Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования

Специальность 12.00.02. - конституционное право; муниципальное право

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципального права Омского государственного университета.

Актуальность темы исследования определяется современным периодом становления и развития местного самоуправления. Проблематика настоящего исследования находится в русле целей и задач, определенных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 года №1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»' и «Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных положений о местном самоуправлении», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 года №13942. Практическое развитие местного самоуправления предусматривает постановку и решение вопросов совершенствования правовых, территориальных и организационных основ местного самоуправления.

В настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Одна из серьезных проблем развития местного самоуправления совершенствование уставов муниципальных образований. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местного самоуправления, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством о местном самоуправлении.

Реформа местного самоуправления особенно важна для городов. В них сосредоточена большая часть населения России, увеличивается и общее количество городов, возрастает их роль в развитии российского общества.

Серьезной проблемой становления и развития городского самоуправления остается совершенствование правовых основ, определяющих организационные и территориальные модели городского самоуправления. Федеральное законодательство предоставило муниципальным образованиям широкое поле для самостоятельного регулирования этих вопросов в уставах. Проблемы организации и практической деятельности органов городского самоуправления автором рассмотрены с целью выработки предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование организационных и территориальных моделей городского самоуправления. Актуальность научного исследования этих проблем обусловлена их ролью в теории и практике местного самоуправления, их решение может способствовать упорядочению и оптимизации взаимоотношений органов местного самоуправления между собой, а также с органами государственной власти, укреплению авторитета власти в целом.

1 Собрание законодательства РФ - 1999. - №42. - Ст.5011. г Собрание законодательства РФ. - 1999 - №51. -Ст.6359

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе реализации населением права на местное самоуправление в городских муниципальных образованиях с учетом особенностей городского самоуправления.

Предмет исследования - общие теоретические основы устава муниципального образования, состояние и динамика уставного регулирования организационных и территориальных моделей городского самоуправления, формирование действенных механизмов взаимодействия органов городского самоуправления с органами государственной власти.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения, определяющие предмет уставного регулирования, содержание и форму устава, его юридические свойства, а также определить актуальные теоретические и прикладные проблемы уставного регулирования организационных и территориальных основ городского самоуправления, наметить возможные направления по их разрешению.

Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи диссертационного исследования:

-исследовать юридические свойства устава муниципального образования, раскрывающие его правовую природу и отличающие его от других нормативных правовых актов (на примерах уставов городов);

-проанализировать перечень вопросов местного значения, составляющих предмет уставного регулирования, определить пределы уставного регулирования и его соотношение с законодательным регулированием местного самоуправления, выявить возникающие здесь проблемы;

-проанализировать практику разработки, принятия и изменения уставов, уточнить основные теоретические положения, определяющие содержание и форму устава;

-изучить основные проблемы уставного регулирования, связанные с определением организационных и территориальных моделей городского самоуправления, предложить возможные направления по их разрешению;

-изучить и проанализировать практику уставного регулирования структуры органов городского самоуправления, принципов взаимоотношений между органами и должностными лицами городского самоуправления, процедур преодоления противоречий и конфликтов между ними, выработать предложения, направленные на совершенствование организационно-правовых моделей городского самоуправления;

-изучить и проанализировать правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, закрепляемый в уставе города;

-провести анализ уставного регулирования территориальных вопросов городского самоуправления, выявить возникающие проблемы и выработать предложения по их возможному решению;

tj -выработать предложения, направленные на совершенствование федерального и регионального законодательства в сфере городского самоуправления, а также рекомендации по совершенствованию практики уставного регулирования.

Методологические основы исследования. Основой исследования явился системный подход к изучению и анализу юридических свойств устава муниципального образования, правоотношений, составляющих предмет уставного регулирования, и основных проблем уставного регулирования. Проблемы организации и функционирования органов городского самоуправления исследовались комплексно.

В работе использованы такие общенаучные методы познания, как наблюдение, логический метод, анализ, синтез, восхождение от абстрактного к конкретному. Например, разложение предмета исследования на составные части, разработка различных классификаций с целью получения подробного и всестороннего представления о нем, и синтез, с выделением наиболее существенных юридических свойств устава муниципального образования. Метод перехода от частного к общему позволил выявить некоторые тенденции в развитии городского самоуправления и сделать обобщение практики уставного регулирования правового статуса органов городского самоуправления, их взаимоотношений между собой и с органами государственной власти, а также в регулировании территориальной организации городского самоуправления.

Для анализа законодательных актов, уставов городов, судебной практики, соотношения правовых норм уставов с принципами и требованиями, предусмотренными Конституцией РФ и федеральным законодательством о местном самоуправлении, формирования определений, предложений и выводов в диссертации применялись сравнительно-правовой, формально-юридический, конкретно-социологический, исторический методы исследования. Формально-юридический метод использовался при анализе текстов уставов городов, сравнительно-правовой - при сопоставления и обобщении практики уставного регулирования организационных и территориальных моделей городского самоуправления более чем в пятидесяти городах. Исторический метод использовался, когда для уяснения сущности содержания юридических конструкций необходимо обратиться к истории разработки соответствующего закона или иного нормативного правового акта, к конкретным историческим, социально-политическим условиям времени его принятия.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых, которые активно работали и работают над проблемами совершенствования конституционного права, совершенствования и развития местного самоуправления: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, И.В.Выдрина, В.Д. Горобца, Н.А. Игнатюк, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина,

А.К. Писарева, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, Л.М. Энтина и других.

