Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Раздел 1

Кризис финансовой системы России: основные факторы, экономическая политика и первые итоги

1998 год прошел в России под знаком резкого обострения кризиса - экономического, политического социального. В августе этот кризис принял открытые, очевидные для всех формы, хотя назревание августовских событий происходило постепенно, на протяжении значительного периода времени. Причины кризиса не перестали действовать и после августа, хотя их экономические и политические формы несколько видоизменились. Наконец, сам августовский кризис остается важнейшим фактором развития экономики и политики России в текущем, 1999 году.

1.1. Хронология кризиса финансовой системы в России 1997 - 1998 гг.

Можно выделить четыре крупных этапа в процессе развития кризисных процессов: ноябрь - декабрь 1997 года; январь 1998 года; февраль - апрель 1998 года; май - август 1998 года. На протяжении всего указанного периода оценка риска, связанного с ведением бизнеса в России, неуклонно возрастала. Речь идет о риске конвертируемости валюты, изменения кредитного рейтинга страны и внутренних контрагентов, потери репутации, неблагоприятного для инвесторов изменения в системе налогообложения, отрицательной трансформации правового пространства. Причем произошла реализация самых негативных вариантов развития событий.

Благоприятная ситуация на российских финансовых рынках в сентябре 1997 года (средневзвешенная доходность на рынке ГКО-ОФЗ опустилась до уровня 20% годовых, индекс РТС-1 составлял около 500 пунктов) позволила Б. Ельцину заявить о том, что Россия, начиная с 1999 года, откажется от финансовых программ, предоставляемых МВФ (выступление носило также подготовительный характер для проведения деноминации рубля). В то же время А. Чубайс по итогам 1997 года был признан лучшим в мире министром финансов, что безусловно повысило авторитет российского правительства и послужило сигналом для западных инвесторов о стабильности курса рыночных реформ и устойчивости ситуации в России.

Таким образом, еще в начале осени 1997 года российская экономика в целом имела позитивную динамику конъюнктуры. Однако финансовая стабилизация и бурное развитие российских финансовых рынков происходили на фоне обострения фундаментальных экономических проблем: фискального кризиса, значительного ухудшения состояния платежного баланса, нарастания нестабильности банковской системы. Внушало серьезные опасения соотношение краткосрочных обязательств государства, находящихся у нерезидентов, и внешних резервов Центрального банка. После политических скандалов, произошедших в связи с проведенным в июле 1997 года конкурсом по продаже пакета акций АО «Связьинвест», оценка инвесторами уровня стабильности политической ситуации и возможностей команды «молодых реформаторов» значительно снизилась.

27 октября 1997 года индекс Dow Jones Industrial Average упал на рекордную величину 554 пунктов и эту дату можно считать началом финансового кризиса в России, разрушившего все достигнутые к 1997 году макроэкономические результаты и повлекшего за собой смену курса экономических преобразований. Разумеется, обострение мирового финансового кризиса, коснувшееся развитых рынков и обрушившее цены на ряде emerging markets, было лишь спусковым крючком для начала разрушительных процессов в России.

Уже в течение первой недели кризиса средневзвешенная доходность на рынке государственных долговых обязательств возросла с 22% до 28% годовых. Резко выросли объемы торгов: недельный оборот вторичного рынка увеличился более чем в два раза. Одновременно произошло резкое падение котировок российских еврооблигаций.

Центральному банку пришлось выбирать между плохими и очень плохими решениями. Первый вариант сводился к защите рубля от резкой девальвации путем увеличения процентных ставок на рынке государственных обязательств. Второй вариант заключался в удержании процентных ставок на относительно низком уровне путем проведения операций на открытом рынке. К сожалению, в ноябре 1997 году Центробанк РФ выбрал второй вариант, увеличивая свой пакет ГКО.

Только 11 ноября 1997 года ЦБ увеличил ставку рефинансирования с 21% до 28%, что было явно недостаточно для обеспечения равновесия на рынке государственного долга. Интервенции на рынке ГКО позволили Банку России вплоть до последней недели ноября предотвращать повышение ставок выше 30%. Однако возросший спрос на валюту со стороны нерезидентов, продавших свои пакеты государственных облигаций, привел к быстрому сокращению золотовалютных резервов и поставил под удар устойчивость курсовой политики. За ноябрь внешние резервы ЦБ сократились с 22,9 млрд. долл. до 16,8 млрд. долл. Ноябрьская потеря резервов вызвала резкий рост отношения величины краткосрочного долга к международным резервам с 1,9 до 2,7.

Описанная политика представляется ошибкой, которая в значительной мере определила дальнейшее развитие кризиса. Банку России не следовало поддерживать низкий уровень процентных ставок на рынке ГКО-ОФЗ, необходимо было допустить их рост до установления рыночного равновесия. При этом с 1 января 1998 года не следовало допускать полной либерализации рынка внутреннего долга для нерезидентов, в частности отменять гарантированный уровень доходности и регламентацию сроков репатриации прибыли. При своевременном и существенном увеличении ставки рефинансирования и соответствующем росте процентных ставок по государственным ценным бумагам атака на российский рубль могла бы быть гораздо менее интенсивной.

Политика повышения процентных ставок могла бы быть дополнена более высокими темпами обесценения курса рубля. Это хотя и послужило бы для инвесторов сигналом об увеличении риска девальвации, но при достаточном уровне внешних резервов и прогнозируемом поведении обменного курса могло бы способствовать стабилизации валютного рынка. Такая политика могла быть реализована путем сужения валютного коридора с увеличением угла его наклона. Однако 10 ноября 1997 года Центробанк РФ, объявив целевые ориентиры курсовой политики на 1998 - 2000 годы (расширив границы валютного коридора), на практике не воспользовался возможностями ускорения темпов обесценения рубля. Таким образом, Центральный банк РФ, подав рынкам негативный сигнал об увеличении курсового риска, продолжал поддерживать валютными интервенциями низкие темпы снижения курса рубля.

Очевидно, что рассмотренные меры (повышение процентных ставок при ускорении темпов снижения курса рубля) весьма противоречиво влияли бы на финансовую ситуацию. Ряд инвесторов мог посчитать высокий уровень процента достаточной компенсацией повышенного риска. Более консервативные инвесторы продолжали бы выводить капиталы из России. Тем не менее, наиболее вероятным результатом такой политики стало бы установление на российских финансовых рынках нового равновесного состояния при не слишком резком сокращении внешних резервов.

Наряду с неадекватной политикой ЦБ правительство не имело конкретной программы по сокращению государственных расходов и уровня дефицита государственного бюджета. Дополнительным фактором, ухудшившим ситуацию на финансовых рынках, стали осуществленные в конце ноября 1997 года изменения в составе правительства. Эти изменения означали окончательный отказ от программы правительства «молодых реформаторов». Инвесторы потеряли веру в способность исполнительной власти проводить осмысленную последовательную финансовую политику.

В последнюю неделю ноября 1997 года Центральный банк, утратив более четверти международных резервов, отказался от попыток поддержания низких процентных ставок и ушел с рынка ГКО - ОФЗ. Средневзвешенная доходность государственных обязательств увеличилась до 40% годовых.

В конце 1997 - начале 1998 года происходило нарастание кризиса в Юго-Восточной Азии. Это вызвало у крупных инвестиционных фондов перераспределение лимитов на инвестиции в различные страны, очередное падение цен на рынке акций и рост уровня доходности на рынке ГКО-ОФЗ.

В январе 1998 года произошло серьезное падение котировок российских ценных бумаг, составившее около 30%. Общее падение индекса РТС-1 с 6 октября 1997 года до конца января достигло 50,9%. Снижение котировок акций российских компаний приобрело самоподдерживающийся характер. Получив заказы на продажу значительных клиентских пакетов и предвидя пробитие уровня поддержки рынка, инвестиционные компании сами стремились продать ликвидные акции, тем самым, усиливая кризис на рынке.

В результате оттока портфельных инвестиций из России усилившееся давление на рубль вызвало в начале года быстрый рост официального обменного курса доллара США и привело к росту форвардных котировок. Попытки ЦБ в январе способствовать ускорению темпов обесценения рубля привели к резкому росту процентных ставок на рынке ГКО. Рынок экстраполировал повышение темпов роста курса и реагировал на это увеличением процентных ставок, компенсирующим снижение доходности, исчисленной в валюте. Такая реакция рынка подтверждает то факт, что проведение девальвации в условиях кризиса доверия при коротком государственном долге, высокой доли нерезидентов на этом рынке, низком уровне валютных резервов является крайне сложно реализуемым решением.

Во второй половине января вновь обострились политические процессы. В правительстве произошло серьезное перераспределение полномочий: в ведении А. Чубайса осталась экономика, финансовая сфера перешла под кураторство В. Черномырдина. Б. Немцов потерял контроль над топливно-энергетическим комплексом. Ослабление позиций реформаторов еще больше ухудшило ожидания инвесторов.

В феврале - апреле 1998 года на рынках наступил период относительной стабилизации. В значительной степени подобные положительные тенденции были следствием нескольких шагов президента и правительства, которые внесли ясность в ближайшие перспективы экономической политики. В частности, президент заявил об ужесточении бюджетной политики и достижении уже в 1998 году первичного профицита федерального бюджета. Правительство после проведенных перестановок разработало «12 крупных мер по социально-экономической политике». Документ определял персональную ответственность всех членов правительства и представителей администрации президента за реализацию мероприятий в области оздоровления бюджета, нормализации ситуации с выплатой задолженностей по заработной плате и т.д.

Произошел также ряд дополнительных событий, послуживших позитивными сигналами для инвесторов. Так, в феврале МВФ принял решение о продлении на год трехлетнего кредита России. М. Камдессю дал понять, что Россия получит очередной транш кредита в объеме 700 млн. долларов и при выполнении всех договоренностей будет получать кредиты до 2000 года. 24 февраля Россия и Великобритания полностью согласовали условия реструктуризации российского долга в рамках Парижского клуба.

10 марта 1998 г. рейтинговое агентство Fitch IBCA, несмотря на все колебания конъюнктуры отечественных финансовых рынков, подтвердило долгосрочный кредитный рейтинг России по заимствованиям в иностранной валюте на уровне BB+ и оставила краткосрочный рейтинг России на прежнем уровне - В. Однако рейтинговое агентство Moody's на следующий день объявило о понижении кредитного рейтинга по внешним заимствованиям в иностранной валюте с Ba2 до Ba3 и по банковским депозитам в иностранной валюте - до B1.

23 марта 1998 года президент отправил в отставку Кабинет Министров России. Исполняющим обязанности премьер-министра был назначен С. Кириенко. Краткосрочная реакция финансовых рынков на реформирование правительства была достаточно позитивной. Однако далее экономические агенты были дезориентированы пятинедельным отсутствием назначения Председателя правительства и соответствующей политической неразберихой.

С приходом нового правительства главным направлением экономической политики становится оздоровление бюджета. Анализ бюджетной политики весной и в начале лета 1998 года показывает, что кабинету С. Кириенко удалось предотвратить дальнейшее углубление кризиса.

Ситуация с налоговыми поступлениями в первом квартале 1998 года складывалась несколько лучше, нежели в 1997 году. В то же время исполнение расходной части как федерального, так и консолидированного бюджетов в первом полугодии 1998 года разительно отличается от предшествующего. Фактическому сокращению подверглись практически все статьи обоих бюджетов, за исключением обслуживания государственного долга и расходов на государственное управление. Расходы федерального бюджета на оборону в течение первого полугодия 1998 года были примерно на 1 - 1,5% ВВП ниже уровня предыдущего года.

Если рассмотреть реконструкцию бюджета расширенного правительства России (включая внебюджетные фонды) в первом полугодии 1998 года, то видно, что уровень налоговых поступлений в первом полугодии 1998 года, по сравнению с 1997 годом, снизился (с 32,6% до 30,7% ВВП). Изменения в величине общих доходов были значительнее - 36,5% ВВП против 33,4% ВВП. Большее сокращение расходной части консолидированного бюджета (с 43,2% ВВП до 38,5% ВВП) привело к уменьшению дефицита консолидированного бюджета на 1,6% ВВП.

Кульминационная стадия финансового кризиса в России протекала в следующих условиях: при тяжелом положении в государственных финансах, коротком внутреннем долге, высокой доле иностранных инвесторов, обозначившемся банковском кризисе наблюдалось нарастание политической нестабильности, увеличивалось давление на валютные резервы. В такой ситуации даже при правильной, последовательной политике, направленной на оздоровление бюджета, соблюдение прав инвесторов и т.п. существует значительная вероятность дальнейшего углубления проблем. При этом объективно имеет место несимметричная реакция рынков: любая ошибка экономической политики или плохая новость вызывают серьезные негативные последствия, а правильные шаги не вызывают положительного отклика рынков.

В середине мая (сразу после утверждения кабинета) произошло резкое падение котировок государственных ценных бумаг. Возросли обороты вторичного рынка, на 40% упал фондовый индекс РТС-1, усилилось давление на обменный курс рубля. Валютные резервы за май сократились на 1,4 млрд. долл. (почти 10%).

Государственная Дума приняла, а президент подписал Закон об особенностях распоряжения акциями РАО «ЕЭС России» и акциями других АО электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности. Закон нарушал права собственников, т.к. ограничивал долю иностранных инвесторов (не более 25% акций).

В мае С. Дубинин на заседании правительства заявил об угрозе кризиса финансовой системы и катастрофическом нарастании государственного долга. Вызванный этим заявлением шок усиливался отсутствием прозрачной статистики, характеризующей денежную и валютную политику.

Появились тревожные симптомы начала банковского кризиса: в Токобанке, имевшем значительные кредиты от западных банков, было введено внешнее управление.

Объявление 26 мая об отмене продажи Роснефти (из-за падения стоимости акций) лишило бюджет 2,1 млрд. долл., что явилось негативным сигналом для инвесторов.

Несмотря на разрастание кризиса на российских финансовых рынках, реакция правительства была замедленной, что само по себе усиливало развитие кризиса. Лишь к концу мая только что созданное правительство С. Кириенко начинает заниматься разработкой антикризисных мер. 17 - 19 мая были сделаны заявления правительства (о приверженности курсу на макроэкономическую стабильность), Центрального банка (о неизменности валютной политики и недопустимости эмиссионных методов финансирования бюджета), Министерства финансов (о плане жесткой экономии бюджетных расходов), ФКЦБ (об обеспечении прав инвесторов).

29 мая правительство выступило с заявлением о немедленных мерах по стабилизации финансового рынка и о бюджетно-налоговой политике в 1998 году. Спустя несколько дней после своего назначения Б. Федоров обозначил основные пути повышения уровня собираемости налогов в России. Определенный оптимизм на финансовых рынках начал появляться после визита А. Чубайса в Вашингтон 29 - 30 мая, в ходе которого обсуждалась проблема предоставления России большого пакета финансовой помощи. В первую неделю июня доходность государственных обязательств снизилась до 51%, а во вторую неделю - до 46%.

Тем не менее, отсутствие систематических действий правительства по преодолению кризиса привело к нарастанию недоверия со стороны инвесторов. Негативным фактором развития ситуации в июне явилась медлительность в проведении переговоров российского правительства с МВФ о выделении крупного пакета помощи.

Массовый вывод средств инвесторов с финансовых рынков привел к новому повышению во второй половине июня процентной ставки по ГКО, до 50%. Снижение фондового индекса за июнь составило 20%. Это резко повысило давление на обменный курс рубля и потребовало масштабных интервенций со стороны Центрального банка на валютном рынке.

Несмотря на неблагоприятную ситуацию, 10 июня Россия разместила пятилетние облигации на сумму 1,25 млрд. долларов под ставку 11,75%. 24 июня был размещен новый российский заем на 2,5 млрд. долларов уже под 12,75%. Высокая цена заимствований послужила негативным сигналом для инвесторов и снизила котировки других обращающихся евробондов.

17 июня Б. Ельцин назначил А. Чубайса спецпредставителем президента по связям с международными финансовыми организациями в ранге вице-премьера, что было позитивно воспринято участниками российских финансовых рынков. 23 июня Совет директоров МВФ утвердил выделение России очередного транша кредита в размере 670 млн. долларов. Кроме того, МВФ сделал заявление, в котором поддерживалась позиция российского правительства, предпринимающего меры по поддержанию национальной валюты и недопущению резкой девальвации.

В июне 1998 года правительство активно разрабатывало меры антикризисной программы, среди которых особенно можно выделить планировавшееся снижение цен на газ и тарифов на электроэнергию, изменения налогового законодательства (переход на взимание НДС по отгрузке, введение плоской шкалы подоходного налога, снижение ставки налога на прибыль, увеличение ставок акцизов, ограничение числа расчетных счетов предприятий, введение налога с продаж и др.), продажи принадлежащих государству пакетов акций крупных российских корпораций (в частности, 5% акций РАО «Газпром» и государственного пакета акций АО «Связьинвест»). Пакет антикризисных законопроектов С. Кириенко представил Государственной Думе по частям в начале июля 1998 года.

В эти дни средневзвешенная доходность на рынке государственных ценных бумаг достигла 126% годовых. 8 июля 1998 года Министерство финансов РФ отменило аукционы по размещению ГКО и ОФЗ. 13 июля 1998 года правительство России объявило о намерении предложить держателям ГКО конвертировать их в среднесрочные или долгосрочные облигации, номинированные в долларах, с погашением в 2005 и 2018 годах. Улучшение ситуации произошло после объявления 13 июля 1998 о том, что МВФ, МБРР и правительство Японии предоставят России 22,6 млрд. долларов финансовой помощи. Из этой суммы 5,6 млрд. долларов должны были быть предоставлены сразу после завершения заседания Совета директоров МВФ. С 13 по 19 июля средневзвешенная доходность ГКО снизилась до 53%. Индекс РТС-1 за эту неделю вырос на 34%. Однако 15 июля аукцион по размещению ГКО вновь не состоялся и обслуживание государственного долга было произведено за счет государственного бюджета. 20 июля было объявлено о прекращении выпуска государственных ценных бумаг сроком на один год.

Многие законопроекты, входившие в состав антикризисного пакета, предлагавшегося правительством в июне - июле 1998 года, были отклонены Государственной Думой. Поскольку принятие данных законов являлось составной частью обязательств российской стороны перед МВФ при получении финансовой поддержки, то можно было предположить некоторое снижение ее размеров. Тем не менее в результате переговоров А. Чубайса с руководством МВФ размеры первого транша были снижены не очень существенно: с 5,6 млрд. долларов до 4,8 млрд. долл. 21 июля МВФ принял решение о выделении России нового пакета помощи.

Несмотря на снижение величины первого транша, финансовые рынки положительно отреагировали на это событие. Доходность государственных обязательств уменьшилась до 45%. Таким образом, дальнейшее развитие событий во многом зависело от четких сигналов рынку об очередных шагах российского руководства по нормализации ситуации. Однако мероприятия, демонстрирующие наличие у правительства обдуманного плана действий, не были реализованы.

Правительство сочло, что временная стабилизация рынка в двадцатых числах июля является устойчивой тенденцией, и провело встречу Председателя правительства с крупнейшими инвесторами для объяснения им плана действий правительства по погашению и обслуживанию государственных обязательств на ближайшую перспективу только через неделю, 27 июля. Однако убедительно показать, что Россия справляется со своими обязательствами до конца 1998 года на основе данных о повышении налоговых поступлений, об увеличении уровня международных резервов, правительству не удалось.

Кроме становившейся все более очевидной политической слабости правительства, неспособного провести через Государственную Думу пакет согласованных с МВФ законопроектов, следует отметить ряд дополнительных факторов, которые к первым числам августа вызвали перелом в развитии ситуации и придали дальнейшим тенденциям неуправляемый характер.

Во-первых, это ухудшение конъюнктуры на мировых финансовых рынках. Во-вторых, это сезонное снижение доли рискованных активов в портфелях крупных институциональных инвесторов, осуществляемое накануне летних отпусков. Важнейшей причиной явилось серьезное обострение банковского кризиса. Оно было спровоцировано ухудшением ситуации на финансовых рынках на фоне жесткой денежной политики первого полугодия 1998 года. Важную роль в обострении кризиса ликвидности банковской системы сыграло падение котировок российских государственных валютных ценных бумаг, служивших обеспечением кредитов, выданных российским банкам зарубежными банками. В результате такого падения возникли дополнительные депозитные требования к российским банкам по увеличению страховочных средств (margin call). Для довнесения этих средств банки предприняли продажи имеющихся в их портфелях ГКО-ОФЗ, а также корпоративных акций с последующей конвертацией вырученных средств в валюту. Такая политика банков вызвала дополнительную нервозность на финансовых рынках, в т.ч. на рынке российских бумаг, номинированных в валюте. Первыми банками, которые не смогли выполнить своих обязательств перед зарубежными кредитными учреждениями, стали «СБС-Агро» и «Империал».

В результате действия отмеченных выше факторов финансовая ситуация между моментом получения кредита МВФ и первыми числами августа резко ухудшилась. Доходность государственных обязательств увеличилась до 56%, ускорилось падение фондового рынка. Индекс РТС-1 за время, прошедшее с момента выделения стабилизационного кредита МВФ до 17 августа упал почти на 30%. Началось быстрое уменьшение объемов международных резервов. Если на 23 июля их величина составляла 19,5 млрд. долл., то на 31 июля - 18,4 млрд. долл., на 7 августа - 16,3 млрд. долл.

Подводя итоги кульминации кризиса, следует отметить, что наряду с рассмотренными ниже фундаментальными причинами наиболее важными факторами, не позволившими России в августе избежать девальвации рубля, оказались две: отсутствие поддержки антикризисной программы правительства со стороны Государственной Думы и недостаточный объем помощи со стороны МВФ. К середине месяца ситуация, возможно, могла бы быть выправлена за счет срочной помощи стран Большой семерки в размере 10 - 15 млрд. долл. Однако в существовавшей политической ситуации получение таких средств было нереальным. Единственным возможным выходом из создавшегося положения стала девальвация рубля.

План правительства, обнародованный 17 августа, включал в себя три группы мер: введение плавающего курса рубля с его девальвацией до конца года примерно до 9 руб. за доллар; введение трехмесячного моратория на погашение внешних долгов российских банков; принудительная реструктуризация долгов по ГКО-ОФЗ.

15 - 16 августа план правительства был согласован с МВФ. Объявление 17 августа программы без схемы реструктуризации внутреннего государственного долга вызвало негативную реакцию на финансовых рынках. Фондовый рынок только за одну неделю упал дополнительно на 29%. С недельным опозданием правительством РФ была обнародована схема реструктуризации. Общая сумма замороженного внутреннего долга РФ составила 265,3 млрд. руб. (42,2 млрд. долларов по курсу на 14 августа 1998 г.) В обращении остались ОФЗ на сумму около 75 млрд. руб. со сроками погашения в 2000 - 2001 годах.

Программа правительства С. Кириенко не была реализована в первоначальном виде. 23 августа произошла отставка Правительства, возглавляемого С. Кириенко, и назначение В. Черномырдина исполняющим обязанности Председателя правительства. Такое решение имело серьезные экономико-политические последствия. Во-первых, эта отставка и заявления о смене экономического курса практически аннулировали соглашения с МВФ, в части как программы расширенного кредитования, так и стабилизационного кредита (с учетом поддержанных МВФ мер по заявлению от 17 августа). Во-вторых, политический кризис резко увеличил неопределенность экономической политики.

Отмеченные факторы вызвали новую волну паники на финансовых и товарных рынках. 26 августа Центральный банк РФ, растратив значительные запасы резервов на поддержку рубля при низких ценах доллара, приостановил торги на ММВБ на неопределенный срок для сохранения своих золотовалютных резервов. С 28 августа приостановлены торги на региональных валютных биржах. В дальнейшем ЦБ уже не мог удерживать рубль от понижения из-за снижения уровня валютных резервов (12,46 млрд. долл. на 1 сентября).

В сентябре 1998 года произошло дальнейшее обострение экономического и финансового кризиса, связанного с девальвацией рубля и снижением доверия к российской национальной валюте. Трехкратная девальвация рубля, резкое увеличение скорости обращения денежной массы определили быстрый рост потребительских цен. В августе цены выросли на 3,7%, а в сентябре на 38,4%.

В дальнейшем, одновременно со снижением курса доллара США, темпы инфляции замедлились. Это в большой степени объясняется денежно-кредитной политикой, проводимой Центральным банком РФ. В августе практически не произошло изменения денежной базы, несмотря на то, что Банк России потратил тогда 5,95 млрд. долларов США из своих золотовалютных резервов. Очевидно, валютные интервенции были стерилизованы в результате операций на открытом рынке с государственными обязательствами и выдачи стабилизационных кредитов коммерческим банкам.

В сентябре денежная база выросла на 9,5% при резком замедлении темпов снижения внешних резервов. Одновременно инфляционное воздействие эмиссии в значительной степени компенсировалось сокращением денежно-кредитного мультипликатора вследствие изъятия вкладов населения из коммерческих банков.

При отсутствии рынка внутренних государственных заимствований единственным показателем процентных ставок по российским обязательствам стал рынок ОВВЗ и евробондов. Котировки ОВВЗ 3-ей серии (погашение в 1998 г.) упали до уровня 40% от номинала по сравнению с 90% на начало августа, цены ОВВЗ других траншей упали до 10% от номинальной стоимости. Евробонды котируются на уровне 20 - 30% от номинала (70 - 85% до кризиса).

В сентябре 1998 г. обменный курс доллара в Системе электронных лотовых торгов (СЭЛТ) демонстрировал значительные колебания. Так, если на 31 августа курс доллара составлял 7,905 руб./$, то на 9 сентября он вырос до 20,825 руб. Необходимость снизить расчетные потери по форвардным контрактам с поставкой в середине сентября определила последующее снижение обменного курса доллара до уровня 8,67 руб./$. После фиксации данного уровня курса на 15 сентября 1998 г. котировки доллара вновь выросли до уровня 16 руб./$. По итогам сентября обменный курс доллара США вырос на 102,4%.

После августовского падения котировок в сентябре 1998 г. снижение цен российских акций несколько замедлилось. Если в августе индекс РТС-1 снизился на 56,2%, то в сентябре его уменьшение составило 33,2%. С начала 1998 г. индекс РТС-1 снизился на 89%, а с начала октября 1997 г. - на 92,3%.

На рынке рублевых межбанковских кредитов процентные ставки по однодневным кредитам в середине сентября достигали 450% годовых, по кредитам на три дня - 130% годовых. Возвращение кредитов обеспечивалось высокой доходностью операций с валютой. Объемы сделок в сентябре упали по сравнению с августом в 10 раз.

1.2. Основные факторы развития финансового кризиса в 1998 году

1.2.1. Бюджетный дефицит и государственный долг

Основной причиной, обусловившей произошедший финансовый кризис, была неспособность ни одного правительства России обеспечить принятие и, главное, реализацию реалистичного бюджета. В результате позитивные тенденции 1996-1997 годов - снижение темпов инфляции, стабилизация валютного курса рубля, снижение процентных ставок, начало экономического роста - происходили исключительно за счет проведения жесткой денежной политики на фоне высокого уровня несбалансированности государственных финансов. Значительный дефицит государственных финансов, приводивший к наращиванию государственного долга и расходов на его обслуживание, одновременно снижая величину национальных сбережений и уменьшая текущее сальдо платежного баланса, являлся серьезнейшим дестабилизирующим фактором социально-экономического развития страны.

Будучи по уровню экономического развития одной из последних в ряду демократических государств, по бюджетной нагрузке страна находится на уровне США и уступает Великобритании. Бюджетный кризис в посткоммунистической России является политическим не потому, что у правительства не хватает политической воли бороться с сокрытием налогов и налоговыми недоимками. Политический характер бюджетного кризиса отражает несовместимость сложившегося уровня налоговых изъятий государства с демократическим характером политического режима и уровнем экономического развития страны.

Непонимание описанной природы бюджетного кризиса предопределило ошибочные действия по его преодолению. Можно спорить о том, какой именно уровень налоговых поступлений в наибольшей степени соответствует уровню развития отечественной экономики, ее отраслевой структуре, уровню благосостояния граждан, структуре их потребления, традициям подчинения законодательству, степени его проработанности и многим другим факторам. Однако тот факт, что уровень возможного сбора налогов не превышает 30% ВВП плюс - минус несколько процентных пунктов, можно считать доказанным хозяйственной практикой. Таким образом, ключевым моментом балансирования бюджета должна была стать реструктуризация расходов, включая их сокращение, - вопрос исключительно болезненный как с политической, так и с социальной точек зрения.

Реальные расходы государства за период с 1991 по 1997 год сократились примерно в 2,5 раза. При этом расходы на социальные цели уменьшились примерно на треть. И, тем не менее, сокращение расходов государства проходило крайне медленно и оказалось совершенно недостаточным для установления бюджетного равновесия. Кроме того, секвестрирование при исполнении расходной части бюджета осуществлялось под давлением различных лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой сектор и др.), что привело к формированию крайне нерациональной структуры расходов, которая не способна была обеспечивать ни условий экономического роста, ни поддержания достаточного уровня социально-политической стабильности.

Правительство в рассматриваемый период (и особенно на рубеже 1997-1998 годов) предпринимало попытки наведения порядка в расходования средств федеральных и местных бюджетов, а кабинетом С. Кириенко в июне - июле 1998 г. была даже разработана и одобрена специальная программа на этот счет. Однако предпринимавшиеся в этом направлении меры, по существу, представляли собой попытки выявления и ликвидации нерациональных расходов, тогда как проблема была гораздо более сложной: государство должно было отказаться от значительной части своих обязательств, выполнение которых стало невозможным без опасного наращивания государственного долга.

С 1995 года началось быстрое нарастание внутреннего государственного долга, в первую очередь, за счет заимствований на рынке ценных бумаг (см. табл. 1.1). К началу 1998 года внутренний долг увеличился до 18,?% ВВП. К концу 1998 года - до 26,0% ВВП (в годовом исчислении)

Таблица 1.1

Динамика государственного внутреннего долга и расходов на его обслуживание

на 1 января 1994

на 1 января 1995

на 1 января 1996

трлн. руб.

% ВВП

трлн. руб.

% ВВП

трлн. руб.

% ВВП

Государственный внутренний долг, в т.ч.

35,2

21,7

88,4

14,5

188

11,5

- задолженность по ценным бумагам

0,3

0,2

18,9

3,1

85,2

5,2

- задолженность Центральному банку

29,2

18,0

58,8

9,6

61,0

3,7

Обслуживание внутреннего долга

0,99

0,6

16,1

2,6

38,2

2,3

на 1 января 1997

на 1 января 1998

на 1 января 1999

трлн. руб.

% ВВП

трлн. руб.

% ВВП

млрд. руб.

% ВВП

Государственный внутренний долг, в т.ч.

365,5

16,2

501

18,7

751

28,0

- задолженность по ценным бумагам

249

11,0

449

16,8

480

17,9

- задолженность Центральному банку

59,6

2,6

0,0

0,0

0,0

0,0

Обслуживание внутреннего долга

105,7

4,7

96,3

3,6

106,6

4,0

Источник: Минфин РФ, ЦБ РФ, ИЭППП

Увеличение внутреннего долга вызвало соответствующий рост расходов на его обслуживание. С 1995 года по 1996 год их величина возросла с 2,6% ВВП до 4,8% ВВП. В 1997 и первом полугодии 1998 года эти расходы хотя и несколько сократились, тем не менее составляли 3,6% ВВП и 3,9% ВВП, соответственно.

Одновременно в 1996 - 1998 годах началось широкое использование заимствований на внешних финансовых рынках. Динамика внешнего долга Российской Федерации представлена в таблице 1.2.

Таблица 1.2

Динамика внешнего долга России

Долг СССР

(млрд. долларов)

Долг РФ

(млрд. долларов)

Обслуживание в % ВВП

1992

104,9

2,8

0,7

1993

103,7

9,0

0,3

1994

108,6

11,3

0,5

1995

103,0

17,4

0,9

1996

100,8

24,2

0,9

1997

97,8

33,0

0,7

1998

95,0

55,0

1,2

Источник: Минфин РФ, Госкомстат РФ, ИЭППП.

Общий уровень долговой нагрузки на экономику страны, равный 49,8% ВВП (на 1 января 1998 года), если сравнить с ситуацией в других странах мира, можно оценить как относительно низкий.

Особенность ситуации с внутренним долгом, сложившаяся в России к 1997 году, определяется его краткосрочным характером и значительной долей долга, принадлежащего нерезидентам.

Дюрация внутреннего долга РФ (средний срок до погашения обращающихся ГКО-ОФЗ) выросла за 1995 год с 60 до 90 дней, за 1996 г. - до 150 дней, в 1997 году - до 250 дней. И хотя к августу 1998 года данный показатель составил около 330 дней, средства, необходимые ежемесячно только для погашения ранее выпущенных облигаций (без учета купонных выплат по двух - трехлетним купонным бумагам, ОФЗ), достигли в первой половине 1998 года 10% - 15% месячного ВВП.

Динамика отношения краткосрочного внутреннего долга к банковским депозитам населения, характеризующим объем внутренних финансовых сбережений в России, показывает быстрое опережение внутреннего долга, продолжавшееся вплоть до осени 1997 года, причем весной 1996 года данное отношение превысило единицу.

Эта ситуация предопределила решение о допуске нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга. При сложившемся объеме дефицита государственного бюджета и ограниченной возможности внешних заимствований выбора не было. Либо нужно было сократить дефицит государственных финансов, либо открывать рынок внутреннего долга для нерезидентов.

С 1 января 1998 года Центральный банк и правительство РФ объявили о полной либерализации рынка для нерезидентов (были отменены гарантированный уровень доходности и ограничения на срок репатриации прибыли). В результате доля нерезидентов на рынке ГКО-ОФЗ неуклонно росла. По данным Министерства финансов РФ, в апреле 1998 года доля нерезидентов составляла около 28% объемов рынка.

Следует также отметить, что существенное ослабление контроля за иностранным капиталом и соответствующее снижение стоимости обслуживания государственного долга создало у правительства иллюзию об отсутствии проблем с обеспечением финансирования дефицита государственного бюджета по крайней мере в среднесрочной перспективе. С этой точки зрения, допуск нерезидентов на рынок внутреннего долга оказал негативное влияние на экономическую политику, усилив моральные риски выбора мягкой бюджетной политики, не предполагавшей резкого снижения бюджетного дефицита и, соответственно, потребностей в государственных заимствованиях.

Внешние заимствования являются более «длинными» по сравнению с ценными бумагами, размещаемыми на внутреннем рынке, однако, начиная с 1999 года, Россия вступает в период выплаты предоставленных ранее международными финансовыми организациями кредитов и займов, а с 2001 года будет необходимо нести расходы по погашению размещенных в 1997 - 1998 годах евробондов. В течение ближайших 10 лет ежегодные затраты только на погашение долгов международным финансовым организациям и процентные выплаты инвесторам, купившим российские еврооблигации, составят от 3,5 до 5 млрд. долларов США. Кроме того в 2002 году кончается льготный период обслуживания долгов Лондонскому и Парижскому клубу, что также означает значительный рост годовых объемов внешних выплат.

Тем не менее, можно говорить о том, что в 1997 - 1998 годах политика управления государственным долгом недостаточно учитывала преимущества внешних заимствований по сравнению с внутренними. Внешние заимствования характеризуются более долгосрочным характером и отсутствием для инвесторов риска изменения курса рубля, что делает их цену менее зависимой от текущей курсовой политики. Попытка увеличить объем внешних займов за счет размещения евробондов в это период проводилась, на наш взгляд, недостаточно последовательно. За 1997 - 1998 год величина размещения еврозаймов составила 14,9 млрд. долларов США. Если бы консолидация (т.е. замена краткосрочного долга на долгосрочный, путем изменения соотношений внутренних и внешних заимствований) осуществлялась более интенсивно, то угрозу финансового кризиса можно было несколько снизить.

1.2.2. Состояние платежного баланса

При анализе основных изменений показателей платежного баланса важно иметь в виду внутреннюю противоречивость экономической ситуации в России, сложившейся к лету 1997 года. С одной стороны, при падении цен на нефть у экономических агентов возникли подозрения в переоцененности рубля с точки зрения изменившихся условий торговли, и соответственно, появились ожидания девальвации. Эти ожидания усиливались из-за роста расходов на обслуживание и погашение внешнего долга. Необходимость корректировки проводимой курсовой политики и определенного обесценения рубля стала очевидной в последнем квартале 1997 года, когда обозначилась тенденция использования официальных золотовалютных резервов в качестве одного из основных источников финансирования дефицита, а прогноз изменения конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей стал демонстрировать устойчивую тенденцию падения цен.

