Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов российской федерации - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов российской федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Пензенского государственного педагогического университета им. В.Г. Белинского.

Научный консультант - член-корреспондент РАН, доктор

Актуальность темы. За последнее десятилетие в Российской Федерации произошли разительные и масштабные перемены во всех сферах общественной жизни, которые вызвали необходимость изменений в системе национального законодательства. После заключения в 1992 г. Федеративного договора и принятия новой Конституции РФ, распространившими принцип федерализма на всю территорию России, все субъекты федерации получили право на собственное законодательство. Это привело к значительному расширению законодательной базы конституционного права Российской Федерации, которая в связи с изменившимися условиями требует своего изучения. Отсюда вытекает теоретическая и практическая значимость рассмотрения проблем конституционного и уставного законодательства субъектов РФ.

Теоретическое исследование данной проблемы обосновывается необходимостью анализа и обобщения конституционного и уставного законодательства субъектов РФ - сравнительно нового для Российской Федерации законодательства, выявления основных тенденций и противоречий его развития, прогнозирования развития законодательства в регионах России. Теоретические положения и выводы, исходящие из анализа данного законодательства, будут способствовать дальнейшему накоплению теоретических знаний о федеративных отношениях, защите прав и свобод человека и гражданина, устройстве и взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между ветвями власти в российских регионах, приведут к совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.

Практическая значимость исследования заключается в обобщении законодательной практики на уровне субъектов Российской Федерации, обосновании рекомендаций, выдвинутых по проблемам дальнейшего развития правотворчества в области федеративных отношений, прав и свобод человека и гражданина, системы органов государственной власти субъектов РФ. Для решения этой задачи необходимо оценить состояние законодательства субъектов федерации. Нетрудно заметить, сколь неравномерно развиваются на региональном уровне отдельные блоки конституционного законодательства. Поэтому во всей очевидности перед наукой конституционного права встала задача разработки научно обоснованной концепции регионального законодательства.

Степень научной разработанности проблемы. Перечисленные выше обстоятельства вызвали растущий интерес исследователей к проблемам законодательства субъектов Российской Федерации, работы которых, вышедшие в 90-е годы, можно условно разделить на несколько групп. К первой группе относятся книги, статьи, диссертации по вопросам современного состояния и развития российского федерализма (Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, В.Г. Вишняков, Н.М. Добрынин, Э.П. Доржиев, В.В. Иванов, Л.М. Карапетян, А.Е. Козлов, P.M. Кочкаров, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалева, Л.А. Морозова, В.В. Пустогаров, В.Н. Синюков, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е, Чиркин, Б.С. Эбзеев и другие). Конституционные деликты в сфере федеративных отношений, а также указное право, в части касающейся в том числе системы органов государственной власти субъектов РФ, исследует В.О. Лучин. Проблемы российского федерализма по отношению к законодательству субъектов РФ носят общий характер. Не будет преувеличением сказать, что все законодательство субъектов РФ вытекает из установленных Конституцией РФ общих принципов федеративного устройства. Наиболее изучаемыми темами стали модели современного федерализма, вопросы равноправия, симметрии и асимметрии, конституционно-правового статуса субъектов РФ, путей совершенствования российского федерализма, законодательства в сфере федеративных и региональных отношений. Однако исследователи при анализе изучаемых вопросов исходили, главным образом, из федерального, но не регионального законодательства. Между тем рассмотрение проблем российского федерализма без учета законодательства субъектов РФ будет неполным.

Вторая группа работ посвящена собственно анализу законодательства и правотворчества субъектов РФ (Н.А. Боброва, Л.Б. Бутханова, В.В. Володин, В.В. Игнатенко, М.Н. Игнатьева, А.В. Крутиков, В.А. Куприн, Д.Н. Миронов, Е.П. Пашков, А.С. Пиголкин, М.С. Студенкина, В.В. Толстошеев, Г.Т. Чернобель). В них рассматривается широкий спектр проблем от анализа основных понятий и терминов регионального правотворчества до вопросов взаимодействия и взаимосвязи федерального и регионального законодательства. Отдельные работы посвящены изучению законодательства конкретного субъекта РФ. Анализ этих работ показывает, что, в большинстве случаев, исследователи специально не выделяют конституционное и уставное законодательство субъектов РФ в качестве объекта исследования, а дают общий обзор всего законодательства субъектов РФ. Только отдельные работы, связанные, главным образом, с правовым статусом республики, например Якутии, Хакасии, Карелии, Татарстана, анализируют весь комплекс их конституционного

законодательства. Практически отсутствуют работы специально посвященные изучению уставного законодательства краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Здесь можно выделить только исследования Е.Е. Никитиной, Ю.А. Тихомирова, Т.Д. Зражевской, Н.Н. Толмачевой и некоторые другие работы, касающиеся частных вопросов.

Третья группа работ представлена публикациями, посвященными правам и свободам человека и гражданина, юридическому статусу личности в Российской Федерации. Здесь необходимо отметить исследования С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Л.Д. Воеводина, В.А. Карташкина, Д.А. Керимова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, Б.С. Эбзеева и других ученых. В этой группе работ исследователи уделили явно недостаточное внимание изучению института прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации и, в большинстве случаев, только поставили эту проблему. (К ним относятся прежде всего статьи В.В. Михайлова и С.А. Пяткиной).