Научная новизна исследования. К проблемам местного самоуправления неоднократно обращались ученые-юристы. Однако в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с изучением уставов муниципальных образований, их правовой природы,3 определением и характеристикой общих организационных моделей местного самоуправления,4 исследовались отдельные вопросы внутригородского территориального устройства,5 рассматривались конкретные элементы структуры органов местного самоуправления, но без выделения особенностей, характерных для городского самоуправления.6

Новым в настоящем исследовании является то, что в рамках одной работы проведено комплексное исследование уставов городов и основных проблем уставного регулирования на примере городского самоуправления.

Предпринята попытка обосновать общие теоретические основы построения устава муниципального образования, определяющие правовые возможности и необходимый правовой инструментарий в моделировании уставов городов. В отличие от других исследований по проблемам местного самоуправления, в данной работе проведено целенаправленное исследование важнейших в теоретическом и законотворческом отношении проблем точного определения предмета уставного регулирования и проблем законодательного и уставного регулирования, связанных с самостоятельным решением в уставе города основных организационных и территориальных вопросов городского самоуправления.

На защиту выносятся следующие положения и выводы:

1.Правовая природа устава и его место в правовой системе определяются следующими юридическими свойствами, отличающими его от других нормативных правовых актов. Устав - подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливаюшего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по

'См например: Савченко Д.А., Шутрина ЕС. Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. - Новосибирск. - 1997; Бондарь НС. Устав муниципального образования в механизме реализации законодательства о местном самоуправлении // Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Материалы научно-практической конференции. - М - 1996

4 См. Широков АН. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление - 1996. - №1; Широков АН. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - Обнинск: Институт муниципального управления - 1997.

5 См. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект) - Екатеринбург: Изд-во УрПОА. - 1998.

6 См. Шугрина Е.С Организационные основы местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук.-М.-1997.

отношению к другим нормативным актам конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ, до принятия соответствующих законов субъектов РФ.

2.Содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и дополнительно включать в устав. В структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Решение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.

3.Структура устава обуславливается: обязательными положениями устава, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями устава, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники; территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

4.К основным этапам подготовки, принятия и вступления в силу устава относятся: нормотворческая инициатива; рассмотрение поступивших проектов и предложений компетентным органом; подготовка проекта устава и его предварительное обсуждение; внесение проекта устава на рассмотрение и его принятие; регистрация устава; опубликование устава. Устав может быть принят тремя способам: представительным органом местного самоуправления; населением непосредственно на местном референдуме; смешанным или комбинированным способом. Юридическая сила такого действия, как принятие устава на референдуме, выше, чем принятие устава представительным органом местного самоуправления. Используя разные по юридической силе способы принятия тех или иных норм, в уставе может быть создана дополнительная дифференциация и иерархия уставных норм, которые будут отличаться друг от друга в зависимости от способа их принятия. Стабильность устава обеспечивается особым порядком внесения изменений в устав. Внесение изменений в устав может быть ограничено: по существу содержания устава, по времени, по обстоятельствам, по субъектам права внесения изменений в устав.

5.Предлагается разграничить в федеральном и региональном законодательстве понятия «структура органов местного самоуправления» и

«система органов местного самоуправления». Структура органов городского самоуправления должна предусматривать закрепленный в уставе перечень конкретных органов городского самоуправления, наделенных соответствующей компетенцией и выполняющих >> определенные функции, на основе законодательно установленной общей системы органов местного самоуправления и принципов организации этой системы.

6.В диссертации высказывается критическое отношение к исключению принципа разделения властных полномочий для органов местного самоуправления и обосновывается теоретическая модель разделения компетенции между органами местного самоуправления, суть которой в компетенционном и организационном разделении органов местного самоуправления, балансе и единстве их взаимодействия в интересах населения и под его контролем. Там, где не соблюдается принцип разделения властных полномочий органов городского самоуправления, не исключаются конфликты в борьбе за преимущество одного органа городского самоуправления над другим, что приводит к ослаблению городского самоуправления в целом.

7.Принятая в Федеральном законе юридическая конструкция, разделяющая «предметы ведения» и «полномочия», осложняет вопросы регулирования правового статуса органов местного самоуправления в уставе муниципального образования. На основе уставов городов исследуются варианты уставного регулирования правового статуса главы города, представительного и исполнительного органов городского самоуправления. Делается вывод о необходимости законодательного закрепления основ правового статуса испошгательного органа местного самоуправления, как обязательного элемента системы органов местного самоуправления, а также о необходимости более четкой конкретизации в уставах правового статуса главы города, отличающего его от других должностных лиц городского самоуправления, в частности, от руководителя исполнительного органа городского самоуправления.