С другой стороны, если экономическая ситуация характеризуется наличием короткого внутреннего государственного долга и высокой доли нерезидентов на этом рынке, то любые попытки изменения курсовой политики (в частности, попытки ускорения постепенного обесценения рубля) вызывают массовый отток иностранных инвесторов с финансовых рынков, рост процентных ставок, увеличение спроса на валюту, снижение валютных резервов, увеличение риска дефолта по государственным обязательствам и резкой девальвации. В результате, политика постепенного обесценения рубля в целях уравновешивания платежного баланса становится практически невозможной. Это наглядно показал опыт 1997-1998 годов.

Начиная со второго квартала 1997 года, сальдо по счету текущих операций в основном принимает отрицательные значения (исключение составляет IV квартал 1997 года, когда указанный показатель был зафиксирован на уровне, не превышающем 400 млн. долл.). Среди основных факторов снижения сальдо по счету текущих операции можно выделить неблагоприятную конъюнктуру на мировом рынке основных экспортных товарных групп России (как видно из рисунка 1.1, колебания сальдо торгового баланса РФ практически полностью повторяют изменения мировых цен на нефть), а также увеличение общего объема выплат процентных доходов нерезидентам со стороны государства и частного сектора (по итогам 1997 года сальдо выплаченных доходов по услугам капитала составило -8 млрд. долл. или 1,75% ВВП - см. рис. 1.2).

Рис. 1.1

Торговый баланс РФ и мировые цены на нефть в 1995 - 1998 гг.*

*- торговый баланс за IV квартал 1998 года дан по оценке Банка России.

Источник: ЦБ РФ, International Financial Statistics

Однако в третьем квартале 1998 года вследствие девальвации рубля, несмотря на дальнейшее снижение мировых цен на нефть, сальдо торгового баланса России резко возросло и составило 4,35 млрд. долл., благодаря, главным образом, сокращению импорта (до 13,5 млрд. долл. с 17 млрд. долл. во втором квартале). Сальдо платежного баланса по счету текущих операций также выросло по сравнению с предыдущим периодом и было зафиксировано на уровне 217 млн. долл., что, впрочем, практически полностью объясняется ростом торгового баланса, т.к. сальдо баланса доходов в III квартале составило 3,4 млрд. долл., что ненамного ниже показателя II квартала.

Рис. 1.2

Счет текущих операций и баланс услуг капитала РФ в 1995 - III квартале 1998 года

Источник: ЦБ РФ.

Несмотря на неблагоприятную динамику счета текущих операций, сальдо по счету операций с капиталом и финансовыми инструментами в 1997-98 гг. оставалось положительным и было зафиксировано в 1997 году на уровне 19,5 млрд. долл. или 4,2% ВВП, что привело к активному сальдо общего платежного баланса. Однако профицит финансового счета в 1997 году возник вследствие показанного в платежном балансе притока иностранных портфельных инвестиций, а сальдо по остальным статьям счета операций с капиталом и финансовыми инструментами в течение года принимало либо отрицательные, либо невысокие положительные значения.

Такие показатели финансового счета платежного баланса в 1997 году были вызваны реструктуризацией задолженности России по долгам бывшего СССР перед членами Лондонского клуба, которая была осуществлена путем выпуска облигаций на сумму основного долга (22,1 млрд. долл.) и на просроченные проценты (6,1 млрд. долл.). Отражение данной операции в платежном балансе заключалось в уменьшении задолженности госсектора по привлеченным кредитам (снижение просроченной задолженности) и соответствующем увеличении обязательств по портфельным инвестициям нерезидентов (как результат выпуска ценных бумаг). В целях получения значений сальдо по счетам платежного баланса, отражающих реальное положение дел в IV квартале 1997 года, нами была произведена реконструкция счетов «портфельные инвестиции» и «пассивы сектора государственного управления» платежного баланса РФ, заключающаяся в уменьшении пассивов резидентов по портфельным инвестициям на сумму реструктурированного долга и одновременном увеличении обязательств сектора государственного управления (см. рис. 1.3).

Рис. 1.3

Реконструкция сальдо по счетам инвестиций платежного баланса РФ и общего сальдо платежного баланса в 1995 - III квартале 1998 года.

Источник: ЦБ РФ, расчеты авторов

Анализ реконструированного платежного баланса России за 1997 год показал значительное снижение сальдо по счету портфельных инвестиций в IV квартале до 906 млн. долл. США (0,72% ВВП) и общего сальдо платежного баланса до 9,9 млрд. долл. США (-7,9% ВВП). Таким образом, динамика портфельных иностранных инвестиций имела резкий перелом осенью 1997 года. Наряду с ухудшением конъюнктуры цен на основные товары российского экспорта, этот фактор в конце 1997 - первой половине 1998 года привел к катастрофическому росту дефицита платежного баланса, финансируемого за счет снижения внешних резервов ЦБ РФ.

В последнем квартале 1997 года золотовалютные резервы снизились на 5,9 млрд. долл. Следует также отметить, что во втором квартале 1998 года в России, впервые с конца 1993 года, был зафиксирован дефицит торгового баланса, включая нефакторные услуги (более 300 млн. долл.), продолжался рост дефицита по счету текущих операций (дефицит превысил 4 млрд. долл.) при дальнейшем росте величины обслуживания внешней задолженности (баланс услуг капитала превысил 4 млрд. долл.). В третьем квартале прошедшего года ситуация изменилась: как уже упоминалось выше, в связи с увеличением торгового баланса возросло сальдо по счету текущих операций при незначительном уменьшении баланса доходов от капитала. Вследствие того, что отказ от обслуживания ГКО-ОФЗ пришелся фактически на последний месяц квартала, большой объем выплат по ценным бумагам в июле-августе способствовал удержанию дефицита баланса доходов на высоком уровне.

Баланс по счету операций с капиталом и финансовыми инструментами в течение первых трех кварталов 1998 года оставался положительным, хотя в третьем квартале его величина несколько снизилась - до 1,5 млрд. долл. Анализ статей финансового счета в третьем квартале показывает, что наиболее серьезные изменения были зафиксированы по счетам портфельных и прочих инвестиций. Так, иностранные портфельные активы в России снизились за указанный период на 726 млн. долл., в то время как в предыдущие периоды наблюдался ежеквартальный рост иностранных портфельных инвестиций на суммы от 2 до 8 млрд. долл.

Среди неблагоприятных изменений показателей финансового счета в июле-сентябре 1998 года следует, прежде всего, отметить рост российских зарубежных активов и уменьшение иностранных обязательств: прирост средств на иностранных текущих счетах и депозитах резидентов (83 млн. долл.), уменьшение остатков на российских депозитах и текущих счетах нерезидентов (1,48 млрд. долл.), увеличение российских экспортных кредитов и непоступившей экспортной выручки (4,2 млрд. долл.), прирост наличной иностранной валюты у резидентов (1 млрд. долл.), а также снижение объема кредитов, привлеченных банковским сектором (3,25 млрд. долл.).

Если весной и в начале лета 1998 года дефицит текущего платежного баланса финансировался как за счет привлечения портфельных инвестиций и кредитов МВФ, так и снижения золотовалютных резервов ЦБ, то в августе 1998 года валютные резервы, как источник финансирования дефицита, были практически исчерпаны (за июль 1997 - август 1998 года золотовалютные резервы ЦБ сократились на 12 млрд. долл.). Дальнейшее привлечение портфельных инвестиций в связи с кризисом оказалось невозможным, а первый транш кредита МВФ был израсходован на поддержание курса рубля в рекордно короткие сроки.

В этих условиях, финансирование дефицита платежного баланса в третьем квартале 1998 года осуществлялось за счет двух источников: привлечения кредита МВФ (4,8 млрд. долл.) и до 25 августа расходования валютных резервов (по итогам III квартала валютные резервы снизились на 2,3 млрд. долл.). После исчерпания резервов единственным способом уравновешивания платежного баланса являлась девальвация национальной валюты, решение о проведении которой было принято 17 августа, и как последствие его - сокращение импорта.

На момент подготовки данного обзора мы не располагали официальными данными о состоянии российского платежного баланса в целом за 1998 год. Однако, по предварительным оценкам Банка России, рост положительного сальдо торгового баланса продолжился и в четвертом квартале 1998 года: хотя падение экспорта составило 30% по сравнению с III кварталом, но импорт снизился более значительно (на 54%). Сальдо торгового баланса составило около 8 млрд. долл. По итогам 1998 года, в соответствии с оценками Центрального Банка, по счету текущих операций был зафиксирован дефицит в размере -0,8 млрд. долл., а положительное сальдо торгового баланса составило 14,7 млрд. долл. против +3,56 млрд. долл. и 17,5 млрд. долл. соответственно в 1997 году. Относительно операций по капитальным счетам платежного баланса ожидается, что по итогам 1998 года чистый приток капитала в Российскую Федерацию составит 17,8 млрд. долл., в том числе чистый отток капитала из банковского сектора в объеме -6,5 млрд. долл. и приток в корпоративный сектор в объеме 7,1 млрд. долл. (в 1997 году указанные показатели составили 44,1 млрд. долл., +8,9 млрд. долл. и 13,5 млрд. долл. соответственно).

При анализе состояния платежного баланса России также возникает вопрос об источниках финансирования основной суммы внешнего долга и процентных платежей к выплате в 1999 году, а также погашения третьего транша ОВВЗ (в сумме около 18 млрд. долл., в том числе 9,2 млрд. долл. - выплаты по собственной задолженности РФ). Очевидно, что совокупность перечисленных выше факторов (растущий дефицит по счету текущих операций, снижение золотовалютных резервов ЦБ, неблагоприятные прогнозы получения кредитов от международных финансовых организаций и привлечения иных инвестиций) не позволяет выплатить указанную сумму. При этом дальнейшая девальвация рубля в целях улучшения торгового баланса не приведет к необходимому росту экспорта вследствие его ценовой неэластичности. В этих условиях единственным вариантом политики управления внешним долгом в 1999 году становится его дальнейшая реструктуризация.

Таблица 1.3

Платежный баланс России в 1995 - III квартале 1998 года (млн. долл. США)

I квартал

II квартал

III квартал

IV квартал

1995 год

Счет текущих операций

5506

2849

-819

425

Товары и нефакторные услуги

4532

3742

1308

1629

Товары (торговый баланс)

5751

5980

4855

4221

Экспорт товаров

19059

20399

20494

22711

Импорт товаров

-13308

-14419

-15639

-18490

Нефакторные услуги

-1219

-2238

-3547

-2592

Оказанные нерезидентам

2139

2766

2733

2887

Оказанные нерезидентами

-3358

-5004

-6280

-5479

Баланс услуг труда и капитала (баланс доходов)

886

-883

-2071

-1299

Из них: баланс услуг капитала

897

-813

-1923

-1226

Предоставленных нерезидентам

2559

612

410

531

Полученных от нерезидентов

-1662

-1425

-2333

-1757

Текущие трансферты

87

-10

-57

95

Полученные

191

174

160

285

Выплаченные

-104

-184

-217

-190

Счет операций с капиталом и финансовыми инструментами

-6161

-1802

-42

-13845

Счет операций с капиталом

-22

-73

-173

-80

Капитальные трансферты

-22

-73

-173

-80

Финансовый счет

-6139

-1729

131

-13765

Прямые и портфельные инвестиции

-1322

106

563

932

Активы

-1564

-150

-93

-23

Пассивы

242

256

656

955

Прочие инвестиции

-4817

-1835

-432

-14697

Активы

-2624

1035

5794

-656

Наличная иностранная валюта и депозиты

-114

2454

846

1173

Торговые кредиты и авансы

-228

2

8039

227

Ссуды и займы предоставленные (непросроченные)

1817

3748

1408

1585

Просроченная задолженность

-4156

-3772

-1398

-1228

Прочие активы

57

-1397

-3101

-2413

Пассивы

-2193

-2870

-6226

-14041

Наличная национальная валюта и депозиты

193

198

433

1807

Торговые кредиты и авансы

395

-433

-1278

-6774

Привлеченные кредиты

-2881

-2758

-5284

-9927

Прочие пассивы

100

123

-97

853

Поправка к резервным активам

146

-263

187

1006

Чистые ошибки и пропуски

-3118

791

-4207

8237

Общее сальдо платежного баланса

-3627

1575

-4881

-4177

Финансирование

3627

-1575

4882

4177

Резервные активы

-96

-5936

-1105

-3249

Исключительное финансирование

3109

3920

5319

6343

Использование новых займов органами гос.управления для финансирования дефицита

0

1690

1650

2144

использование кредитов МВФ

0

1690

1650

2144

Просрочено платежей

899

560

1059

-1387

Перенесено платежей по обслуживанию официального внешнего долга

2210

1670

2610

5586

Прочие операции

614

441

668

1083

Использование новых займов органами гос.управления для финансирования дефицита (кроме кредитов МВФ)

614

441

668

1083

1996 год

Счет текущих операций

3829

1759

2183

4339

Товары и нефакторные услуги

3323

3423

4005

6465

Товары (торговый баланс)

4641

4921

5064

8442

Экспорт товаров

20872

21940

21918

25833

Импорт товаров

-16231

-17019

-16854

-17391

Нефакторные услуги

-1318

-1498

-1059

-1977

Оказанные нерезидентам

2897

3251

4091

2718

Оказанные нерезидентами

-4215

-4749

-5150

-4695

Баланс услуг труда и капитала (баланс доходов)

483

-1601

-1878

-2293

Из них: баланс услуг капитала

603

-1491

-1781

-2215

Предоставленных нерезидентам

2610

710

446

465

Полученных от нерезидентов

-2007

-2201

-2227

-2680

Текущие трансферты

23

-62

56

165

Полученные

151

122

159

333

Выплаченные

-128

-184

-103

-168

Счет операций с капиталом и финансовыми инструментами

-6700

-5260

-7600

-5569

Счет операций с капиталом

-219

-66

-79

-99

Капитальные трансферты

-219

-66

-79

-99

Финансовый счет

-6481

-5194

-7521

-5470

Прямые и портфельные инвестиции

1872

1613

999

6965

Активы

9

-389

-163

-400

Пассивы

1863

2002

1162

7365

Прочие инвестиции

-8353

-6807

-8520

-12435

Активы

-4792

-8122

-4948

-11441

Наличная иностранная валюта и депозиты

999

-5102

-1423

-4379

Торговые кредиты и авансы

-1626

-1800

-1700

-4375

Ссуды и займы предоставленные (непросроченные)

2424

3123

2267

1685

Просроченная задолженность

-4612

-2374

-1295

-1195

Прочие активы

-1977

-1969

-2797

-3177

Пассивы

-3561

1315

-3572

-994

Наличная национальная валюта и депозиты

46

-48

645

674

Торговые кредиты и авансы

75

-434

-571

131

Привлеченные кредиты

-3288

-2

-3614

-1325

Прочие пассивы

-394

1799

-32

-474

Поправка к резервным активам

-400

-798

-196

-90

Чистые ошибки и пропуски

-2170

-2794

-1133

-2050

Общее сальдо платежного баланса

-5441

-7093

-6746

-3370

Финансирование

5441

7093

6746

3370

Резервные активы

-2034

3431

1390

54

Исключительное финансирование

4718

3102

4486

2581

Использование новых займов органами гос.управления для финансирования дефицита

1393

1013

677

672

- использование кредитов МВФ

1393

1013

677

672

Просрочено платежей

725

619

619

729

Перенесено платежей по обслуживанию официального внешнего долга

2600

1470

3190

1180

Прочие операции

2757

560

870

735

Использование новых займов органами гос.управления для финансирования дефицита (кроме кредитов МВФ)

2757

560

870

735

1997 год

Счет текущих операций

4040

-14

-853

382

Товары и нефакторные услуги

5055

2502

2038

2958

Товары (торговый баланс)

6017

3620

3461

4420

Экспорт товаров

21154

20654

21718

25402

Импорт товаров

-15137

-17034

-18257

-20982

Нефакторные услуги

-962

-1118

-1423

-1462

Оказанные нерезидентам

2915

3437

4265

3516

Оказанные нерезидентами

-3877

-4555

-5688

-4978

Баланс услуг труда и капитала (баланс доходов)

-974

-2362

-2719

-2356

Из них: баланс услуг капитала

-904

-2285

-2617

-2264

Предоставленных нерезидентам

2417

618

569

536

Полученных от нерезидентов

-3321

-2903

-3186

-2800

Текущие трансферты

-41

-154

-172

-220

Полученные

126

59

87

77

Выплаченные

-167

-213

-259

-297

Счет операций с капиталом и финансовыми инструментами

-3846

5484

-2855

20663

Счет операций с капиталом

-115

-317

-187

-179

Капитальные трансферты

-115

-317

-187

-179

Финансовый счет

-3731

5801

-2668

20842

Прямые и портфельные инвестиции

5967

9036

3275

30796

Активы

-443

-691

-972

-652

Пассивы

6410

9727

4247

31448

Прочие инвестиции

-9698

-3235

-5943

-9954

Активы

1209

-6295

-9952

-11581

Наличная иностранная валюта и депозиты

-1305

-1936

-4709

-4515

Торговые кредиты и авансы

-859

-883

-1649

-3397

Ссуды и займы предоставленные (непросроченные)

4055

2340

396

212

Просроченная задолженность

1830

-2736

-1004

-1138

Прочие активы

-2512

-3080

-2986

-2743

Пассивы

-10907

3060

4009

1627

Наличная национальная валюта и депозиты

-7492

569

948

1244

Торговые кредиты и авансы

-423

28

120

211

Привлеченные кредиты

-2494

2123

2246

198

Прочие пассивы

-498

340

695

-26

Поправка к резервным активам

48

30

-49

-48

Чистые ошибки и пропуски

-2479

-1207

-1358

-2709

Общее сальдо платежного баланса

-2237

4293

-5115

18288

Финансирование

2237

-4293

5115

-18288

Резервные активы

-1331

-8034

1616

5934

Исключительное финансирование

2960

2131

2624

-26637

Использование новых займов органами гос.управления для финансирования дефицита

646

701

677

0

- использование кредитов МВФ

646

701

677

0

Просрочено платежей

994

1080

1107

-27227

Перенесено платежей по обслуживанию официального внешнего долга

1320

350

840

590

Прочие операции

608

1610

875

2415

Использование новых займов органами гос.управления для финансирования дефицита (кроме кредитов МВФ)

608

1610

875

2415

1998 год

Счет текущих операций

-1612

-4231

217

Товары и нефакторные услуги

27

-318

3609

Товары (торговый баланс)

1170

1121

4354

Экспорт товаров

18490

18235

17804

Импорт товаров

-17320

-17114

-13450

Нефакторные услуги

-1143

-1439

-745

Оказанные нерезидентам

2907

3295

3656

Оказанные нерезидентами

-4050

-4734

-4401

Баланс услуг труда и капитала (баланс доходов)

-1261

-3771

-3358

Из них: баланс услуг капитала

-1156

-3675

-3288

Предоставленных нерезидентам

2432

760

504

Полученных от нерезидентов

-3588

-4435

-3792

Текущие трансферты

-378

-142

-34

Полученные

63

62

35

Выплаченные

-441

-204

-69

Счет операций с капиталом и финансовыми инструментами

172

2592

-10083

Счет операций с капиталом

-92

-189

-105

Капитальные трансферты

-92

-189

-105

Финансовый счет

264

2781

-9978

Прямые и портфельные инвестиции

3732

3977

-47

Активы

-450

-889

268

Пассивы

4182

4866

-315

Прочие инвестиции

-3468

-1196

-9931

Активы

-3553

-2141

-4817

Наличная иностранная валюта и депозиты

1943

2002

-1139

Торговые кредиты и авансы

-96

-1154

-1735

Ссуды и займы предоставленные (непросроченные)

1847

1603

1283

Просроченная задолженность

-3712

-2791

-488

Прочие активы

-3535

-1801

-2738

Пассивы

85

945

-5114

Наличная национальная валюта и депозиты

-936

448

-1458

Торговые кредиты и авансы

-58

119

120

Привлеченные кредиты

1331

-231

-3609

Прочие пассивы

-252

609

-167

Поправка к резервным активам

18

-1

7

Чистые ошибки и пропуски

-2241

-1359

-1729

Общее сальдо платежного баланса

-3663

-2999

-11588

Финансирование

3663

2999

11588

Резервные активы

892

768

2596

Исключительное финансирование

1745

1444

7699

Использование новых займов органами гос.управления для финансирования дефицита

669

666

4798

- использование кредитов МВФ

669

666

4798

Просрочено платежей

606

308

2301

Перенесено платежей по обслуживанию официального внешнего долга

470

470

600

Прочие операции

1026

787

1293

Использование новых займов органами гос.управления для финансирования дефицита (кроме кредитов МВФ)

1026

787

1293

Источник: ЦБ РФ

1.2.3. Уязвимость банковской системы

В условиях быстрого роста курса доллара в 1992 - 1994 годах в структуре активов коммерческих банков преобладали валютнономинированные кредиты. Быстрое обесценение рублевых обязательств позволяло финансировать даже малоэффективные, в валютном выражении проекты. При относительно стабильном курсе рубля ситуация изменилась: высокая реальная ставка по рублевым обязательствам требовала более эффективного размещения активов. Поэтому в 1995 -1996 годах происходил процесс увеличения валютнономинированных пассивов коммерческих банков. В первом квартале 1997 года их величина превысила валютные активы банков (см. рис. 1.4).

Рис. 1.4

Источник: ЦБ РФ.

При этом за год, к концу первого квартала 1998 года, валютные обязательства коммерческих банков выросли примерно в два раза с 9,5 млрд. долл. до 19,2 млрд. долл. На 1 июля 1998 года их величина достигла 20,5 млрд. долл. Это увеличение было следствием быстрого роста привлекаемых ссуд и займов при относительно стабильной величине текущих валютных счетов и депозитов (см. рис. 1.5).

Рис. 1.5

Источник: ЦБ РФ.

Валютные активы за этот период возросли примерно до 12,1 млрд. долл. Причем рост происходил в основном за счет увеличения выдаваемых кредитов (см. рис. 1.6). Очевидно, что такая структура баланса банковской системы (наряду с ее общей слабостью в финансовом отношении, вызванной протекционистским отношением государства к большинству крупных банков) сделала ее крайне уязвимой к девальвации национальной валюты. Кроме того, высокие объемы иностранных кредитов привлекались под залог ценных бумаг, падение котировок которых в ходе развития финансового кризиса, потребовавшее довнесения средств на депозитные счета, инициировало начало развертывания банковского кризиса.

Рис. 1.6

Источник: ЦБ РФ.

1.3. Экономические и политические последствия финансового кризиса

Среди важнейших экономических последствий финансового кризиса в России, особенно обострившегося к августу 1998 года, можно выделить следующие.

- Снижение доверия как внешних, так и внутренних инвесторов к правительству, Центральному банку и Министерству финансов России означает утрату возможностей занимать деньги как на внешних, так и на внутренних рынках, а также отток зарубежных инвестиций и, как следствие, дальнейшее отдаление перспектив экономического роста.

- Закрытие как внешних, так и внутренних источников финансирования дефицита государственного бюджета означает в сложившейся ситуации переход к инфляционному характеру финансирования и возвращение к практике кредитования Центробанком правительства России. Это, в свою очередь, повысит темпы роста денежной массы и неизбежно скажется на росте потребительских цен и общем ослаблении жесткости денежно-кредитной политики.

- Кризис отечественного банковского сектора, происходящий не только из-за потерь на финансовых рынках, но и из-за самого факта ликвидации основного источника и взаимосвязанных источников получения доходов - рынка ГКО-ОФЗ, приведет к обострению кризиса неплатежей.

- Обвал на российском рынке акций, отразивший реальную привлекательность портфельных инвестиций в российский корпоративный сектор (индекс РТС-1 с начала октября 1997 года до начала сентября 1998 года упал на 90%) приведет к дальнейшему снижению возможностей российских предприятий по привлечению финансирования.

- Ожидаемого усиления деловой активности в нефтегазовом и других экспортоориентрованных секторах экономики, благодаря изменению соотношения «затраты в рублях/выручка в валюте», может не произойти, поскольку в условиях обострения бюджетного кризиса государство может выбирать все дополнительные прибыли из сектора как за счет введения дополнительных налогов, так и за счет просроченной задолженности в бюджет. Точно также не все отечественные импортозамещающие отрасли могут быстро нарастить выпуск продукции, воспользовавшись резким падением реального курса рубля и соответствующим снижением конкурентоспособности импортных товаров. Эти перспективы зависят также от уровня предстоящей инфляции.

Социально-политические последствия проведенной 17 августа девальвации также являются достаточно очевидными и не нуждаются в подробных комментариях. Основными моментами здесь являются следующие.

Во-первых, произошло усиление социального недовольства из-за инфляционного скачка. Причем особенно сильно пострадали как раз те слои и группы населения, которые являются сторонниками существующей социально-экономической и политической системы - новый средний класс (работники быстро растущей сферы услуг), мелкий бизнес и вообще жители крупных городов.

Во-вторых, резкое ослабление политических позиций президента. Настаивая на утверждении С. Кириенко на посту премьера, Б. Ельцин фактически взял на себя ответственность за результаты деятельности нового кабинета. Девальвация и дефолт стали мощным ударом по президенту, а увольнение кабинета и переплетение политического кризиса с финансовым привело к новому снижению уровня доверия к Б. Ельцину и укреплению политических позиций тех, кто требовал смены конституционного строя и переизбрания президента. Объективно это усилило позиции законодательной ветви власти. А назначение поддерживаемого Думой Е. Примакова на пост премьера фактически сделало последнего сильной легитимной политической фигурой.

В-третьих, заметная перегруппировка и изменение влиятельности различных групп интересов. Прежде всего, произошло резкое ослабление политической роли «олигархов», в основном связанных с банковским и энергетическим бизнесом, из-за фактического банкротства многих крупных банков и снижения финансовых возможностей энергетического экспорта. Происходит политическое усиление ВПК, хотя пока неясно, каково будет здесь соотношение сил его экспортоориентированной и неконкурентоспособной частей. Усиливается и аграрное лобби.

1.3.1. Кризис и экономико-политические альтернативы

Серьезные экономические и политические изменения, произошедшие в августе-сентябре 1998 года, ознаменовали новый рубеж в новейшей истории России. Существующие определения наступившего за ним этапа более или менее схожи - речь идет о конце «эпохи Ельцина», эпохи либеральных реформ, а порой и о реставрации коммунистического правления. Все определения имеют свои основания и могут быть логически или исторически мотивированы. Однако за всеми этими, преимущественно политологическими, интерпретациями, как правило, не стоит анализ экономических процессов, которые всегда, и в нынешней российской ситуации в особенности, задают рамки возможного и необходимого, предопределяют многое в деятельности правительств, позволяя оценивать не только принимаемые решения, но и среднесрочные перспективы.

Сформированное в сентябре 1998 года правительство во главе с Е. Примаковым недвусмысленно заявило о своем стремлении к решительной смене осуществлявшегося в стране экономического курса. Подобных заявлений исполнительная власть не делала, по крайней мере, с конца 1992 года. И вот, в сентябре 1998 года речь открыто зашла о «смене вех». Впрочем, это было совершенно естественно.

Во-первых, правительство Е. Примакова было сформировано при активной поддержке и участии левых политических сил и соответствующих фракций - прежде всего коммунистической и аграрной. Разумеется, представители КПРФ и аграриев не раз входили в состав предыдущих правительств, однако тогда они занимали в кабинете второстепенные посты. Теперь ситуация существенно изменилась. Видные, знаковые деятели левых заняли в правительстве ключевые позиции, с которых можно оказывать решающее влияние на деятельность кабинета. Большинство из них сочетало принадлежность или близость к коммунистической партии с принадлежностью к традиционному советскому хозяйственному истеблишменту, имевшему на протяжении последних десятилетий отчетливо выраженную лоббистскую природу. Типичными представителями нового правительства в этом отношении стали Ю. Маслюков, В. Густов, В. Геращенко, Г. Кулик. В отличие от большинства стран Западной Европы, где происходит все большее фактическое сближение левых и правых, левые взгляды на экономику и политику в современной России отличаются от представлений и опыта некоммунистических политиков радикально.

Во-вторых, необходимость решительного поворота диктовалась масштабом и глубиной экономического кризиса. Взрыв августа 1998 года не являлся только финансовым феноменом, он не мог не повлечь за собой тяжелые потрясения социального и политического характера. Скачок цен и потеря сбережений населения, резкое расширение масштабов безработицы, причем среди слоев, наиболее активно включенных в рыночную экономику, кризис на потребительском рынке, сжатие спроса и ухудшение условий для предпринимательской деятельности - все это обрушилось на страну, как казалось многим, неожиданно. Требование смены курса стало всеобщим, хотя различные социально-политические силы вкладывали в это понятие совершенно разный смысл.

Однако при всем том открытым остается вопрос: в чем именно должен состоять поворот, и какой курс должен прийти на смену предыдущему? Как показывает анализ, реальные варианты действий правительства были весьма ограничены и достаточно очевидны. Они логически вытекали из практического опыта осуществления экономической политики в посткоммунистический период, и особенно на протяжении 1995-1998 годов.

Итак, правительство Е. Примакова с самого начала своего существования было поставлено перед жестким политическим выбором, от которого нельзя было уйти и между альтернативами которого не существовало компромиссов. Один путь состоял в возвращении к практике 1992-1994 годов, с характерным для того времени сочетанием мягкой денежной и мягкой бюджетной политики. Другой путь - сохранение жесткой денежной политики и стабилизация валютного курса, дополняемые коренными бюджетными реформами, что позволяет обеспечить сбалансированность доходов и расходов казны, то есть добиться соответствия, взаимной согласованности деятельности Минфина и Центробанка. Причем выбор между этими двумя вариантами имел исключительно политический характер.

Первый вариант - инфляционный. В экономике производится наращивание денежного предложения, за чем следует рост цен и обесценение национальной валюты. Предполагается, что тем самым обеспечивается решение социальных проблем, преодоление кризиса неплатежей, пополняются оборотные средства предприятий, расширяется спрос на товары отечественного производства, благодаря чему последнее начинает расти. Этот сценарий хорошо известен России по опыту 1992-1994 годов, когда после краткосрочной (на 2-3 месяца), стабилизации производства происходило ускорение инфляции и падение рубля. Принимая во внимание усиление коммунистического влияния на правительство, вероятной реакцией на рост цен могут быть попытки их замораживания, а также введения принудительного курса доллара. Последствия подобных экспериментов абсолютно предсказуемы - расцвет черного рынка и быстрое нарастание товарного дефицита. Поскольку же обеспечить тотальный контроль за ценами в нынешних условиях уже не представляется реальным, то вероятной перспективой становится сочетание инфляции с товарным дефицитом.

Второй вариант - стабилизационный (антиинфляционный). Здесь предполагается достижение жесткого бюджетного равновесия и макроэкономической стабилизации, которые являются базовыми предпосылками восстановления экономического роста. Предполагается проведение решительных мероприятий по обеспечению профицита государственного бюджета, рестриктивной денежной политики (вплоть до введения режима currency board), более последовательной либерализации хозяйственной жизни. Следующие за этими шагами структурные и бюджетные реформы должны создать условия для адаптации экономических агентов к конкуренции и определению своей ниши на рынке.

Оба варианта действий были озвучены буквально в ближайшие дни и недели после начала в середине августа полномасштабного финансового кризиса. С последовательно инфляционистских и дирижистских позиций выступило большинство Отделения экономики РАН во главе с Д. Львовым, опубликовавшее открытое письмо правительству с изложением соответствующих взглядов и конкретных предложений. Противоположный курс на жесткую стабилизацию был сформулирован в программных предложениях группы либеральных экономистов во главе с Е. Гайдаром.

Вопрос о выборе между инфляционизмом и жесткой стабилизационной политикой является во многом политическим. В тот момент выбор курса, безусловно, зависел не только от выбора власти, от тех или иных идеологических, политических и социальных предпочтений правительства, но и от логики развития событий и обстоятельств. В частности, отсутствие источников внешнего и внутреннего финансирования после отставки правительства С. Кириенко толкало в сторону выбора инфляционного варианта развития. Но, тем не менее, этот выбор сам по себе не являлся абсолютно предопределенным предыдущим развитием, и именно правительству предстояло его сделать.

Главной политической проблемой выбора между инфляционным и стабилизационным вариантами являлся выбор тех социальных слоев и групп, которые заплатят основную цену за тот или иной курс экономической политики. Две эти модели были принципиально различны с точки зрения социального контекста и последствий их осуществления.

При инфляционном варианте выигрывают, прежде всего, банки. Банковский сектор России обязан своему расцвету именно инфляции 1992-1994 годов, и теперь, когда многие банки находятся в исключительно тяжелом положении, спасены они могут быть за счет дешевых кредитных ресурсов Центробанка - «дешевых денег». Сильно теряют предприятия, вписавшиеся в рыночную конкуренцию, причем как экспортеры, так и производители продукции, конкурентоспособной на внутреннем рынке. Отсутствие финансово-денежной стабильности разрушает основу их функционирования, не позволяет принимать инвестиционные решения, развиваться.

От инфляции сильно страдают крупные города - промышленные центры. Во-первых, ухудшается положение находящихся здесь предприятий, которые адаптировались к рыночной среде. Во-вторых, городское (и особенно столичное) население гораздо сильнее зависит от стабильности товарных потоков, чем жители деревни и малых городов. При обесценении денег прекращаются поставки продовольствия, поскольку сельскохозяйственные регионы начинают ограничивать вывоз продукции за свои пределы, а импорт резко сжимается. Жители же провинции, так или иначе связанные с сельским хозяйством, лучше адаптируются к продовольственным проблемам. Развитие событий после 17 августа уже наглядно продемонстрировало, что именно крупные города (прежде всего Москва) оказываются наиболее уязвимыми при резком скачке цен и дезорганизации товарных потоков.

Иначе складывается ситуация при осуществлении жесткой бюджетно-денежной политики. Ее неразрывной частью является ускорение структурной реконструкции народного хозяйства, банкротство и смена собственников у неэффективных хозяйственных агентов - как производственных предприятий, так и финансовых структур. Эта политика предполагает сохранение тесных связей стран с мировыми рынками товаров и капитала, поощрение конкуренции и ограничение государственного вмешательства в экономику.

Естественно, от этого курса выигрывают эффективные предприятия и крупные города. В условиях твердой валюты у первых открываются благоприятные возможности для реализации инвестиционных программ. У жителей городов появляется больше возможностей для активной трудовой или предпринимательской деятельности. При наличии значительных возможностей альтернативного трудоустройства безработица, неизбежно связанная со структурной перестройкой экономики, также оказывается менее болезненной для городских агломераций. Напротив, перед банками и неэффективными предприятиями со всей остротой встают задачи реорганизации, зачастую весьма болезненной. Вероятен рост безработицы, которая гораздо болезненнее проявляется в провинции, где возможности найти работу гораздо меньше, чем в больших городах.

Впрочем, у описанных вариантов развития есть общие, политически весьма неприятные, но практически неизбежные последствия. В обоих случаях происходит снижение расходных, в том числе социальных, обязательств государства. При жесткой финансовой политике это происходит непосредственно - через урезание бюджетных расходов до уровня бюджетных доходов. Инфляция ведет к тем же результатам, обесценивая бюджетные расходы. Оба варианта болезненны, однако второй еще и несправедлив, поскольку от роста цен страдают в первую очередь беднейшие слои населения.

1.3.2. Разработка экономической программы

Разумеется, правительство Е. Примакова не было с самого начала политически нейтральным, оно не осуществляло «чистого выбора» между двумя вариантами экономического курса. В момент формирования от него ожидали поворота к инфляционизму и популизму, на вероятность чего указывали как явное доминирование в нем представителей аграрных и коммунистических сил, так и многочисленные заявления поддерживавших это правительство политиков и экономистов. Премьер обещает в считанные месяцы, если не недели, выплатить задолженность бюджетникам и пенсионерам, разрешить проблему неплатежей, обеспечить устойчивость рубля, навести порядок. Слова о необходимости начала контролируемой и управляемой эмиссии, пересмотра итогов приватизации, осуществления национализации различных секторов хозяйства, введения принудительного обменного курса, а то и запрещения хранить иностранную валюту, и т.п. можно было слышать практически ежедневно, причем от политиков самого высокого уровня.

Разумеется, у инфляционного варианта были и свои объективные предпосылки, которые не сводятся лишь к левому (коммунистическому) облику нового кабинета. Значительный дефицит бюджета и отсутствие внешних источников его покрытия явно толкали правительство к использованию печатного станка. Конечно, возможен был и путь резкого сжатия расходов, однако он был для правительства неприемлем по политическим причинам - во всяком случае, неприемлем в краткосрочной перспективе.

Предложения о включении печатного станка дополнялись весьма своеобразными институциональными идеями, также вызывавшими серьезные опасения относительно адекватности оценки, которую формировавшийся кабинет давал ситуации в стране, и возможных действий властей.

