированы вынесенные на защиту положения, новизна и практическая значимость.

В первой главе " Политико-правовой статус районных Управ" анализируется сущность местного самоуправления, политический механизм городского управления, роль, функции и полномочия районных Управ, их место в системе политико-властных отношений, взаимоотношения районных Управ с городскими и окружными властями.

Районные Управы - органы власти районов - имеют достаточно проработанные политико-правовые основы своей деятельности. Их статус, полномочия и функции закреплены в Уставе города Москвы, в законах города Москвы "О районной Управе в городе Москве", "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" и других нормативных актах. Названными законами установлены также основные формы организации и деятельности районных Управ.

"Отправным моментом" в диссертационном исследовании является анализ уровней местного самоуправления, его основных организационно-правовых форм. Сравнительный анализ системы местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации, крупных городах России позволил диссертанту прийти к выводу, что число уровней местного самоуправления не устанавливается произвольно. Оно обусловлено рядом факторов: площадь территории, численность населения, географические особенности, количество базовых образований, степень централизации.

Анализ показывает, что в становлении местного самоуправления в Москве учитывался как зарубежный опыт, так и традиции, исторически сложившиеся в городе. В работе проанализированы три базовые модели структуры местного самоуправления крупных городов западных стран: централизованная (Париж), децентрализованная (Лондон) и смешанная (Берлин). Выявлены их основные характеристики и особенности, показано, что в становлении местного самоуправления в Москве в большей степени был использован опыт Берлина и Парижа.

В соответствии с особым статусом Москвы, с новым ее территориальным делением, в городе сложилась трехзвенная структура управления, необходимость которой, с одной стороны, вызвана важностью обеспечения как можно более приближенного к рядовым гражданам базового, районного уровня, с другой стороны, именно на промежуточном, окружном уровне происходит укрупнение источника ресурсов для предоставления ряда услуг, учитывающих специфику местных условий.

Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума.

Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация (мэрия).

Деятельностью мэрии руководит избираемый жителями Мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города Москвы и главой городской администрации.

В структуру городской администрации входят коллегиальный орган исполнительной власти-Правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов

Органом власти района города Москвы является районная Управа, состоящая из районного Собрания и главы Управы, возглавляющего районное Собрание и администрацию района (см. схему).

Схема самоуправления в Москве позволяет соединить процесс введения самоуправления с процессом децентрализации городского управления через весьма распространенный в зарубежных странах механизм деконцентрации - административной договоренности, согласно которой функции передаются с одного уровня управления на другой, более низкий.

Районные Управы обеспечивают в пределах своих полномочий и под свою ответственность решение вопросов местного (районного) значения, осуществляют руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района.

В диссертации проанализированы функции и полномочия районных Управ, связанные с удовлетворением повседневных потребностей жителей района. Сравнение перечня полномочий районных Управ с перечнем вопросов, отнесенных федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, позволило автору выявить их специфические особенности.

Это, во-первых, отсутствие безусловного права районной Управы на бюджет района, возможность появления которого тем не менее определяется в Уставе г.Москвы, во-вторых, структура районных Управ определена Уставом города Москвы, а не устанавливается населением самостоятельно, и, в-третьих, районное Собрание определяется не как представительный орган, а как орган, обладающий его полномочиями.

В работе обращается внимание, что в соответствии со структурой городского управления, определенной политическими и правовыми актами, складывается система взаимоотношений районных Управ с городскими и окружными властями. Диссертант проанализировал многообразные политико-управленческие связи и отношения: мэр-префект-глава районной Управы; мэрия-районная Управа; префектура-районная Управа; Московская городская Дума-районное Собрание.

В результате анализа автор пришел к выводу, что в регулировании отношений между городскими, окружными и районными властями принципиально важными являются проблемы:

- управления муниципальной собственностью и местным хозяйством, формирования и исполнения местного бюджета;

- выбора организационных форм самоуправления, структуры и формирования его органов;

- осуществления органами районного местного самоуправления отдельных переданных им городских функций;

- реализация органами районного местного самоуправления права на судебную защиту от неправомерных действий и компенсации понесенных затрат по переданным городским функциям.

Делегирование отдельных городских полномочий на уровень местной власти позволяет, по мнению автора, решить ряд актуальных задач: содействовать децентрализации власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества, обеспечению участия населения в осуществлении властных полномочий; повысить эффективность в решении разнообразных вопросов местных сообществ, отдельных граждан; осуществлять более качественное и компетентное руководство социально-экономическими процессами. Теоретические положения в работе подкреплены результатами социологических исследований.