8.Города, в отличие от других муниципальных образований, имеют специфические особенности в территориальном устройстве. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предмета уставного регулирования. К предмету "уставного регулирования не относятся вопросы установления и изменения границ города. В уставе могут регулироваться вопросы внутригородского территориального устройства: внутригородские муниципальные образования, разделение территории-города на внутригородские административные территории;/ 'территориальное общественное самоуправление. Необходимо -отграничивать вопросы внутригородского территориального устройства от вопросов административно-территориального устройства, отнесенных к ведению субъекта РФ.

9.К предмету самостоятельного уставного регулирования относятся правоотношения по : поводу образования и функционирования внутригородских муниципальных образований. В диссертации сделан вывод о том, что правовой статус внутригородского муниципального образования определен в Федеральном законе недостаточно точно, что на практике породило противоречивые подходы к уставному регулированию этих вопросов. Следует отличать внутригородское муниципальное образование от других полноправных муниципальных образований, а также от других внутригородских -территорий и внутригородских административно-территориальных единиц.

Теоретическая и практическая значимость исследования, апробация его результатов. Выносимые на защиту положения содержат новые подходы и направления в исследовании теоретических основ городского самоуправления и адекватных ему организационных и территориальных моделей, закрепленных в уставе города, которые расширяют и углубляют концепцию местного самоуправления в РФ.

Теоретико-правовые положения диссертации имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут быть использованы практиками в области муниципального права и управления, а также для совершенствования федерального и регионального законодательства, уставов муниципальных образований.

При непосредственном участии автора были разработаны и приняты Устав г. Омска, а также ряд нормативных актов, развивающих положения устава. Предложения и выводы диссертации использованы в составе рабочей группы при подготовке дополнений и изменений в Устав г. Омска. Отдельные положения диссертации апробированы на республиканских, региональных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, организованных органами государственной власти и местного самоуправления.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.

Во введении обосновывается актуальность исследования, определяются его объект, предмет, цели и задачи, показаны методологические основы исследования, раскрывается научная новизна вносимых на защиту положений, отмечена теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, и апробация результатов проведенного исследования.

Первая глава «Основы теории устава муниципального образования» посвящена рассмотрению общих проблем, связанных с определением устава

муниципального образования, предмета уставного регулирования, формы и структуры устава, с порядком и условиями принятия, изменения и отмены устава.

В первом параграфе первой главы дается характеристика устава муниципального образования через анализ юридических свойств, раскрывающих его правовую природу, определяющих место устава в правовой системе и отличающих его от других нормативных правовых актов. Автор определяет и обосновывает восемь юридических свойств устава.. Устав - подзаконный правовой акт; акт учредительного (правоустанавливающего) характера; основополагающий нормативный акт конкретного муниципального образования; акт долговременного действия; он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормативным актам, принятым органами местного самоуправления конкретного муниципального образования; имеет особый порядок принятия; подлежит государственной регистрации; уставом может осуществляться временное правовое регулирование вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования и подлежащих регулированию законами субъектов РФ, до -принятия соответствующих законов субъектов РФ.

Дается авторское определение устава муниципального образования. Устав муниципального образования - это подзаконный, основополагающий акт муниципального образования, обладающий высшей юридической силой по отношению ко всем другим правовым актам органов местного самоуправления, структурно оформленный в соответствии с требованиями законодательства, принимаемый представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением, закрепляющий правовой статус муниципального образования и обеспечивающий обобщенное и системное регулирование правоотношений в области местного самоуправления на территории муниципального образования.

В процессе анализа юридических свойств устава делается вывод о том, что нормы ст. 57 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон), допускающие возможность восполнить пробел в праве при отсутствии законодательства субъекта РФ правовыми нормами устава муниципального образования, не позволяют обеспечить соблюдение принципа законности, соответствие устава законодательству субъекта РФ. Временное правовое регулирование отношений, предусмотренных ст. 57 Федерального закона, целесообразно осуществлять в переходных положениях устава.

Во втором параграфе первой главы исследуются проблемы определения предмета уставного регулирования.

Определение предмета уставного регулирования - сложная теоретическая и практическая задача. Содержание предмета уставного регулирования в значительной степени-определено законом. В диссертации предлагается выделять обязательные и дополнительные положения, составляющие содержание устава. К обязательным положениям относятся такие, которые в обязательном порядке

должны быть отражены и урегулированы в уставе муниципального образования. К дополнительным положениям устава могут быть отнесены вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения, либо, если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Уставы могут значительно отличаться друг от друга, в первую очередь, по содержанию дополнительных положений, относящихся к предмету уставного регулирования.

В структуре предмета уставного регулирования предлагается выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Анализ вопросов, относящихся к предмету уставного регулирования, позволил сделать вывод о том, что решение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.