Если бы новое правительство начало действовать строго в соответствии с этими ожиданиями, то последующие события было бы нетрудно предугадать. Ведь предлагавшаяся советниками из Думы и Академии наук модель не была оригинальна, она прошла апробацию на протяжении послевоенных десятилетий в десятках стран мира, и особенно в Латинской Америке. В специальной литературе эта модель получила название «экономики популизма» и была достаточно подробно изучена.

Представления о том, какие ожидания господствовали как внутри страны, так и за рубежом, в связи с формированием нового правительства России, были достаточно четко изложены позднее самим Е. Примаковым перед иностранными предпринимателями - участниками сессии Давосского форума в Москве: «Нам предрекали еще совсем недавно: национализация как основной путь движения правительства - нет этого, отмену результатов приватизации..., фиксирование курса рубля нам предрекали - нет этого, мы не фиксируем этого курса, он плавающий. Нам предрекали неконтролируемую эмиссию - нет этого, нам предрекали запрет на хождение доллара в стране - нет этого, нам предрекали прекращение импорта - нет этого,.. нам предрекали поддержку отечественного производства в ущерб иностранным капиталовложениям - нет этого, говорили, что мы не будем платить долги - нет этого». Перечень является весьма показательным, поскольку подобного рода ожидания действительно имели место: основанием для них служили как менталитет приходящего к власти вместе с Е. Примаковым традиционного советского истеблишмента, так и риторика, и традиции коммунистов посткоммунистической России.

На практике правительство Е. Примакова стало действовать гораздо более осторожно по сравнению с тем, что от него ожидали. Однако сам факт ожиданий подобного рода не мог не сыграть негативную роль и еще более осложнить и без того непростое положение кабинета. Ведь инфляционные ожидания могут оказаться «самореализующимся прогнозом», влияя не только на настроения, но и на поведение экономических агентов. Кроме того, эти ожидания (опасения), действительно, имели определенные основания, поскольку они входили органической частью в проекты программных документов, рассматривавшихся правительством при подготовке своей экономической программы.

Программотворчество кабинета Е. Примакова, да и экономические идеи самого премьера, претерпели за время руководства страной заметные изменения. На первых этапах в программных документах господствуют откровенно инфляционистские и дирижистские настроения, причем очень конкретные, когда вещи называются своими именами и о необеспеченной эмиссии считается возможным говорить открыто. В более же поздних вариантах речь уже идет о массе технических деталей, о массе конкретных решений, но вопросы эмиссии, бюджетного дефицита старательно обходятся авторами.

В исходном пункте деятельности правительства лежали идеи, разработанные в Отделении экономики РАН. О серьезности отношения к этой программе свидетельствует уже то, что именно из авторов этих документов была образована первая группа правительства по разработке его экономической программы, и именно с академиками - членами этой группы Ю. Маслюков проводил регулярные консультации на протяжении примерно первого месяца существования нового кабинета.

«Программа академиков» представляла собой документ, воплощавший в себе в наиболее последовательной и жесткой (если не сказать крайней) форме идеи популизма, инфляционизма и дирижизма. По форме это была достаточно целостная и последовательная система мер, которые могли быть легко формализуемы в нормативные документы. Причины кризиса видятся авторам программы в порочности всего проводимого с конца 1991 года экономического курса, и прежде всего либерализм экономической политики, не использование широких административных возможностей государства, преувеличение роли макроэкономического регулирования по сравнению с проведением институциональных преобразований. Стержнем позитивной части программы являются две взаимоувязанные идеи: повышение спроса населения и загрузка простаивающих мощностей.

Программа предполагала значительные денежные вливания для решения социальных проблем, повышения спроса как фактора преодоления спада, расшивки платежной системы, борьбы с банковским кризисом. Причем была даже высказана мысль о целесообразности введения механизма «автоматического» включения печатного станка для недопущения в будущем возникновения неплатежей (любых, отнюдь не только бюджетной задолженности). Словом, печатный станок рассматривался здесь в качестве универсального средства решения практически всех экономических проблем страны. Одновременно предполагалось ввести меры жесткого валютного контроля, включая отсечение спроса населения на валюту.

С самого начала своего появления программа была подвергнута жесткой критике, причем не столько за ее теоретическую сомнительность (откровенный инфляционизм), сколько за очевидную оторванность от реальных экономических процессов. Многие из содержавшихся в ней мер открывали невиданное доселе поле для злоупотреблений как со стороны госаппарата (при раздаче дешевых кредитов), так и бизнеса. Идея автоматического кредитования экономических агентов при возникновении неплатежей означала, что практически любой предприниматель обретал неограниченный доступ к «дешевым деньгам». А тотальное гарантирование вкладов населения давало возможность банкиру собрать средства под любые проценты и объявить себя банкротом. Перечень примеров можно было бы продолжить.

К началу октября в правительстве появился и собственный вариант экономической программы. Этот документ, не получивший официального подтверждения, был разработан в Министерстве экономики и разослан заинтересованным лицам в кабинете в последних числах сентября. Документ вызвал резко негативную реакцию в обществе, включая средства массовой информации, что обусловило фактическое дезавуирование его Е. Примаковым. Между тем этот вариант программы заслуживает специального рассмотрения, поскольку по сравнению с более поздними версиями он является наиболее последовательным и конкретным.

И по форме, и по сути этот вариант очень близок к «программе академиков». Он также ориентирован на активное использование печатного станка для решения экономических и социальных проблем в сжатые сроки, резкое ужесточение государственного вмешательства в экономику, включая меры по запрету на использование доллара не только в качестве средства накопления, но и средства сбережения. Предполагается введение масштабного государственного регулирования цен и тарифов («на продукцию базовых отраслей промышленности, продовольственные и непродовольственные товары первой необходимости» и т.д.), протекционизм и господдержку импортозамещающих отраслей.

Однако здесь появляется уже и некоторое новшество. Будучи документом очень конкретным по форме, программа называет ведомства, ответственные за реализацию намечаемых решений. Но в отличие от версии академиков, здесь среди «ответственных исполнителей» уже почти не фигурирует Центробанк, а вся ответственность за реализацию задачи увеличения спроса падает на Минфин. Документ теряет свою искреннюю непосредственность, столь свойственную «программе академиков».

Руководство правительства явно начало бояться собственных инфляционных намерений и еще более всеобщих инфляционных ожиданий. Не спешило с эмиссией и руководство Центрального банка. Уроки прошлого не прошли бесследно, и понимание прямой связи между эмиссией и инфляцией было усвоено в достаточной мере для того, чтобы от разговоров о благотворности эмиссии не переходить немедленно к включению печатного станка. Да и В. Геращенко явно не желал брать на себя ответственность за раскрутку инфляции и поэтому настаивал на принятии Думой соответствующих решений в области денежной политики.

Умеряя эмиссионные аппетиты, правительство явно стремится сделать больший упор на свои административные возможности. Идеи ужесточения валютного контроля прописаны здесь весьма четко. Одновременно с неофициальной публикацией программы прозвучало и предложение Э. Росселя о запрете хождения в России доллара, поддержанное, по его словам, президентом. Это совпадение не было случайно, хотя вряд ли являлось преднамеренным. Просто подобные настроения в тот момент господствовали среди той части политической элиты, которая была тесно связана с правительством. Упование на Центробанк, валютный контроль и иные формы государственного вмешательства приходит на смену идеям безграничного инфляционизма и как бы прикрывает их.

Здесь следует отметить, что лозунг сильного государства является одним из самых популярных в настоящее время. Однако его активные сторонники, как правило, ошибочно оценивают причины слабости государственной власти в посткоммунистической России. Считается, что слабое государство является результатом реализации либеральной идеологии, стремившейся к выведению государства за рамки экономической жизни, в результате чего страна лишилась эффективного рычага реализации экономической политики, борьбы с «провалами рынка». Отсюда следует, что для восстановления экономической и политической мощи государства необходимо признать ошибочность предыдущей доктрины и начать работать над укреплением власти, и особенно через расширение ее функций в хозяйственной жизни страны.

Между тем, реальная ситуация существенно иная. Дело не в либерализме, поскольку либеральная идеология как раз предполагает сильное, но находящееся в жестких правовых рамках, ограниченное законом государство. Отсутствие такого государства является как раз препятствием на пути либеральной экономической политики. Слабое же государство является фундаментальной чертой современной российской действительности, что стало результатом сложного комплекса факторов посткоммунистического развития России. Первейшим признаком слабого государства является его неспособность собирать налоги, навязать предприятиям жесткие бюджетные ограничения. Другим признаком слабости государства является преступность - коррупция в госаппарате, с одной стороны, и наличие мощных преступных групп, которые берут на себя выполнение многих функций государственной власти (арбитраж, обеспечение исполнения контрактов, защита собственности), с другой стороны. Расширение возможностей вмешательства государственных чиновников в хозяйственную жизнь в этих условиях означает не укрепление государства, а рост коррупции и бюрократического произвола.

С конца октября программный документ становится еще более умеренным и менее конкретным. Точнее, в нем присутствует огромное количество разрозненных мероприятий в социальной и производственной областях, в вопросах налоговой политики и межбюджетных отношений. Однако существо экономического курса здесь прописывается с явной неохотой. Среди анализа причин кризиса уже меньше говорится об ошибочном курсе прошлого и больше - о роли бюджетного кризиса и проблемах его преодоления. А Ю. Маслюков даже начинает делать заявления, что новое правительство намерено сделать все то, что намечали, но не смогли реализовать его предшественники (заявление на встрече с участниками Давосского формума в Москве 4 декабря).

В программе исчезает стержневая идея. Уже нет упования на эмиссию. Напротив, появляется четкое осознание опасности эмиссионной накачки экономики, что находит явное отражение в фиксируемой проблеме «критического разрыва между потребностями оборота в расширении денежной массы и возможностями инфляционно безопасной эмиссии», признается «опасность срыва в гиперинфляцию». Надежды на сильное и мудрое государство также оказываются сведены к вполне ритуальным словам о необходимости «укрепления государственности как важнейшего ресурса повышения эффективности экономики». В результате «Программа» переименовывается по решению премьера в документ «О мерах по...", тем самым подчеркивается, что речь идет именно о совокупности разрозненных мероприятий.

Весьма специфичным моментом всех рассматриваемых программ является закладываемая в них микроэкономическая концепция роста. Прежде всего, минимальное значение придается проблеме защиты частной собственности, которая в большинстве документов практически не упоминается. Показательно, например, что в опубликованной 27 августа версии программы понятия «частная собственность», «частный» отсутствовали вообще, а из 14 упоминаний собственности в 13 случаях речь шла о той или иной форме собственности государственной. Полностью отсутствовало понятие «приватизация». И это при том, что правительство постоянно демонстрирует свое предпочтительное отношение к прямым инвестициям по сравнению с портфельными.

Впрочем, было бы неверно сводить программотворчество правительства к набору программных документов и их проектов. Программную роль играли и играют, безусловно, еще два документа - концепция налоговой реформы и проект федерального бюджета на 1999 год. Они заслуживают специальной краткой характеристики, которая приведена несколько ниже.

Таким образом, к концу 1998 года правительство в процессе своего программотворчества, процессе осмысления проблем, стоящих перед страной, и путей решения этих проблем оказалось в весьма противоречивом положении. Правительство пришло к осознанию опасности рецептов из арсеналов «экономической политики популизма», однако адекватной замены изначальной (популистской, эмиссионной) программы действий найдено так и не было. У кабинета не было желания, а у премьера воли признать неприятный факт наличия всего двух реальных вариантов действия - жестко инфляционистского или жестко стабилизационного - и, соответственно, необходимость выбора именно из этих двух вариантов.

Нежелание делать выбор подтолкнуло Е. Примакова к тактике непринятия принципиальных решений, откладывания их на возможно более долгий срок. Политический мандат, выданный премьеру, поддержка со стороны законодателей и значительной части общества позволяли использовать подобную тактику. Однако развитие реальных экономических процессов все более сужало поле для маневра. А практическая деятельность правительства, какой бы приземленной, неидеологизированной она ни была, все равно не являлась политически нейтральной и объективно подталкивала к столь неприятному выбору принципиального курса.

1.3.3. Практическая экономическая политика: общие контуры

Реальный курс правительства характеризуется как конкретными действиями в экономической сфере, так и набором принимаемых правительством нормативных документов. В этой связи разнообразные действия кабинета могут быть объединены в две группы. С одной стороны, это традиционные для советского хозяйственного истеблишмента меры, ориентированные на поиск компромисса между ведущими, и также традиционными для советской системы, группами интересов - аграрного и машиностроительного лобби. С другой стороны, это действия по демонтажу решений, принятых предыдущими кабинетами, и особенно правительством С. Кириенко, касающиеся в основном налогово-бюджетной сферы и упорядочивания финансовых потоков. Впрочем, эти группы имеют и точки пересечения. Правительство отменяло те нормативные акты, которые не вписывались в политику установления баланса сил между основными лоббистскими группами, но принимало то, что им было выгодно. Примерами последнего могут быть подтверждение решений, направленных на снижение налогов, разрешение продажи продукции ниже себестоимости, и тому подобные меры, которые, разумеется, интерпретировались как шаги по поддержке реального сектора экономики.

Бюджетная политика

При анализе бюджетной политики правительства можно выделить два принципиально различных подхода и, соответственно, две группы решений, оказывавших существенно разное воздействие на перспективы экономического развития страны. С одной стороны, решения, которые подрывали доходную базу бюджета, связанные, прежде всего, с действиями в области налоговой политики. С другой стороны, формирование бюджета на 1999 год, в основу которого закладываются принципы минимального эмиссионного финансирования дефицита. Конфликт этих двух подходов в значительной мере объясняется эволюцией макроэкономических воззрений кабинета от инфляционизма сентября-октября к пониманию необходимости ужесточения курса в ноябре-декабре. Однако у этого конфликта есть и очевидная практическая основа - стремление кабинета и лично премьера избежать резких действий, обеспечить максимальную политическую поддержку даже непопулярных решений. Ведь обеспечение политической поддержки является императивом деятельности Е. Примакова и важным фактором принятия им решений в экономической области.

Таким образом, решения и действия правительства распадаются на две группы и, соответственно, на две фазы в его практической деятельности. Во-первых, популистские решения первых трех месяцев. И, во-вторых, разработка осторожного бюджета на 1999 год, опубликование и принятие которого уже является самостоятельным фактором развития экономической ситуации. Остается ожидать третьего этапа, который покажет насколько правительство способно реализовать свои бюджетные идеи на практике.

Принимавшиеся на протяжении октября-декабря решения в области бюджетной политики, прежде всего, оказывали негативное воздействие на доходную часть федерального бюджета. Ухудшение ситуации с бюджетными доходами идет по трем направлениям. Во-первых, решения по сокращению денежных поступлений в бюджет. Во-вторых, это появление негативных сигналов относительно намерений правительства, приводящих к снижению готовности экономических агентов платить налоги. Наконец, в-третьих, принятие решений, которые непосредственно сокращают налоговую базу федерального бюджета. Понятно, что на протяжении первых месяцев работы правительства Е. Примакова наиболее действенно проявляли себя первые два механизма, поскольку решения по изменению налоговой системы требуют для практической реализации гораздо большего периода времени, т.к. нуждаются в утверждении законодателями.

Уже в первые месяцы своего существования правительством был принят ряд новаций, продемонстрировавших уязвимость его перед разного рода лоббистами и его готовность жертвовать доходами федерального бюджета в интересах отдельных групп интересов. Причем характерно, что большинство из принятых в этом отношении шагов предполагали пересмотр решений предыдущих правительств, которые на собственном опыте убеждались в порочности мер типа взаимозачетов, индивидуализации схем уплаты налогов, потворства финансовой безответственности крупных фирм и т.п.

В поисках политической поддержки правительство пошло по пути заключения индивидуальных соглашений с крупнейшими налогоплательщиками относительно сроков и механизмов выполнения их обязательств перед бюджетом. Первый такой договор был заключен с «Газпромом», и было объявлено о готовности и далее развивать подобную практику. Более того, по заявлению руководства ГНС, «Газпром» получил право увязывать свои платежи бюджету с объемом задолженности перед ним со стороны бюджетных организаций.

Одновременно были приняты решения о целесообразности проведения масштабных зачетов долгов предприятий и бюджетов всех уровней, что соответствовало всем программным документам нового правительства. Практика 1996-1997 годов недвусмысленно показала, что даже упоминание о взаимозачете приводит к резкому снижению поступления налогов в казну. Это должно было стать неизбежным, когда по пути взаимозачетов решило пойти правительство, известное своим мягко-благожелательным отношением к предприятиям реального сектора практически безотносительно к их финансовому положению.

Тем более, что параллельно с объявлением о взаимозачете, правительство отказалось от решительных действий по отношению к предприятиям-неплательщикам налогов. Процедура ускоренного банкротства была фактически дезавуирована как незаконная. А отмену процесса по банкротству УралАЗа (благодаря поддержке последнего Ю. Маслюковым) нельзя рассматривать иначе, чем недвусмысленный сигнал остальным неплательщикам. В том же направлении действовали и многочисленные заявления о намерении объявить налоговую амнистию. Еще одним шагом по сокращению доходов стала готовность получать часть долгов натурой.

В налоговой области было отменено решение о переходе на уплату НДС по методу начислений и осуществлен возврат к широкому списку товаров, облагаемых НДС по ставке 10%. Несмотря на то, что осуществление более серьезных изменений налоговой системы, согласно планам правительства, было приурочено к принятию бюджета на следующий год, начавшееся обсуждение предлагаемых налоговых послаблений уже осенью 1998 года явилось сигналом, дающим понять, что производственная деятельность предприятия важнее уплаты налогов и что, соответственно, приводило к снижению уровня налоговых поступлений.

В качестве меры по стабилизации обменного курса рубля указанием Центрального банка от 11 сентября был восстановлен порядок обязательной продажи 50% валютной выручки предприятий. В краткосрочной перспективе такая мера дала определенный положительный эффект. Однако она создает серьезные дополнительные стимулы по занижению валютной выручки, переводимой в Россию.

Противоречивыми по характеру, но одинаковыми по последствиям для бюджета, стали решения правительства в области агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения страны.

С одной стороны, были предприняты шаги по облегчению положения сельских товаропроизводителей и связанных с ними предприятий промышленности. Прежде всего правительство, в соответствии с устойчивой коммунистической традицией последних четырех десятилетий, реструктурировало на 5 лет под 5% годовых (то есть фактически списало) бюджетную задолженность сельхозпроизводителей бюджету. Тем самым всем было дано понять, что не платить государству можно и экономически оправдано, а исправные плательщики в очередной раз смогли убедиться в нерациональности своего поведения.

С другой стороны, правительство решительно пошло на снижение импортных пошлин, которые были подняты правительством С. Кириенко в целях расширения доходной базы федерального бюджета. Не дожидаясь официального утверждения «программы мер», пошлины были снижены на многие продукты питания, прежде всего мясную и молочную продукцию. Эти решения могли быть объяснены и типичным для советского хозяйственного руководства опасением возникновения продовольственного дефицита (что обычно и происходит в результате собственной экономической политики), и снижением конкурентоспособности импортной продукции в результате девальвации, и давлением связанных с продовольственным импортом групп интересов, и сложностями обеспечения повышенного тарифа в условиях таможенного союза (особенно с Белоруссией). Однако в любом случае два аспекта этого решения являются очевидными: определенные потери бюджета и ослабление конкурентных позиций отечественного производителя. Причем очевидно, что обе группы решений обусловлены не идеологическими соображениями, а элементарным лоббизмом заинтересованных групп давления, во многом связанных с коррумпированными структурами госаппарата.

Свою роль должна сыграть и необходимость платить по политическим счетам. Новые контуры политики предполагали укрепление тесного союза с Белоруссией. Посетив с первым официальным визитом Минск, Е. Примаков завил о готовности учитывать в своей деятельности позитивный опыт этой страны. Стремление к интеграции с Белоруссией предполагало готовность поступиться собственными экономическими интересами ради союзника. Здесь отчетливо просматриваются по крайней мере два направления. Во-первых, было принято решение об уплате белорусских долгов России продукцией, прежде всего сельскохозяйственной, что было равнозначно отказу от части денежных налоговых поступлений от «Газпрома». Во-вторых, предстояло закрыть глаза на наличие «таможенной дыры» на границы с Белоруссией, чье правительство отнюдь не демонстрировало готовность координировать свою таможенную политику с Россией. Фактически это означало решение правительства России платить по политическим счетам.

Среди других решений правительства, имеющих во многом символическое значение, можно назвать восстановление механизма предоставления государственных гарантий отдельным видам хозяйственной деятельности, обращение к западным правительствам с настоятельной просьбой об оказании гуманитарной продовольственной помощи, отмена решения С. Кириенко о переводе счетов учреждений культуры в органы государственного казначейства. Эти и некоторые другие подобные решения объединяет ряд общих черт. Во-первых, все эти документы открывают широкие возможности для развития коррупции госаппарата и теневого предпринимательства. Во-вторых, их характеризует откровенно лоббистская направленность - во всех из них отчетливо просматриваются интересы соответствующих лоббистских групп. И, наконец, в-третьих, подобные решения явно способствуют не укреплению, а ослаблению государственной власти, одновременно усиливая возможности бюрократического произвола в интересах отдельных лиц и групп.

Естественным последствием рассмотренных выше решений является существенное сокращение реальных доходов бюджета, денежной составляющей этих доходов и тем самым сжатие неэмиссионных источников финансирования расходов.

Таблица 1.4

Исполнение федерального бюджета в 1998 году (в % ВВП)

МЕСЯЦ

I

II

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

XI

XII

ДОХОДЫ

1.Налог на прибыль

0,9

0,9

1,2

1,4

1,4

1,3

1,3

1,3

1,2

1,2

1,2

1,3

2.Налог на добавленную стоимость

4,4

4,2

4,1

4,2

4,1

4,0

4,0

3,8

3,6

3,6

3,6

4,0

3.Акцизы по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории РФ

2,0

1,9

2,0

1,8

1,8

1,9

1,9

1,9

1,8

1,8

1,8

2,0

4.Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции

1,0

1,1

1,2

1,2

1,4

1,4

1,3

1,3

1,2

1,2

1,2

1,4

5.Прочие налоги

0,2

0,4

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

0,3

0,4

0,2

ИТОГО НАЛОГОВ И ПЛАТЕЖЕЙ

8,5

8,5

8,8

8,9

9,0

8,9

8,8

8,6

8,2

8,1

8,2

8,9

НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

1,7

1,8

1,9

1,8

1,9

1,9

1,9

2,0

2,0

1,9

1,9

2,5

ВСЕГО ДОХОДОВ

10,2

10,3

10,7

10,8

10,9

10,8

10,7

10,6

10,2

10,1

10,0

11,3

РАСХОДЫ

1.Государственное управление

0,3

0,3

0,3

0,4

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

2.Национальная оборона

2,0

2,0

1,9

1,9

1,8

1,9

1,8

1,7

1,8

1,8

1,9

2,1

3.Международная деятельность

0,1

-0,2

0,0

0,0

0,0

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

0,0

0,0

0,3

4. Судебная власть

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

5.Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

1,1

1,2

1,2

1,2

1,2

1,1

1,1

1,1

1,0

1,0

1,0

1,2

6.Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу

0,2

0,2

0,3

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

7. Государственные услуги народному хозяйству, в т.ч.:

0,4

0,7

0,6

0,7

0,7

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,8

0,9

8. Социальные услуги, в т. ч.:

1,6

1,8

2,0

2,0

1,9

1,9

2,0

1,8

1,7

1,9

1,9

2,2

8.1.Образование

0,2

0,4

0,4

0,5

0,4

0,4

0,5

0,4

0,4

0,4

0,4

0,5

8.2.Культура и искусство

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

8.3.Средства массовой информации

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

8.4.Здравоохранение и физическая культура

0,1

0,1

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

8.5.Социальная политика

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,2

1,2

1,2

1,1

1,2

1,3

1,4

9.Обслуживание государственного долга

2,7

3,3

5,0

4,9

5,3

5,2

5,4

5,1

4,5

4,1

4,0

4,0

10.Финансовая помощь другим уровням власти

1,5

1,4

1,4

1,6

1,5

1,6

1,4

1,3

1,2

1,2

1,2

1,6

11.Прочие расходы

0,6

1

1,1

1

1,1

1,3

1,2

1,3

1,2

1

1,2

1,1

ИТОГО РАСХОДОВ

10,5

11,8

13,9

14,1

14,1

14,3

14,2

13,6

12,7

12,4

12,6

14,3

КРЕДИТОВАНИЕ МИНУС ПОГАШЕНИЕ

4,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,4

0,5

0,6

0,7

0,6

0,4

ИТОГО: РАСХОДЫ И ССУДЫ ЗА ВЫЧЕТОМ ПОГАШЕНИЯ

14,9

12,1

14,3

14,4

14,5

14,7

14,7

14,0

13,2

13,1

13,2

14,7

ПРЕВЫШЕНИЕ ДОХОДОВ НАД РАСХОДАМИ И ССУДАМИ ЗА ВЫЧЕТОМ ПОГАШЕНИЙ

-4,7

-1,8

-3,5

-3,7

-3,6

-3,9

-3,9

-3,5

-3,0

-3,1

-3,2

-3,3

ОБЩЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

4,7

1,8

3,5

3,7

3,6

3,9

3,9

3,5

3,0

3,1

3,2

3,3

ВНУТРЕННЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

1,2

0,1

2,5

2,7

2,6

1,0

-0,6

-0,8

-0,8

-0,6

-0,3

-0,1

1.1.Изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в рублях

-0,3

-1,6

-0,8

-0,7

-0,5

-1,3

-0,1

-0,1

-0,6

-0,5

-0,6

-1,2

1.2.Государственные краткосрочные обязательства

1,5

1,9

2,9

0,8

0,6

-0,5

-3,4

-3,4

-3,0

-2,6

-2,3

-2,2

1.3.Облигации федерального займа - переменный купонный доход

0,0

0,0

0,0

-0,3

-0,2

-0,3

-0,3

-0,3

-0,3

-0,2

-0,2

-0,2

1.4.Облигации государственных нерыночных займов

-0,3

-0,4

-0,3

-0,2

0,0

0,2

0,2

0,2

0,1

0,1

0,0

0,0

1.5.Облигации федерального займа - постоянный купонный доход

0,0

0,0

0,9

3,3

2,9

3,0

3,2

3,1

3,0

2,8

2,9

3,4

1.6.Облигации государственного сберегательного займа

0,3

0,1

0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

1.7.Прочие внутренние заимствования

0,0

0,1

-0,5

-0,4

-0,3

-0,3

-0,2

-0,3

-0,3

-0,2

-0,2

-0,2

ВНЕШНЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

3,5

1,7

1,0

1,0

1,0

2,9

4,5

4,3

3,9

3,6

3,5

3,4

2.1.Кредиты международных финансовых организаций

3,2

1,7

1,2

0,9

0,7

1,0

0,7

1,1

1,0

0,7

0,5

0,5

2.2.Кредиты правительств иностранных государств, предоставленные РФ

0,3

0,0

-0,2

-0,2

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,2

0,0

-0,2

2.3.Кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные РФ

0,0

0,0

0,0

0,3

0,3

1,9

3,6

3,1

2,7

2,8

2,9

3,2

Исполнение федерального бюджета в 1998 году можно условно разбить на три периода: с января по март, с марта по сентябрь, с сентября по конец года. Начало года характеризовалось сезонным спадом в уровне поступлений в федеральный бюджет и высоким значением дефицита бюджета (4,7% ВВП в январе). Подобный уровень бюджетного дефицита связан с высоким уровнем расходов федерального бюджета, к которым (в разделе «Кредитование за вычетом погашений») в январе были отнесены недоперечисленные ЦБ доходы в размере 4,3 млн. рублей. В феврале, подобная статья расходов отсутствует и благодаря этому дефицит равен лишь 1,8% ВВП.

Второй период - с марта по сентябрь - отличался большими, по сравнению с началом года, значениями уровня доходов (в среднем на 0,5 п.п. ВВП) и высоким уровнем бюджетных расходов (порядка 14% ВВП), причем последнее объясняется в большей степени большими расходами на обслуживание государственного долга (в переделах 5% ВВП). Уровень налоговых поступлений в этот период достигал значений 9% ВВП (в мае).

Начиная с сентября, уровень доходов федерального бюджета несколько сократился (до уровня немного превышающего 10% ВВП), а уровень расходов упал почти на 1 п.п. ВВП, за счет практически полного отсутствия в данном периоде расходов на обслуживание государственного долга. Высокие значения как поступлений, так и расходов федерального бюджета в декабре связаны с проведением зачетов обязательств перед бюджетом, с одной стороны, и бюджетополучателями - с другой (целевое финансирование), а также с так называемыми «заключительными оборотами» (доходов и расходов, осуществляемых в первой декаде января и позднее).

Следует оговориться, что при анализе помесячной динамики исполнения федерального бюджета в долях месячного ВВП несколько более четко прослеживаются тенденции увеличения уровня доходов и расходов в марте по сравнению с началом года (доходы в марте составляли 11,5% месячного ВВП, в том числе налоговые поступления - 9,5% ВВП, расходы - 18,3% месячного ВВП, в январе доходы равнялись 10,2%, в том числе налоговые поступления - 8,5% ВВП, и расходы - 14,9% месячного ВВП), и тенденция резкого падения уровня доходов и расходов в сентябре-ноябре, по сравнению с серединой года (доходы в сентябре-ноябре не превышали 10% месячного ВВП, налоговые поступления в среднем составляли 6,7% ВВП, расходы - 14% месячного ВВП). Начиная с октября 1998 года, Госкомстат России перестал публиковать данные о месячных значениях ВВП, а представленные нами данные являются оценкой. В связи с этим возможная довольно существенная корректировка Госкомстатом помесячных значений ВВП может отразиться на выводах, полученных именно в результате анализа динамики показателей в долях месячного ВВП, в большей степени, чем при анализе накопленных показателей.

Помесячный анализ доходной части федерального бюджета позволяет отметить, что свои пиковые значения уровень как налоговых поступлений в целом, так и отдельных налогов, если не учитывать искусственное повышение в декабре, достигал в середине года. Так, максимальное значение поступлений налога на прибыль равное 1,4% ВВП (в 1997 году максимальное значение поступлений налога на прибыль, равное 2,9% ВВП, было в августе и в мае) было зафиксировано в апреле-мае, НДС - 4,2% ВВП (4,7 в апреле 1997 года) - в апреле, и, наконец, таможенных платежей и сборов - 1,4% ВВП (1,7% ВВП в апреле и мае 1997 года) - в мае-июне. Некоторое исключение составляет поступление акцизов, довольно равномерно распределенное в течение года. Значительный рост уровня неналоговых доходов в декабре объясняется продажей пакета акций РАО «Газпром» на сумму 13,8 млрд. рублей.

Анализ структуры доходной части федерального бюджета показывает, что наибольшим по величине источником доходов федерального бюджета в 1998 году были поступления от НДС (3,9% ВВП). Значительное место в налоговых доходах занимали поступления от акцизов (1,8% ВВП), таможенных платежей и сборов (1,4% ВВП) и налога на прибыль (1,3% ВВП). По совокупности данные четыре источника доходов составили в 1998 году около 90% всех налоговых поступлений федерального бюджета. В 1997 году ситуация была несколько иной - данные источники обеспечивали 80% всех налоговых поступлений.

В число налогов, составивших оставшиеся 10% налоговых поступлений, входят доходы целевых бюджетных фондов и налоги на пользование природными ресурсами. Неналоговые доходы (1,6% ВВП) состояли из доходов от продажи государственного имущества (0,6% ВВП) и доходов от внешнеэкономической деятельности (0,6% ВВП). Общая сумма доходов федерального бюджета, таким образом, достигла в 1998 году 11,3% ВВП, что заметно ниже прошлогоднего значения - 12,4% ВВП.

Необходимо отметить, что, по данным Минфина РФ, доля наличных поступлений в федеральный бюджет в 1998 году составляла 10,2% ВВП, в том числе налоговых - 7,7% ВВП. Для сравнения, в 1997 году уровень наличных поступлений составлял около 7,0% ВВП. Подобное увеличение доли наличных поступлений в ВВП в большой степени, по нашему мнению, обусловлено жесткой позицией правительства С. Кириенко, боровшегося с неденежным исполнением бюджета. Доля денежного финансирования расходов федерального бюджета (без учета целевого финансирования) составила около 90% (9,4% ВВП).

Расходная часть характеризовалась большей ригидностью и практически по всем статьям в течение года не было зафиксировано существенных колебаний. Расходы на национальную оборону удерживались на уровне 1,8%-1,9% ВВП, лишь в январе-феврале и декабре превысив это значение (2,0% ВВП), а в августе упав до 1,7% ВВП. Социальные расходы удерживались в коридоре значений между 1,8-2,0% ВВП. Ниже их уровень был лишь в январе - 1,6% ВВП, и в сентябре - 1,7% ВВП, выше уровень социальных расходов поднимался лишь в декабре - 2,2% ВВП. Аналогичная ситуация наблюдалась с расходами на правоохранительную деятельность (уровень расходов был равен в течение года 1,0-1,2% ВВП), расходами на науку (0,2%-0,3% ВВП) и на государственное управление (0,3%-0,4% ВВП).

Иная ситуация сложилась с исполнением в 1998 году расходов на обслуживание государственного долга и на финансовую помощь региональным властям.

В первом случае, значения достигали своего годового минимума в январе - 2,7% ВВП, а максимума в июле - 5,4% ВВП, что, как видно, вдвое больше минимального значения уровня этих расходов. С марта по сентябрь уровень процентных расходов федерального бюджета вообще не опускался ниже 5% ВВП, тогда как в сентябре-декабре равнялся примерно 4% ВВП. В долях месячного ВВП расходы на обслуживание государственного долга имели наибольший объем в марте (8,3% месячного ВВП), наименьший в сентябре-октябре - 1% месячного ВВП. Во втором случае, колебания были заметно меньшими, но все же оставались весьма существенными - между 1,2 и 1,6% ВВП.

В целом, наиболее значительным направлением расходования средств федерального бюджета за 1998 год было обслуживание государственного долга (4% ВВП), национальная оборона (2,1% ВВП) и социальные расходы (2,1% ВВП). В числе социальных расходов расходы на образование (0,5% ВВП) и социальную политику (1,5% ВВП) занимали наибольшую долю. Среди прочих статей расходов федерального бюджета необходимо отметить расходы на различные отрасли народного хозяйства (0,9% ВВП), в их числе расходы на промышленность (0,4% ВВП). Общая величина расходов федерального бюджета в 1998 году равнялась 14,5% ВВП (в 1997 - 18,4% ВВП), дефицит - 3,3% ВВП (3,9% ВВП - в 1997 году).

Дефицит федерального бюджета не снижался в 1998 году (за исключением февраля) ниже 3,0% ВВП, причем максимальные значения дефицита зафиксированы в июне-июле (3,9% ВВП). Структура финансирования дефицита изменилась в середине 1998 года, после фактического отказа в мае 1998 года от государственных внутренних заимствований, кроме как для целей рефинансирования государственного внутреннего долга, и полным отсутствием внутренних заимствований, начиная с середины августа, в пользу внешних источников, которые с июня занимали основное место.

Задолженность федерального бюджета по заработной плате была погашена в конце 1998 года - начале 1999. По оценкам экспертной группы Министерства финансов, она достигала 13,3 млрд. рублей к началу декабря, что составило 5% ноябрьского ВВП. Задолженность федерального бюджета перед Пенсионным фондом составила к началу 1999 года 1,6% ВВП, причем прирост задолженности за 1998 год составил лишь 30% от этой суммы.