Во второй главе "Основные формы развития местной демократии" раскрывается сущность и содержание процесса демократизации на местном уровне, анализируются муниципальные выборы как важнейший фактор развития местной демократии и основные формы непосредственной демократии, политического участия граждан в муниципальном управлении.

В диссертации раскрыт концептуальный вопрос о значении демократии, проанализированы три основных подхода к феномену демократии: традиционный, бихевиористский и функционалистский. Выявлена сущность демократии на местном уровне.

Базовая идея представительной демократии заключается в том, что общество наделяет своих представителей властью через выборы, основанные на всеобщем равном избирательном праве.

В анализе муниципальных выборов автор исходит из того, что возрождение выборных начал на деидеологизированной основе сопряжено с выработкой нового подхода к сочетанию процессов демократизации и общественного развития. Это актуализирует необходимость, во-первых, укрепления представительных основ и перевода органов государственной власти и органов местного самоуправления на подлинные начала выборности; во-вторых, проведения анализа новой природы законодательства о выборах, применения адекватных форм правового регулирования избирательных процессов, которые во многом сопряжены с поиском направлений правовой гармонизации, подведения под совершаемые в рамках избирательного процесса действия и применяемые избирательные технологии прочной законодательной основы; в-третьих, использования выборов не только в качестве конституционного, но и политического инструмента обеспечения общественного развития.

В диссертации анализируются типы и виды избирательных систем, специфика избирательной системы на выборах органов местного самоуправления, особенности выборов советников районных Собраний в городе Москве в 1997 году. Раскрыты основные характеристики советников районных Собраний: по принадлежности к району, по полу, по возрасту, по образованию, по профессии. Анализ показывает, что советники районных Собраний старше, образованнее, квалифицированее, чем население района в целом. Автор выявил особенности стратегии и тактики на муниципальных выборах. Население, как правило, выбирает советников "под конкретные местные проблемы", что определяет характер требований к кандидатам. Необходимый имидж кандидата должен выстраиваться методами косвенной, ненавязчивой агитации в местных СМИ и особенно с помощью неформальных каналов передачи информации.

Особое внимание в диссертации уделено анализу таких важнейших форм демократизации жизни на муниципальном уровне, как местные референдумы, территориальное общественное самоуправление, собрания (сходы) граждан, обращения и петиции, мирные массовые акции населения, общественные советы по различным направлениям деятельности муниципального образования и другие. Автор пришел к выводу, что территориальное общественное самоуправление, несмотря на недостаточную проработанность этой проблемы, представляет собой важнейшее звено в системе управления, вовлекающее граждан в процесс практического повседневного управления на местном уровне. Большинство созданных органов территориального общественного самоуправления не может в полной мере воспользоваться правами, предоставленными им законом. Инициаторы общественного самоуправления не всегда могут найти взаимопонимание с чиновниками. Поэтому важно четко определить их материальные, финансовые, организационные, управленческие права и обязанности.

Муниципальное управление тесно связано с реальной жизнью и конкретной деятельностью, системами жизнеобеспечения человека. Поэтому принципиальное значение имеет связь с общественностью. В диссертации раскрыты основные направления деятельности служб по связям с общественностью, различные формы работы с населением, общественными объединениями.

Автор раскрыл ценность концепции политического участия граждан и основные формы его проявления: консультации с группами граждан, взаимодействие с политическими партиями и общественными организациями, сотрудничество с деловыми кругами и различными профессиональными группами. В результате исследования автор пришел к выводу, что демократические права и обязанности жителей муниципальных образований связаны с двумя проблемами. Первая - подотчетность и связанный с нею доступ к управлению и управляющим. Люди должны знать об их деятельности, чтобы держать своих представителей под контролем. Требования граждан должны приниматься в расчет до принятия окончательных решений, что, в свою очередь, зависит от объема и вида доступной информации. Вторая - качество и объем прав и обязанностей. В демократическом обществе существуют огромные различия между властью и влиянием разных людей, групп, общественных объединений.

В третьей главе "Оптимизация структур и деятельности местного самоуправления" раскрывается организационно-структурная модель местного самоуправления, функции и полномочия представительных и исполнительных органов, взаимоотношения между ними, проанализированы основные направления и определены пути повышения эффективности деятельности районных Управ.

В работе подчеркивается, что одним из факторов, существенно влияющих на качество работы властных структур, является их организационная структура, призванная обеспечить целостность всей системы за счет поддержания необходимого порядка, устойчивости ее отдельных звеньев и взаимосвязей между ними, оптимального соотношения их самостоятельности, соподчинения и ответственности при выполнении своих функций.