Сделан вывод о том, что значительный объем регулирования в уставе осуществляется на основе законодательства субъекта РФ. При этом соотношения объема регулирования между уставом муниципального образования и законами субъекта РФ в Федеральном законе точно не определено, В разных субъектах РФ не одинаково подходят к проблеме соотношения правового регулирования основных вопросов местного самоуправления. В диссертации высказывается мнение о нецелесообразности полностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органов местного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом. Часть таких вопросов, как бюджет, налоги, экономические и финансовые основы, собственность не может быть полностью передана на усмотрение органов местного самоуправления, поскольку различные подходы в разных муниципальных образованиях, в конечном счете, могут подорвать единые основы бюджетной, налоговой, финансовой системы страны.

Анализ двух выделенных групп вопросов уставного регулирования позволил выяснить противоречия и не согласованность норм Федерального закона, связанные с определением наименования органов местного самоуправления, установлением их компетенции, определением порядка отзыва выборных должностных лиц в результате утраты доверия населения и других вопросов организации деятельности иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти вопросы в одних статьях Федерального закона отнесены к предмету совместного законодательного и уставного регулирования, в других -только к предмету самостоятельного уставного регулирования. Сформулированы предложения, направленные на совершенствование Федерального закона.

В диссертационном исследовании сделан вывод о том, что в процессе уставного регулирования следует придерживаться следующих положений: в структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного уставного и законодательного регулирования; содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие обязательному включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и включать в устав; в уставе должны конкретизироваться общие нормы Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, требующие юридической детализации; в уставе должны быть урегулированы вопросы, которые не регламентированы в законодательстве и отнесены к исключительному ведению муниципального образования; в уставе важно четко определять объем уставного регулирования, чтобы не получился объемный, эклектический, содержащий чрезмерно общие положения документ.

Показаны типичные ошибки и нарушения, допускаемые в уставах городов в процессе уставного регулирования, связанные с необоснованным расширением перечня вопросов местного значения, включением в этот перечень вопросов государственного управления или отдельных полномочий органов государственной власти. Предлагается выделять вопросы совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти и вопросы, находящиеся в исключительном ведении муниципального образования.

В третьем параграфе первой главы рассматривается форма и структура устава.

Уставы муниципальных образований состоят, как правило, из: введения или преамбулы; основной части; заключительных и переходных положений; приложения.

Исследованные уставы городов в большинстве представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые должны содержаться в уставе в соответствии со ст.8 Федерального закона. В некоторых уставах городов нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава, или не относящиеся к предмету уставного регулирования.

На основе анализа структуры устава городов делается вывод о необходимости разработки теоретических положений, определяющих внутреннее содержание устава, порядок его организационного построения, согласованность и последовательность расположения его составных частей. Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники,

территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.

В четвертом параграфе первой главы исследуются проблемы, связанные с процедурами принятия, изменения и отмены устава.

Выделяются три относительно самостоятельные стадии разработки проекта устава, принятия и вступления в силу устава. Эти стадии имеют свои особенности и включают в себя ряд последовательных этапов: правотворческую инициативу; рассмотрение поступивших проектов и предложений компетентным органом; подготовки проекта устава и его предварительное обсуждение; внесение проекта устава на рассмотрение и его принятие; регистрация устава; опубликование устава. На основе исследования этапов и способов принятия уставов и судебной практики выявлен ряд проблем, связанных с процедурой подготовки, принятия, изменения и регистрации уставов, требующих более четкой правовой регламентации, как в самих уставах, так и в законодательстве субъекта РФ.

Устав может быть принят тремя способам: представительным органом местного самоуправления; населением непосредственно на местном референдуме; смешанным или комбинированным способом. Оптимальным способом принятия устава, по мнению автора, следует признать комбинированный способ. В этом случае текст устава разрабатывается и принимается представительным органом местного самоуправления, и после этого на референдум выносятся отдельные наиболее важные положения (разделы, статьи) устава либо на референдуме принимаются отдельные принципиальные положения^' а все другие положения устава в дальнейшем принимаются представительным органом местного самоуправления.

Сделан вывод о том, что юридическая сила такого действия, как принятие устава на референдуме, выше, чем принятие устава представительным органом городского самоуправления. Используя разные по юридической силе способы принятия правовых норм, в уставе может быть создана дополнительная дифференциация и иерархия уставных норм, которые будут отличаться друг от друга в зависимости от способа их принятия и порядка внесения изменений в них.

В диссертации обосновывается необходимость внесения в Федеральный закон более точной формулировки, не допускающей опубликование и вступление в силу устава, а также изменений в него без предварительной государственной регистрации. Кроме этого обосновывается целесообразность регистрации уставов только органами юстиции.

Для большинства городов характерна тенденция к усилению юридических гарантий стабильности основных положений устава. Стабильность устава обеспечивается особым порядком внесения изменений в устав. Внесение изменений в устав может быть ограничено: по существу содержания устава, по времени, по обстоятельствам, по субъектам права внесения изменений в устав

Во второй главе диссертации рассматриваются проблемы уставного регулирования структуры органов городского самоуправления.

В первом параграфе второй главы делается попытка определить соотношение законодательного и уставного регулирования структуры органов городского самоуправления.

Самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления населением или самими органами местного самоуправления является одним из серьезных проблемных вопросов законодательного и уставного регулирования, решение которых осложняется двумя крайними подходами, о которых говорят ученые и практики. Первая крайность заключается в том, что проблема совершенствования законодательного механизма взаимодействия государственных и муниципальных органов подменяется проблемой установления властных отношений власти и подчиненности между этими двумя уровнями власти. Другая крайность - абсолютизация самостоятельности органов местного самоуправления, отрицание необходимости законодательного регламентирования их деятельности.

На основе анализа понятий «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления» делается вывод о необходимости законодательного разграничения этих понятий и обосновывается необходимость отнесения на законодательный уровень регулирования вопросов, связанных с установлением общей системы органов местного самоуправления и принципов функционирования ее основных элементов.

Недостаточное законодательное регулирование общих принципов, на основе которых должна строиться система органов местного самоуправления и конкретная структура органов местного самоуправления, затрудняет формирование оптимальной структуры органов местного самоуправления, т.е. той модели, которая в наибольшей степени отвечает сути местного самоуправления и сути органов власти, входящих в единую систему народовластия.

Автором предлагается под системой органов местного самоуправления понимать совокупность органов местного самоуправления, выступающих во взаимодействии для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования и действующих на основе законодательно установленных принципов организации системы органов местного самоуправления. Перечень органов местного самоуправления должен устанавливаться на основе федерального законодательства в законодательстве субъекта РФ.

Структура органов местного самоуправления - это внутреннее содержание системы органов местного самоуправления, представляющее собой перечень входящих в систему органов местного самоуправления конкретных органов местного самоуправления, наделенных соответствующей компетенцией, выполняющих определенные функции и имеющих (или не имеющих) внутренние подразделения. Структура органов местного самоуправления

определяется в уставе муниципального образования в' зависимости от выбранной организационно-правовой модели местного самоуправления на основе федерального и регионального законодательства.

Организационно-правовая модель городского самоуправления представляет собой закрепленную в уставе города конкретную структуру органов местного самоуправления, выбранную на основе законодательно установленной системы органов местного самоуправления.

Во втором параграфе второй главы сделана попытка обосновать принцип разделения компетенции органов местного самоуправления, рассматриваются его элементы в уставе города.

При определении системы и структуры органов местного самоуправления прежде всего должны быть установлены принципы, на основе которых будет строиться «каркас» организационной модели, и устанавливаться взаимосвязь между ее элементами. Система и структура органов государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации строится на основе принципа разделения властей - базовом принципе, закрепленном в ст. 10 Конституции РФ. Какой базовый принцип положен в основу построения структуры органов местного самоуправления, ответа на этот вопрос в Федеральном законе мы не находим. Федеральный закон, закрепляя общие принципы организации местного самоуправления, не содержит каких-либо указаний на разделение властей в системе местного самоуправления на представительную и исполнительную.

В диссертации высказывается критическое отношение к исключению механизма разделения властных полномочий между органами местного самоуправления. На примерах уставов городов показана преемственность с прежней системой разделения местной(муниципальной) власти на представительную и исполнительную. Практически во всех городах в уставах принята система разделения компетенции между представительными и исполнительными органами городского самоуправления.

Однако, поскольку принцип разделения властных полномочий для органов местного самоуправления законодательно не закреплен, в уставах городов может быть предусмотрена и такая организационная модель, где закрепляется доминирующее положение определенного органа или должностного лица городского самоуправления, что на практике приведет к созданию несбалансированной системы органов городского самоуправления и конфликтам. В диссертации приводятся такие примеры.

Проблема разграничения полномочий органов местного самоуправления особенно актуальна в условиях, когда в большинстве случаев в городах сложилась такая модель организации местного самоуправления, когда главы муниципальных образований одновременно возглавляют исполнительно-распорядительный и представительный органы городского самоуправления. Говорить о реализации функции контроля представительного органа за исполнительным органом - администрацией в этом случае не приходится.

В диссертации обосновывается теоретическая модель разделения властных >.-•- полномочий органов местного самоуправления, суть которой в компетенционном :! и организационном разделении органов местного самоуправления, балансе и единстве их взаимодействия в интересах населения.

На примерах уставов городов анализируются отдельные элементы механизма разделения органов городского самоуправления, правовые средства их сдерживания и уравновешивания. В диссертации сделан вывод о том, что действие системы «сдержек и противовесов» лучше реализуется там, где в компетенции органов городского самоуправления более точно разделены нормотворческие и исполнительно-распорядительные функции. В уставах, где не соблюдается принцип разделения властных полномочий органов городского самоуправления, элементы, относящиеся к системе «сдержек и противовесов», по сути, превращены в средство давления одного из органов городского самоуправления на другой, что приводит к ослаблению городского самоуправления.

В третьем параграфе второй главы на примере уставов городов рассматриваются основы правового статуса органов и должностных лиц городского самоуправления.

Рассмотрев содержание понятий «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», сделан вывод о том, что принятая в Федеральном законе юридическая конструкция недостаточно точно определяет понятия «предметы ведения» и «полномочия». Это осложняет вопросы регулирования правового статуса органов городского самоуправления в уставе города, что подтверждается исследованиями уставов городов. В одних уставах, определяя правовой статус органов местного самоуправления, делают это через предметы ведения, в других - через полномочия, в третьих, - смешивают предметы ведения с полномочиями.