Таблица 1.5

Исполнение консолидированного бюджета 1998 года (в % ВВП)

МЕСЯЦ

I

II

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

XI

XII

ДОХОДЫ

1.Налог на прибыль

2,3

2,5

3,0

3,6

3,7

3,7

3,5

3,5

3,4

3,3

3,3

3,6

2.Подоходный налог с физических лиц

2,3

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,6

2,5

2,4

2,4

2,4

2,7

3.Налог на добавленную стоимость

5,9

5,9

5,9

6,0

5,9

5,8

5,8

5,5

5,3

5,3

5,3

5,9

4.Акцизы

2,4

2,4

2,5

2,3

2,3

2,4

2,4

2,4

2,4

2,3

2,4

2,6

5.Налоги на имущество

0,5

0,6

0,8

1,3

1,6

1,6

1,6

1,7

1,7

1,6

1,6

1,8

6.Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции

1,0

1,1

1,2

1,2

1,4

1,4

1,3

1,3

1,2

1,2

1,2

1,4

7.Прочие налоги

2,3

3,0

3,0

3,7

3,9

4,0

4,2

4,2

4,1

4,0

4,0

4,2

ИТОГО НАЛОГОВ И ПЛАТЕЖЕЙ

16,2

17,4

18,1

19,3

19,7

19,8

19,8

19,4

18,8

18,5

18,6

20,5

ИТОГО НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ

2,6

2,7

3,2

3,1

3,2

3,4

3,4

3,4

3,5

3,5

3,4

4,3

ВСЕГО ДОХОДОВ

18,8

20,1

21,2

22,4

23,0

23,2

23,2

22,9

22,3

22,0

22,0

24,8

1.Государственное управление

0,9

1,0

1,0

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

1,0

1,0

1,0

1,1

2.Национальная оборона

2,0

2,0

1,9

1,9

1,8

1,9

1,8

1,7

1,8

1,8

1,9

2,1

3.Международная деятельность

0,1

-0,2

0,0

0,0

0,0

-0,1

-0,1

-0,1

-0,1

0,0

0,0

0,3

4. Судебная власть

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

5.Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

1,4

1,5

1,6

1,6

1,6

1,5

1,5

1,5

1,4

1,4

1,4

1,6

6.Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу

0,2

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

7. Государственные услуги народному хозяйству.

3,4

4,5

4,6

5,0

5,2

5,5

5,5

5,4

5,3

5,2

5,3

6,2

8. Социальные услуги, в т. ч.:

6,7

7,2

7,7

8,4

8,4

8,8

8,7

8,4

8,0

8,0

8,1

9,0

8.1.Образование

2,6

2,8

3,0

3,4

3,4

3,7

3,7

3,6

3,4

3,3

3,3

3,7

8.2.Культура и искусство

0,2

0,3

0,3

0,3

0,3

0,4

0,4

0,4

0,3

0,3

0,3

0,4

8.3.Средства массовой информации

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

8.4.Здравоохранение и физическая культура

1,7

1,8

2,0

2,2

2,2

2,3

2,2

2,2

2,1

2,1

2,1

2,4

8.5.Социальная политика

2,2

2,2

2,3

2,3

2,3

2,3

2,3

2,2

2,1

2,2

2,2

2,4

9.Обслуживание государственного долга

2,7

3,3

5,0

4,9

5,3

5,2

5,4

5,1

4,5

4,1

4,0

4,0

10.Прочие расходы

2,0

2,3

2,8

2,8

2,7

2,9

3,0

2,9

2,9

2,8

2,8

3,0

ИТОГО РАСХОДОВ

19,4

21,9

25,0

26,1

26,5

27,2

27,2

26,3

25,1

24,6

24,8

27,9

ССУДЫ ЗА ВЫЧЕТОМ ПОГАШЕНИЯ

4,7

0,6

0,6

0,6

0,7

0,8

0,8

0,8

0,9

1,0

0,9

0,5

ИТОГО РАСХОДОВ И ССУД ЗА ВЫЧЕТОМ ПОГАШЕНИЯ

24,1

22,5

25,6

26,7

27,2

28,0

28,0

27,1

26,0

25,5

25,6

28,4

ПРЕВЫШЕНИЕ ДОХОДОВ НАД РАСХОДАМИ И ССУДАМИ ЗА ВЫЧЕТОМ ПОГАШЕНИЙ

-5,3

-2,4

-4,3

-4,3

-4,2

-4,8

-4,8

-4,3

-3,7

-3,6

-3,6

-3,6

ОБЩЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

5,3

2,4

4,3

4,3

4,2

4,8

4,8

4,3

3,7

3,6

3,6

3,6

ВНУТРЕННЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

1,8

0,7

3,3

3,3

3,3

2,0

0,3

0,0

-0,2

-0,1

0,1

0,2

1.1.Изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в рублях

-0,2

-1,5

-0,6

-0,7

-0,6

-1,1

0,0

0,0

-0,5

-0,6

-0,7

-1,1

1.2.Государственные краткосрочные обязательства

1,5

1,9

2,9

0,8

0,6

-0,5

-3,4

-3,4

-3,0

-2,6

-2,3

-2,2

1.3.Облигации федерального займа - переменный купонный доход

0,0

0,0

0,0

-0,3

-0,2

-0,3

-0,3

-0,3

-0,3

-0,2

-0,2

-0,2

1.4.Облигации государственных нерыночных займов

-0,3

-0,4

-0,3

-0,2

0,0

0,2

0,2

0,2

0,1

0,1

0,0

0,0

1.5.Государственные (муниципальные) ценные бумаги

-0,1

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

1.6.Облигации федерального займа - постоянный купонный доход

0,0

0,0

0,9

3,3

2,9

3,0

3,2

3,1

3,0

2,8

2,9

3,4

1.7.Бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней

0,0

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,1

0,1

-0,1

1.8.Облигации государственного сберегательного займа

0,3

0,1

0,3

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

1.9.Прочие внутренние заимствования

0,4

0,6

0,0

0,1

0,3

0,4

0,4

0,3

0,3

0,2

0,2

0,3

ИТОГО ВНЕШНЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

3,5

1,7

1,0

1,0

1,0

2,9

4,5

4,3

3,9

3,6

3,5

3,4

2.1.Кредиты международных финансовых организаций

3,2

1,7

1,2

0,9

0,7

1,0

0,7

1,1

1,0

0,7

0,5

0,5

2.2.Кредиты правительств иностранных государств, предоставленные РФ

0,3

0,0

-0,2

-0,2

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,2

0,0

-0,2

2.3.Кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные РФ

0,0

0,0

0,0

0,3

0,3

1,9

3,6

3,1

2,7

2,8

2,9

3,2

Динамика исполнения консолидированного бюджета в 1998 году в целом была аналогична исполнению федерального бюджета, хотя четко выделить три периода в данном случае не представляется возможным. Уровень поступлений в бюджет постепенно увеличивался с начала года, когда он был равен 18,8% ВВП (налоговые поступления равнялись 16,2% ВВП), до 23,2% ВВП в июне и июле (уровень налоговых поступлений был равен 19,8% ВВП). К концу года уровень исполнения доходной части консолидированного бюджета вновь сократился до 22% ВВП в ноябре (налоговые поступления - 18,6% ВВП). Похожая ситуация наблюдалась и с исполнением расходной части - максимальные значения уровня расходов консолидированного бюджета зафиксированы в июне и июле 28,0% ВВП, тогда как в начале и в конце года данный показатель был заметно ниже - 24,1% ВВП в январе и 24,8% ВВП - в ноябре.

Анализ динамики реальных месячных приростов задолженности по налогам в федеральный бюджет (см. таблицу 1.6) показывает постоянный рост задолженности в течение 1998 года, за исключением февраля и декабря, причем последнее объясняется в большей степени проведением зачетов (целевое финансирование).

По сравнению с 1997 годом уровень задолженности в федеральный бюджет по налоговым поступлениям заметно вырос. Если в 1997 году он составлял 4% от годового ВВП, то к концу 1998 - уже 6% ВВП.

Таблица 1.6

Приросты задолженности в федеральный бюджет в 1998 году

Дефлированный прирост задолженности в федеральный бюджет (млн. руб.)

Дефлированные помесячные поступления налогов в федеральный бюджет (млн. руб.)

Январь

8298

15792

Февраль

-4381

15274

Март

2219

18467

Апрель

10092

18527

Май

8386

18617

Июнь

543

17011

Июль

7172

17908

Август

5051

14625

Сентябрь

3143

10500

Октябрь

4498

12565

Ноябрь

5589

14991

Декабрь

-1256

21415

Рассматривая динамику налоговых поступлений в начале 1999 года можно заметить, что в сопоставимых ценах их уровень упал по сравнению с январемфевралем 1998 года и превышает лишь уровень сентября 1998 года.

Анализ накопленной задолженности в федеральный бюджет по налогам малоинформативен, так как имеет дело не с потоками средств, а с запасами. Однако некоторая содержательная интерпретация все-таки может быть получена. Так, в середине года отношение накопленной задолженности к месячному ВВП достигало 64% (в июле), что несколько выше уровня начала года - 60% в январе и, тем более, конца года - 51% в декабре. Спад реальной величины задолженности в сентябре по сравнению с августом обусловлен не увеличением собираемости налогов, а резким скачком инфляции в этом месяце, что имеет весьма негативные последствия, в первую очередь, для федерального бюджета - в случае погашения сумм задолженности их реальная стоимость будет сильно отличаться от той, которую она имела в момент появления.

Накопленная задолженность по налогам в консолидированный бюджет составила на 1 января 1999 года 9,6% ВВП.

Таблица 1.7

Задолженность по налогам в федеральный бюджет в 1998 году

Дефлированная задолженность в федеральный бюджет (млн. руб.)

Темпы прироста дефлированной задолженности

Задолженность в % месячного ВВП

Январь

81566

60%

Февраль

77644

-4,8

59%

Март

78798

1,5

55%

Апрель

85844

8,9

59%

Май

91617

6,7

62%

Июнь

91922

0,3

62%

Июль

96969

5,5

64%

Август

97463

0,5

63%

Сентябрь

72714

-25,4

57%

Октябрь

72863

0,2

58%

Ноябрь

74136

1,7

58%

Декабрь

65515

-11,6

51%

Таблица 1.8

Исполнение бюджета расширенного правительства (включая внебюджетные фонды) в 1998 году (в % ВВП)

Федеральный бюджет

Местные бюджеты

Внебюджетные фонды*

Бюджет расширенного правительства

млрд.

руб.

%

ВВП

млрд.

руб.

%

ВВП

млрд.

руб.

%

ВВП

млрд.

руб.

%

ВВП

%

бюдж.

ДОХОДЫ

1.Подоходные налоги, налоги на прибыль

34974,4

1,3

132628,9

4,9

167603,3

6,2

17,8

1.1.Налог на прибыль

34883,9

1,3

61495,0

2,3

96378,9

3,6

10,2

1.2.Подоходный налог с физических лиц

90,5

0,0

71134,0

2,7

71224,4

2,7

7,6

2. Налоги на товары и услуги. Лицензионные и регистрационные сборы.

158455,4

5,9

72271,8

2,7

230727,3

8,6

24,5

2.1.Налог на добавленную стоимость

104749,0

3,9

51763,1

1,9

156512,1

5,8

16,6

2.2.Акцизы по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья, производимым на территории РФ

48272,0

1,8

15317,9

0,6

63589,9

2,4

6,8

Акцизы на нефть, включая газовый конденсат

7373,4

0,3

7373,4

0,3

0,8

2.2.Акцизы по подакцизным товарам и отдельным видам минерального сырья, ввозимым на территории РФ

4181,5

0,2

4181,5

0,2

0,4

2.4.Лицензионные и регистрационные сборы

428,0

0,0

3859,9

0,1

4288,0

0,2

0,5

2.5. Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранно валюты

824,9

0,0

575,7

0,0

1400,6

0,1

0,1

2.6. Налог с продаж

755,3

0,0

755,3

0,0

0,1

3. Налоги на совокупный доход

313,0

0,0

1024,9

1337,9

0,0

0,1

4. Налоги на имущество

364,8

0,0

46529,1

1,7

46893,9

1,7

5,0

5.Платежи за использование природных ресурсов

3230,5

0,1

19044,5

0,7

22275,1

0,8

2,4

5.1.Платежи за пользование недрами

1868,4

0,1

11231,6

0,4

13100,0

0,5

1,4

5.2.Платежи за пользование континентальным шельфом

0,1

0,0

36,7

0,0

36,8

0,0

0,0

5.3.Платежи за пользование лесным фондом

945,5

0,0

945,5

0,0

0,1

5.4.Плата за пользование водными объектами

5,3

0,0

382,7

0,0

388,0

0,0

0,0

5.5.Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение

260,7

0,0

260,7

0,0

0,0

5.6.Земельный налог

1070,9

0,0

6143,0

0,2

7214,0

0,3

0,8

5.7.Плата за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами

0,9

0,0

3,1

0,0

3,9

0,0

0,0

5.8.Прочие платежи за пользование природными ресурсами

24,3

0,0

302,0

0,0

326,3

0,0

0,0

6.Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции

36544,4

1,4

0,1

0,0

36544,4

1,4

3,9

6.1.Таможенные пошлины

27404,8

1,0

27404,8

1,0

2,9

6.2.Таможенные сборы

0,0

0,0

0,0

6.3.Прочие налоги и пошлины, взимаемые в связи с осуществлением внешнеэкономических операций

9139,6

0,3

0,1

0,0

9139,7

0,3

1,0

7.Прочие налоги, сборы и пошлины

2101,5

0,1

36622,0

1,4

38723,5

1,4

4,1

7.1.Государственная пошлина

602,7

0,0

1067,9

0,0

1670,6

0,1

0,2

7.2.Прочие налоги

1498,8

0,1

35554,1

1,3

37052,9

1,4

3,9

8. Отчисления во внебюджетные фонды

258364,5

9,6

258364,5

9,6

27,5

8.1. Отчисления во внебюджетные фонды социального страхования

206543,2

7,7

206543,2

7,7

22,0

8.1.1. Работающие по найму (Пенсионный фонд)

5111,7

0,2

5111,7

0,2

0,5

8.2.1. Работодатели

201431,5

7,5

201431,5

7,5

21,4

Пенсионный фонд

143126,9

5,3

143126,9

5,3

15,2

Фонд социального страхования

31164,6

1,2

31164,6

1,2

3,3

Фонд занятости населения

7823,2

0,3

7823,2

0,3

0,8

ФОМС и территориальные ФОМС

19316,7

0,7

19316,7

0,7

2,1

8.2. Отчисления в территориальные ДФ

51821,3

1,9

51821,3

1,9

5,5

9. Прочие внебюджетные фонды

819,5

0,0

819,5

0,0

0,1

10.Доходы целевых бюджетных фондов

23734,9

0,9

17603,5

0,7

41338,5

1,5

4,4

ИТОГО НАЛОГОВ И ПЛАТЕЖЕЙ

259718,9

9,7

325724,9

12,1

259183,9

9,7

844627,7

31,5

89,8

НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

1.Доходы от государственной собственности или от деятельности

4065,0

0,2

9209,7

0,3

13274,7

0,5

1,4

2.Доходы от продажи принадлежащего государству имущества

15239,5

0,6

2293,2

0,1

17532,7

0,7

1,9

3.Доходы от реализации государственных запасов

3537,8

0,1

3537,8

0,1

0,4

4.Доходы от продажи земли и нематериальных активов

12,5

0,0

265,6

0,0

278,1

0,0

0,0

5. Административные платежи

111,1

0,0

835,0

0,0

946,1

0,0

0,1

6.Штрафные санкции, возмещение убытков

251,6

0,0

1062,3

0,0

4543,9

0,2

5857,8

0,2

0,6

7.Доходы от внешнеэкономической деятельности

15435,2

0,6

45,3

0,0

15480,6

0,6

1,6

8.Прочие неналоговые доходы

1014,7

0,0

8522,0

0,3

9536,7

0,4

1,0

9.Безвозмездные перечисления от других уровней власти

43046,5

1,6

x

x

x

9.1.Дотации

2743,5

0,1

x

x

x

9.2. Субвенции

563,5

0,0

x

x

x

9.3.Средства, перечисляемые по взаимным расчетам

9680,9

0,4

x

x

x

9.4.Трансферты

26731,1

1,0

x

x

x

9.5. Трансферты за счет НДС

3327,5

0,1

x

x

x

10.Прочие безвозмездные поступления

261,8

0,0

261,8

0,0

0,0

11.От государственных внебюджетных фондов

5222,7

0,2

5222,7

0,2

0,6

12.Доходы от государственных организаций

3000,2

0,1

1254,2

0,0

4254,4

0,2

0,5

13. Прочие доходы государственных внебюджетных фондов

19548,7

0,7

19548,7

0,7

2,1

14. Средства, переданные внебюджетным фондам

13935,1

0,5

x

x

x

14.1. Средства федерального бюджета

8175,3

0,3

x

x

x

14.2. Средства местных бюджетов

5759,8

0,2

x

x

x

ИТОГО НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ

42667,6

1,6

72018,5

2,7

38027,6

1,4

95732,1

3,6

10,2

ВСЕГО ДОХОДОВ

302386,5

11,3

397743,3

14,8

297211,6

11,1

940359,8

35,0

100,0

РАСХОДЫ

1.Государственное управление

9703,5

0,4

20291,4

0,8

29995,0

1,1

2,8

2.Национальная оборона

56704,1

2,1

56704,1

2,1

5,4

2.Международная деятельность

8533,8

0,3

8533,8

0,3

0,8

4.Судебная власть

3291,8

0,1

3291,8

0,1

0,3

5.Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

30701,9

1,1

11885,8

0,4

42587,8

1,6

4,0

6.Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу

5172,4

0,2

507,3

0,0

14,2

0,0

5693,9

0,2

0,5

7. Государственные услуги народному хозяйству, в т.ч.:

23943,7

0,9

141464,7

5,3

33477,0

1,2

198885,5

7,4

18,9

7.1.Промышленность, энергетика и строительство

11328,2

0,4

10877,3

0,4

22205,5

0,8

2,1

7.2.Сельское хозяйство и рыболовство

3256,3

0,1

16192,7

0,6

19449,0

0,7

1,8

7.3.Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия

2052,5

0,1

1211,8

0,0

3264,3

0,1

0,3

7.4.Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика

1005,7

0,0

17452,4

0,7

18458,2

0,7

1,8

7.5.Развитие рыночной инфраструктуры

531,7

0,0

531,7

0,0

0,1

7.6.Жилищно-коммунальное хозяйство

94419,4

3,5

94419,4

3,5

9,0

7.7.Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий

6301,0

0,2

779,4

0,0

7080,4

0,3

0,7

7.8. Расходы территориальных дорожных фондов

33477,0

1,2

33477,0

1,2

3,2

8. Социальные услуги

57161,1

2,1

181710,2

6,8

220569,3

8,2

445505,5

16,6

42,9

8.1.Образование

12928,1

0,5

84095,7

3,1

448,8

0,0

97472,5

3,6

9,3

8.2.Культура и искусство

1035,1

0,0

9099,9

0,3

10134,9

0,4

1,0

8.3.Средства массовой информации

1087,9

0,0

1749,4

0,1

2837,3

0,1

0,3

8.4.Здравоохранение и физическая культура

5660,1

0,2

58725,2

2,2

36894,1

1,4

101279,3

3,8

9,6

8.5.Социальная политика

36450,0

1,4

28040,0

1,0

183226,5

6,8

233781,4

8,7

22,5

в т.ч. средства, переданные внебюджетным фондам

8175,3

0,3

5759,8

0,2

x

x

x

9. Обслуживание государственного долга

106571,4

4,0

106571,4

4,0

10,1

10. Расходы целевых бюджетных фондов

23617,7

0,9

16021,9

0,6

39639,6

1,5

3,8

11.Прочие расходы

54034,5

2,0

31336,7

1,2

46310,8

1,7

88635,5

3,3

8,4

11.1.Финансовая помощь другим уровням власти

43046,5

1,6

x

x

x

- Дотации

2743,5

0,1

x

x

x

- Субвенции

563,5

0,0

x

x

x

- Трансферты

26731,1

1,0

x

x

x

- Трансферты за счет НДС

3327,5

0,1

x

x

x

- Средства, перечисляемые по взаимным расчетам

9680,9

0,4

x

x

x

11.2.Прочие расходы, не отнесенные к другим подразделам

10988,0

0,4

31336,7

1,2

46310,8

1,7

88635,5

3,3

8,4

ИТОГО РАСХОДОВ

379435,9

14,1

403218,1

15,0

300371,3

11,2

1026043,8

38,2

98,7

КРЕДИТОВАНИЕ МИНУС ПОГАШЕНИЕ

9490,7

0,4

3910,6

0,1

13276,7

0,5

1,3

1.Бюджетные ссуды

-1316,0

0,0

3910,6

0,1

2470,0

0,1

0,2

2.Государственные кредиты странам СНГ

-163,1

0,0

-163,1

0,0

0,0

3.Государственные кредиты правительствам иностранных государств

-8981,8

-0,3

-8981,8

-0,3

-0,9

4.Иностранные кредитные ресурсы, выданные предприятиям и организациям

20035,5

0,7

20035,5

0,7

1,9

5.Кредиты на конверсионные нужды

-40,9

0,0

-40,9

0,0

0,0

6.Кредиты на инвестиционные нужды

-43,0

0,0

-43,0

0,0

0,0

ИТОГО РАСХОДЫ И ССУДЫ ЗА ВЫЧЕТОМ ПОГАШЕНИЙ

388926,6

14,5

407128,7

15,2

300371,3

11,2

1039320,5

38,7

100,0

ПРЕВЫШЕНИЕ ДОХОДОВ НАД РАСХОДАМИ И ССУДАМИ ЗА ВЫЧЕТОМ ПОГАШЕНИЙ

-86540,1

-3,2

-9385,4

-0,3

-3159,8

-0,1

-98960,6

-3,7

ОБЩЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

86540,1

3,2

9385,4

0,3

3159,8

0,1

100246,2

3,7

ВНУТРЕННЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

-3647,0

-0,1

9385,4

0,3

3159,8

0,1

10059,0

0,4

1.1.Изменение остатков средств бюджета на счетах в банках в рублях

-30758,3

-1,1

413,4

0,0

3899,4

0,1

-26445,5

-1,0

1.2.Государственные краткосрочные обязательства

-57012,7

-2,1

0,0

-57012,7

-2,1

1.3.Облигации федерального займа - переменный купонный доход

-4762,6

-0,2

0,0

-4762,6

-0,2

1.4.Облигации государственных нерыночных займов

867,7

0,0

0,0

867,7

0,0

1.5.Государственные (муниципальные) ценные бумаги

-364,2

0,0

-364,2

0,0

1.6.Прочие государственные ценные бумаги

23,9

0,0

0,0

23,9

0,0

1.7.Облигации федерального займа - постоянный купонный доход

90614,6

3,4

0,0

90614,6

3,4

1.8.Бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней

-2434,7

-0,1

x

x

1.9.Облигации государственного сберегательного займа

1533,0

0,1

0,0

1533,0

0,1

1.10.Прочие внутренние заимствования

-4152,7

-0,2

11770,9

0,4

6344,3

0,2

1.11. Кредиты и ссуды внебюджетным фондам

-739,5

0,0

-739,5

0,0

2.1.Кредиты международных финансовых организаций

12164,5

0,5

12164,5

0,5

2.2.Кредиты правительств иностранных государств, предоставленные РФ

-5429,4

-0,2

-5429,4

-0,2

2.3.Кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, предоставленные РФ

83452,1

3,1

83452,1

3,1

ВНЕШНЕЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ

90187,2

3,4

0,0

0,0

0,0

0,0

90187,2

3,4

* Оценка

В таблице 1.8 представлены данные об исполнении бюджета расширенного правительства, включающего помимо федерального бюджета консолидированные бюджеты субъектов Федерации и внебюджетные фонды.

В структуре доходов совокупности консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 1998 году можно выделить поступления от налога на прибыль (2,3% ВВП), НДС (1,9% ВВП), налогов на имущество (1,7% ВВП) и подоходного налога (2,7% ВВП). В целом налоговые поступления составили 12,1% ВВП. Большую часть неналоговых поступлений (2,7% ВВП) составили безвозмездные перечисления из федерального бюджета (1,6% ВВП). Сумма доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 1998 году равнялась 14,8% ВВП, что на 1,1 п.п. ВВП больше показателя 1997 года (15,9% ВВП). Расходная часть консолидированных бюджетов субъектов Федерации практически полностью состояла из социальных расходов (6,8% ВВП) и расходов на отрасли народного хозяйства (5,3% ВВП), в которых самое значительное место занимали расходы на ЖКХ (3,5% ВВП), по сути являющиеся квазисоциальными расходами. Общая сумма расходов в 1998 году была равна 15,2% ВВП (17,2% ВВП - в 1997 году).

Оценочный уровень доходов внебюджетных фондов в 1998 году составил 11,1% ВВП (11,0% ВВП в 1997 году), что лишь на 0,2 п.п. ВВП больше доходов федерального бюджета. Взносы в самый большой внебюджетный фонд - Пенсионный - составили 5,5% ВВП, поступления от налогов и отчислений, составляющих доходную базу Федеральной дорожной службы и территориальных дорожных фондов, достигли уровня 1,9% ВВП. Более 70% всех расходов (11,2% ВВП в 1998 году, 10,8% ВВП - в 1997) внебюджетных фондов составили социальные расходы (8,2% ВВП), в том числе различные выплаты населению - 6,8% ВВП, расходы на здравоохранение - 1,4% ВВП. Расходы дорожных фондов были равны в 1998 году - 1,2% ВВП.

Таким образом, доходы бюджета расширенного правительства составили в 1998 году 35% ВВП (в 1997 году - 36,4% ВВП), из которых на бюджеты всех уровней приходится чуть менее 70%, в том числе на федеральный бюджет - 32%. Налоговые поступления составили 31,5% ВВП, в консолидированные бюджеты субъектов Федерации поступило - 40% налогов, в федеральный - 30%.

Наибольшую долю в налоговых поступлениях бюджетов всех уровней составлял в 1998 году НДС - 5,8% ВВП (в 1997 году 6,6% ВВП), в том числе в федеральный бюджет поступило 67% от НДС, что существенно ниже закрепленной в законе доли. Налог на прибыль - 3,6% ВВП (в 1997 году 3,9% ВВП), в том числе в федеральный - 30%, подоходный налог - 2,7% ВВП (в 1997 году 2,9% ВВП) и акцизы - 2,6% ВВП (в 1997 году 2,4% ВВП).

Расходная часть бюджета расширенного правительства, которая равнялась 38,2% ВВП (43,1% ВВП - в 1997 году), из которых 37% - доля федерального бюджета и 39% - доля региональных и местных бюджетов, на 43% состояла в 1998 году из социальных расходов - 16,6% ВВП (в 1997 году - 17,9% ВВП). Большую часть социальных расходов (около половины) осуществили внебюджетные фонды, около 40% - бюджеты регионов и муниципальных образований. Если к величине социальных расходов по соответствующим статьям добавить так называемые квазисоциальные расходы - дотации на транспорт и ЖКХ, то более половины расходной части бюджета расширенного правительства (что примерно соответствует уровню предыдущего года) было направлено на разного рода социальные услуги населению.

Остальные расходы: на национальную оборону - 2,1% ВВП (в 1997 году - 3,1% ВВП), правоохранительную деятельность - 1,6% ВВП (в 1997 году - 2,2% ВВП) и на отрасли народного хозяйства - 7,4% ВВП (в 1997 году - 9,6% ВВП), по совокупности составили чуть менее 30% расходов консолидированного бюджета расширенного правительства. Весьма значительной статьей расходов в 1998 году было обслуживание государственного долга - 4,0% ВВП (в 1997 году - 4,5% ВВП), что составляет около 10% всех расходов.

Дефицит бюджета расширенного правительства был равен в 1998 году 3,7% ВВП, что на 3 п.п. ниже, нежели в 1997 году.

Государственный внутренний долг на 1 января 1999 года составил 751 млрд. рублей, что равно около 28% годового ВВП и почти на 8 п.п. превышает его значение на 1 января 1998 года. При этом структура государственного долга несколько изменилась. Если задолженность по обращаемым ценным бумагам составляла в 1997 году 90% от общего внутреннего долга, то в 1998 - 95%. Наибольшую долю составила задолженность по ГКО-ОФЗ (62% от задолженности по ценным бумагам или 17,5% ВВП) и ОВВЗ (32% от задолженности по ценным бумагам или 8,6% ВВП). Для сравнения, в 1997 году задолженность по ГКО-ОФЗ составляла 16,8% ВВП, а по ОВВЗ - 2,62% ВВП.

Таблица 1.9

Структура государственного внутреннего долга

1 января 1998

1 января 1999

млрд. руб.

% ВВП

млн. руб.

% ВВП

1. Задолженность по ценным бумагам в т.ч.

518799

20,06

480175

17,89

Государственный заем 1992 г.

105

0,00

125

0,00

Государственный внутренний заем 1991 г.

80

0,00

80

0,00

ГКО

272612

10,54

14640**

0,55

ОФЗ

163352

6,32

448057**

16,69

Государственный сберегательный заем

13082

0,51

14637

0,55

Облигации нерыночных займов

1768

0,07

2635

0,10

Задолженность по внутреннему валютному долгу (ОВВЗ)*

67800

2,62

229649

8,56

2. Задолженность коммерческим банкам (гарантии, выданные правительством)

4917

0,19

882

0,03

3. Задолженность бывшего СССР по товарным долгам в т.ч.

4237

0,16

4875

0,18

Целевой заем 1990 г.

2037

0,08

1910

0,07

Целевые вклады, чеки на автомобили, задолженность работникам АПК

2200

0,09

2965

0,11

4. Задолженность по АПК, переоформленная в казначейский вексель

3920

0,15

3360

0,13

5. Задолженность по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций АПК, осуществляющих северный завоз

25000

0,97

22002

0,82

6. Задолженность предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам

560

0,02

490

0,02

7. Задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резерва

1994

0,08

1755

0,07

8. Прочее в т.ч.

8233

0,32

7368

0,27

Внутренний долг ЦБ РФ, принятый от бывшего СССР

191

0,01

191

0,01

Задолженность по техническим кредитам, предоставленным ЦБ странам СНГ

2408

0,09

2408

0,09

Задолженность предприятиям ТЭК и других отраслей

5000

0,19

4181

0,16

Задолженность по централизованным кредитам и процентам по ним организаций АПК Челябинской области

94

0,00

94

0,00

Авалированные векселя «Агропромбанка»

540

0,02

494

0,02

Всего государственный внутренний долг

500959

21,99

750556

27,96

Справочно: ВВП (трлн. руб.)

2586000

2684000

* В статистике Министерства финансов внутренний валютный долг относится к внутреннему долгу с 1998 года. Данные на 1 января 1998 года представлены из расчета общей суммы ОВВЗ в обращении $11,3 млрд.

** С заключительными оборотами. Без заключительных оборотов задолженность по ГКО составляет 215 млрд. рублей, а по ОФЗ - 258 млрд. рублей.

Среди прочих статей внутреннего долга можно отметить задолженность по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций АПК, осуществляющих северный завоз, составившую на 1 января 1999 года 0,8% ВВП или 3% внутреннего долга (на 1 января 1998 года - 1% ВВП или 4,4% внутреннего долга). Все остальные статьи внутреннего долга, кроме задолженности по ценным бумагам и северному завозу, по совокупности составили менее 3% общего объема внутреннего долга или менее 1% ВВП.

Прирост внутреннего долга за 1998 год составил 7% годового ВВП.

Проект закона о федеральном бюджете на 1999 год был внесен правительством в Парламент 11 декабря 1998 года (см. таблицу 1.10). После принятия его в первом чтении 24 декабря 1998 года без изменений в объемах расходов, доходов и дефицита бюджета, Государственная Дума приступила к рассмотрению поправок к некоторым статьям расходной и доходной частей федерального бюджета, основная часть которых была отвергнута.

Таблица 1.10

Проект закона и закон о федеральном бюджете на 1999 год

Проект закона о федеральном бюджете

% ВВП

Закон о федеральном бюджете

% ВВП

Подоходный налог

25230,8

0,63

25230,8

0,63

Налог на прибыль

34585,8

0,86

36033,4

0,90

НДС

145170,0

3,63

143722,8

3,59

Акцизы

87141,1

2,18

87141,1

2,18

Налоги на внешнюю торговлю

91251,2

2,28

91251,3

2,28

Прочие налоги

15628,5

0,39

16120,3

0,40

Итого налогов

399007,4

9,98

399499,7

9,99

Неналоговые поступления

74668,7

1,87

74176,4

1,85

Итого доходов

473676,1

11,84

473676,1

11,84

Государственное управление

15556,9

0,39

13747,3

0,34

Правоохранительная деятельность и судебная власть

55549,5

1,39

56172,1

1,40

Оборона

92202,5

2,31

93702,5

2,34

Наука

11434,5

0,29

11634,5

0,29

Услуги народному хозяйству

33997,6

0,85

35017,6

0,88

Социальные расходы

76734,5

1,92

78124,2

1,95

Обслуживание государственного долга

166844,4

4,17

166844,4

4,17

Внутренний долг

66918,5

1,67

66918,5

1,67

Внешний долг

99925,9

2,50

99925,9

2,50

Прочие расходы, в т.ч.:

122726,7

3,07

119804,0

3,00

Финансовая помощь регионам

39944,4

1,00

43444,4

1,09

Итого расходов

575046,6

14,38

575046,6

14,38

Дефицит

-101370,5

-2,53

-101370,5

-2,53

Внутреннее финансирование

55470,5

1,39

55470,5

1,39

Внешнее финансирование

45900,0

1,15

45900,0

1,15

ВВП

4000000

Принятые поправки внесли изменения в структуру доходов бюджета. Так, были увеличены поступления от налога на прибыль с одновременным аналогичным снижением поступлений от НДС на 1450 млн. рублей. Снижение запланированных поступлений от НДС в федеральный бюджет связано с изменением распределения общих поступлений НДС в пользу бюджетов субъектов Федерации - в соответствие с принятой поправкой в консолидированные бюджеты регионов отходит 15% от поступлений НДС (в проекте закона о бюджете, поступления от НДС полностью зачислялись в федеральный бюджет). Увеличение запланированного объема поступлений от налогов на 500 млн. рублей предполагалось осуществлять за счет прочих налогов. Параллельно было зафиксировано снижение плана по неналоговым поступлениям на 640 млн. рублей.

Что касается расходной части бюджета, то основная часть изменений, увеличивающих объем расходов, была внесена в такие статьи, как: социальные расходы (на 1400 млн. рублей), расходы на отрасли народного хозяйства (1100 млн. рублей), расходов на правоохранительную деятельность (800 млн. рублей) и расходы на финансовую помощь регионам (3500 млн. рублей). В качестве резерва для перераспределения были использованы статьи бюджета, касающиеся расходов на государственное управление (сокращение на 1800 млн. рублей) и прочих расходов (на 6600 млн. рублей).

Проект закона был принят Государственной Думой в четвертом чтении 9 февраля 1999 года, одобрен Советом Федерации 17 февраля 1999 года и подписан президентом 22 февраля 1999 года.

Исполнение федерального бюджета в январе 1999 года показывает, что в реальном выражении произошло падение налоговых поступлений по сравнению с январем 1998 года на 20%, причем в наибольшей степени сократились поступления от подоходного налога (на 80%), в наименьшей - НДС и других косвенных налогов (16%). Последнее объясняется тем фактом, что поступления косвенных налогов в наименьшей степени снижаются в результате инфляции, так как автоматически корректируются вместе с ростом цен.

Общие расходы федерального бюджета в реальном выражении сократились почти вдвое по сравнению с январем 1998 года и на 60% по сравнению с максимальными значениями, зафиксированными в марте 1998 года. Что касается отдельных статей расходов федерального бюджета, то лишь расходы на обслуживание государственного долга в реальном выражении остались на уровне 1998 года, тогда как социальные расходы сократились на 45%, расходы на отрасли промышленности - на 92%, расходы на оборону - на 70%. В отличие от января предыдущего года, в нынешнем году был зафиксирован небольшой профицит, равный 1,5% объема расходов федерального бюджета.

Денежно-кредитная политика

Развитие ситуации в области денежно-кредитной политики в период после августа 1998 года можно разделить на три периода. Благодаря резкому росту цен и падению курса рубля в сентябре, у денежных властей создались возможности увеличения денежного предложения без инфляционных последствий и заметного снижения валютного курса. Это позволило на протяжении сентября - октября проводить наращивание валютных резервов ЦБ РФ без серьезного обесценения рубля и немедленного разгона инфляции. Так продолжалось до конца октября. В период между 30 октября и 10 ноября произошел перелом: валютные резервы стабилизируются, а затем начинают падать. С интервалом в три недели за этим следует ускорение инфляции и увеличение темпов падения номинального курса рубля. Однако сдержанная денежно-кредитная политика, проводимая ЦБ РФ, и интервенции на валютном рынке позволили в январе - феврале 1999 года снизить темпы инфляции, в то же время, продолжалось истощение золотовалютных резервов. Рассмотрим эти периоды несколько подробнее.

В сентябре 1998 года произошло дальнейшее обострение экономического и финансового кризиса, связанного с девальвацией рубля и снижением доверия к российской национальной валюте. Трехкратная девальвация рубля, резкое увеличение скорости обращения денежной массы определили быстрый рост потребительских цен. Только за первую неделю сентября индекс потребительских цен вырос на 35,7% (см. рис. 1.7). Однако в дальнейшем, одновременно со снижением курса доллара США, темпы инфляции замедлились.

Рис. 1.7

Источник: Госкомстат России.