По мнению автора, структура органов местного самоуправления определяется тремя основными моментами: номенклатурой различных органов власти; способом их назначения или отбора; их ответственностью, взаимоотношениями в процессе управления.

В результате анализа автор пришел к выводу, что наиболее серьезные различия в структуре местного самоуправления касаются следующих аспектов:

- степени вовлеченности выбранных представителей в процесс принятия исполнительно-административных решений;

- структуры исполнительной власти (персональная, коллективная, концентрированная, фрагментированная);

- природы контроля, осуществляемого выборным органом над исполнительной властью (прямой, иерархической или опосредованной), разделение властей с системой "сдержек и противовесов";

- назначения, квалификации и ориентации исполнительной власти - главы администрации.

В работе дан анализ роли и функций представительных и исполнительных органов местной власти.

В России, по мнению автора, наиболее распространены три основные модели:

1) полномочия реализуются в различных пропорциях представительным органом и выборным должностным лицом;

2) все полномочия реализуются представительным органом;

3) полномочия реализуются исполнительным выбранным должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо создания специального контрольного органа).

Особое внимание уделено в работе анализу структуры районных Управ, функций и полномочий главы Управы, районного Собрания и администрации, взаимоотношений выборных советников районных Собраний и чиновников-служащих администрации Управы.

В работе дан анализ организации и деятельности комиссий Управы по различным направлениям. Подчеркивается, что количество и набор комиссий зависят от сферы компетенции данного органа, размера административно-территориальной единицы, численности населения и его специфических особенностей. Анализируя роль и функции комиссий, автор выделяет среди них постоянные, консультативные, совещательные, территориальные и комиссии по интересам.

В работе раскрыты основные направления деятельности районных Управ, опыт решения вопросов: социальной защиты населения, охраны общественного порядка, строительства, содержания и ремонта жилищного фонда, жилищно-коммунального хозяйства, насыщения потребительского рынка, развития малого предпринимательства. Предложены критерии оценки эффективности их деятельности. Автор пришел к выводу, что городская среда, в которой разворачиваются политические процессы, находится под влиянием различных факторов. Прежде всего, это индивидуальные и коллективные запросы различных групп населения и имеющиеся в распоряжении местных органов власти материальные, политические и другие ресурсы, которые определяют уровень возможностей удовлетворения этих запросов. Социологический опрос советников районных Собраний Восточного и Зеленоградского административных округов позволил выявить те жизненно важные проблемы, с которыми обращаются к ним жители районов. На первом месте по своей значимости для населения стоят проблемы, прямо связанные с обеспечением существования людей - это жилищно-бытовые проблемы и социальная защита. На втором месте проблемы безопасности людей, поведение детей и молодежи, жалобы на действия (бездействие) должностных лиц.

Особое внимание обращено на анализ связей с общественностью. Выявлены причины и последствия слабой информированности жителей о деятельности местных органов власти, предложены наиболее эффективные формы изучения и формирования общественного мнения, взаимодействия с общественными объединениями, информирования населения, привлечения жителей к выработке и реализации решения наиболее важных проблем района.

В заключении диссертации подведены итоги исследования, сделаны основные выводы и обобщения:

1. Организация местного самоуправления в современной России осуществляется на основании Конституции, федерального и регионального законодательства, исходя из условий и особенностей конкретной самоуправляющейся территории.

Очевидно, что искусственное разделение государственного управления и местного самоуправления необоснованно. Местное самоуправление имеет общую основу с властью государственной. Но на муниципальном уровне она приобретает новые существенные черты, связанные, прежде всего, с возможностью осуществления ее непосредственно за счет использования потенциала самоорганизации граждан. Причем только в этих условиях и возможно превращение населения в территориально самоуправляющееся сообщество и создание демократических институтов, связывающих общество с государством.

2. Складывающаяся в Москве система городского управления в основном отвечает задачам обеспечения жизнедеятельности города. Продолжается процесс децентрализации управленческих функций, укрепляются районные органы власти, расширяются их возможности в самостоятельном решении местных вопросов.

Управленческая цепь "мэрия-правительство-департамент-префектура-районная Управа" сформирована, но еще полностью не отлажена, требует дальнейшего совершенствования и оптимизации. На всех уровнях управления должно быть более четкое распределение полномочий и ответственности. Требует более тесной координации деятельность районных Управ и префектур, советников районных Собраний и депутатов Московской городской Думы, представляющих данный округ.

В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о предоставлении районным Собраниям права законодательной инициативы в Московской городской Думе.

3. Районные Управы - это основа демократической системы управления в Москве. Они позволяют обеспечить приближение власти к народу, установить гибкий механизм управления с меньшей бюрократией.