Еще более сложным является вопрос с отдельными государственными полномочиями, которые могут передаваться органам местного самоуправления. Отсутствие четкого разграничения компетенции органов местного ; самоуправления между выполнением собственных полномочий и государственных полномочий, делает правовой статус этих органов не четким, не позволяет точно определить их функции и компетенцию.

На основе уставов городов исследованы варианты.уставного регулирования правового статуса главы города, представительного и исполнительного органов городского самоуправления.

Представительный орган городского самоуправления характеризуется рядом особенностей, отличающих его от других органов городского самоуправления. Это коллегиальный орган, избираемый населением и представляющий его интересы, выполняющий нормотворческие и контрольные функции, обладающий правом законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъекта РФ и управомоченный принимать устав муниципального образования.

В большинстве случаев основу деятельности представительного органа городского самоуправления составляет парламентская форма организации работы части депутатов на постоянной, профессиональной основе, В уставах городов:., не всегда точно регулируются вопросы, определяющие предметы ведения, функции и полномочия представительного органа городского самоуправления.

Целесообразно различать вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа городского самоуправления, которые не могут быть переданы для решения другим органам городского самоуправления, и вопросы дополнительной или общей компетенции, которые могут, быть делегированы другим органам городского самоуправления.

Поскольку должность главы муниципального образования может быть предусмотрена только уставом муниципального образования, в Федеральном законе не дается подробной характеристики его правового статуса. Вокруг фигуры главы муниципального образования строятся многие организационные модели местного самоуправления. В диссертации проанализированы организационные модели городского самоуправления в зависимости от характера взаимоотношений главы города с представительным органом и исполнительным органом городского самоуправления.

На основе анализа уставов городов выделяется ряд основных признаков, определяющих правовой статус главы города, и делается вывод о необходимости различать правовой статус главы городского муниципального образования и главы администрации, руководителя исполнительного органа городского самоуправления. Для этого глава города должен наделяться собственной компетенцией. Чаще всего в уставах такое разграничение до конца не проводится.

Анализ уставов городов показывает довольно значительные различия в регулировании правового статуса главы города. Выделяется три варианта правового регулирования статуса главы муниципального образования в уставах городов. Первый, где глава муниципального образования одновременно совмещает две должности - главы муниципального образования и главы администраций, но в уставе не проводится различие между этими полномочиями. Второй, где глава муниципального образования совмещает две должности и в уставе проводится разграничение полномочий главы муниципального образования и главы администрации. Третий вариант предусматривает наделение главы города самостоятельными полномочиями, не совпадающими с полномочиями главы администрации города. В основном, в городах выбрана организационная модель, где глава муниципального образования одновременно возглавляет администрацию города и, часто, представительный орган городского самоуправления.

В диссертации исследована практика уставного регулирования правоотношений, связанных с прекращением полномочий главы муниципального образования в результате утраты доверия населения или проведения

референдума, выявлены проблемы законодательного и уставного регулирования этих вопросов. Сделан вывод о том, что эти вопросы не могут быть предметом уставного регулирования и должны регулироваться только на законодательном уровне, поскольку право на отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления находится в неразрывной связи с правом на выборы этих лиц, т.е. с избирательным правом. Предлагаются необходимые изменения в Федеральный закон, и обосновывается необходимость принятая отдельного федерального закона о порядке отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон не содержит норм, обязывающих муниципальные образования формировать исполнительные органы местного самоуправления. Закон субъекта РФ также не может содержать предписания об образовании иных, за исключением выборных, органов местного самоуправления. На практике во всех исследованных уставах городов в структуре органов городского самоуправления предусмотрен исполнительный орган.

В большинстве уставов городов определение структуры исполнительных органов, порядок их формирования, компетенции, взаимодействие между структурными подразделениями подробно не регламентируется и относится к компетенции главы муниципального образования, возглавляющего исполнительный орган городского самоуправления. В других уставах компетенция исполнительного органа закрепляется в самом общем виде, в основном подробно определяется компетенция представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования, по существу, оставляя по умолчанию все другие полномочия за исполнительным органом.

Практика последних лет показывает, насколько обострились взаимоотношения между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Автор соглашается с выводами некоторых ученых о необходимости в целях совершенствования процесса управления в муниципальном образовании конкретизировать организационные формы управления и одновременно унифицировать (типизировать) эти формы. Но не соглашается с тем, что это можно сделать путем принятия субъектом РФ общего положения об исполнительных органах местного самоуправления. Для подобного законодательного регулирования должны быть созданы федеральные основы, а именно закреплен принцип разделения властей для органов местного самоуправления, который предусматривал бы обязательное наличие наряду с представительным органом местного самоуправления исполнительного органа, закреплял бы основы правового статуса этого органа.

В диссертации предлагается закрепить в Федеральном законе понятие «исполнительный орган местного самоуправления», определить основы деятельности этого органа местного самоуправления, как обязательного элемента системы органов местного самоуправления.