Снижение темпов инфляции в середине сентября 1998 года, как уже отмечалось, объясняется в значительной степени отсутствием роста денежного предложения в августе 1998 г. (см. рис. 1.8, табл. 1.11).

Рис. 1.8

Источник: ЦБ РФ.

Таблица 1.11

Денежная база (млрд. руб.)

Темп изменения денежной базы (%)

Золотовалютные резервы (млрд. $)

Темп изменения золотовалютных резервов (%)

10-16.8.98

160,7

15,1

17-23.8.98

161,8

0,68%

13,4

-11,26%

24-30.8.98

158,7

-1,92%

12,7

-5,22%

31.8-6.9.98

162,8

2,58%

12,3

-3,15%

7-13.9.98

167,3

2,76%

12,3

0,00%

14-20.9.98

170,3

1,79%

12,0

-2,44%

21-27.9.98

171,2

0,53%

12,4

3,33%

28.9-4.10.98

174,8

2,10%

12,8

3,23%

5-11.10.98

183,9

5,21%

13,3

3,91%

12-18.9.98

185,9

1,09%

13,1

-1,50%

19-25.10.98

184,8

-0,59%

13,3

1,53%

26.10-1.11.98

185,3

0,27%

13,6

2,26%

2-8.11.98

191,5

3,35%

13,4

-1,47%

9-15.11.98

192,3

0,42%

13,1

-2,24%

16-22.11.98

192,9

0,31%

13,0

-0,76%

23-29.11.98

191,9

-0,52%

12,8

-1,54%

30.11-6.12.98

193,3

0,73%

12,1

-5,47%

7-13.12.98

194,0

0,36%

12,0

-0,83%

14-20.12.98

192,5

-0,77%

11,9

-0,83%

21-27.12.98

199,0

3,38%

12,3

3,36%

28.12.98-3.1.99

207,3

4,17%

12,2

-0,08%

4-10.1.99

203,0

-2,07%

12,0

-1,64%

11-17.1.99

205,4

1,18%

11,9

-0,83%

18-24.1.99

202,2

-1,56%

11,6

-2,52%

25-31.1.99

201,1

-0,54%

11,6

0,00%

1-7.2.99

204,7

1,79%

11,6

0,00%

8-14.2.99

207,1

1,17%

11,3

-2,59%

15-21.2.99

205,8

-0,63%

11,4

0,88%

22-28.2.99

205,2

-0,29%

11,5

0,88%

Источник: ЦБ РФ.

В сентябре стала заметна эмиссионная активность Центробанка, направленная на поддержание ликвидности банковской системы и обеспечение платежей клиентов. В сентябре-октябре эмиссия составила 26,1 млрд. руб., что соответствует приросту денежной базы на 16,45% по отношению к концу августа 1998 года. Однако начало денежной экспансии не привело к ускорению роста цен. В октябре 1998 г. прирост индекса потребительских цен составил 4,5%, а в ноябре - 5,7%, что составляет, соответственно, 69,6% и 94,5% в пересчете на год. Это объясняется рядом причин, среди которых следует выделить снижение инфляционных ожиданий, технические лаги между началом денежной эмиссии и ее влиянием на уровень инфляции, уменьшение денежного мультипликатора в ходе развития банковского кризиса.

К концу 1998 года инфляционные процессы в российской экономике стали постепенно ускоряться (см. рис. 1.7). После масштабного скачка цен в сентябре, обеспечившего их некоторую стабильность в течение последующих одного-двух месяцев, в декабре 1998 потребительские цены выросли на 11,6%. Таким образом, в 1998 году инфляция в России составила 84,3%, что составляет 5,2% в среднемесячном исчислении. Однако на протяжении года рост цен был неравномерен: если за первые семь месяцев индекс потребительских цен вырос всего на 4% (0,56% в среднем за месяц), то в период с августа по декабрь цены увеличились на 77,2%, что соответствует 12,1% в месяц.

Следует отметить, что ситуация начала меняться еще в ноябре 1998 года. Динамика золотовалютных резервов ЦБ РФ изменила направление движения (см. рис. 1.9 и табл. 1.11). В течение ноября резервы Центробанка РФ снизились с 13,6 до 12,8 млрд. долларов, т.е. на 800 млн. долларов США. В ноябре 1998 г. министерство финансов РФ выплачивало обязательства по внешним долгам за счет средств ЦБ РФ. В частности, 27 ноября Министерство финансов РФ осуществило выплаты по первому траншу пятилетних еврооблигаций в размере 46,3 млн. долларов, а 2 декабря - выплаты по облигациям IAN в размере 216 млн. долларов. В течение предыдущих одного-двух месяцев ЦБ РФ стремился сглаживать колебания курса доллара, однако, к концу ноября - началу декабря 1998 г. курс рубля упал с уровня 18 руб./доллар до 20 - 21 руб./доллар. В декабре снижение золотовалютных резервов ЦБ России продолжалось. Только за первые три недели они снизились на 900 млн. долларов. В конце декабря правительство РФ осуществило купонные платежи по еврооблигациям в размере около 330 млн. долларов США.

В целом за 1998 год золотовалютные резервы ЦБ РФ снизились примерно на 5,5 млрд. долларов США (с 17,784 до 12,223 млн. долларов, т. е. на 31,3%). Доля золота в резервах за год выросла с 27,5% до 36,2%.

Данные о динамике денежных агрегатов в 1998 году (см. табл. 1.12) свидетельствуют о том, что в целом за год денежная база выросла на 26% (с 1 августа на 28,5%). Прирост денежной массы М2 в 1998 году составил 21,0% (25,7% с 1 августа), широких денег (с учетом долларовых депозитов) - 36,3% (43,9%). Объем наличных денег в обращении вырос в 1998 году на 44,0% (45,2% после 1 августа). Таким образом, доля наличных денег в М2 выросла с 34,86% до 41,50%. Изъятие банковских вкладов, а также усиление рационирования кредитов вследствие общего кризиса банковской системы привели к падению денежного мультипликатора с 2,4 (в январе) до 2,02 (в октябре). В ноябре - декабре мультипликатор увеличился до 2,18. В целом за год реальная денежная масса М2 сократилась на 34,4%. В то же время, отставание дефлятора ВВП от темпов роста потребительских цен и падение реального ВВП привели к росту монетизации экономики с 14,4% (в 1997 году) до 16,85%.

Рис. 1.9

Источник: ЦБ РФ.

В январе - феврале 1999 года темпы роста потребительских цен постепенно замедлялись (см. рис. 1.7). В январе инфляция составила 8,5% (166% в годовом исчислении), а феврале - 4,1% (62% в пересчете на год). Таким образом, темп прироста индекса потребительских цен упал до самой низкой отметки с августа 1998 года.

В феврале 1999 года продолжилось сокращение золотовалютных резервов ЦБ РФ (см. рис. 1.9 и табл. 1.11). Поскольку за этот период не осуществлялись плановые выплаты по внешнему долгу РФ, Центробанк, по-видимому, осуществлял интервенции на валютном рынке с целью стабилизации курса рубля. К 12 февраля объем золотовалютных резервов опустился до 11,3 млрд. долларов США, однако, к концу месяца резервы выросли на 200 млн. долларов.

Денежно-кредитная политика, проводимая ЦБ РФ в январе - феврале 1999 года, была достаточно сдержанной (см. рис. 1.8 и табл. 1.11). В целом за январь денежная база снизилась на 6,2 млрд. рублей (3,0%) по сравнению с концом декабря 1998 года. В первой половине февраля 1999 года наметилась тенденция к росту денежного предложения. К 15 февраля объем денежной базы практически достиг предыдущего максимального значения. Однако к концу месяца денежная база снизилась до 205,2 млрд. рублей, тем не менее прирост за месяц составил 2,04%. С учетом продаж Центробанком валюты брутто-эмиссия в январе составила около 7 млрд. рублей, в феврале - около 6,4 млрд. рублей.

Ажиотажный спрос на валюту с конца августа по октябрь 1998 года привел к резким колебаниям курса доллара США (см. рис. 1.10).

Рис. 1.10

Основные показатели денежно-кредитной

ИПЦ,

% в месяц

М2,

млрд. рублей

Темп роста М2, % в месяц

М0,

млрд. рублей

Темп роста М0, % в месяц

Денежная база,

млрд. рублей

Темп роста денежной базы,

% в месяц

янв 97

2,3%

289900

0,75%

96300

-7,23%

123900

-5,35%

фев 97

1,5%

299500

3,43%

102000

5,92%

130200

5,08%

мар 97

1,4%

305800

2,41%

105200

3,14%

136300

4,69%

апр 97

1,0%

317800

4,25%

115200

9,51%

145700

6,90%

май 97

0,9%

328400

3,35%

120400

4,51%

148200

1,72%

июн 97

1,1%

352000

7,19%

136900

13,70%

167000

12,69%

июл 97

0,9%

363000

3,22%

140400

2,56%

171400

2,63%

авг 97

-0,1%

364600

0,59%

141600

0,85%

174700

1,93%

сен 97

-0,3%

363000

-0,40%

134900

-4,73%

169800

-2,80%

окт 97

0,2%

368800

1,62%

135800

0,67%

170600

0,47%

ноя 97

0,6%

357400

-2,93%

128800

-5,15%

163800

-3,99%

дек 97

1,0%

374100

4,67%

130400

1,24%

164500

0,43%

янв 98

1,4%

361200

-3,45%

116700

-10,51%

150500

-8,51%

фев 98

0,9%

362900

0,47%

120400

3,17%

152400

1,26%

мар 98

0,6%

360400

-0,69%

119100

-1,08%

152900

0,33%

апр 98

0,4%

368000

2,11%

128600

7,98%

161200

5,43%

май 98

0,5%

370000

0,54%

129900

1,01%

163200

1,24%

июн 98

0,1%

368600

-0,38%

129800

-0,08%

163200

0,00%

июл 98

0,2%

360000

-2,33%

129300

-0,39%

161300

-1,16%

авг 98

3,7%

343600

-4,56%

133400

3,17%

161700

0,25%

сен 98

38,4%

365800

6,46%

154200

15,59%

175200

8,35%

окт 98

4,5%

377600

3,23%

166400

7,91%

187200

6,85%

ноя 98

5,7%

396900

5,11%

167300

0,54%

191300

2,19%

дек 98

11,6%

-

-

-

-

207300

8,36%

Примечание: ИПЦ - индекс потребительских цен, ЧВА - чистые внутренние активы, ЧМР - чистые международные резервы, ЗВР - золотовалютные резервы.

Источник: Госкомстат РФ, ЦБ РФ

Таблица 1.12

политики в России в 1997 - 1998 годах

ЧВА, млрд. руб.

ЧМР, млрд. руб.

ЗВР,

млрд. долл.

Валютные резервы, млрд. долл.

Золото, млрд. долл.

ВВП, млрд. рублей

120700

3100

13993

9929,5

4063,5

172000

янв 97

123600

6600

15207,7

11126,9

4080,8

175000

фев 97

125000

11300

16508,7

12428,8

4079,9

194000

мар 97

122200

23500

18184,3

14067,8

4116,6

202000

апр 97

116900

31300

20016,1

15884,1

4132

205000

май 97

106100

60900

24548,9

20395,7

4153,2

213000

июн 97

109300

62100

24456

20186,1

4269,9

222000

июл 97

113800

60900

23920,2

19603,9

4316,2

241000

авг 97

117100

52700

23105

18737

4368

252000

сен 97

119200

51200

22915,5

18447,7

4467,8

242000

окт 97

146000

17800

16809,9

12201,4

4608,5

226000

ноя 97

141200

23300

17784

12895

4889

258000

дек 97

141100

9400

15375

10480

4895

187000

янв 98

149200

3200

15034

10212

4822

184000

фев 98

138800

14100

16859

11910

4948

198000

мар 98

152800

8400

15953

10957

4996

205000

апр 98

163400

-200

14627

9625

5002

206000

май 98

154500

8700

16169

11161

5008

207000

июн 98

166000

-4700

18409

13805

4604

214000

июл 98

202300

-40600

12459

8198

4262

226000

авг 98

215300

-40100

12709

8840

3869

257000

сен 98

221000

-33800

13572

9656

3916

-

окт 98

229500

-38200

12480

8175

4306

-

ноя 98

-

-

12223

7801

4422

-

дек 98

Недельная динамика показателей финансового

Недели года

Инфляция,

% в неделю

Курс рубля на ММВБ, руб./$

Темп роста курса $, % в неделю

Индекс

РТС-1, на конец недели

Темп изменения индекса

РТС-1, % в неделю

4-10.8.97

0,00%

5813

0,14%

569,23

11,57%

11-17.8.97

-0,10%

5813

0,00%

563,14

-1,07%

18-24.8.97

0,00%

5825

0,21%

525,25

-6,73%

25-31.8.97

0,00%

5839,5

0,25%

474,80

-9,60%

1-7.9.97

-0,10%

5839,2

-0,01%

488,46

2,88%

8-14.9.97

0,00%

5850

0,18%

483,75

-0,97%

15-21.9.97

0,00%

5862

0,21%

497,94

2,93%

22-28.9.97

-0,20%

5861

-0,02%

491,42

-1,31%

29.9-5.10.97

0,00%

5877

0,27%

552,14

12,36%

6-12.10.97

0,00%

5869,9

-0,12%

527,78

-4,41%

13-19.10.97

0,10%

5868

-0,03%

532,90

0,97%

20-26.10.97

0,10%

5873

0,09%

518,29

-2,74%

27.10-2.11.97

0,10%

5900

0,46%

422,26

-18,53%

3-9.11.97

0,20%

5902

0,03%

438,34

3,81%

10-16.11.97

0,20%

5909

0,12%

342,07

-21,96%

17-23.11.97

0,20%

5917

0,14%

382,59

11,84%

24-30.11.97

0,00%

5928

0,19%

328,49

-14,14%

1-7.12.97

0,40%

5943

0,25%

382,42

16,42%

8-14.12.97

0,20%

5922

-0,35%

339,25

-11,29%

15-21.12.97

0,30%

5923

0,02%

354,41

4,47%

22-28.12.97

0,20%

5955

0,54%

380,11

7,25%

29.12-4.1.98

0,40%

5998

0,72%

396,86

4,41%

5-11.1.98

0,30%

5,999

0,02%

372,46

-6,15%

12-18.1.98

0,40%

6,0255

0,44%

334,54

-10,18%

19-25.1.98

0,40%

6,048

0,37%

294,71

-11,90%

26.1-1.2.98

0,20%

6,04

-0,13%

284,35

-3,52%

2-8.2.98

0,20%

6,0475

0,12%

304,04

6,93%

9-15.2.98

0,30%

6,0525

0,08%

302,24

-0,59%

Таблица 1.13

рынка России в августе 1997 - декабре 1998 годов

Средне- взвешенная доходность ГКО-ОФЗ,

% годовых

Оборот вторичного рынка ГКО/ОФЗ, млрд. руб.

Объем ГКО/ОФЗ в обращении

на конец недели, млрд. руб.

Аукционная ставка по ГКО-ОФЗ,

% годовых

Дюрация рыночного портфеля на ГКО-ОФЗ, на конец недели, дней

Недели года

20,12%

11885,204

312050,128

20,54%

214,93

4-10.8.97

21,47%

15453,983

313550,869

19,06%

216,39

11-17.8.97

19,23%

10617,683

315627,115

18,71%

217,77

18-24.8.97

19,50%

11257,131

317008,224

18,67%

222,10

25-31.8.97

19,58%

13120,967

318825,768

18,60%

226,24

1-7.9.97

18,81%

17435,253

320200,645

18,10%

233,44

8-14.9.97

20,54%

17966,633

322433,781

19,01%

235,12

15-21.9.97

19,18%

13594,635

323131,221

18,44%

236,81

22-28.9.97

22,75%

15488,706

327095,416

18,36%

245,50

29.9-5.10.97

20,34%

16119,549

334440,996

17,88%

242,99

6-12.10.97

21,65%

14862,621

329211,683

18,28%

248,77

13-19.10.97

21,94%

13021,797

330361,880

17,59%

251,85

20-26.10.97

28,30%

28180,178

332547,925

19,55%

256,38

27.10-2.11.97

24,69%

23179,448

333707,460

19,74%

257,90

3-9.11.97

29,24%

28938,773

334658,444

26,61%

255,79

10-16.11.97

30,44%

18069,85

335483,064

26,27%

251,75

17-23.11.97

40,48%

21694,138

337586,469

28,00%

248,17

24-30.11.97

40,77%

15573,864

338125,669

41,34%

244,74

1-7.12.97

36,64%

10805,339

339148,335

34,52%

241,17

8-14.12.97

33,82%

11719,2782

341291,113

32,57%

236,40

15-21.12.97

33,37%

9977,415

343077,919

33,66%

235,21

22-28.12.97

27,36%

4411,860

343077,919

0,00%

231,21

29.12-4.1.98

41,70%

5676,557

344398,774

32,83%

223,81

5-11.1.98

37,02%

9793,106

346574,460

34,71%

221,98

12-18.1.98

33,29%

12471,412

348418,880

32,14%

221,36

19-25.1.98

39,37%

14792,133

349193,781

41,38%

219,64

26.1-1.2.98

36,41%

21309,455

351434,161

44,47%

220,49

2-8.2.98

30,24%

16361,676

355411,408

34,68%

222,85

9-15.2.98

Недели года

Инфляция,

% в неделю

Курс рубля на ММВБ, руб./$

Темп роста курса $, % в неделю

Индекс

РТС-1, на конец недели

Темп изменения индекса

РТС-1, % в неделю

16-22.2.98

0,20%

6,046

-0,11%

305,81

1,18%

23.2-1.3.98

0,20%

6,045

-0,02%

309,56

1,23%

2-8.3.98

0,10%

6,065

0,33%

339,66

9,73%

9-15.3.98

0,20%

6,066

0,02%

350,20

3,10%

16-22.3.98

0,10%

6,0815

0,26%

335,78

-4,12%

23-29.3.98

0,10%

6,092

0,17%

341,48

1,70%

30.3-5.4.98

0,10%

6,092

0,00%

313,48

-8,20%

6-12.4.98

0,10%

6,134

0,69%

308,96

-1,44%

13-19.4.98

0,10%

6,1415

0,12%

312,69

1,20%

20-26.4.98

0,10%

6,139

-0,04%

326,16

4,31%

27.4-3.5.98

0,00%

6,1095

-0,48%

312,37

-4,23%

4-10.5.98

0,10%

6,128

0,30%

302,82

-3,06%

11-17.5.98

0,10%

6,1525

0,40%

258,10

-14,77%

18-24.5.98

0,10%

6,154

0,02%

225,41

-12,67%

25-31.5.98

0,10%

6,13

-0,39%

191,29

-15,14%

1-7.6.98

0,00%

6,178

0,78%

207,65

8,55%

8-14.6.98

0,10%

6,21

0,52%

178,13

-14,22%

15-21.6.98

0,00%

6,216

0,10%

174,65

-1,95%

22-28.6.98

0,00%

6,225

0,14%

163,99

-6,11%

29.6-5.7.98

0,00%

6,215

-0,16%

151,33

-7,72%

6-12.7.98

0,10%

6,231

0,26%

144,02

-4,83%

13-19.7.98

0,10%

6,209

-0,35%

193,35

34,26%

20-26.7.98

0,00%

6,27

0,98%

157,74

-18,42%

27.7-2.8.98

0,10%

6,272

0,03%

149,65

-5,13%

3-9.8.98

0,20%

6,285

0,21%

132,86

-11,22%

10-16.8.98

0,20%

6,31

0,40%

115,00

-13,44%

17-23.8.98

2,90%

7,005

11,01%

81,76

-28,90%

24-30.8.98

10,90%

7,86

12,21%

66,77

-18,33%

31.8-6.9.98

35,70%

16,99

116,16%

63,13

-5,45%

7-13.9.98

5,60%

12,87

-24,22%

62,31

-1,30%

Продолжение таблицы 1.13

Средне- взвешенная доходность ГКО-ОФЗ,

% годовых

Оборот вторичного рынка ГКО/ОФЗ, млрд. руб.

Объем ГКО/ОФЗ в обращении

на конец недели, млрд. руб.

Аукционная ставка по ГКО-ОФЗ,

% годовых

Дюрация рыночного портфеля на ГКО-ОФЗ, на конец недели, дней

Недели года

29,65%

14511,897

358865,780

35,32%

226,70

16-22.2.98

28,84%

13239,447

362202,605

32,31%

226,96

23.2-1.3.98

26,83%

17329,613

367470,807

28,53%

232,97

2-8.3.98

26,45%

14168,811

371091,590

29,05%

239,18

9-15.3.98

26,79%

16826,720

373767,032

27,86%

242,85

16-22.3.98

27,82%

22150,965

378813,702

25,98%

247,21

23-29.3.98

28,42%

15934,378

380320,665

28,57%

248,11

30.3-5.4.98

28,71%

15249,230

382804,428

34,23%

252,89

6-12.4.98

28,86%

13326,875

387165,160

33,81%

260,43

13-19.4.98

30,54%

15544,843

389134,692

34,93%

264,39

20-26.4.98

29,40%

11727,225

393345,432

31,84%

268,96

27.4-3.5.98

27,94%

11566,586

397651,534

34,16%

271,69

4-10.5.98

33,11%

10767,486

398084,164

34,16%

272,95

11-17.5.98

45,77%

19094,463

398577,325

45,16%

270,28

18-24.5.98

64,96%

24610,293

399281,413

61,07%

266,63

25-31.5.98

51,45%

20938,528

399016,673

53,15%

265,60

1-7.6.98

46,55%

13799,083

400853,454

48,04%

269,68

8-14.6.98

54,29%

19576,525

395901,065

49,31%

284,61

15-21.6.98

52,72%

12827,391

394435,777

51,19%

287,41

22-28.6.98

72,44%

15457,959

391975,482

63,11%

291,62

29.6-5.7.98

125,77%

15045,254

387523,792

107,23%

288,08

6-12.7.98

52,94%

34163,636

383185,563

0,00%

302,44

13-19.7.98

45,11%

18323,277

382555,058

48,96%

315,77

20-26.7.98

56,41%

19155,219

347498,481

0,00%

337,39

27.7-2.8.98

54,66%

14305,244

343554,332

0,00%

334,38

3-9.8.98

95,58%

12488,508

340326,857

0,00%

330,59

10-16.8.98

-

-

-

-

-

17-23.8.98

-

-

-

-

-

24-30.8.98

-

-

-

-

-

31.8-6.9.98

-

-

-

-

-

7-13.9.98

Недели года

Инфляция,

% в неделю

Курс рубля на ММВБ, руб./$

Темп роста курса $, % в неделю

Индекс

РТС-1, на конец недели

Темп изменения индекса

РТС-1, % в неделю

14-20.9.98

1,50%

14,60

13,40%

50,12

-19,56%

21-27.9.98

-4,80%

15,61

6,92%

47,08

-6,07%

28.9-4.10.98

0,60%

15,99

2,43%

38,81

-17,57%

5-11.10.98

0,40%

15,82

-1,06%

42,55

9,64%

12-18.10.98

0,30%

13,56

-14,29%

55,32

30,01%

19-25.10.98

2,10%

16,76

23,60%

60,42

9,22%

26.10-1.11.98

1,20%

16,01

-4,47%

57,54

-4,77%

2-8.11.98

0,80%

15,01

-6,25%

61,13

6,24%

9-15.11.98

1,00%

16,41

9,33%

59,32

-2,96%

16-22.11.98

1,70%

16,96

3,35%

63,36

6,81%

23-29.11.98

2,00%

17,88

5,42%

71,57

12,96%

30.11-6.12.98

2,60%

19,57

9,45%

64,00

-10,58%

7-13.12.98

2,20%

20,10

2,71%

58,67

-8,33%

14-20.12.98

1,80%

20,75

3,23%

59,24

0,97%

21-27.12.98

3,50%

19,48

-6,12%

59,94

1,19%

28.12.98-3.01.99

2,00%

20,65

6,01%

58,93

-1,69%

Источник: ЦБ РФ, Госкомстат РФ, ИА «Финмаркет», РТС, ИЭППП

Для защиты национальной валюты от спекулятивных атак в условиях режима плавающего валютного курса Центральный банк РФ в сентябре 1998 - январе 1999 гг. предпринял ряд административных мер, направленных на ограничение спроса на валюту. К их числу следует отнести:

1) Решение об обязательной продаже экспортерами 50% (с сентября) и 75% (с 1 января 1999 г.) валютной выручки на межбанковских валютных биржах, имеющих лицензию ЦБ РФ;

Продолжение таблицы 1.13

Средне- взвешенная доходность ГКО-ОФЗ,

% годовых

Оборот вторичного рынка ГКО/ОФЗ, млрд. руб.

Объем ГКО/ОФЗ в обращении

на конец недели, млрд. руб.

Аукционная ставка по ГКО-ОФЗ,

% годовых

Дюрация рыночного портфеля на ГКО-ОФЗ, на конец недели, дней

Недели года

-

-

-

-

-

14-20.9.98

-

-

-

-

-

21-27.9.98

-

-

-

-

-

28.9-4.10.98

-

-

-

-

-

5-11.10.98

-

-

-

-

-

12-18.10.98

-

-

-

-

-

19-25.10.98

-

-

-

-

-

26.10-1.11.98

-

-

-

-

-

2-8.11.98

-

-

-

-

-

9-15.11.98

-

-

-

-

-

16-22.11.98

-

-

-

-

-

23-29.11.98

-

-

-

-

-

30.11-6.12.98

-

-

-

-

-

7-13.12.98

-

-

-

-

-

14-20.12.98

-

-

-

-

-

21-27.12.98

-

-

-

-

-

28.12.98-3.01.99

2) Введение в действие нового порядка торгов, предусматривающего разделение торговых сессий. На утренней спецсессии, производится обязательная продажа валюты экспортерами и покупка валюты под импортные контракты, при этом сделки осуществляются с немедленной поставкой. По итогам спецсессии ЦБ РФ объявляет официальный курс на следующий день. На дневной торговой сессии осуществляются валютнообменные операции коммерческих банков в собственных целях и по клиентским заявкам. Сделки осуществляются с поставкой на следующий день;

3) Коммерческие банки обязаны предоставлять ЦБ РФ ежедневную отчетность об операциях с валютой; в случае невыполнения предписания ЦБ РФ банк может быть отстранен от участия в торгах;

4) С 1 ноября было введено ограничение на срок нахождения на банковских счетах валюты, купленной под импортные контракты, до 7 дней. По истечении данного срока иностранная валюта, не использованная на эти цели, должна автоматически поступать на продажу;

5) Была запрещена покупка иностранной валюты на спецсессии для оплаты импорта услуг, работ и результатов интеллектуальной деятельности;

6) Обратная продажа юридическими лицами-резидентами иностранной валюты, купленной на внутреннем рынке и зачисленной на специальные транзитные валютные счета, должна осуществляться только на утренней спецсессии.

Кроме того, были изменены правила работы со счетами «С» для нерезидентов. Постановление правительства о новации по государственным ценным бумагам, направленное на ограничение вывоза капитала, предусматривало специальный порядок использования нерезидентами наличных денежных средств, получаемых ими по условиям новации.

На наш взгляд, эти меры, хотя и не относятся к рыночным, являются оправданными в нынешней экономической ситуации. Показательно, что спрэд между официальным курсом, курсами доллара в СЭЛТ и курсами «покупки / продажи» валюты в обменных пунктах практически отсутствует. Это позволяет отвергнуть гипотезу о том, что официальный курс рубля является нерыночным.

В феврале 1999 г. произошла стабилизация обменного курса рубля к доллару США. После осуществленных в январе 1999 г. выплат по внешним долгам интервенции ЦБ РФ практически зафиксировали курс на уровне чуть ниже 23 руб./доллара (см. рис. 1.10).

Динамика производства и социальная стабильность

По данным Центра экономической конъюнктуры, прекращение паники на потребительском рынке в совокупности с девальвацией рубля активизировали процесс импортозамещения, в результате чего спад промышленного производства в октябре и ноябре оказался ниже, чем это прогнозировалось на основе инерционной оценки динамики производства.

На протяжении ноября-января в ряде отраслей рост происходил не только по отношению к предшествующему месяцу, но и в сравнении с соответствующими периодами 1997-1998 годов. В январе 1999 года по сравнению с январем 1998 увеличился выпуск машиностроительной продукции на 2,3%, лесной и деревообрабатывающей - на 5,8%, промстройматериалов на 2%, стекольной и фарфорофаянсовой на 2,6%, микробиологической на 0,4%. Конечно, это немного, но не будем забывать, что год назад российская экономика уже начинала расти и соответствующее сопоставление связано отнюдь не с самым низким уровнем посткоммунистического кризиса.

Возникает вопрос о причинах этих позитивных сдвигов. В конце 1998 года правительству удалось в основном обеспечить стабильность макроэкономического курса (прежде всего не допустить раскрутки инфляции), относительно нормализовать систему платежей и расчетов.

В целом можно говорить о двух главных группах факторов, оказавших воздействие на тенденцию производства к росту.

С одной стороны, девальвация рубля, вызвавшая резкое снижение конкурентоспособности многих видов импортной продукции, соответственно, обусловила резкий рост эффективности ряда отечественных производителей. Этот фактор будет продолжать действовать при сохранении уровня реального курса рубля, то есть при совпадении темпа инфляции и темпа падения обменного курса. Сохранение высокой инфляции само по себе будет сводить на нет потенциал роста. Остановка же инфляции (при использовании фиксированного или квазификсированного курса) будет связана с повышением реальной стоимости рубля и исчерпанием «девальвационного» источника конкурентоспособности отечественного производства.

С другой стороны, рост последних месяцев связан с вхождением экономики в режим высокой инфляции. Из опыта многих стран мира хорошо известно, что расширение эмиссионного финансирования экономики на первых порах (на протяжении нескольких месяцев) стимулирует экономический рост, благодаря возникновение «денежной иллюзии». То есть впрыскиваемые в народное хозяйство деньги создают иллюзию расширения спроса. Население получает деньги и приобретает товары. Фирмы воспринимают сигналы рынка как увеличение спроса и начинают расширять производство. Растет спрос на товары промежуточного (производственного) назначения. Снижается реальный уровень неплатежей в экономике. Этот фактор является сугубо краткосрочным и вскоре оборачивается возобновлением спада.

Таким образом, к началу 1999 года в российской экономике действовали два различных механизма стимулирования роста, в краткосрочном периоде вполне совмещаемых, но имеющих совершенно разную направленность в плане среднесрочном (выходящем за рамки полугода). Устойчивость позитивных тенденций декабря-января будет, в первую очередь, связана с характером экономического курса, который будет проводить правительство. Без адекватных макроэкономических и институциональных решений правительства невозможно сохранять благоприятные тенденции, возникшие на рубеже 1998-1999 годов.

В краткосрочном же отношении действие этих факторов было преимущественно благоприятным. В связи с расширением спроса в несколько раз возросла доля предприятий, увеличивших объемы производства. Осенью начало расти производство в таких отраслях промышленности, как машиностроение, химия и нефтехимия, черная и цветная металлургия, нефтедобыча и нефтепереработка (при том с сентября 1997 по август 1998 года, то есть в период макроэкономической стабильности, этот показатель снижался).

Таблица 1.14

Динамика промышленного производства в 1998 году, в % к предыдущему месяцу

01.98

02.98

03.98

04.98

05.98

06.98

07.98

08.98

09.98

10.98

11.98

12.98

Промышленность в целом

93,2

101,2

100,4

95,8

93,2

100,9

94,5

99,3

96,9

110,1

100

110,1

Электро-энергетика

96,8

91,4

92,7

84,4

76

86

98

98,2

110,5

131,3

126,4

110,3

Топливная

99,4

93

106,1

98,9

97

103

98,9

96,8

107,4

97

104,9

Черная металлургия

104,5

95,1

107,3

98,3

102

89,5

100,1

97,8

96,8

104,2

94,6

117,1

Цветная металлургия

116,9

97,2

106,5

92,1

106,5

113,2

111,5

99,2

92,8

95,1

92,1

103,2

Химическая и нефтехимическая промышленность

99,5

98,5

113,1

102,5

93

88,2

98,1

96,2

100

114,1

99,4

104,5

Машиностроение и металлообработка

103,5

108,4

112,1

98,5

78,5

115,4

87,2

95,7

93,4

118,2

93,3

111,4

Лесная, дерево-обрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность

96,1

111,3

113,1

88,1

74,8

120,6

100,3

95

92,9

100,5

92,6

140,1

Промышленность строительных материалов

87,9

100,1

115,9

112,6

99,5

110,2

98,8

98,7

98,1

100,2

86,7

101,3

Легкая

109,5

109,5

102,3

98,3

71,8

102

81,1

105

107,9

7

95,7

107,1

Пищевая

93,2

113

117,2

98,2

98,8

97,7

98,6

95,2

98,1

112,1

91,6

102

Источник: Госкомстат России.

Важным моментом стало также и то, что, благодаря поддержке Думой правительства, удалось принять закон о разделе продукции, который блокировался на протяжении нескольких лет. Это дало некоторые позитивные сигналы инвесторам, особенно иностранным.

Были предприняты шаги по ужесточению контроля за ценообразованием в отраслях естественных монополий. Многие тарифы были заморожены, а некоторые даже снижены (например, на перевозку по железным дорогам отдельных видов товаров первой необходимости, включая продовольствие).

Статистические и социологические данные свидетельствуют также о стабилизации и улучшении ситуации на предприятиях. После резкого спада производства в сентябре происходила стабилизация выпуска, рос спрос на продукцию предприятий, увеличивалась загруженность мощностей - прежде всего в ТЭК, легкой и пищевой промышленности.

Благоприятные изменения происходили и в социальной сфере. Правительству из эмиссионных источников удалось погасить некоторую часть накопленной задолженности по зарплатам и пенсиям. Несмотря на то, что эти долги обесценились в несколько раз, настроение населения складывалось скорее в пользу существующей власти. Двойственность экономической ситуации нашла отражение и в динамике забастовок. В сентябре более чем в 50 раз возросло количество бастовавших предприятий, в 40 раз увеличилось число участников забастовок, а в октябре оба показателя еще удвоились. Хотя в ноябре забастовочное движение пошло на спад, достигнув сентябрьских показателей (причем подавляющее большинство забастовок - 97% - приходится на учреждения образования), в декабре его рост возобновился.

Таблица 1.15

Динамика забастовочного движения в 1998 году

Месяцы

Число предприятий и организаций, на которых происходили забастовки

Число участников забастовок, тыс. человек.

Январь

246

19,6

Февраль

78

8,1

Март

70

9,7

Апрель

946

52,3

Май

362

25,4

Июнь

92

13,9

Июль

31

5,4

Август

47

2,1

Сентябрь

2394

78,5

Октябрь

4229

196,1

Ноябрь

2135

65,5

Декабрь

5305

134,3

Источник: Госкомстат России.

Тем не менее, по данным социологических опросов, в ноябре 1998 г. 53,2% опрошенных не поддержали бы выступления протеста с требованием отставки правительства. Происходил также рост личной популярности Е. Примакова, который в опросах общественного мнения вошел в пятерку наиболее вероятных кандидатов на президентский пост (см. рис. 1.11).

Таким образом, реальное развитие событий оказывается весьма близким к описанной выше логике экономической политики популизма. Эмиссионное финансирование даже в относительно ограниченных масштабах оказывает краткосрочный положительный эффект на производство и популярность правительства. Но именно денежные индикаторы (в совокупности с платежным балансом) несут первую тревожную информацию в то время, когда показатели реального производства еще продолжают демонстрировать благоприятную динамику.

Рис. 1.11

Премьер как политик, вызывающий наибольшее доверие (доля указавших премьер-министра в числе политиков, вызывающих наибольшее доверие, в % к числу опрошенных)

Источник: мониторинг ВЦИОМ.

Налоговые новации правительства

Глубокая налоговая реформа - один из важнейших приоритетов правительства Е. Примакова. Пакет решительных налоговых мер, разработанный новым руководством Госналогслужбы во главе с Г. Боосом буквально за считанные недели, был не только одобрен правительством, но и передан в Государственную Думу.

Проведение радикальной налоговой реформы являлось одной из приоритетных задач всех правительств России на протяжении по крайней мере последних трех лет. Проект Налогового кодекса неоднократно обсуждался и пересматривался как политиками, так и экономистами, однако до необходимого согласования дело так и не дошло. И вот теперь были приняты решения, имеющие серьезные расхождения с предшествующими проектами налоговой реформы.