С выборами советников районных Собраний в декабре 1997 года в городе Москве практически завершено реформирование властных структур районов. Районные Управы, состоящие из районного Собрания и администрации района, возглавляемых главой Управы, проработали один год. За это время во всех районных Собраниях среди советников произошло распределение обязанностей и функций, определены приоритетные направления их деятельности. Изменение структуры районных Управ внесло существенные коррективы в работу районных администраций. Исполнительным органам приходится работать по-новому, согласовывать свои действия с советниками, прислушиваться к их мнению, вырабатывать по основным вопросам жизнедеятельности территории совместные решения.

4. Важнейшей задачей является повышение профессионализма сотрудников, их управленческой квалификации и культуры. Кадровая ситуация в системе муниципальной службы столицы еще далека от расчетно-оптимальной. Она ищет своего совершенствования и большей адаптированности к новым условиям. Особую значимость приобретают такие качества, как способность анализировать, обрабатывать поступающую информацию и принимать оптимальные решения в сложных условиях. Целесообразно внедрение в практику работы с кадрами конкурсного отбора и аттестации муниципальных служащих, освоение более продуманной системы ротации кадров, перехода к планированию карьеры муниципальных служащих.

5. Для качественной оценки деятельности районных органов власти выработана конкретная система критериев в различных сферах. Понятно, что система критериев, в зависимости от конкретной ситуации, интересов и запросов жителей, может изменяться, уточняться. Однако для органов муниципального управления неизменной остается социальная направленность их политики.

Особое значение имеют политические факторы: степень политического участия населения в решении социально-экономических проблем, уровень конфликтогенности в обществе (несогласие в целях, в средствах достижения цели, несогласие по приоритетам), степень доверия населения властным структурам, роль социального согласия, консенсуса различных социальных групп и слоев, общественных объединений. Выявлены факторы политического риска.

Диссертационное исследование позволяет высказать некоторые предложения.

1. Ускорить разработку первоочередных федеральных законов, в том числе устанавливающих гарантии прав местного самоуправления и принципы его судебной защиты, установления государственных минимальных стандартов, порядка формирования и исполнения муниципальных заказов.

2. Создать федеральный экспертно-консультативный центр с сетью филиалов для оказания помощи субъектам федерации и муниципальным образованиям в подготовке правовых и нормативных актов, для проведения экспертизы их проектов.

3. Активизировать участие общественных объединений в муниципальной жизни города. Из представителей политических партий, движений, общественных организаций, действующих на территории района, создать инициативный консультативный комитет. Представители общественных объединений должны иметь право принять участие в дебатах районного Собрания с правом совещательного голоса при обсуждении вопросов, касающихся их деятельности и выдвигать любые предложения по этому поводу.

4. Инициировать для повышения эффективности деятельности районных Управ образование организационных структур низового самоуправления, обеспечивающих тесную связь с населением - советов микрорайонов, комитетов общественного самоуправления, товариществ собственников жилья, институтов старших по подъезду и др.

5. Разработать и принять стабильные нормативы формирования районного бюджета. Одним из путей к увеличению финансового потенциала выступает реорганизация налоговой системы в двух направлениях. Во-первых, повышение ее надежности за счет укрепления и стабилизации самой системы; во-вторых, увеличение доли косвенных налогов, снижение или даже отмена налогов на прибыль, направляемую на инвестиции, увеличение налогов на имущество и т.д.

По теме диссертации автором опубликованы работы: 1. Советники районного Собрания: политико-правовой статус и качественный состав. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России (31 октября 1998 г.) - М., 1998. - 0,4 п.л.

2. Местное самоуправление. ВОТУМ-1998.,N2 - 0,3 п.л.

3. Советник районного Собрания (вопросы и ответы). М.,1997 (в соавторстве).- 1 п. л.- авторский вклад. 0,5 п.л.

4. Выборы. Словарь-справочник -М., 1997. -25 п.л.- авторский вклад - 2,5 п.л.

Описание предмета: «Государственное управление»

«Государственное управление» является учебной дисциплиной общеэкономического значения, тесно связанной с другими предметами, предусмотренными в учебных планах для студентов экономических специальностей вузов.

«Государственное управление и экономическая политика» опирается на экономическую теорию, статистику, конституционное и гражданское право, финансы, экономику предприятий.

Предметом изучения дисциплины «Государственное управление и экономическая политика» являются методы, формы, способы управления и регулирования экономики государственными структурами в разных аспектах деятельности общества. Объект изучения - экономические системы различного масштаба и уровня развития.

Елькин В.А., Елькина Н.В. Государственное управление и экономическая политика. - Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003.- 304 с.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.