Третья глава посвящена проблемам уставного регулирования территориальной организации городского самоуправления и внутригородского территориального устройства.

В первом параграфе третьей главы исследуются проблемы уставного регулирования внутригородского территориального устройства.

Города, в отличие от других муниципальных, образований, имеют специфические особенности во внутригородском территориальном устройстве. Проблемы уставного регулирования вопросов территориальной организации городского самоуправления связаны, прежде всего, с правильным определением предмета уставного регулирования. В диссертационном исследовании выявлены противоречия в уставном регулировании вопросов установления и изменения границ города, определения правового статуса внутригородского муниципального образования и разграничения территории города на внутригородские административные территории.

На основе анализа федерального законодательства сделан вывод о том, что определение границ территории муниципального образования не является предметом уставного регулирования. В уставе муниципального образования в обязательном порядке должно содержаться описание границ муниципального образования и территорий, входящих в состав муниципального образования. Однако правовые нормы устава в этой части должны содержать отсылку к соответствующему закону или иному нормативно-правовому акту субъекта РФ, установившему границы муниципального образования до принятия соответствующего закона субъекта РФ. Необоснованное расширение предмета уставного регулирования в вопросах установления и изменения границ муниципального образования приводит к изменению установленного в субъекте РФ административно-территориального деления.

При рассмотрении проблемы соотношения территориальной организации городского самоуправления и административно-территориального устройства субъекта РФ, сделан вывод о необходимости отличать вопросы административно -территориального устройства от других вопросов внутригородского территориального разделения. Если для установления и изменения границ внутригородских муниципальных образований требуется учет мнения населения соответствующей территории, то в случае разграничения территории в целях управления городом, где действуют территориальные подразделения администрации города, такого требования Федеральный закон не содержит.

Исследование показало, что уставы городов содержат крайне противоречивые подходы в вопросах регулирования внутригородского территориального устройства. Ряд уставов предусматривает деление территории города в целях организации управления городом, не называя это административно-территориальным делением. Другие уставы содержат статьи, прямо указывающие на административно-территориальное деление. Некоторые уставы вообще не регулируют вопросы внутригородского деления. Наконец, можно выделить группу уставов городов, где только закрепляется, ранее

установленное внутригородское административно-территориальное деление и не предусмотрен порядок установления и изменения границ внутригородских районов решениями органов городского самоуправления.

В уставах городов предусмотрены также разные подходы к вопросам, кто определяет и изменяет границы внутригородских территорий, как при этом учитывается или не учитывается мнение населения.

На " основе анализа понятий «территория местного самоуправления», «территория муниципального образования», «административно-территориальное устройство» и" «административно-территориальная единица» автор делает вывод о :том, что вопросы административно-территориального устройства, в том числе внутригородского, не относятся к предмету уставного регулирования.

Проблема соотношения внутригородского территориального устройства с установленным административно-территориальным делением в субъекте РФ возникает там, где в городах было установлено районное деление, и в соответствии с этим территориальным делением здесь была организована деятельность территориальных органов государственной власти. В этом случае изменять границы внутригородских районов решением органов местного самоуправления без согласования с органами государственной власти субъекта РФ нельзя, поскольку это нарушит сложившуюся территориальную схему государственного управления.

К вопросам внутригородского территориального устройства, которые могут быть урегулированы в уставе города, в соответствии с Федеральным законом, можно отнести внутригородские муниципальные образования и территориальное общественное самоуправление.

Во втором параграфе третьей главы рассматриваются проблемы уставного регулирования правоотношений по поводу образования и функционирования внутригородских муниципальных образований.

В диссертации делается вывод о том, что правовой статус внутригородского муниципального образования определен в Федеральном законе не достаточно точно, что породило на практике противоречивые подходы в уставном регулировании этих вопросов.

На основе анализа, предусмотренных в Федеральном законе признаков внутригородского муниципального образования, отличающих его от других муниципальных образований, делается вывод о том, что для внутригородского муниципального образования устав города является основополагающим нормативным правовым актом. Только уставом города может быть установлен его правовой статус, урегулированы взаимоотношения с собственно городским муниципальным образованием, а значит, создан еще один уровень городского самоуправления.

В юридической литературе внутригородское муниципальное образование практически не исследовано. В некоторых источниках высказываются противоречивые мнения относительно его правовой природы. Так, в Комментарии к Федеральному закону говорится о том, что для организации

управления городом, население которого достаточно велико, на его территории часто формируются внутригородские муниципальные образования,7, В этом случае не делается различий между внутригородским муниципальным образованием и внутригородской административно-территориальной единицей.

И.В. Выдрин считает, что внутригородским муниципальным образованием надо считать внутригородскую территорию, обладающую теми же признаками, что и самостоятельное муниципальное образование. Поэтому районы в городе не должны автоматически считаться внутригородским муниципальным образованием, если не обладают перечисленными признаками.8

По мнению автора, следует отличать внутригородское муниципальное, образование от других внутригородских территорий, таких как территория административного управления (районы, округа) и территории общественного самоуправления.