Среди основных изменений, предполагаемых первоначальными вариантами законопроектов, входящих в налоговый пакет, помимо снижения ставки НДС (до 15%) необходимо отметить отмену некоторых налоговых льгот (по строительству жилых домов, по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам, выполняемым на основании хоздоговоров). Также предлагалось ввести норму о возмещении налога по материальным ресурсам (работам, услугам) только в пределах фактически отнесенных на издержки производства и обращения реализованных товаров (работ, услуг). Ставка налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет, устанавливалась в размере 11%, в региональный бюджет - 19%, а на прибыль от посреднической деятельности, банков, страховщиков, бирж, брокеров - не свыше 27%. Вводилась льгота по налогу на прибыль от вновь созданных производств (кроме торговой, снабженческо-сбытовой и посреднической деятельности) на период окупаемости, но не свыше 3-х лет. Эти изменения должны были быть введены одновременно с законом о бюджете на 1999 год.

В основе этих предположений лежит тезис о том, что с сокращением налоговых ставок резко возрастет как экономическая активность, увеличивающая массу налоговых поступлений, так и собираемость налогов, поскольку уклоняться от их уплаты станет менее целесообразным. Положительных результатов, в т.ч. улучшения собираемости налогов, предполагается добиться за несколько месяцев, а до этого, по-видимому, придется некоторое время прибегать к услугам печатного станка. Компенсировать снижение налоговых поступлений (кроме роста собираемости) должно, по мнению правительства, введение налога с продаж (по ставке 5%, 10% - для подакцизных товаров) и экспортных пошлин на энергоносители. Наиболее странной выглядит готовность к снижению налогов, которые отличаются высокой степенью собираемости и которые в настоящее время являются ведущими в налоговых системах развитых стран.

Наряду с тем, что существование отрицательной связи между величиной налоговых ставок и масштабами уклонения от налогов (по крайней мере, в рамках практически применяемых для них диапазонов) не подтверждается эмпирическими исследованиями, нельзя не обратить внимание на наличие некоторых политические ориентиров предлагавшейся реформы. Фактически в ней шла речь о перераспределении налоговых потоков в сторону федерального уровня. В настоящее время регионам поступает 25% НДС, тогда как по новой схеме весь, хотя и существенно сниженный НДС, должен был поступать в федеральный бюджет. Подоходный налог должен был в значительной части зачисляться в федеральный бюджет (по ставке 3%). При сокращении ставки налога на прибыль на 5 процентных пунктов, три из них ложатся на региональные бюджеты. Значительные потери в результате готовящихся новаций понесут внебюджетные фонды.

Многие другие идеи, формально ориентированные на стимулирование производства и инвестиций, на практике способны привести лишь к дальнейшей криминализации предпринимательской деятельности, поскольку создают новые, дополнительные возможности для ухода от налогов. Наиболее ярким примером в этом отношении является предложение об освобождении от налога всей реинвестируемой прибыли (без верхних ограничений).

Расчеты последствий предлагаемых налоговых новаций (если не учитывать совершенно нереалистичные предположения о росте налоговых поступлений вследствие снижения ставок), показывают резкое снижение объема собираемых налогов. Снижение ставки налога на добавленную стоимость с 20% до 15% приводит к тому, что эффективная ставка снижается с 18,9% до 14,2% (в предположении сохранения соотношения товаров, облагаемых по разным ставкам). В 1997 году это привело бы к сокращению поступлений НДС с 5,47% ВВП до 4,10%, т.е. на 1,37% ВВП (по расчетам ГНС на 1999 год сокращение составляет лишь 0,39% ВВП). При этом перераспределение собранного налога между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации привело бы к увеличению доходов федерального бюджета на 0,7% ВВП, а совокупные доходы бюджетов субъектов Федерации сократились бы на 2,07% ВВП.

Изменение ставки налога на прибыль с 35% до 30% привело бы к сокращению доходов консолидированного бюджета на 0,56% ВВП. Если предположить, что при снижении ставки НДС цены остаются неизменными, т.е. весь выигрыш от снижения налога достается предприятиям, то увеличение базы обложения налогом на прибыль за счет снижения ставки НДС почти полностью компенсирует снижение ставки налога на прибыль (0,55% ВВП). Общие потери консолидированного бюджета составляют 0,1%. С учетом изменений в распределении налога между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации доходы федерального бюджета в 1997 году увеличились бы на 0,13% ВВП, а региональных - уменьшились бы на 0,22% ВВП.

В условиях, предлагаемых федеральным бюджетом 1999 год, поступления по подоходному налогу уменьшаются на 14,6%. В 1997 году это привело бы к снижению поступлений по данному налогу с 2,9% до 2,5%, т.е. на 0,4% ВВП (по расчетам ГНС - 0,21%). Введение 3%-го уровня отчислений с подоходного налога в федеральный бюджет привело бы к увеличению доходной части федерального бюджета на 0,55% ВВП и, соответственно, к снижению налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации на 1,0% ВВП.

Двукратное снижение необлагаемого минимума для уплаты налога на имущество физических лиц увеличивает базу налогообложения почти в 3 раза. Одновременное увеличение ставки с 0,1% до 0,5% привело бы в 1997 к увеличению поступлений по этому налогу на 0,2% ВВП. Практически весь этот налог поступает в бюджеты субъектов Федерации.

Таким образом, суммарные потери консолидированного бюджета РФ в результате реализации предлагаемой налоговой реформы в условиях 1997 года составили бы около 0,4% ВВП. Данная оценка включает дополнительные поступления от введения экспортных пошлин в размере 1% ВВП. Без их введения потери могли бы достигнуть 1,4% ВВП. Если бы правительству удалось утвердить в Государственной Думе новое закрепление налогов за уровнями бюджетной системы, то выигрыш федерального бюджета составил бы 1,8% ВВП, а потери региональных бюджетов - 2,2% ВВП. Однако Закон о федеральном бюджете на 1999 год был принят с поправкой, согласно которой вместо первоначального распределения налоговых поступлений, дающего 54% налогов федеральному бюджету, вводится новое распределение, обеспечивающее поступление 49,5% налогов в федеральный бюджет и 50,5% налогов в региональные бюджеты. Это обеспечивается за счет направления в региональные бюджеты с первого апреля 15% поступлений НДС. В этом случае выигрыш федерального бюджета от проведения налоговой реформы сокращается до 1,2% ВВП, а потери регионов - до 1,6% ВВП.

Общие потери бюджета расширенного правительства не ограничиваются названными цифрами. Согласно предложениям правительства, предполагаемые ставки отчислений с работодателей во все внебюджетные фонды снижены. Совокупная величина ставок отчислений во внебюджетные фонды с работодателей составит 25% вместо 38,5% в настоящее время. Одновременно предлагается увеличить ставку взноса в Пенсионный фонд, уплачиваемого физическими лицами, до 5%. Если предположить отсутствие роста собираемости платежей во внебюджетные фонды, а также с учетом того, что доля заработной платы в ВВП останется постоянной, потери бюджета расширенного правительства в 1999 году от изменения ставок взносов по сравнению с 1997 годом можно оценить в 1,9% ВВП (без учета роста заработной платы) в результате снижения совокупной ставки обложения фонда оплаты труда.

Таким образом, совокупный эффект предлагаемых мер при собираемости налогов на уровне 1997 года заключается в снижении доходов расширенного правительства примерно на 2,0 - 2,2% ВВП (при условии получении дополнительных доходов от экспортных пошлин в размере 1% ВВП).

К моменту подготовки данного обзора основная часть законопроектов, входящих в налоговый пакет, оставалась на разных стадиях рассмотрения в Государственной Думе. К числу принятых в третьем чтении, в частности, относятся законопроекты, вносящие изменения в налог на прибыль, НДС и подоходный налог. В первоначальные варианты данных законопроектов были внесены некоторые изменения. Так, отклонено предложение о расширении льготы по капвложениям с одновременным предложением не включать в себестоимость амортизацию, начисленную по фондам, приобретенным за счет льготы по капвложениям. Введена льгота по прибыли, направляемой государственными научными организациями, аккредитованными для ведения фундаментальных исследований. По подоходному налогу предложено изменить шкалу подоходного налога, в соответствие с которой в бюджеты субъектов Российской Федерации налог уплачивается по ставкам с доходов: до 30 тыс. руб. - 9%, с 30 до 60 тыс. руб. - 12%, с 60 до 90 тыс. руб. - 17%, с 90 до 150 тыс. руб. - 22%, со 150 тыс. руб. до 300 тыс. руб. - 32%, свыше 300 тыс. руб. - 45%, то есть введение верхнего шедуля, отсутствовавшего в первоначальном варианте.

1.3.4. Перспективы социально-экономического развития России

Реальные перспективы развития экономики в 1999 году будут определяться воздействием прежде всего двух следующих факторов. Во-первых, влиянием тех решений (прежде всего в налоговой и структурной сферах), которые уже были приняты правительством на протяжении первых 100 дней своего существования. Во-вторых, способностью власти практически реализовать принятый бюджет, обеспечивая стабильность и ответственность бюджетно-денежной политики. Разумеется, будут и другие факторы, однако в настоящий момент они являются трудно прогнозируемыми.

Можно выделить три основных проблемы, стоящие перед кабинетом Е. Примакова и являющиеся принципиальными для обеспечения макроэкономической стабильности в стране. Во-первых, решение задач внешнего финансирования, и, прежде всего, заключение соглашений с международными финансовыми институтами. Во-вторых, недопущение раскрутки инфляционных процессов. В-третьих, расчистка политического поля для собственной политической деятельности.

Переговоры с МВФ и другими кредиторами шли очень тяжело. В принципе можно говорить о наличии политического желания Запада оказать помощь в реструктуризации долгов и в перспективе даже о списание какой-то его части. Очевидна готовность Всемирного банка выделить ряд кредитов, особенно на инвестиционные проекты. Однако существует ряд проблем, которые непросто будет преодолеть.

Прежде всего, это опасение МВФ вновь совершить ошибку и предоставить помощь незадолго перед очередным кризисом. Поэтому там стремятся растянуть процесс наблюдения за развитием событий и дать деньги в последний момент, когда подойдет срок платежа, если к этому времени не случится очередного обвала. При прочих равных условиях заключение сделки может произойти к маю. Правительству к этому времени надо будет максимально продемонстрировать устойчивость принятого бюджета.

Между тем сохранить обозначившиеся в начале 1999 года тенденции к стабилизации будет совсем не просто. Весной правительство всегда сталкивается с резким ростом лоббистской активности, нацеленной на получение дополнительных бюджетных ресурсов. Основными здесь являются требования о выделении средств (льготных кредитов) на посевную и на северный завоз. Аграрный лоббизм является одной из самых сильных не только в нашей стране, но и во всем мире. За северным завозом стоят не только (иногда кажется не столько) северяне, сколько интересы банковских структур, желающих этот завоз осуществлять (под дешевые государственные кредиты, разумеется). Мало какое правительство в прошлом было способно противостоять этому давлению. К тому же предстоят выборы, являющиеся дополнительным фактором политического давления в направлении финансовой дестабилизации.

Для укрепления своих политических позиций Е. Примаков предпринял ряд нетривиальных шагов. Прежде всего, он выступил с инициативой о подписании договора об общественном согласии, главным (если не единственным) содержательным пунктом которого было положение об отказе сторон от попыток отправить кабинет в отставку. (Понятно, что это создавало гарантии лишь премьеру, поскольку отставка других членов правительства происходит в рабочем порядке). Несмотря на резко негативную реакцию при появлении письма, содержащего эту инициативу, в конце февраля Б. Ельцин заявил о намерении доработать свой президентский срок с Е. Примаковым в качестве премьера. (Правда, аналогичные заявления относительно членов правительства в прошлом также неоднократно раздавались и практически никогда не выполнялись).

Непросто обеспечивать популярность главы правительства в условиях резкого, фактически двукратного, снижения реальных расходов (и, соответственно, обязательств) государства, включая отказ от индексации бюджетных зарплат и пенсий при двукратном увеличении цен. Развертывание борьбы с коррупцией оказывается в этой ситуации эффективным методом отвлечь внимание общественного мнения, хотя бы на несколько месяцев. В этих целях со стороны премьера раздаются обещания о предстоящих масштабных арестах по обвинению в коррупции, а также явно популистские заявления относительно частной собственности.

Е. Примаков поддержал также стремление губернаторов к контролю за федеральной собственностью, предложив компромиссное решение в виде выделения части федеральной собственности в траст региональному руководству. Уже имеющийся опыт трастовых соглашений государства в промышленности показывает, что фактически это означает превращение трастодержателя в полновластного (хотя и временного) хозяина соответствующего объекта.

Наконец, Е. Примаков открыто выступил с идеей перехода от выборности глав субъектов Федерации и местных самоуправлений к их назначению соответствующими вышестоящими органами исполнительной власти. Таким образом, губернаторам было предложено получить возможность назначать руководителей муниципалитетов в обмен на отказ от всенародного избрания их самих. Эта сделка может оказаться весьма привлекательной для большинства губернаторов. Они давно добиваются полного контроля за муниципалитетами (особенно за городами), что резко расширило бы возможности их контроля за региональными финансовыми потоками. Отстаивание же своих позиций в коридорах власти для многих из них гораздо комфортнее, нежели участие в выборной борьбе.

Важные шаги по укреплению своих политических позиций делает правительство и в топливно-энергетическом секторе. Вслед за созданием корпорации угольных предприятий в Кузбассе правительство выразило готовность объединить принадлежащие государству нефтяные компании («Роснефть», «Славнефть», ОНАКО). И хотя коммерческая эффективность подобных проектов вызывает сильные сомнения, в определенный момент они могут быть использованы как источник ресурсов для проведения предвыборных кампаний.

Наконец, премьеру удается нейтрализовывать потенциальных политических конкурентов и даже делать их своими вынужденными союзниками. В феврале стало известно о вероятном назначении В. Черномырдина председателем Совета директоров «Газпрома». Помощь федерального центра пришла и А. Лебедю в борьбе за влияние на финансовые потоки в Красноярском крае. Одновременно происходит консолидация финансовых ресурсов, которые при необходимости могут быть использованы в политических целях. Словом, серьезным конкурентом Е. Примакова остается только Ю. Лужков.

Особое воздействие на экономическую и политическую ситуацию будет оказывать практическая реализация федерального бюджета, триумфально проведенного правительством через Государственную Думу.

Макроэкономические перспективы и бюджетная политика

Основные параметры федерального бюджета на 1999 год, а также для сравнения бюджеты за 1997 и 1998 годы приведены в таблице 1.16.

Таблица 1.16

Основные параметры федеральных бюджетов за 1997-1999 годы

1997 (% ВВП)

1998 (% ВВП)

1999 (% ВВП)

Подоходный налог

0,1

0,0

0,6

Налог на прибыль

1,4

1,2

0,9

НДС

4,5

3,6

3,6

Акцизы

1,9

1,6

2,2

Налоги на внешнюю торговлю

1,1

1,2

2,3

Прочие налоги

0,4

0,5

0,4

Итого налогов

9,4

8,1

10,0

Неналоговые поступления

3,1

1,9

1,9

Итого доходов

12,5

10,1

11,8

Государственное управление

0,4

0,3

0,3

Правоохранительная деятельность и судебная власть

1,7

1,1

1,4

Оборона

3,1

1,8

2,3

Наука

0,4

0,2

0,3

Услуги народному хозяйству

2,0

0,8

0,9

Социальные расходы

1,9

1,9

2,0

Обслуживание государственного долга

1,6

4,1

4,2

Прочие расходы

4,8

3,1

3,0

Итого расходов

15,8

13,1

14,4

Дефицит

-3,3

-3,1

-2,5

Внутреннее финансирование

1,3

-0,6

1,4

Внешнее финансирование

2,1

3,6

1,1

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов.

Принятый Закон о бюджете, по нашему мнению, построен на нереальных предпосылках. Во-первых, бюджетные расчеты приведены исходя из крайне низкого прогнозного уровня инфляции. При заложенных в него размерах внутреннего финансирования за счет кредитов Центрального банка, осуществлении заявленных мер по реструктуризации банковской системы и наблюдаемых темпах роста цен в ноябре - феврале 1998 - 1999 годов, очевидно, темпы инфляции в 1999 году превысят 30%, предполагаемые в бюджете.

Во-вторых, уровень налоговых доходов в долях ВВП (около 10% ВВП), заложенный в федеральный бюджет, представляется нам сильно завышенным. Причиной значительного падения налоговых доходов государства в 1999 году станет, как было отмечено выше, снижение ставок налога на прибыль и НДС, расширение инвестиционных льгот по налогу на прибыль (изменения, которые будут введены, по всей видимости, со второго полугодия 1999 года), а также дальнейшее снижение налоговой дисциплины, вызванное, в первую очередь, многочисленными сигналами, поданными правительством, о налоговых послаблениях. Важную роль может сыграть ухудшение финансового состояния предприятий в результате общеэкономического и финансового кризиса. Следует также отметить негативное влияние на динамику налоговых поступлений увеличения темпов прироста неплатежей предприятия в результате продолжающегося банковского кризиса, роста инфляционных ожиданий, снижения уровня монетизации экономики. Перечисленные факторы, по нашим оценкам, могут вызвать падение уровня доходов федерального бюджета (который не испытывает влияние снижения налоговых ставок) в 1999 г. на 1,0 - 1,5% ВВП по сравнению с 1997 - первой половиной 1998 гг. (9,0% - 9,5% ВВП). В результате, после проведения налоговой реформы, налоговые доходы федерального бюджета вряд ли превысят 8 - 8,5% ВВП.

Такое положение приведет к тому, что в условиях более высокой инфляции, чем предполагается в проекте, правительству удастся собрать налоги в номинальных цифрах примерно соответствующие бюджетным проектировкам, однако в реальном исчислении налоговые поступления будут на 15 - 20% более низкими. В результате, в условиях отсутствия неэмиссионных источников финансирования дефицита бюджета, произойдет соответствующее сокращение реальных расходов бюджета. Таким образом, в основе Закона о бюджете лежит попытка, перераспределив фактические собираемые доходы от субъектов Федерации в пользу центрального правительства, его выполнения в номинальных цифрах за счет недооценки инфляции, что означает снижение реальных объемов финансирования по всем статьям бюджета.

В условиях усиления фискального кризиса такой бюджетный маневр мог бы считаться оправданным лишь при условии одновременного проведения структурных преобразований и реформ, направленных на снижение бюджетной нагрузки и повышение эффективности бюджетных расходов. Однако таких мер программа действий кабинета не предполагает. Кроме того, правительство надеется на возможность снижения реальных расходов внебюджетных фондов, не проводя реформы в области пенсионного и социального обеспечения и не компенсируя потери внебюджетных фондов из федерального бюджета. Итогом такой политики станет снижение уровня реальных доходов значительной части населения России, в первую очередь, работников бюджетной сферы и пенсионеров. Реализация бюджета приведет к многочисленным негативным социальным последствиям.

Для получения количественной оценки последствий реализации федерального бюджета на 1999 год, мы провели расчеты динамики основных макроэкономических показателей в 1999 году по двум сценариям. При этом мы исходили из того, что объем расходов и источники финансирования дефицита бюджета и средств на погашение государственного долга РФ рассчитаны, исходя из параметров закона о федеральном бюджете РФ на 1999 год.

В первом, базовом, сценарии объем денежной эмиссии в марте - декабре 1999 года оценен на уровне 110 млрд. рублей за счет следующих источников: 1) предусмотренное Законом о бюджете кредитование правительства Центробанком РФ в размере 32,6 млрд. рублей; 2) расходы на реструктуризацию и оздоровление банковской системы (до 35 - 40 млрд. рублей, согласно заявлениям руководителей ЦБ РФ за вычетом объема стабилизационных кредитов, предоставленных в январе - феврале 1999 года); 3) увеличение золотовалютных резервов ЦБ РФ на сумму около 2 млрд. долларов (40 - 50 млрд. рублей - оценка исходя из минимальных потребностей обслуживания и погашения внешнего долга, с учетом чистого внешнего финансирования).

Мы считаем, что в результате падения налоговой дисциплины, исходя из тренда четвертого квартала 1998 года, уровень налоговых доходов в первом полугодии 1999 года сократиться до 8% ВВП (в 1997 года - 9,4% ВВП). Однако в случае принятия Федеральным Собранием РФ пакета законопроектов по налоговой реформе, сопровождаемой перераспределением налогов между бюджетами разных уровней, и введения их в действия во втором полугодии, произойдет увеличение налоговых поступлений в федеральный бюджет до 9% ВВП. Уровень неналоговых поступлений на уровне 1,875% ВВП, указанный в Законе о бюджете, нам представляется реалистичным.

В проведенных расчетах мы предполагаем, что будет осуществлена новая реструктуризация обязательств Россия в части обслуживания и планового погашения задолженности бывшего СССР. В отношение собственно российского внутреннего и внешнего государственного долга РФ будут выполнены условия, заложенные в Законе о федерального бюджета на 1999 год. Таким образом, правительство РФ, во-первых, реализует объявленную 15 декабря 1998 г. схему реструктуризации ГКО-ОФЗ. Во-вторых, объем погашения внешнего долга составит 4,935 млрд. долларов США, в т.ч. 3,6 млрд. долларов - возврат основной суммы по кредитам МВФ, МБРР и ЕБРР. Одновременно предполагается, что задолженность международным финансовым организациям будет рефинансирована. В то же время, если кредиты МВФ и Всемирного банка в размере 4,5 млрд. долларов не будут предоставлены, то результаты наших расчетов не меняются, т.к. мы предполагаем в этом случае дефолт по долгу России международным финансовым организациям и иностранным несвязанным кредитам в 1999 году. Кроме того, обслуживание внешнего долга РФ будет осуществлено в размере около 4,3 млрд. долларов США (2,5% ВВП). Эта сумма включает в себя купонные платежи по еврооблигациям и ОВВЗ и др.

Неизменность расходов на обслуживание и погашение внешнего долга в процентах ВВП вытекает из предпосылки об относительной стабильности инфляционных ожиданий и курса доллара США, т.к. даже в случае относительно низкой инфляции доверие к проводимой денежно-кредитной политики вырастет не ранее чем, через год после начала ее реализации. Денежный мультипликатор будет оставаться на уровне декабря 1998 г., т. е. 2,15, в случае высокой инфляции. При сохранении темпов инфляции не выше 100% в годовом исчислении предполагается увеличение мультипликатора до 2,2 к концу 1999 года. Соответственно, в этом случае произойдет некоторый рост спроса на деньги. Кроме того, мы предполагаем неизменность реального курса рубля.

В настоящем обзоре мы не будем рассматривать влияние проводимой бюджетной и денежно-кредитной политики на состояние реального сектора и платежного баланса России. В расчетах заложено, что падение реального ВВП в 1999 г. составит 2% по отношению к 1998 г., при этом дефлятор ВВП будет расти в соответствии с индексом потребительских цен.

Проведенные расчеты ВВП, доходов бюджета и уровня инфляции показывают, что при отмеченных выше размерах эмиссии и фактических темпах роста цен в январе - феврале 1999 года темпы инфляции составят около 66% по сравнению с 30% в год, заложенными в бюджете. Соответственно, более высокий номинальный объем ВВП создает условия собрать номинальные доходы в размере, большем, чем 400 млрд. рублей, планируемые правительством. Таким образом, в законе о бюджете имеются возможности для снижения объемов эмиссии. Однако вследствие более низкого уровня налоговых поступлений, чем предусмотрено законом о бюджете, такая возможность останется нереализованной.

В результате реализации данного сценария реальные непроцентные расходы останутся на уровне 1998 года, т. е. 9,0 - 9,2% ВВП. Динамика основных макроэкономических показателей приведена в таблице 1.18.

Таблица 1.17

Основные параметры бюджетной политики в 1999 году

Закон о бюджете

Сценарий 1

Сценарий 2

1. Налоговые доходы (%ВВП)

10,0%

8,5%

8,5%

2. Неналоговые доходы (% ВВП)

1,8%

1,9%

1,9%

3. Всего доходов (% ВВП) (=1+2)

11,8%

10,4%

10,4%

4. Непроцентные расходы (% ВВП)

10,2%

9,3%

11,1%

5. Первичный дефицит (% ВВП) (=3-4)

-1,6%

-1,1%

0,7%

6. Обслуживание внутреннего долга (% ВВП)

1,7%

1,5%

1,5%

7. Обслуживание внешнего долга (% ВВП)

2,5%

2,5%

2,5%

8. Всего расходов (% ВВП) (=4+6+7)

14,4%

13,3%

15,1%

9. Общий дефицит бюджета (% ВВП) (=8-3)

2,6%

2,9%

4,7%

10. Дефицит бюджета без расходов, финансируемых за счет связанных кредитов (% ВВП)

1,5%

1,9%

3,7%

11. Погашение внешнего долга (% ВВП)

2,5%

2,5%

2,5%

12. Квази-бюджетные расходы на рекапитализацию банковской системы (% ВВП)

1,25%

1,1%

1,1%

13. Недостаток средств для финансирования бюджетного дефицита, погашения внешнего долга и квази-бюджетных расходов на рекапитализацию банковской системы (% ВВП) (=9+11+12)

6,35%

6,5%

8,3%

Источники финансирования:

14. Внешние несвязанные кредиты (% ВВП)

2,8%

2,8%

2,8%

15. Внешние связанные кредиты (% ВВП)

1,0%

1,0%

1,0%

16. Внутреннее неэмиссионное финансирование (% ВВП)

0,4%

0,4%

0,35%

14. Объем эмиссии (% ВВП) (=13-14-15-16+эмиссия для пополнения золотовалютных резервов)

3,1%

2,5%

4,6%

Таблица 1.18.

1998 г.

1999 г.

Сценарий 1

Инфляция (%)

84,4%

66%

ВВП (млрд. руб.)

2685

4337

Темп прироста денежной базы (%)

26,0%

53,4%

Темп прироста М2 (%)

20,96%

54,7%

Курс доллара США (руб./$)

20,65

33,0

Реальная денежная масса М2 (% ВВП, на конец периода)

13,8%

13,0%

Сценарий 2

Инфляция (%)

84,4%

81%

ВВП (млрд. руб.)

2685

4476

Темп прироста денежной базы (%)

26,0%

99,8%

Темп прироста М2 (%)

20,96%

96,8%

Курс доллара США (руб./$)

20,65

40,0

Реальная денежная масса М2 (% ВВП, на конец периода)

13,8%

12,9%

Однако необходимо отметить, что уровень расходов 1998 года относится к кризисному периоду и не может быть сохранен в течение длительного времени, не вызывая социальных и политических потрясений. В 1999 году произойдет сокращение реальных непроцентных расходов федерального бюджета на 33% по отношению к 1997 году. При условии проведения индексации, предполагаемой законом о бюджете, заработная плата работников бюджетной сферы и пенсии в реальном выражении сократятся к концу 1999 года на 20 - 25% по сравнению с декабрем 1998 года (на 55 - 60% по отношению к июлю 1998 года). По нашим оценкам, минимальный уровень непроцентных расходов федерального бюджета, не приводящий при существующем уровне бюджетных обязательств к увеличению задолженности перед получателями бюджетных средств, составляет не менее 10 - 11% ВВП (в 1997 году непроцентные расходы составляли 13,9% ВВП).

При оценке социальных последствий следует также учитывать падение доходов и, соответственно, расходов региональных бюджетов. Несмотря на принятие в законе о бюджете поправки о распределении доходов между центром и регионам в пропорции 49,5 к 50,5, бюджеты регионов в результате проводимой налоговой реформы теряют по сравнению с 1997 годом около 1,6% ВВП. Поэтому нам представляется, что уже во втором квартале 1999 года может произойти увеличение расходов федерального бюджета на финансовую помощь регионам, направленную на решение неотложных социальных проблем. Кроме того, необходимо будет увеличить расходы федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов Пенсионного фонда.

Таким образом, во втором сценарии мы предполагаем, что с мая 1999 года произойдет увеличение расходов на финансовую помощь регионам в размере около 1,0% от годового ВВП, заложенного в законе о федеральном бюджете, т. е. около 40 млрд. рублей.. Компенсацию потерь Пенсионного фонда мы предполагаем в объеме 1,4% от годового ВВП, заложенного в законе о федеральном бюджете, т. е. около 56 млрд. рублей. Соответствующие расходы могут быть профинансированы за счет эмиссии. Общий объем эмиссии за год в этом случае составит около 205 млрд. руб. (рост денежной базы в 2,0 раза). Остальные предпосылки данного сценария совпадают с предыдущим сценарием.

Из результатов, представленных в таблице 18, видно, что произошло снижение реальных непроцентных расходов бюджета без учета увеличения расходов на финансовую помощь регионам и трансферта Пенсионному фонду (попытка увеличения расходов на 2,4% ВВП в 1999 году привела к их реальному росту на 1,8% ВВП). Цены возрастают в 1,8 раз. Реальные доходы работников бюджетной сферы упадут за год на 25 - 30% (на 60% по сравнению с июлем 1998 года).

Объемы финансирования по основным статьям федерального бюджета согласно закону и первым двум сценариям на 1999 год, а также фактическое исполнение бюджета в 1997 году, первом полугодии 1998 года и в 1998 году представлены в таблице 19. В таблице 20 дано изменение уровня расходов федерального бюджета в 1999 году по закону о бюджете, первому и второму сценариям по сравнению с 1997 годом, первым полугодием 1998 года и 1998 годом. Необходимость разных баз сравнения продиктована различием в экономической и политической ситуации в данные периоды. Исполнение бюджета 1997 года проходило в ситуации относительной политической и экономической стабильности, а 1998 год можно разделить на докризисный и послекризисный периоды.

Как видно из таблиц 1.19 и 1.20, наибольшее сокращение расходов федерального бюджета в реальном исчислении происходит при реализации бюджета по сравнению с 1997 годом, наименьшее - по сравнению с исполнением федерального бюджета за 1998 год. Исполнение федерального бюджета по второму сценарию приводит к большему сокращению расходов по сравнению с первым сценарием по всем статьям, за исключением социальных расходов. Значительный рост последних по второму сценарию по сравнению со всеми базисными периодами обусловлен включением в их состав субсидий Пенсионному Фонду в размере 56 млрд. рублей (1,3% ВВП). В целом, именно за счет роста социальных расходов, второй сценарий предполагает меньшее снижение расходов, нежели первый.

Таблица 1.19

Расходы по основным статьям федерального бюджета (в % ВВП)

1997

Полугодие 1998

1998

Закон о бюджете 1999

Сценарий 1

Сценарий 2

Государственное управление

0,4

0,3

0,4

0,3

0,3

0,3

Правоохранительная деятельность и судебная власть

1,7

1,2

1,3

1,4

1,3

1,3

Оборона

3,1

1,8

2,1

2,3

2,2

2,1

Наука

0,4

0,2

0,2

0,3

0,3

0,3

Услуги народному хозяйству

2,0

0,8

0,9

0,9

0,8

0,8

Социальные расходы

1,9

2,0

2,1

2,0

1,8

3,0

Обслуживание госдолга

4,5

5,4

4,0

4,2

4,0

4,0

Внутренний долг

11,7

1,7

1,5

1,5

Внешний долг

2,5

2,5

2,5

Прочие расходы, в т.ч.:

4,6

2,9

3,6

3,0

2,6

3,4

Финансовая помощь регионам, в т.ч.:

1,9

1,6

1,6

1,1

1,0

1,8

ФФПР

1,3

1,4

1,1

0,8

0,8

1,6

Итого расходов

18,4

14,7

14,5

14,4

13,3

15,1

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов.

Следует отметить, что расходы федерального бюджета на финансовую помощь регионам, в состав которой входит Фонд финансовой поддержки регионов, как видно из представленных данных, сокращаются практически при всех сценариях и в сравнении со всеми периодами. Наибольшее сокращение ожидает расходы на финансовую помощь регионам в случае развития ситуации по первому сценарию, при котором даже в сравнении с 1997 годом происходит падение этих расходов в долях ВВП почти в полтора раза.

Таблица 1.20

Изменение уровня расходов по основным статьям федерального бюджета

Закон о бюджете

Сценарий 1

Сценарий 2

1997

Полугодие 1998

1998

1997

Полугодие 1998

1998

1997

Полугодие 1998

1998

Государственное управление

-8%

5%

-5%

-15%

-4%

-12%

-18%

-7%

-15%

Правоохранительная деятельность и судебная власть

-17%

15%

11%

-23%

6%

2%

-26%

3%

-1%

Оборона

-24%

33%

11%

-30%

22%

2%

-32%

19%

-1%

Наука

-21%

26%

51%

-27%

16%

39%

-30%

12%

35%

Услуги народному хозяйству

-57%

6%

-2%

-60%

-2%

-9%

-61%

-5%

-12%

Социальные расходы

4%

-1%

-8%

-4%

-8%

-15%

60%

52%

41%

Обслуживание госдолга

-8%

-23%

5%

-11%

-25%

2%

-12%

-26%

1%

Финансовая помощь регионам

-34%

2%

-16%

-44%

-13%

-28%

-26%

15%

-5%

Прочие расходы

-44%

-31%

-32%

-48%

-37%

-38%

-7%

13%

11%

Итого расходов

-22%

-2%

-1%

-28%

-10%

-8%

-18%

3%

4%

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов.

Таким образом, в 1999 году с высокой степенью вероятности можно ожидать усугубления социального кризиса и недовольства населения. В такой ситуации правительство может не удержаться от резких шагов эмиссионного характера особенно в год выборов в Государственную Думу. В дальнейшем неизбежными становятся индексации бюджетных расходов, ускорение эмиссии, дальнейшее сокращение доходов бюджета и реальных выплат и новая эмиссионная накачка.

Для того, чтобы показать к чему может привести попытка решить проблему сокращения реальных расходов за счет эмиссии, мы приводим результаты расчетов для одного из вариантов такой политики. Необходимо отметить, что представленные ниже результаты не являются еще одним сценарным прогнозом, а служат лишь иллюстрацией, подтверждающей очевидный факт, что эмиссия не может служить решением реальных экономических проблем.

Предположим, как и в сценарии 2, будут осуществляться дополнительная поддержка регионов и трансферт Пенсионному фонду (всего 2,4% ВВП). Кроме того, начиная с мая 1999 года, расходная часть бюджета будет ежеквартально индексироваться. В наших расчетах индексация осуществляется исходя из показателей инфляции последних двух месяцев предыдущего квартала до уровня 1997 года (13,9% ВВП). Финансирование возросшего дефицита бюджета осуществляется за счет прямых кредитов Центрального банка (общая эмиссия достигнет 430 млрд. руб.)

При этом мы полагаем, что повышение темпов инфляции и высокие объемы эмиссии приведут к росту инфляционных ожиданий и резкому увеличению скорости денежного обращения, что, в свою очередь, ускоряет рост цен и падение номинального и реального курса рубля (последнее предполагает рост расходов на обслуживание внешнего долга РФ в долях ВВП). Высокие темпы инфляции приводят также к падению налоговых доходов бюджета в реальном выражении за счет их инфляционного обесценения в течение времени между начислением налогов и их перечислением в бюджет.

В этом случае к концу 1999 года произойдет переход к режиму экстремально высокой инфляции. В ноябре - декабре рост цен превысит 25% в месяц. В целом за год индекс потребительских цен составит 3,52 раза при росте денежной массы в 2,7 раза. Уровень монетизации экономики к декабрю 1999 года снизится до 11,0% ВВП.

Несмотря на попытки увеличения реальных расходов федерального бюджета до 16,3% ВВП, фактические реальные расходы бюджета составят 11,3% ВВП в целом за год. Некоторое увеличение реальных расходов бюджета, финансируемое за счет сеньоража, будет наблюдаться лишь в первое время после увеличения темпов эмиссии Расчет уровня реальных расходов федерального бюджета на более длительном периоде (1999 - 2000 годы) показывает, что уже в декабре 1999 года он будет ниже, чем в соответствии с первыми двумя сценариями (см. рис. 1.12). К декабрю 2000 года реальные расходы бюджета упадут ниже 4,0% ВВП.

Рис. 1.12

Необходимо также отметить, что если в 1999 году второй сценарий показывает более высокий уровень реальных расходов (включая дополнительные расходы на финансовую помощь регионам и трансферт Пенсионному фонду), чем по первому сценарию, то к концу 2000 года они фактически сравниваются. Очевидно, что при проведении аналогичной политики и в дальнейшем, уже в 2001 году при развитии ситуации по первому сценарию будет наблюдаться более высокий уровень реальных расходов. Таким образом, увеличение реальных расходов бюджета, не обеспеченных регулярными доходами, за счет дополнительной эмиссии возможно только в краткосрочном периоде. Со временем неизбежный рост инфляции сведет на нет все попытки такого рода.

Прогнозируемый уровень инфляции на 1999 - 2000 гг. задан диапазоном значений, близких к траекториям первого и второго сценариев (см. рис. 1.13), и в реальности будет зависеть от масштабов осуществляемых попыток индексации. При этом, чем в большей степени правительство будет пытаться решить социально-экономические проблемы за счет денежной экспансии, а не за счет реформ в бюджетной сфере, направленных на повышение эффективности государственных расходов, и разумных налоговых преобразований, тем в большей степени будет происходить падение реальных бюджетных расходов и углубления социальных проблем, а уровень инфляции будет стремится к цифрам, соответствующим эмиссионному варианту бюджетной политики.

Рис. 1.13

1.4. Некоторые итоги деятельности правительства Е. Примакова

В начале 1999 года, по прошествии шести месяцев своей деятельности, правительство продолжает находиться в состоянии выбора своего экономико-политического курса. Стремление к жесткому бюджету противоречит выбранному направлению налоговой реформы и не подкрепляется мерами по повышению эффективности государственных расходов, декларации об ограничении инфляции 30% в 1999 году совмещаются с проведением мягкой денежной политики.

В экономической области главными последствиями проводимого курса будут следующие:

- снижение реальных денежных поступлений бюджета расширенного правительства в результате непродуманной налоговой реформы. Существенное уменьшение реальных расходов расширенного правительства и, как следствие, выход на новый уровень бюджетного равновесия, характеризуемого налоговыми изъятиями около 27% - 28% ВВП (32,6% ВВП - в 1997 году) и расходами государства на уровне 32% - 33% ВВП (против примерно 43% в 1997 году);

- ускорение инфляционных процессов в 1999 году при опасности входа в режим экстремально высокой инфляции;

- дальнейшее снижение уровня жизни работников бюджетной сферы и пенсионеров, увеличение доли населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума, усиление дифференциации доходов;

- демонетизация ВВП, усиливающая спад производства.

Серьезные проблемы возникают в политической сфере. Здесь речь может идти о реальном ослаблении государственной власти, несмотря на многочисленные заявления премьера о своей приверженности государственнической идеологии и об укреплении государства как приоритете своей деятельности во главе кабинета. Основными факторами ослабления государства, действие которых будет нарастать, являются следующие:

- сокращение возможностей власти влиять на положение дел в стране, на решение не только экономических, но и политических, и военных задач из-за сокращения доходов федерального бюджета;

- потеря контроля за государственными расходами - как на федеральном, так и на региональном уровне. Резкое усиление лоббистских сил внутри кабинета, невозможность его функционирования, как достаточно целостной политической команды, делает нереалистичным проведение сколько-нибудь последовательной политической линии;

- ослабление центральной власти будет означать укрепление позиций губернаторов. Раскручивание инфляционной спирали неизбежно приведет к ослаблению зависимости региональных властей от центра. Регионы начнут изобретать собственные способы борьбы с инфляцией, которые скорее всего будут плохо сочетаться с нормами федерального законодательства. Особенно опасными стали бы попытки регулирования цен, поскольку возникающий в результате товарный дефицит становится для регионов важнейшим побудительным мотивом ограничивать движение товаропотоков, ведя к разрыву единого экономического пространства страны.

Общий вывод, который следует из анализа первых итогов работы правительства Е. Примакова, свидетельствует о том, что страна настойчиво и неуклонно приближается к новому витку социально-экономического кризиса. Новый этап кризиса будет гораздо более острым и болезненным, чем в середине 1998 года. Это будет кризис, характеризующийся высокой инфляцией, неуклонным падением рубля и общей макроэкономической и социальной неразберихой. Более того, в силу ряда социально-психологических и политических факторов, этот кризис может оказаться гораздо более болезненным, чем это было в начале рыночных реформ.

Правительство и лично премьер, похоже, осознают эти опасности. После периода колебаний и откровенного стремления избегать резких шагов, Е. Примаков продемонстрировал понимание того, что существо кризиса находится в денежно-бюджетной, то есть макроэкономической сфере. Проект бюджета свидетельствует о стремлении обеспечить единство денежной и бюджетной политики не в логике «экономики популизма», то есть не путем ослабления первой (денежной), но посредством ужесточения последней (бюджетной).

Однако здесь возникает по крайней мере три проблемы. Во-первых, уже сделан ряд серьезных ошибок, прежде всего в налоговой сфере, которые будут в дальнейшем негативно влиять на бюджетную ситуацию. Во-вторых, предложенные параметры бюджета, не предусматривающие соответствующих структурных реформ, политически плохо реализуемы. В-третьих, негативную роль может сыграть стремление премьера к политическим компромиссам, которые весьма желательны, однако не всегда практически реализуемы без принципиальных потерь для экономической политики. Е. Примаков, естественно, стремится сберечь имеющийся у них политический капитал - относительную популярность в обществе и поддержку в Государственной Думе. Однако проблема состоит в том, что отсутствие решительных действий может привести к постепенному ухудшению экономического, а затем и социального фона, в результате чего последствия могут оказаться гораздо более тяжелыми.

Дипломатические способности премьера известны и могут быть полезны. Однако экономическая политика требует умения сделать выбор. В отличие от современной внешней политики, основанной на компромиссах и балансе интересов, в экономической политике нельзя найти компромисс между снижением бюджетных доходов и расширением расходов, между печатным станком и здоровой валютой. Предстоит четко определиться с курсом экономической политики.

Обстоятельства будут все настойчивее подталкивать правительство к необходимости выбора между жестким стабилизационным вариантом и экономической политикой популизма. Уклониться от этого выбора будет невозможно. Нежелание сделать этот выбор приведет лишь к тому, что он будет навязан логикой экономических обстоятельств. Это будет и выбор курса, и выбор социальных сил, которые должны будут платить за тот или иной курс.

1.5. Субфедеральные и муниципальные заимствования

Структура заимствований местных органов власти

Динамика рынка региональных заимствований на протяжении 1997-1998 годов в значительной степени определялась конъюнктурой финансового рынка, нестабильностью ожиданий инвесторов относительно величины российских страновых кредитных рисков. Невозможность привлечения долгосрочных финансовых ресурсов придала системе субфедеральных заимствований характер, сходный с рынком ГКО. Реальным обеспечением банковских кредитов и облигационных займов выступали не столько бюджетные доходы регионов, и тем более не собственность областных администраций - а возможность привлекать новые кредиты, рефинансируя накопившуюся задолженность.

Оптимистические ожидания инвесторов позволяли регионам наращивать объем заимствований, финансируя растущие размеры первичного бюджетного дефицита, достигшего в 1997 г. 1,25% ВВП. И лишь в результате резкого ужесточения политики Минфина РФ по выдаче регионам возвратных ссуд, в начале 1998 г. дефициты консолидированных бюджетов субъектов Федерации были сокращены до 0,81% ВВП (по состоянию на конец августа).

Если в 1997 г. за счет ссуд из центра покрывалось более 53% бюджетного дефицита местных бюджетов, то на момент финансового кризиса августа 1998 г. за счет ссуд Минфина финансировалось лишь 6% дефицита. В то же время, несмотря на неуклонный рост процентных ставок на финансовых рынках в первом полугодии 1998 г., финансирование дефицита местных бюджетов из частных источников поддерживалось на уровне близком к уровню 1997 г., составив к августу 1998 г. 0,67% ВВП (табл. 1.21).

Таблица 1.21

Финансирование дефицита консолидированного бюджета субъектов Федерации, в % ВВП

Год

1995

1996

1997

август 1998*

1998

Финансирование дефицита

0,38

0,90

1,25

0,81

0,34

Возвратные ссуды из федерального бюджета

0,07

0,23

0,66

0,05

-0,09

Субфедеральные (муниципальные) облигации

н.д.

0,16

0,22

0,08

-0,01

Прочие заимствования

0,31

0,48

0,55

0,58

0,43

Уменьшение остатков бюджетных счетов

...

0,03

-0,18

0,09**

0,02

Финансирование дефицита, за вычетом возвратных ссуд из вышестоящего бюджета

0,31

0,67

0,57

0,76

0,43

Финансирование дефицита, за вычетом возвратных ссуд из вышестоящего бюджета и изменения объема остатков бюджетных средств на банковских депозитах

0,31

0,64

0,75

0,67

0,41

*Расчеты ИЭППП на основе данных Минфина РФ

**январь-август 1998 г.

В течение первых 8 месяцев 1998 г. в общем объеме заимствований, идущих на финансирование дефицита местных бюджетов, в шесть с половиной раз (с 46,2% до 7,0%) сократилась доля ссуд, полученных от вышестоящих бюджетов, на четверть (с 15,2 до 11,8%) уменьшилась доля чистых поступлений от выпуска региональных и муниципальных облигаций. В то же время доля «прочих заимствований» - (в основном банковских кредитов) в финансировании дефицита увеличилась почти вдвое, с 38,6 до 81,3%. Коммерческие банки стали основными кредиторами региональных и местных администраций (табл. 1.22).

Таблица 1.22

Структура заимствований консолидированных бюджетов субъектов Федерации

1995 г.

1996 г.

1997 г.

1998 г.

1998 г.

январь-декабрь

январь-декабрь

январь-декабрь

январь-август

январь-декабрь

млрд. руб.

% к итогу

млрд. руб.

% к итогу

млрд. руб.

% к итогу

млн. руб.

% к итогу

млн. руб.

% к итогу

1.Субфедеральные и муниципальные ценные бумаги

н.д.

н.д.

3564,4

18,5

5602,3

15,2

1 371,6

11,8

-364,2

-4,1

2.Бюджетные ссуды, полученные от вышестоящего бюджета

1058,5

17,8

5154,9

26,8

17 016,8

46,2

808,7

7,0

-2434,7

-27,1

3.Прочие внутренние заимствования

4894,2

82,2

10544,2

54,7

14 208,6

38,6

9 449,8

81,3

11770,9

131,2

4.Итого

5952,7

100,0

19263,5

100,0

36 827,7

100,0

11 630,1

100,0

8971,9

100,0

Источник: Расчеты ИЭППП на основе данных Минфина РФ

Задолженность субъектов Федерации и органов местного самоуправления перед коммерческими банками в реальном исчислении с января 1997 г. по август 1998 г. возросла более чем в 6,6 раза, (с 2,8 до 24,5 млрд. руб. в текущих ценах).

Если в течение января-ноября 1997 г. соотношение между депозитами, размещенными муниципальными и региональными органами власти в коммерческих банках, и объемом заимствований у банковской системы было устойчиво положительным, то уже с декабря 1997 г. коммерческие банки стали нетто-кредиторами местных органов власти. К началу сентября 1998 г. требования коммерческих банков к региональным и муниципальным администрациям превысили объем имеющихся депозитов на 16,0 млрд. рублей (табл. 1.23).

Таблица 1.23

Финансирование коммерческими банками региональных и местных органов власти (млн.руб.)

Дата

Требования коммерческих банков к органам местной власти*

Депозиты органов местной власти в коммерческих банках

Сальдо требований

и депозитов

01.01.97

2 790,4

4 210,6

-1 420,2

01.04.97

3 232,6

6 602,9

-3 370,3

01.07.97

4 876,0

10 790,4

-5 914,4

01.09.97

9 594,9

12 491,8

-2 896,9

01.12.97

12 073,8

12 765,2

-691,4

01.01.98

12 514,5

8 467,1

4 047,4

01.02.98

20 086,4

11 010,0

9 076,4

01.04.98

23 039,6

10 015,8

13 023,8

01.07.98

24 002,0

9 401,8

14 600,2

01.09.98

24 506,0

8 459,7

16 046,3

01.10.98

25 225,2

8 987,9

16 237,3

01.11.98.

23 799,5

10 641,7

13 151,8

01.12.98.

24 603,4

11 647,7

12 955,7

01.01.99.

24 172,4

10 145,9

14 026,5

*органы государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления

Источник: Расчеты ИЭППП на основе данных ЦБ РФ

Ужесточение бюджетных ограничений, вызванное крахом доверия инвесторов к платежеспособности подавляющего большинства местных органов власти, инфляционный рост доходов, после августовского кризиса, привели к тому, что местные бюджеты выполнялись, впервые с середины 1995 г., с первичным профицитом, составившим в сентябре-декабре 3,699 млрд. руб.

Основную сумму долга по муниципальным облигациям удалось сократить на 1,7 млрд. руб., а задолженность по ссудам перед вышестоящим бюджетом - на 3,2 млрд. руб. Остатки средств местных бюджетов в коммерческих банках увеличились на 1,04 млрд. руб. Вместе с тем, на 2,3 млрд. руб. возросла основная сумма долга по кредитам коммерческих банков, что в значительной степени связано с переоформлением просроченных выплат по процентам в основную сумму долга, привлечением банковских кредитов для погашения облигационных займов. Таким образом, коммерческие банки, даже в условиях общего профицита местных бюджетов, оказались вынуждены увеличивать его кредитование (табл. 1.24).

Таблица 1.24

Финансирование дефицита консолидированных бюджетов субъектов Федерации в 1998 г. (млн. руб.)

Январь-август

Январь-декабрь

Ст.2-Ст.1

Ст.1

Ст.2

Дефицит (профицит)

13 084,4

9 385,4

-3 699

1.Изменение остатков средств бюджета на счетах в банках (к январю)

1 454,4

413,4

-1 041

2.Субфедеральные и муниципальные ценные бумаги

1 371,6

-364,2

-17 35,8

- привлечение средств

8 970,6

12 581,6

3611

- погашение основной суммы задолженности

7 599,1

12 945,8

5 346,7

3.Бюджетные ссуды, полученные от вышестоящего бюджета

808,7

-2 434,7

-3 243,4

- получение ссуд

1 097,8

2 484,5

1 386,7

- возврат ссуд

289,1

4 919,2

4 630,1

4.Прочие внутренние заимствования

9 449,8

11 770,9

2 321,1

- кредиты

24 197,5

35 930,0

11 732,5

- погашение основной суммы задолженности

14 747,6

24 159,1

9 411,5

Итого общее финансирование

13 084,4

9 385,4

-3 699

Источник: расчеты ИЭППП на основе данных Минфина России

Следует отметить, что привлечение заемных средств, используемых для финансирования внебюджетных фондов, обычно не учитывается в бюджетной статистике. Поэтому рост банковского кредитования территориальных бюджетов при оставшимся практически неизменным общем объеме требований коммерческих банков к местным органам власти свидетельствует о реальном сокращении заемного финансирования внебюджетных программ регионов.

Выпуск облигационных займов

В 1998 г. были зарегистрированы проспекты эмиссии внутренних облигационных займов 23 субъектов Федерации на сумму 12,60 млрд. рублей и 9 муниципальных образований на сумму 417,24 млн. рублей, а также 4 внешних облигационных займа 2 субъектов Федерации на сумму $800 млн, DM 500 млн., ITL 750 млрд.

Обвальное падение спроса на российские ценные бумаги в результате финансового кризиса привело к резкому снижению эмиссионной активности: в сентябре новые эмиссии не производились, в октябре был зарегистрирован займ Хабаровского края на сумму 277,84 млн.руб., в ноябре - г. Ярославля на 18,285 млн. руб., а в декабре - Ростовской области на сумму 190 млн. руб. По сравнению с предкризисным уровнем суммарный объем новых эмиссий в IV квартале 1998 г. квартале сократился почти в 9 раз - и это без учета инфляции.

Можно выделить четыре основных типа субфедеральных займов, выпускавшихся в течении 1997-1998 гг.: внешние еврооблигационные займы, «сельские» и «энергетические» облигации, облигации, обращающиеся на биржевом рынке, и ценные бумаги, не прошедшие листинг на фондовых биржах.

Внешние региональные займы. В 1997 г., на гребне благоприятной коньюнктуры, более двадцати российских регионов готовились выйти на рынок еврооблигаций. Ряд из них получило международный кредитный рейтинг агентств Mood's, Standart&Poor's, IBCA Fitch на уровне Российской Федерации. Министерством финансов были зарегистрированы проспекты эмиссии 4 субъектов Федерации: Москвы, Санкт-Петербурга, Нижегородской и Московской областей (табл. 1.25).

Таблица 1.25

Внешние субфедеральные облигационные займы, зарегистрированные Минфином России

Эмитент

Объем эмиссии

обращения

Срок

дата

лид-менеджер

Москва

$500 млн.

3 года

31.05.97

CS First Boston, Nomura Int.

Санкт-Петербург

$300 млн.

5 лет

18.06.97

Salomon Brothers

Нижегородская обл.

$100 млн.

5 лет

03.10.97

ING Barings

Москва

DM 500 млн

3 года

02.04.98

CS First Boston

Москва1

ITL750 млрд

3 года

03.05.98

Chase Manhattan International

Московская обл.

$300 млн

5 лет

07.05.98

Swiss Bank, Goldman Sachs

Москва2

$500 млн

20 лет

23.06.98

CS First Boston, ING Barings

1Размещен частично в объеме ITL 400 млрд.

2 Неразмещены

Источник: данные Минфина России.

К июню 1998 г. разрешения на выпуск внешних облигационных займов, оформленные указами Президента РФ, получили 12 субъектов Федерации, в том числе: Республика Коми, Татарстан, Красноярский край, Ленинградская, Орловская, Самарская, Свердловская и Челябинская области.

О подготовке выпуска еврооблигаций заявили еще по крайней мере 10 субъектов Федерации, не получивших к тому времени разрешение на их выпуск, в том числе республики Саха-Якутия и Башкортостан, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, Астраханская и Пермская области. Суммарный объем планируемых региональных еврооблигационных займов на 1998 г. составлял не менее 4 млрд. долл.

Однако к маю 1998 г., из-за падения доверия иноcтранных инвесторов, размещение региональных еврооблигаций оказалось фактически замороженным. Так, номинированный в долларах США 500 миллионный займ Москвы разместить уже не удалось.

При невозможности размещения 3-5-летних внешних займов и крайне высоком уровне номинальных процентных ставок по внутренним заимствованиям ряд российских регионов, в том числе Республика Саха (Якутия), Татарстан, Ямало-Ненецкий округ, Ленинградская область пошли на привлечение внешних краткосрочных банковских кредитов. Следует отметить, что привлечение регионами внешних банковских кредитов, в отличие от выпуска еврооблигационных займов, не требует санкции федеральных органов власти.

Кредитный рейтинг российских регионов снижался одновременно с рейтингом страны, к 16 сентября составляя не выше уровня «ССС-» по шкале Standart&Poor's, что практически отсекает их от рынка частных несвязанных заимствований. Несмотря на своевременное обслуживание российскими регионами внешних облигационных займов, доходность субфедеральных еврооблигаций (погашаемых в 2000-2002 гг.) на вторичном рынке превысила в октябре 1998 г. 100% годовых в долларах США, на несколько десятков процентных пунктов превышая доходность федеральных ценных бумаг с аналогичным сроком обращения.

Финансовый кризис привел к дефолту по внешним банковским кредитам ряда регионов, в том числе республик Татарстан и Саха (Якутия). Однако задержек платежей по еврооблигационным займам российских регионов допущено не было.

«Сельские» и «энергетические» облигации. Сельские» и «энергетические» облигации были выпущены субъектами Федерации в целях переоформления их задолженности федеральному бюджету по товарным кредитам 1996 г. предприятиям АПК и кредитам 1993-1995 гг. предприятиям энергетики и электрификации. По данным кредитам органы власти субъектов Федерации выступали гарантами возврата денежных средств предприятиями федеральному бюджету, выступавшему в роли кредитора. Особенностями «сельских» облигаций является унифицированность их выпуска: эмиссия осуществлялась равными сериями на срок в 1, 2 и 3 года; бездокументарная форма выпуска; купонный доход в размере 10% годовых. Размещение «сельских» и «энергетических» облигаций осуществлялось, (а по некоторым сериям и продолжает осуществляться) с дисконтом на аукционной основе.

Размещение и обращение этих облигаций на вторичном рынке проходит в торговой системе ММВБ. Следует отметить крайне низкую ликвидность вторичного рынка данного вида облигаций, что связано со сравнительно небольшим объемом каждой отдельной серии облигаций.

В 1997 г. было зарегистрировано 193 проспекта «сельских» облигаций на общую сумму в 6,6372 трлн. руб. и 8 проспектов эмиссии «энергетических» облигаций на сумму 795,18 млрд. руб. В первом полугодии 1998 г. суммарный объем 18 зарегистрированных выпусков сельских и энергетических облигаций составил 722,61 млн. деноминированных рублей.

Длительный срок обращения «сельских» облигаций, позволяющий нерезидентам в соответствии с российским законодательством рассчитывать на репатриацию ожидаемого дохода, способствовал в условиях благоприятной коньюнктуры 1997 г., их размещению среди иностранных инвесторов. По оценкам экспертов ФКЦБ, нерезидентами было приобретено более 70-75% отдельных эмиссий «сельских» облигаций со сроками обращения в 2 и 3 года, выпускаемых российскими регионами в целях реструктуризации задолженности перед федеральным правительством.

Поскольку «сельские» облигации были выпущены не по инициативе администрации регионов, а под давлением Минфина РФ, размещались среди сторонних инвесторов (зарегистрированных вне территории региона), а некоторые эмиссии не были размещены и остались в распоряжении Минфина, то многие эмитенты не рассматривают выплаты по этим ценным бумагам как первоочередные. Регионам приходится расплачиваться по гарантированным ими кредитам АПК, которые ранее традиционно списывались, и следовательно чаще всего использовались неэффективно.

После объявления федеральным правительством дефолта по внутренним облигациям подавляющее большинство регионов отказалось от своевременных выплат по сельским облигациям.

К концу 1998 г. лишь 10 (из более чем 60) регионов-эмитентов сельских и энергетических облигаций сумели своевременно выполнить свои обязательства по данным ценным бумагам. В их числе: Карелия, Красноярский край, Ленинградская обл., Омская обл., Оренбургская обл., Саха (Якутия), Томская обл., Ростовская обл., Хакасия, Чувашия.

Инвесторы выиграли ряд судебных разбирательств о невыполнении регионами обязательств по обслуживанию «сельских» облигаций. Однако исполнение судебных часто невозможно из-за кризиса исполнения региональных бюджетов. Поскольку в большинстве регионов налоговые поступления в неденежной форме (взаимозачеты) формируют свыше 50% собственных доходов бюджета, администрации субъектов Федерации ведут переговоры об исполнении своих обязательств по «сельским» облигациям через товарные поставки продукции предприятий-налогоплательщиков.

Биржевой рынок субфедеральных ценных бумаг. По состоянию на начало июля 1998 г. на российском биржевом рынке, помимо сравнительно мало ликвидных «сельских» и «энергетических» облигаций, обращались ценные бумаги 17 субъектов Федерации (табл. 1.26).

Крупнейшими эмитентами облигаций, размещающихся на биржевом рынке, стали Москва, Санкт-Петербург, республика Саха (Якутия), Омская и Свердловская области, Татарстан. Торговля субфедеральными ценными бумагами сосредоточилась главным образом на трех биржах: СПВБ (Санкт-Петербургской межбанковской валютной бирже, ММВБ (Московской межбанковской валютной бирже) и МФБ (Московской фондовой бирже).

Лидерство по оборотам субфедеральных облигаций удалось удержать СПВБ. Благодаря эффективной инфраструктуре, сложившейся на базе обслуживания облигаций Санкт-Петербурга, на СПВБ удалось построить сравнительно ликвидный рынок субфедеральных ценных бумаг. Ликвидность ценных бумаг поддерживалась маркет-мейкерами, выступающими в роли генеральных менеджеров субфедеральных займов - инвестиционными компаниями «АВК» и «Сбербанк-капитал». В результате к концу первого полугодия 1998 г. на СПВБ обращались облигации 7 крупнейших эмитентов субфедеральных ценных бумаг, при этом бирже удавалось опередить московские торговые площадки даже по оборотам торгов облигациями Правительства Москвы. Ликвидность большинства облигаций, обращающихся на ММВБ и МФБ не высока, в их торговых системах по каждой серии облигаций проводятся лишь разовые сделки.

До второй половины августа продолжали функционировать региональные биржевые системы, обслуживающие торговлю исключительно субфедеральными ценными бумагами администрации региона базирования. Например, СМВБ (Сибирская межбанковская валютная биржа), ЮУФБ (Южно-Уральская фондовая биржа), ЕФБ (Екатеринбургская фондовая биржа), фондовая биржа «Казанский совет по фондовой торговле».

Если до конца октября 1997 г. доходность большинства субфедеральных облигаций находилась в пределах 21-28% годовых, то уже к февралю-марту она выросла до уровня в 24-39% годовых.

Таблица 1.26

Эмиссия внутренних субфедеральных ценных бумаг в 1997 - 1998 гг.1

Эмитент

Объем эмиссии

биржа

1997 млрд. руб.

1998 млн. руб.

Субъекты Федерации

Москва

4 600

2 800

СПВБ, ММВБ, МФБ, МЦФБ

Санкт-Петербург

1 250

2 840

СПВБ, ФБ«Санкт-Петербург»

Саха (Якутия)2

1 270

1 300

СПВБ

Оренбургская обл.

2 000

--

СПВБ, ФБ«Санкт-Петербург

Омская обл.

350

1 000

СПВБ, ФБ «Санкт-Петербург»

Ленинградская обл.

500

--

СПВБ

Свердловская обл.

300

1 000

ЕФБ, СПВБ

Иркутская обл.

855

600

МФБ

Ростовская обл.

290

190

МФБ

Новосибирская обл.

200

200

СМВБ

Челябинская обл.

150

200

ЮУФБ

Татарстан3

800

560

КСФТ

700

--

ММВБ

Московская обл.

1 000

--

ММВБ

Курская обл.

400

--

ММВБ

Липецкая обл.

100

75

ММВБ

Новгородская обл.

--

30

ММВБ

Алтайский край

--

300

--

Белгородская

--

100

--

Ивановская обл.

25

20

--

Приморский край

--

200

--

Томская обл.

--

100

--

Республик Чувашия

--

140

--

Ярославская обл.

--

300

--

Амурская обл.

5,4

--

--

Бурятия

50

--

--

Волгоградская обл.

540

--

--

Кабардино-Балкария

0,15

--

--

Коми

150

--

--

Пермская обл.

120

--

--

Самарская обл.

300

--

--

Ямало-Ненецкий АО

280

--

--

Муниципалитеты

Г.Челябинск

150

150

ЮУФБ

Г.Новосибирск

--

140

СМВБ

Г.Нижневартовск

20

40

--

Г.Волгоград

10

25

--

Г.Ярославль

30,2

18,28

--

Г.Чапаевск

2

4

--

Г. Нижнекамск

--

20

--

Г.Волжский

--

15

--

Г.Жуковский

--

4,95

--

Г.Брянск

10

--

--

Г.Дубна

10

--

--

Г.Калининград

20

--

--

Г.Лангепас

20

--

--

Г.Лобня

3

--

--

Г.Новокуйбышевск

7,784

--

--

Г.Новочебоксарск

20

--

--

Г.Петрозаводск

16

--

--

Г.Саратов

2,586

--

--

Г.Чебоксары

100

--

--

Ленский район (Саха-Якутия)

10

--

--

1. Кроме «сельских и «энергетических» облигаций.

2. Отдельные эмиссии облигаций, зарегистрированные в 1997 г., обращаются только на внебиржевом рынке. Торговля облигациями эмитентов на биржевом рынке началась в 1998 г.

3. Облигации республики Татарстан различных эмиссий раздельно обращаются на ММВБ и фондовой бирже «Казанский совет по фондовой торговли» (КСФТ). До перевода на КСФТ торги по РКО Татарстана проводились на Волжско-Камской бирже.

Источник: По данным Минфина РФ и агентства «Прайм-ТАСС»

В мае-июне доверие инвесторов к платежеспособности отечественных заемщиков резко снизилось, что немедленно привело к дальнейшему повышению процентных ставок до 80-100% годовых. Однако потребность в рефинансировании своих обязательств не позволяла большинству эмитентов пойти на приостановку выпуска новых облигаций.

Для большинства кредиторов становилась очевидной невозможность регионов обслуживать столь быстро растущий внутренний долг, что еще больше усиливало панику. Обороты вторичных торгов начали ощутимо снижаться - находить покупателей стремительно обесценивающихся облигаций становилось все сложнее. Не желая фиксировать значительные убытки, часть инвесторов продолжало рассчитывать на успешное погашение имеющихся облигаций до ожидаемого крушения долговой «пирамиды» (табл. 1.27).

Таблица 1.27

Биржевой оборот субфедеральных ценных бумаг на вторичном рынке в первом полугодии 1997 и 1998 г. (млн. руб.)

Эмитент

1997 г

1998 г.

1-2 кв.

Янв.

Фев.

Мар.

Апр.

май

июнь

Санкт-Петербург

12 810

3 708,3

578,7

898,5

706,5

765,2

421,1

338,3

Оренбургская обл.

1 716

1 449,1

191,4

323,6

275,3

331,0

167,8

170,0

Москва

1 017

572,5

46,5

60,0

224,5

159,8

80,7

99,1

Омская обл.1

---

---

239,0

7,8

80,0

73,3

28,6

49,3

1 Торги начались в феврале 1998 г.

Источник: по данным агентства «Прайм-ТАСС».

С апреля по июнь обороты торгов по субфедеральным облигациям снизились в 1,5-2 раза. В первой половине августа, процентные ставки уже значительно превысили 100% годовых, все внимание инвесторов переключилось на валютный рынок, и подавляющее большинство субфедеральных эмитентов приостановили аукционы по размещению облигаций.

Объявление дефолта по ГКО вынудило Татарстан с 19 августа и Новосибирскую область с 25 августа принять решение о принудительной реструктуризации своих облигаций, принадлежащих юридическим лицам. Затем, в течение сентября-октября был объявлен дефолт по облигациям республики Саха (Якутия), Свердловской, Оренбургской, Липецкой, Иркутской, Новгородской, и Омской областей, а также по облигациям г. Челябинска - единственного муниципального образования, сформировавшего относительно ликвидный биржевой рынок собственных ценных бумаг.

В середине октября Ленинградская область, не погасив своевременно собственные облигации, затем в течение двух недель выкупила их у владельцев со значительным дисконтом на добровольной основе.

В ноябре Москве удалось добиться погашения ценных бумаг, однако по добровольному согласию инвесторов до 40% очередного выпуска было погашено в неденежной форме - путем обмена на налоговые освобождения, жилищные сертификаты и городские облигации нового выпуска.

Непосредственной причиной дефолтов стало исчерпание возможности для эмитентов рефинансировать свои обязательства за счет новых заимствований в связи с кризисом на финансовом рынке. Глубинная же причина лежит в снижении общего уровня бюджетных поступлений: падении собираемости налогов и задержки в получении федеральных трансфертов сделали погашение облигаций за счет собственных средств невозможным. В ряде случаев, значительная доля средств, привлекаемых при размещении региональных ценных бумаг, использовалось для проведения уполномоченными инвестиционными структурами операций с ГКО, что после федерального дефолта не могло не подорвать устойчивость финансовых схем облигационных займов.

К началу февраля 1999 г. из 11 эмитентов, создавших крупные и сравнительно ликвидные рынки своих облигаций, лишь Москва, Санкт-Петербург и Челябинская область избежали дефолта. Сумела преодолеть трудности и расплатиться с инвесторами Иркутская область. Остальные крупнейшие субфедеральные заемщики с трудом реализуют программы реструктуризации задолженности.

Облигации, не обращающиеся на биржевом рынке. До настоящего времени в России не существует развитой инфраструктуры внебиржевой торговли долговыми ценными бумагами, при этом и в листинг РТС долговые ценные бумаги не входят.

Основными причинами, по которыми эмитент субфедеральных или муниципальных ценных бумаг не проводит их листинг на биржевом рынке, как правило являются:

а) сравнительно небольшой объем эмиссии, делающий формирование биржевого рынка данных ценных бумаг нецелесообразным;

б) целевой характер выпускаемых облигаций, предусматривающих возможность погашения в неденежной форме (жилищные займы), либо ориентированных преимущественно на население - сберегательные займы;

в) протекционистский характер займов ориентированных на поддержание высокой доходности для сравнительного узкого круга привилегированных инвесторов;

г) отсутствие в регионах развитых биржевых площадок.

Законодательное регулирование рынка заимствований

В соответствии с Законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», подписанным Президентом РФ 27 июля 1998 г., субъектам Федерации было предоставлено право осуществлять эмиссию государственных ценных бумаг, приводящую к образованию внешнего долга, при условии:

- представления при государственной регистрации проспекта эмиссии государственных ценных бумаг сведений о доходах, расходах, размере дефицита бюджета и источниках его финансирования за три последних года, предшествующих указанной эмиссии;

- обеспечения исполнения своих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации.

- получения разрешения на валютные операции, связанные с движением капитала;

- получения в соответствии с международными стандартами кредитного рейтинга, определяемого не менее чем двумя ведущими международными рейтинговыми агентствами;

- соблюдения требований к объему заимствований и объему расходов на погашение и обслуживание всех видов долговых обязательств.

В соответствии с законом «выпуск внешних облигационных займов субъектов Российской Федерации осуществляется с учетом приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации».

31 июля 1998 г. Президентом был утвержден Бюджетный Кодекс Российской Федерации. В соответствии с ним предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, и долга муниципального образования не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Устанавливаются ограничения на максимальный срок заимствования субъектов Федерации в 30 лет и для муниципальных образований - в 10 лет.

В случае, если субъект Федерации не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств и при этом расходы на обслуживание долга превышают 15% расходов его бюджета, либо превышается предельный объем заимствований, установленный законом, «уполномоченный на то федеральный орган государственной власти» может назначить ревизию бюджета субъекта Федерации и передать исполнение его бюджета под контроль Министерства финансов РФ.

Аналогичные меры предусмотрены и для муниципальных образований, только контроль передан на уровень субъекта Федерации.

В соответствии с Бюджетным Кодексом предусматривается создание Государственной Долговой книги, в которую будут вноситься сведения об объеме долговых обязательств Российской Федерации, субъектов федерации и муниципальных образований по эмитированным ценным бумагам, о дате эмиссии указанных ценных бумаг, об использовании указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, состав которой устанавливается лицом, осуществляющим ведение Государственной Долговой книги Российской Федерации.

Перспективы развития рынка субфедеральных и муниципальных заимствований

После резкого понижения кредитного рейтинга всех отечественных субфедеральных и муниципальных эмитентов следует ожидать перехода от традиционных для России выпусков «general bonds» к облигациям, подкрепляемым помимо бюджетных гарантий, доходами от финансируемого проекта, т.е. ценным бумагам с «двойным обеспечением».

Наиболее перспективным представляется финансирование за счет заемных средств реконструкции инфраструктурных объектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, спрос на услуги которых низкоэластичен благодаря статусу локальной монополии. Помимо достаточно высокой рентабельности, реализация подобных проектов позволит обеспечить определенное сокращение бюджетной нагрузки по дотированию ЖКХ, составившей в 1998 г. 3,44% ВВП или 23,7% доходов местных бюджетов. Финансирование инфраструктурных проектов является обычно приоритетным для международных финансовых организаций, предоставляющих при определенных условиях долгосрочные кредиты даже на фоне достаточно высоких общестрановых рисков.

Случаи массовых дефолтов на рынке муниципальных и региональных заимствований выявили основные проблемы, стоящие перед развитием этого рынка. Основным препятствием в привлечении финансовых ресурсов, помимо политических и общестрановых рисков, является отсутствие институциональных механизмов защиты прав кредиторов, финансирующих субъекты Федерации и органы местного самоуправления. Не созданы и механизмы секьюритизации муниципальных заимствований.

Во-первых, в случае отказа регионами погашать свои займы исполнение судебных решений, принимаемых в пользу кредиторов, оказывается невозможным. Как показала судебная практика по «сельским» облигациям, существующая законодательная база не в состоянии обеспечить соблюдение прав инвесторов при неисполнении долговых обязательств органами власти субъектов Федерации. Аресты, практикующиеся по решению судов, отдельных банковских счетов администраций оказываются неэффективными, тогда как арест всех бюджетных счетов региона невозможен. Процедура реализации прав кредиторов при дефолте отсутствует.

Решение проблемы защиты прав кредиторов требует развития законодательства в области процедуры реструктуризации задолженности субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Для этого, в соответствии с опытом ряда зарубежных государств, может быть целесообразно принятие особого закона о банкротстве муниципалитетов.

Во-вторых, отсутствуют механизмы защиты прав кредиторов по контролю за целевым использованием заемных средств, управлению средствами резервных фондов займов, что ведет к их неэффективному и/или неправомерному использованию. Отсутствует сколько-нибудь развитая система мониторинга реализации инвестиционных проектов и оценки величины кредитных рисков по ним (банки-трасти, рейтинговые агентства).

Система контроля за целевым использованием заемных средств муниципалитетами и регионами, необходимость представления интересов множества мелких владельцев облигаций, которым по отдельности трудно отстаивать свои права, требует введения института банков-трасти, функции которых по действующему российском законодательству потенциально могут взять на себя депозитарии.