В диссертации выделяется три основных подхода в регулировании уставами городов вопросов внутригородского муниципального образования.

Первый подход, когда в уставе города отказываются от понятия «административно-территориальное деление» и «внутригородское муниципальное образование», и используется понятие «внутригородская территория», либо закрепляется статус города как единого муниципального образования без какого-либо внутригородского деления.

Второй подход предусматривает внутригородское административно-территориальное деление, но только в целях организации управления городом. Здесь проводится четкое отличие внутригородских административно-территориальных единиц (районов, округов и т.п.) от внутригородских муниципальных образований. Стремясь подчеркнуть и сохранить единую схему управления городом, в которой нет места самостоятельным внутригородским муниципальным образованиям, в уставах городов в этих случаях подчеркивается, что все внутригородские административно-территориальные единицы не являются внутригородскими муниципальными образованиями.

Третий подход, когда уставом города допускается создание внутригородских муниципальных образований наряду с административно-территориальными единицами, созданными в целях управления, либо без них.

По мнению автора, применительно к крупным городам следует осуществлять иное законодательное регулирование. Назрела необходимость отдельного или дополнительного законодательного регулирования городского самоуправления. С учетом сложившейся практики уставного регулирования требуется уточнение в Федеральном законе понятия «внутригородское муниципальное образование». В Федеральном законе должен быть решен вопрос,

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. проф. Ю.А.Тихомирова - М. Издательская группа ИНФРА М- НОРМА - 1997 -С 58

Выдрнн И,В Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект) -Екатеринбург : Изд-во УрПОА. - 1998. -С.146-147

как сохранить единство городского хозяйства в случае создания на территории города внутригородских муниципальных образований. Это можно сделать путем внесения соответствующих дополнений в Федеральный закон, уточняющих статус внутригородских муниципальных образований для городов, имеющих внутригородское административное деление, и предусматривающих условия сохранения единства городского хозяйства.

Автором сформулированы предложения по уточнению правового статуса внутригородского муниципального образования в уставе города.

Заключение содержит краткие выводы и предложения по выполненному диссертационному исследованию, в том числе направленные на совершенствование действующего законодательства и уставов муниципальных образований.

Отдельные положения диссертации опубликованы в следующих работах:'

1.Основные проблемы и тенденции развития местного самоуправления в РФ (опыт г. Омска). //В сб. Местное самоуправление в России: проблемы развития, становления и функционирования. Материалы Российской научно-практической конференции. - г. Пермь 17-18 апреля 1997г.

2.Проблемы взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных функций. // В сб. Материалы 11 семинара руководителей юридических служб городов Сибири и Дальнего Востока. Омск, 11-12 сентября 1997 г.

3.Местное самоуправление в условиях социально-экономического кризиса. // В сб. Материалы научно-практической конференции (круглого стола). Омск, 23 сентября 1998г. :

4.Правовые проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в РФ // Вестник международного университета. Серия «Государственное и муниципальное управление». - М. - 2000. - Вып.4. - С.20-22.

5. Основные направления совершенствования основ местного самоуправления в РФ. // В сб. Местное самоуправление в России, доклады участников 111 конференции Российской Муниципальной Академии (22.09.2000). -М.- 2001-С.239-250.

6.Юридические свойства устава муниципального образования// Вестник Омского университета. - 2000. - №4.

Описание предмета: «Бизнес-планирование»

Предпринимательство-это процесс принятия решений, их реализации и оценки результатов принятых действий, план же дает основу для принятия решений. Работа без плана является реакцией на совершающиеся события, деятельность на основе плана - реакция на предвиденные и запланированные явления. Современная экономическая ситуация, связанная с активным развитием рыночных отношений, диктует предприятиям новых подход к внутрифирменному планированию. Они вынуждены искать такие формы и модели планирования, которые обеспечивали бы максимальную эффективность принимаемых решений. Оптимальным вариантом таких решений является новая прогрессивная форма плана - БИЗНЕС ПЛАН.

Бизнес-план описывает процесс функционирования фирмы, показывает, каким образом ее руководители собираются достичь свои цели и задачи, в первую очередь повышения прибыльности работы. Хорошо разработанный бизнес-план помогает фирме расти, завоевывать новые позиции на рынке, где она функционирует, составлять перспективные планы своего развития. Бизнес-план является одним из основных документов, определяющих стратегию развития фирмы.

Вместе с тем он базируется на общей концепции развития фирмы, более подробно разрабатывает экономический и финансовый аспект стратегии, дает технико-экономическое обоснование конкретным мероприятиям. Бизнес-план охватывает одну из частей инвестиционной программы, срок реализации которой обычно ограничен одним или несколькими годами (часто корреспондирующими со сроками средне- и долгосрочных кредитов), позволяющей дать достаточно четкую экономическую оценку намеченным мероприятиям.

Таким образом, бизнес-план является не только внутренним документом фирмы, но и может быть использован для привлечения инвесторов. Перед тем как рискнуть некоторым капиталом, инвесторы должны быть уверены в тщательности проработки проекта и осведомлены о его эффективности.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.