Основными функциями банка-трасти являются обеспечение прозрачности эмиссии, контроль за ее проведением, защита конечных инвесторов при невыполнении эмитентом своих обязательств. Банк-трасти осуществляет контроль (мониторинг) за текущим финансовым состоянием эмитента, управлением средствами резервного фонда и залоговым обеспечением займа. При невыполнении эмитентом своих обязательств по облигациям, банк-трасти предъявляет эмитенту требования об использовании средств резервного фонда для расчетов с инвесторами, представляет интересы облигационеров как коллективного кредитора в суде при возбуждении дела о банкротстве.

В-третьих, отсутствуют механизмы секьюритизации заимствований, т.е. объединения небольших по масштабу кредитов в единый пул, могущий служить обеспечением для выпуска потенциально ликвидных облигаций, доступных для инвестиций небанковских инвесторов. В результате остается практически невозможным формирование вторичного рынка задолженности муниципальных образований.

Развитие системы секьюритизации муниципальных заимствований требует формирования рынка долговых ценных бумаг, обеспеченных пулом банковских кредитов, либо пулом низкообъемных облигационных эмиссий, т.е. формирования рынка Asset-Backed Securities - ABS. При этом встает вопрос о необходимости гарантирования, либо страхования выпусков таких облигаций, поддержания их ликвидности на вторичном рынке. Если в ситуации конца 1997 г. на реализацию подобных функций еще могли претендовать крупнейшие российские банки, то теперь среди потенциальных кандидатов из частных финансовых институтов остались лишь нерезиденты.

Альтернативный вариант секьюритизации муниципальных заимствований может быть построен по модели организации вторичного рынка ипотечных кредитов, предусматривающей создание специального федерального агентства по кредитованию муниципальных образований (своего рода аналога российского Федерального агентства по ипотечному жилищному кредитованию, американских Fanny Mae. Ginnie Mae и Freddie Mac).

Такое агентство смогло бы самостоятельно выпускать крупные эмиссии потенциально ликвидных облигаций (возможно гарантированные третьей стороной), обеспеченные пулом выкупленных на вторичном рынке обязательств муниципалитетов по инфраструктурным проектам.

Вместе с тем, состояние финансового рынка, сложившееся к весне 1999 г., не позволяет говорить о вероятности реализации сколько-нибудь масштабных проектов в данной области даже в среднесрочной перспективе.

Приложение 1  Межбюджетные отношения в России в 1998 году

Серьезные изменения в сфере экономической, финансовой и бюджетной политики, имевшие место в 1998 году, не оставили в стороне отношения между бюджетами различных уровней. Начало реформам в области межбюджетных отношений было положено еще в 1997 году, с принятием Закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и созданием в рамках Комиссии по экономической реформе при Правительстве РФ рабочей группы по реформе межбюджетных отношений. Актуальность проблемы изменения системы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, распределения доходных источников и расходных обязательств показала массовая кампания по выдаче региональным бюджетам федеральных бюджетных ссуд на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы в декабре 1997 года. Ситуация, когда федеральные органы власти вынуждены прибегать к экстренному финансированию региональных расходных потребностей (из-за списания и многочисленных отсрочек погашения бюджетные ссуды сегодня фактически представляют собой безвозмездную финансовую помощь нуждающимся регионам, выделяемую по максимально непрозрачным, нерегулярным и неформализованным каналам), привела к необходимости создания нового, формализованного и прозрачного, порядка распределения федеральных трансфертов, являющихся единственным каналом предоставления финансовой помощи. В 1998 году выделением федеральной финансовой помощи регионам происходило следующим образом. В первой половине года приоритет отдавался выделению средств по каналам Фонда финансовой поддержки регионов: в период с января по июнь доля трансфертов из ФФПР в общем объеме федеральной финансовой помощи колебалась вокруг 80% (см. рис. 1.14). С июля 1998 года все больше федеральных средств предоставлялось по иным каналам - в рамках взаимных расчетов, выделения дотаций, предоставления бюджетных ссуд. В итоге, во второй половине года доля трансфертов снизилась в среднем до 50% всей финансовой помощи, а в целом за год указанный показатель составил 69,8%, доля дотаций - 6,4%, субвенций - 1,3%, а средств, предоставляемых по взаимным расчетам, - 22,5%. Тем не менее, доля формализованной финансовой поддержки в общем объеме федеральной помощи в 1998 году была выше, чем в 1997 году, когда указанный показатель в течение года снижался с 90% в январе до 16% - в декабре, а в целом за год составил 49%.

Несмотря на увеличение доли трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, общий объем федеральной финансовой помощи в 1998 году значительно уменьшился по сравнению с предшествующим периодом. Так суммы, переданные региональным бюджетам по различным каналам, снизились с 2,6% ВВП в 1997 году до 1,57% ВВП в 1998 г, фактический объем ФФПР по итогам года уменьшился с 1,26% ВВП до 1,1% ВВП, а выделение регионам бюджетных ссуд оказалось ниже их погашения на 0,03% ВВП. В первом полугодии общий объем выделяемых трансфертов находился на достаточно высоком уровне (особенно по сравнению с аналогичным периодом предшествующего года) - в среднем около 1,3% ВВП, однако с июля по ноябрь он резко снизился до 0,2% - 0,8% ВВП при почти полном прекращении данного вида финансовой помощи в счет зачета трансферта на федеральную часть НДС.

Рис. 1.14

Структура федеральной финансовой помощи региональным бюджетам в 1997-98 гг.

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов.

Таблица 1.28

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам нижестоящего уровня в 1997-98 гг. (помесячно, % ВВП)

I

II

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

XI

XII

Всего за год

1997 год

Дотации

0,00

0,03

0,11

0,13

0,09

0,17

0,05

0,11

0,06

0,11

0,05

0,53

0,13

Субвенции

0,04

0,02

0,06

0,03

0,09

0,05

0,03

0,04

0,03

0,04

0,03

0,56

0,09

Трансферты из ФФПР

0,70

0,75

1,69

1,19

1,20

2,02

1,43

1,46

0,82

1,50

0,95

1,30

1,26

в том числе:

трансферты

0,38

0,39

1,40

0,74

0,87

1,73

0,99

1,04

0,53

1,02

0,60

0,92

0,89

трансферты за счет НДС

0,31

0,37

0,29

0,45

0,33

0,29

0,44

0,42

0,30

0,48

0,35

0,38

0,37

Средства, перечисляемые по взаимным расчетам

0,03

0,13

0,24

0,18

0,20

0,21

0,14

0,22

0,11

0,13

0,24

2,92

0,44

Ссуды бюджетам нижестоящего уровня за вычетом погашений

0,00

0,00

0,09

0,01

0,14

1,32

0,36

0,18

0,32

0,83

0,80

3,07

0,66

Итого: финансовая помощь из федерального бюджета*

0,78

0,94

2,20

1,55

1,72

3,77

2,02

2,01

1,35

2,60

2,06

8,38

2,59

1998 год

Дотации

0,11

0,11

0,11

0,07

0,10

0,13

0,01

0,08

0,06

0,12

0,12

0,18

0,10

Субвенции

0,04

0,02

0,01

0,00

0,21

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,02

Трансферты из ФФПР

1,27

1,19

1,21

1,84

0,75

2,02

0,22

0,63

0,37

0,74

0,87

2,39

1,10

в том числе:

трансферты

0,88

0,74

0,82

1,40

0,74

2,02

0,22

0,62

0,37

0,73

0,87

2,39

0,97

трансферты за счет НДС

0,38

0,45

0,40

0,44

0,02

0,00

0,00

0,01

0,00

0,01

0,00

0,00

0,12

Средства, перечисляемые по взаимным расчетам

0,04

0,08

0,03

0,04

0,02

0,01

0,07

0,05

0,01

0,20

0,68

2,41

0,35

Ссуды бюджетам нижестоящего уровня за вычетом погашений

-0,09

-0,15

0,34

0,18

0,17

-0,03

0,11

0,45

0,07

0,20

0,29

-1,62

-0,03

Итого: финансовая помощь из федерального бюджета*

1,37

1,25

1,70

2,14

1,25

2,13

0,41

1,20

0,52

1,26

1,96

3,35

1,57

*за исключением отрицательного сальдо по ссудам за вычетом погашений

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов

Отдельно следует рассмотреть выделение федеральных средств регионам в декабре 1998 года, когда наблюдался резкий рост финансирования трансфертов из ФФПР (до 2,4% ВВП) и средств, выделяемых по взаимных расчетам (до 2,9% ВВП), а также увеличение регионами погашений задолженности по федеральным бюджетным ссудам.

Кроме изменения структуры федеральной финансовой помощи регионам в сторону увеличения доли средств, предоставляемых по каналам ФФПР, Минфином России предпринимались попытки изменить систему расчета трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще при подготовки проекта федерального бюджета на 1998 год. В проекте методики распределения ФФПР, представленном в Государственную Думу в составе законопроекта, предлагалось сократить размер Фонда с 15% до 13% налоговых доходов, отказаться от существовавшего ранее деления субъектов Федерации на регионы, нуждающиеся в финансовой поддержке, и регионы, особо нуждающиеся в финансовой поддержке, выделить часть средств фонда (в размере 3% налоговых доходов) на финансовую помощь территориальным фондам обязательного медицинского страхования. Также следует отметить резервирование 10% средств Фонда для распределения между регионами с наибольшим дисбалансом доходов и расходов, а также увязывание предоставления средств на финансирование услуг ЖКХ с выполнением условий реформирования системы ЖКХ.

Представленный проект методики распределения ФФПР был фактически отвергнут. Согласно существующей практике, Государственная Дума имеет право изменять значения долей, полученных в результате расчетов Министерства финансов по представленной методике. В итоге сложилась ситуация, когда конечные доли регионов в ФФПР, зафиксированные в Законе «О федеральном бюджете на 1998 год», сильно отличались от значений, представленных Минфином в проекте закона (см. рис. 1.15).

Рис. 1.15

Фактические доли регионов в ФФПР в 1997 году, а также расчетные и утвержденные значения долей в ФФПР на 1998 год (%)

Источник: Министерство финансов РФ, расчеты авторов

Анализ представленных на рисунке данных показывает, что утвержденные Федеральным Собранием доли регионов в ФФПР гораздо ближе по своим значениям к фактической структуре распределения ФФПР в 1997 году, нежели к ряду долей, полученному с помощью расчетов по методике Министерства финансов. Сумма квадратов отклонений ряда утвержденных долей от ряда фактических долей в 1997 году (0,0019) в 1,8 раза меньше, чем сумма квадратов отклонений ряда долей в ФФПР, рассчитанных Минфином, от фактических долей в 1997 году (0,0034).

После вступления в силу закона о федеральном бюджете в Министерстве финансов активизировалась работа по подготовке полномасштабной реформы межбюджетных отношений, которая стала одним из важных направлений деятельности правительства С. Кириенко. Результатом стало, во-первых, создание трехсторонней рабочей группы по реформе межбюджетных отношений с участием представителей правительства, Государственной Думы и Совета Федерации, а во-вторых, подписание президентского указа по вопросам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации.

Содержащиеся в указе президента положения были направлены главным образом на нормализацию отношений между федеральным и региональными бюджетами, прекращению практики нецелевого использования федеральной финансовой помощи, финансирования из федерального бюджета необоснованных расходных обязательств на региональном уровне. Так, согласно указу правительство предоставляет отсрочки по возврату выданных ранее бюджетных ссуд и выделяет финансовую помощь только при заключении между правительством и органами исполнительной власти субъектов РФ соглашений об оздоровлении государственных финансов и об условиях выделения финансовой помощи.

Указанные соглашения обязательно должны содержать следующие положения:

- прекращение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации любых форм зачетов по уплате регулирующих федеральных налогов в региональные бюджеты;

- проведение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 1998 году реструктуризации задолженности юридических лиц перед региональными бюджетами при условии своевременной и в полном объеме уплаты текущих платежей в течение всего срока отсрочки;

- осуществление реструктуризации бюджетных обязательств с учетом их сокращения, в том числе путем уменьшения количества юридических лиц, содержание которых финансируется из региональных бюджетов, и численности работников бюджетной сферы, с направлением высвобождающихся средств на выполнение обязательств региональных бюджетов;

- приведение условий оплаты труда работников организаций бюджетной сферы, содержание которых финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации, в соответствие с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы, а государственных служащих субъектов Федерации - в соответствие с нормативными правовыми актами, регулирующими денежное содержание федеральных государственных служащих;

- приведение уровня тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства и оплаты этих услуг населением в соответствие с федеральными стандартами;

- установление лимитов потребления электро- и теплоэнергии (в натуральном и стоимостном выражении) для юридических лиц, содержание которых финансируется из бюджетов субъектов Российской Федерации;

- сокращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей, использующих продукцию топливно-энергетического комплекса, а также пользующихся услугами транспорта и связи.

Как видно, путем давления на региональные органы власти (через определенные условия отсрочки погашения федеральных ссуд и предоставления иной финансовой помощи) федеральное правительство предприняло попытку радикальных преобразований в бюджетной сфере. По-видимому, Министерство финансов продолжало следовать положениям президентского указа на протяжении всего 1998 года - объем выдаваемых из федерального бюджета ссуд удерживался на низком уровне (0,1% ВВП - до августа и 0,2% ВВП - после августа), а объем погашений, напротив, превышал значения предыдущих лет, составив по итогам года 0,2%, что на 866 млн. руб. больше суммы выданных бюджетных ссуд. Таким образом, в 1998 году впервые за годы реформ сложилось отрицательное сальдо федеральных бюджетных ссуд в размере -0,03% ВВП.

Вторым направлением деятельности правительства в области фискального федерализма была разработка основных направлений реформирования межбюджетных отношений. Трехсторонней рабочей группой была подготовлена Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах, которая и была одобрена в конце июля.

Этот документ устанавливает следующие основные направления реформы межбюджетных отношений: разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ, совершенствование методики формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, а также инвестиционная поддержка развития территорий. По каждому из направлений в Концепции предложены основные положения, на которых будет основываться реформа, а также список мероприятий, необходимых для решения поставленных задач.

Так, в части определения расходных полномочий бюджетов разных уровней, в Концепции перечислены основные виды расходов, подлежащих в соответствии с Конституцией РФ финансированию из бюджетов разных уровней, а также расходы, подлежащие совместному финансированию. Предполагалось, что в 1998 году будет проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, региональных и местных бюджетов, утверждены нормативы расходов на ЖКХ, образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий на детей, в 1999 году - утверждены нормативы по остальным расходным статьям региональных бюджетов, а с 2000 года оценка расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ будет полностью проводиться на нормативной основе. Кроме того, региональным органам власти рекомендовано не позднее 2001 года перейти к оценке бюджетных потребностей муниципальных образований на нормативной основе.

В области распределения доходных источников в Концепции приводится закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов, который должен быть закреплен в соответствующих нормативных актах, а также перечень федеральных налогов, которые подлежат распределению между бюджетами различных уровней. При этом говорится, что распределение доходов от регулирующих налогов между федеральным и региональными бюджетами должно производится на основе нормативов, утвержденных на срок не менее 3 лет, а между региональными и муниципальными бюджетами - на основе минимальных нормативов, закрепленных не менее чем на тот же срок. Важным положением Концепции является утверждение о необходимости внесения Правительством поправок в действующее законодательство, обеспечивающих уплату налогов по месту осуществления фактической деятельности предприятий, их филиалов и обособленных подразделений. Кроме того, в документе говорится, что, начиная с 1999 года, налоги, уплачиваемые по месту регистрации юридических лиц - крупнейших налогоплательщиков (определяемых по специальному перечню) будут полностью зачисляться в федеральный бюджет.

Одним из наиболее важных разделов Концепции реформирования межбюджетных отношений является та ее часть, которая посвящена методике формирования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки регионов. В документе утверждается, что в перспективе финансовая помощь из ФФПР должна будет определяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, общий объем средств ФФПР будет определяться по утвержденному федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет, а часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики.

Определяется, что расчет трансфертов на 1999 год будет производиться на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов. Расчетные трансферты из ФФПР должны обеспечить для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Для приведения среднедушевых региональных налоговых доходов в сопоставимый вид (элиминирования межрегиональных различий в ценах предоставления государственных услуг) предлагается рассчитывать индекс бюджетных расходов (ИБР), показывающий насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств в данном регионе (в расчете на душу населения) по сравнению со средними или минимальными по Российской Федерации затратами.

После распределения прогнозируемой величины ФФПР таким образом, что приведенные с помощью ИБР среднедушевые доходы регионов, получивших право на трансферт, с учетом расчетной финансовой помощи находятся на одном уровне, рассчитываются относительные доли регионов в ФФПР, которые закрепляются в законе о федеральном бюджете.

Для инвестиционной поддержки регионов предлагается создать Федеральный фонд регионального развития, в котором были бы аккумулированы средства государственных капитальных вложений, в настоящее время осуществляемых в рамках федеральных и региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и т.д. Выделение ресурсов из этого фонда предполагается производить на безвозвратной основе (в противоположность средствам бюджета развития, которые выделяются на возвратной основе) при представлении инвестиционной программы, разработанной региональными властями совместно с Министерством экономики РФ.

В целях стимулирования экономических реформ в регионах и финансового оздоровления региональных бюджетов в Концепции предлагается создать Федеральный фонд развития региональных финансов, средства которого выделяются на возвратной основе бездотационным и низкодотационным регионам, а также регионам, создающим благоприятные условия для экономического развития (имеется в виду скорейшее достижение ими финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности).

На основе утвержденной Концепции, в августе 1998 года был разработан проект методики распределения ФФПР на 1999 год. Первоначальный проект предусматривал, что Фонд финансовой поддержки регионов формируется за счет 11% общего размера налоговых доходов федерального бюджета за исключением налогов на внешнюю торговлю. В составе ФФПР (его прогнозируемая величина на тот момент составляла 24,5 млрд. руб.) предлагалось выделить целевую часть (1,5 млрд. руб.), расходуемую на поддержку северного завоза.

В соответствии с Концепцией, расчетные величины трансфертов в проекте методики определялись таким образом, чтобы довести приведенные доходы региональных бюджетов до уровня, определяемого объемом Фонда. Для приведения среднедушевых региональных доходов в сопоставимый вид использовался индекс бюджетных расходов, который рассчитывался не по отдельным регионам, а по их группам, причем использовалась группировка субъектов РФ (кроме гг. Москвы и Санкт-Петербурга) по экономическим районам с выделением районов Крайнего Севера и горных районов Северного Кавказа.

Сам индекс бюджетных расходов рассчитывался как произведение отношения средневзвешенного прожиточного минимума по группе регионов (в среднем за 1995-97 гг.) к наименьшей среди всех групп величине прожиточного минимума и отношения среднедушевых бюджетных расходов региона к средневзвешенному значению душевых бюджетных расходов по группе регионов.

Представленная Министерством финансов в составе документов к законопроекту о федеральном бюджете на 1999 год и утвержденная Федеральным Собранием методика распределения ФФПР несколько отличается от первоначального проекта. Так, средства Фонда предлагается формировать за счет 14% налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов, контроль за поступлением которых осуществляет ГТК РФ, а планируемый объем ФФПР на 1999 год (параметр, от которого в соответствии с формулой расчета сильно зависят итоговые доли регионов) увеличился до 33,7 млрд. руб.

Индекс бюджетных расходов был рассчитан для каждой группы регионов как простое соотношение средневзвешенных по численности населения бюджетных расходов по группе субъектов РФ к минимальному среди всех групп указанному показателю. Определенные изменения претерпела и группировка регионов. Если в летнем проекте методики предлагалось группировать субъекты РФ в соответствии с принятым в настоящее время районированием по экономическим районам с выделением регионов Крайнего Севера и горных районов Северного Кавказа: всего 10 групп, 5 подгрупп, гг. Москва и С. - Петербург - то в представленном на утверждение документе количество групп было сокращено до семи, в отдельные подгруппы в составе групп (с отдельно рассчитываемым ИБР) были выделены регионы, входящие при расчете трансферта на 1998 год в 1 и 2 группы регионов, а также горные районы Северного Кавказа, по г. Москве ИБР рассчитывался отдельно.

Из итогового варианта методики было также исключено положение о выделении в составе ФФПР средств, расходуемых на поддержку северного завоза.

После расчета долей регионов в ФФПР, Министерство финансов скорректировало расчетные значения долей таким образом, чтобы изменение доли каждого региона в 1999 году по сравнению с утвержденным показателем 1998 года не превышало 35% последнего. Величины долей регионов в Фонде, рассчитанных согласно первоначальному проекту методики, по методике, представленной на утверждение Федерального Собрания, доли, закрепленные в законе о федеральном бюджете на 1999 год, а также утвержденные доли регионов в ФФПР в 1998 году представлены на рисунке 1.16.

Из рисунка видно, что процесс корректировки методики распределения ФФПР имел цель сократить разрыв между долями регионов в ФФПР, утвержденными в законе о федеральном бюджете на 1998 год и расчетными долями на 1999 год: если сумма квадратов отклонений региональных долей в Фонде по первоначальному проекту методики от утвержденных долей в 1998 году составляла 0,0095, то по окончательному варианту методики до коррекции долей этот показатель уменьшился до 0,0044, а для долей, утвержденных в законе о федеральном бюджете - до 0,0013.

Рис. 1.16

Расчетные и утвержденные доли субъектов Федерации в Фонде финансовой поддержки регионов в 1998 и 1999 гг. (%)

Источник: Минфин РФ, расчеты авторов.

В итоге, утвержденное на 1999 год распределение ФФПР по своей структуре практически повторяет положение 1998 года: по-прежнему 13 субъектов РФ не являются получателями трансферта, основными получателями по абсолютной величине трансферта остаются Республика Дагестан и Якутия, Алтайский и Приморский края, Кемеровская область, а большая часть Фонда оказывается распыленной среди многочисленных получателей. Тем не менее, правительству поручено разработать методику распределения компенсационных выплат в связи с введением новой методики распределения ФФПР, а также методику финансовой поддержки высокодотационных регионов (подробнее о поддержке депрессивных субъектов РФ см. ниже).

Среди положений Закона «О федеральном бюджет на 1999 год» о распределении финансовой помощи следует отметить отказ от выделения в составе ФФПР целевой части на финансирование северного завоза, а также указание Министерству финансов осуществлять выделение трансфертов с учетом взаимных расчетов между региональными и федеральным бюджетом.

Вместе с тем, закон предусматривает возможность уточнения плановых показателей региональных долей в Фонде в процессе исполнения федерального бюджета, что придает утвержденной структуре распределения ФФПР характер ориентира для Министерства финансов при распределении финансовой помощи. С другой стороны, в законе закреплено право Минфина выделять трансферты из ФФПР только тем регионам, которые в полной мере выполняют требования бюджетного и налогового законодательства РФ без каких-либо исключений, дополнений или особых условий, создавая таким образом законодательную базу для влияния федерального правительства на ход экономических процессов в регионах.

Закон о федеральном бюджете на 1999 год предусматривает создание в составе бюджета Фонда целевых субвенций в размере 7,1 млрд. руб. (1,2% расходов бюджета), средства которого предназначены для: государственного финансирования северного завоза (3 млрд. руб.), дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам Федерации (1,6 млрд. руб.), финансирования программ по развитию регионов (1,5 млрд. руб.) и компенсации тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока и иным регионам (1 млрд. руб.).

Среди указанных статей расходов следует отдельно остановиться на оказании финансовой помощи депрессивным регионам. Как уже отмечалось выше, одним из положений Концепции реформирования межбюджетных отношений предусматривалось выделение средств из Фонда федеральной поддержки регионов для распределения между высокодотационными регионами на основе единой методики. Но при разработке методики распределения ФФПР на 1999 год этого сделано не было. Однако уже в составе расходов федерального бюджета на 1998 год было выделено 1,5 млрд. руб. на оказание поддержки депрессивным регионам. При этом указывалось, что порядок распределения этих средств определяется правительством РФ.

В 1998 году была подготовлена методика распределения средств дополнительной финансовой поддержки по субъектам РФ Указанная методика представляет собой набор принципов расчета региональных долей в общем объеме средств на дополнительную финансовую поддержку. В частности, согласно методике включение региона в состав депрессивных производится на основании показателя бюджетной обеспеченности, который определяется как отношение разницы между ожидаемыми расходами и доходами бюджета региона к ожидаемым расходам. При этом в качестве расходов учитываются только социально значимые расходы региональных бюджетов (заработная плата с начислениями, «детские» пособия, стипендии и т.д.), увеличенные на сумму субсидий ЖКХ и кредиторскую задолженность по социально значимым расходным статьям. Использующийся в расчетах показатель собственных доходов бюджетов субъектов Федерации увеличивается на сумму ожидаемой федеральной финансовой помощи и на 20% накопленной недоимки в региональный бюджет.

В сентябре 1998 года с внесением некоторых изменений методика была одобрена правительством. Так, согласно указанному постановлению, субъект Федерации включается в категорию депрессивных в случае, если у него наблюдается превышение указанных показателей расходов над доходами. Финансовые средства распределяются между высокодотационными регионами пропорционально абсолютной величине этого превышения. В 1998 году право на средства дополнительной финансовой поддержки получили 28 субъектов Федерации, а абсолютная величина запланированных к перечислению средств находилась в диапазоне от 6,8 млн. руб. (Таймырский АО) до 173,9 млн. руб. (Республика Бурятия). На момент подготовки настоящего обзора мы не располагаем статистическими данными об исполнении региональных бюджетов за 1998 год и по этой причине не можем оценить значение названного постановления для исполнения бюджетов депрессивных регионов.

Весьма значительным пунктом расходов федерального бюджета на финансовую помощь другим уровням власти являются субвенции Москве на выполнение столичных функций. В 1997 году эта сумма составила 2,4 млрд. руб. (4,8% расходов на финансовую помощь регионам и 0,6% всех расходов федерального бюджета), в 1998 году Москве было перечислено 563,8 млн. руб. (1,3% расходов на финансовую поддержку регионов и 0,15% расходов федерального бюджета). Согласно закону о федеральном бюджете на 1999 год, решено отказаться от прямого финансирования субвенций на выполнение столичных функций: вместо этого в собственность Москвы в текущем году будут переданы на безвозмездной основе акции акционерных обществ, находящиеся в федеральной собственности, на сумму 3 млрд. руб. по их рыночной стоимости, что по отношению к запланированным средствам на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней составит 6,9%.

Общий объем средств на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней в законе о федеральном бюджете на 1999 год приведен в таблице 1.29. Из таблицы видно, что объем федеральных ресурсов, передаваемых другим уровням власти, уменьшился по сравнению с предшествующим годом как в абсолютном, так и в относительном выражении.

Кроме финансовой помощи бюджетам других уровней в утвержденном федеральном бюджете на 1999 год предусматривается погашение выданных ранее бюджетных ссуд на сумму 14,8 млрд. руб. При этом, по нашим оценкам, общая величина выданных с 1992 года бюджетных ссуд за вычетом погашенных составляет на 1.01.1999 года около 60 млрд. руб., из которых 20 млрд. руб. - ссуды бюджетам, а 40 млрд. руб. - непогашенные ссуды предприятиям и организациям. В качестве стимулирующих мер для взыскания задолженности по бюджетным ссудам, закон о бюджете устанавливает возможность сокращения или полного прекращения финансирования всех видов финансовой помощи, а также обращение взыскания на взаимные расчеты между федеральным бюджетом и бюджетом региона в случае несоблюдения сроков возврата или использования не по целевому назначению всех средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе.

Таблица 1.29

Финансовая помощь бюджетам других уровней в законе о федеральном бюджете на 1999 год

млрд. руб.

Финансовая помощь бюджетам других уровней, всего

43,444

в том числе:

Финансовая помощь бюджетам других уровней

43,436

в том числе:

Федеральный фонд финансовой поддержки регионов

33,726

Дотации и субвенции

2,599

в том числе:

- дотации бюджетам ЗАТО

2,008

- дотация на содержание г.Байконура

0,353

- дотация городу-курорту Сочи

0,238

Фонд целевых субвенций

7,111

в том числе:

- финансовая поддержка жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов

3,000

- оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным субъектам РФ и компенсация потерь в связи с введением новой методики распределения ФФПР

1,611

- финансирование программ развития регионов

1,500

- компенсация тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока, а также иным регионам

1,000

Прочие мероприятия в области регионального развития

0,008

в том числе:

Финансирование программ развития регионов (программы местного самоуправления)

0,008

Источник: закон о федеральном бюджете на 1999 год, приложение №20

Важным условием предоставления федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации и закрытых административно-территориальных образований, введенным законом о бюджете на 1999 год, является положение, согласно которому сумма запланированных к перечислению федеральных средств уменьшается на величину предоставляемых из бюджетов-получателей финансовой помощи льгот, дотаций, субвенций, не предусмотренных законодательством Российской Федерации. Также при перечислении финансовой помощи должны учитываться такие параметры, как соблюдение адресности при предоставлении социальных пособий, переход на заявительный порядок для получения «детских» пособий, а также своевременность и полнота расчетов по заработной плате работникам бюджетной сферы.

Отдельно закон о федеральном бюджете регламентирует вопросы предоставления дотаций закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО). Напомним, что до недавнего времени ЗАТО пользовались правом предоставлять зарегистрированным на их территории предприятиям льготы в том числе и по федеральным налогам, в результате чего в некоторых ЗАТО образовались зоны пониженного налогообложения - своего рода внутрироссийские «оффшоры». Уже в законе о федеральном бюджете на 1998 год было установлено, что все суммы налогов и сборов на территории ЗАТО зачисляются на счета органов федерального казначейства, а предоставление не предусмотренных законодательством налоговых льгот разрешается только в соответствии с утвержденным правительством порядком предоставления таких льгот, который был утвержден в мае 1998 года.

Закон о федеральном бюджете на 1999 год вводит санкции, которые могут быть приняты правительством при нарушении органами власти субъектов Федерации, а также ЗАТО, установленного порядка зачисления налогов и сборов в бюджетную систему. В частности, правительство вправе приостанавливать финансирование программ и иных мероприятий на их территории, а также выделение финансовой помощи, прекращать выдачу лицензий на экспорт и приостанавливать централизованную поставку продукции из государственных ресурсов. Также 19 февраля 1999 года Государственной Думой во втором чтении был одобрен законопроект, устанавливающий, что право на получение налоговых льгот имеют предприятия, имеющие 90% основных средств и осуществляющие 70% своей деятельности на территории ЗАТО.

Таким образом, в 1999 году порядок предоставления федеральной финансовой помощи региональным бюджетам предполагается значительно ужесточить по сравнению с предыдущим годом.

Распределение доходов между уровнями бюджетной системы

Вопрос распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами с определенной периодичностью поднимается представителями как высокодотационных регионов, так и регионов-доноров или регионов, доля федеральной финансовой помощи в доходах которых невысока. Основные требования региональных лидеров сводятся к повышению нормативов отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты как альтернатива прямой финансовой помощи. Особенно остро проблема распределения налоговых доходов обозначилась после августа 1998 года, когда ряд регионов заявил о возможной приостановке их перечисления в федеральный бюджет. Особенно острые дискуссии по поводу перераспределения налоговых доходов развернулись при обсуждении законопроекта о федеральном бюджете на 1999 год, когда в качестве одного из условий успешного прохождения закона через Федеральной Собрание было выдвинуто требование распределения доходов между регионами и центром в пропорции 50 на 50.

В принятом законе о федеральном бюджете на 1999 год, в отличие от предыдущих лет, не содержится нормативов распределения подоходного налога с физических лиц и налога на прибыль между федеральным и региональными бюджетами - вместо этого указано, что зачисление поступлений от указанных налогов в федеральный бюджет производится в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно закону о федеральном бюджете, начиная с 1 апреля 1999 года, должен быть повышен норматив отчисления налога на добавленную стоимость в федеральный бюджет - с 75% в первом квартале до 85%.

Проведенные нами расчеты показывают, что даже при полном закреплении всех налоговых доходов за бюджетами субъектов Федерации, в 1997 году у 40 регионов расходы превышают доходы без учета федеральной финансовой помощи, а у 30 регионов разрыв между доходами региональных бюджетов без учета федеральной финансовой помощи и фактическими расходами превышает 10% расходов (см. рис. 1.17). Таким образом, любое изменение ставок закрепления налоговых доходов не приведет к отказу от федеральной поддержки дотационных регионов в значительных объемах, а их дифференциация повлечет за собой рост субъективизма в отношениях между федеральным центром и регионами, придав им индивидуализированный характер.

Рис. 1.17

Разрыв между доходами бюджетов субъектов РФ без федеральной финансовой помощи и расходами при полном закреплении налоговых доходов за региональными бюджетами в 1997 год (% расходов)

Источник: Минфин РФ, расчеты авторов

Следует также отметить, что распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в 1999 году, установленное в законе о федеральном бюджете, не полностью согласуется с остальными параметрами российского законодательства. Так, в бюджете предусмотрены доходы от подоходного налога в размере 25,2 млрд. руб., кроме этого, устанавливается, что часть средств подоходного налога с физических лиц, поступающих в 1999 году в федеральный бюджет сверх установленных сумм, а также средства в размере 1 процента ставки налога с территории регионов, направляются целевым назначением на расходы, связанные с обеспечением национальной обороны. Вместе с тем, действующее законодательство не предусматривает зачисление поступлений подоходного налога в федеральный бюджет.

Таким образом, в течение всего 1998 года политика в отношении финансовых взаимоотношений регионов и федерального центра состояла в постепенном перераспределении средств в сторону последнего, что нашло отражение как в нормативных актах президента и правительства, так и в законе о федеральном бюджете на 1999 год. Вместе с тем, нельзя не отметить, что ряд важнейших целей не был достигнут. Так, доли регионов определяются не в полном соответствии с принятой методикой, а подвергаются дополнительной корректировки (хотя тот факт, что корректировку осуществляет Министерство финансов, а не Государственная Дума, снижает возможность лоббирования), не созданы объективные методики расчета индекса бюджетных расходов и распределения помощи высокодотационным регионам. В текущем законодательстве не нашли своего отражения положения Концепции о создании фондов регионального развития и фонда развития региональных финансов, сроков закрепления объемов и структуры распределения ФФПР.

Раздел 2

Реальный сектор экономики.

2.1. Основные тенденции в реальном секторе экономики

Производство ВВП: факторы и тенденции

В первой половине 1998 года позитивное влияние на положение в реальном секторе продолжали оказывать тенденции, сформировавшиеся в 1997 году. В течение I квартала 1998 года сохранялась положительная динамика производства ВВП и продукции промышленности. Вместе с тем уже в этот период отмечается постепенное усиление отрицательного воздействия конъюнктуры мирового товарного рынка. В 1997 году, впервые после интенсивного трехлетнего увеличения объемов экспорта, динамики его роста замедляется и постепенно переходит в спад. Сокращение экспорта в 1997 году достигло 2,7% по сравнению с предшествующим годом. Это объясняется как изменением цен мирового рынка на основные экспортные товары (в том числе резким падением в ноябре 1997 года мировых цен на топливно-энергетические ресурсы), так и снижением спроса на сырьевые ресурсы в связи с ухудшением мировой экономической конъюнктуры.

С начала 1998 года экспорт сокращается не только в стоимостном, но и физическом выражении (за 1998 год экспорт сократился более чем на 17,0). Уменьшение доходов от внешнеторговой деятельности негативно воздействовало на финансовое состояние экспортно-ориентированных отраслей добывающего сектора, а также на макроэкономическую ситуацию.

В этих условиях возобновились тенденции к снижению реального объема ВВП, ухудшилась динамика промышленного и сельскохозяйственного производства, сократился объем подрядных работ в строительстве, снизились объемы грузооборота предприятий транспорта.

Таблица 2.1

Динамика основных макроэкономических показателей, в % к соответствующему периоду предыдущего года

1997

1998

По кварталам

1

2

3

4

Валовой внутренний продукт

100,4

95,4

100,9

99,9

96,8

89,9

Промышленность

101,9

94,8

101,3

98,7

96,1

91,8

добывающая

103,0

97,0

101,6

99,3

98,7

94,7

обрабатывающая

101,8

92,8

101,0

97,7

94,5

90,2

потребительские товары

102,1

91,0

101,4

99,1

96,3

91,4

Сельское хозяйство

100,1

87,7

99,2

100,7

78,0

85,6

Инвестиции

94,5

93,3

94,4

93,6

94,1

91,6

Грузооборот предприятий транспорта

96,4

96,5

96,0

96,4

96,6

96,9

Объем услуг связи

123,6

101,5

Розничный товарооборот

101,4

95,5

99,6

98,4

99,8

85,6

Платные услуги

103,7

97,6

99,7

101,0

97,6

93,6

Внешнеторговый оборот

101,5

82,4

99,0

96,3