Отдельную группу работ составляют исследования, посвященные системе органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Здесь выделяются работы, анализирующие избирательные права граждан и избирательный процесс (Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, С.Д. Князев, Г.В. Мальцев), правовой статус законодательных и исполнительных органов государственной власти (А.В. Баркашев, С.Н. Кухтин, В.А. Максимов, В.Е. Чиркин), правовые основы деятельности конституционных (уставных) судов (С.А. Авакьян, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, М.А. Митюков, Ю.Л. Шульженко), Вместе с тем в общей совокупности работ, посвященных изучению перечисленных вопросов, исследование системы органов государственной власти в субъектах РФ в науке конституционного права Российской Федерации сделало только первые шаги.

Особо следует отметить недавно вышедшую коллективную монографию "Конституционное законодательство России", подготовленную группой авторов из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Г.А. Гаджиев, В.П. Кашепов, В.В. Лапаева и др.), в которой раскрывается концепция конституционного законодательства России как ведущей отрасли законодательства, рассматриваются различные аспекты обновления конституционного законодательства, вызванные общественными преобразованиями последних лет: конституционно-правового статуса личности и гражданина, конституционных основ федерализма, организации государственной власти и местного самоуправления. Однако основными источниками права, анализируемыми в

монографии, стало законодательство федерального уровня. Авторы, за исключением одного небольшого параграфа, специально не рассматривали весь комплекс конституционного и уставного законодательства субъектов РФ. Книга ставила перед собой иные цели и задачи, которые были в полной мере реализованы. На сегодняшний день это одна из немногих монографий, комплексно рассматривающих всю систему конституционного законодательства России на федеральном уровне.

Таким образом, обзор научной литературы показывает, что проблема становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов РФ не нашла своего достаточного изучения и нуждается в дальнейшей разработке.

Цель представленной диссертации состоит в целостном, системном и обобщающем анализе конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, проблем его становления и развития. Реализуя поставленную цель, автор исходил из того непреложного факта, что конституционное законодательство представляет собой отрасль российского законодательства, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институтов, закрепляющую положение человека и статус гражданина, регулирующую основные сферы гражданского общества и устанавливающую правовую систему страны.

В соответствии с поставленной целью определен и объект исследования - конституционное и уставное законодательство субъектов РФ.

Предметом исследования стали теоретические проблемы российского федерализма, различные концепции его современного состояния и развития, суверенитет федерации и относительная независимость в пределах конституционных установлений ее субъектов, закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ, права человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ, организация и правовой статус системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. Все перечисленные проблемы рассматриваются через призму конституционного и уставного законодательства субъектов РФ в сравнении с федеральным законодательством и международными правовыми актами.

Предмет исследования определил и основные его задачи, которые состоят в выявлении основных тенденций и противоречий развития конституционной модели современного российского федерализма и ее реализации в законодательстве субъектов федерации и в практике федеративных отношений; определении через призму законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ конституционно-

правового статуса Российской Федерации и различных видов субъектов РФ; рассмотрении реализации основ конституционного строя Российской Федерации и их правового выражения в законодательстве субъектов РФ; анализе законодательства субъектов РФ, раскрывающего организацию, порядок формирования и правовой статус их органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти; выявлении несогласованности и противоречивости правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым в Российской Федерации критическим исследованием, комплексно освещающим проблемы становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов РФ, носит обобщающий и многоплановый характер, представляет законодательство субъектов РФ в максимально полном объеме, позволяет выявить современное состояние, основные тенденции, закономерности и противоречия его становления, развития и реализации в практике федеративных отношений, зашиты основных прав и свобод человека и гражданина, построения органов государственной власти. Вне комплексного и обобщающего характера работы это сделать не представляется возможным.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертационного исследования:

1.Обоснование вывода о том, что закрепленная в Конституции РФ модель федеративного устройства государства концептуально не выдержана до конца. Это стало правовой предпосылкой различного толкования субъектами РФ и закрепления в учредительных документах субъектов федерации принципов российского федерализма, не предусмотренных Конституцией РФ.

2.Выдвижение новых аргументов в обоснование концепции, согласно которой Российская Федерация на уровне конституционных установок является конституционно-правовой федерацией симметричного типа, построенной на основе сочетания национального и территориального принципов. Конституционно-правовой статус Российской Федерации по отношению ко всем субъектам РФ является равным. Различные субъекты федерации имеют особенности своего правового статуса в зависимости от их видов.

3.У становление в диссертации того факта, что отсутствие на федеральном уровне четко выраженных и непротиворечивых общих принципов российского федерализма негативно сказалось на конституционном и уставном правотворчестве субъектов РФ, что на практике привело к противоречиям и неувязкам законодательных актов

субъектов РФ с федеральным законодательством и породило определенную несбалансированность правовой системы России.

4.Выявление противоречия между конституционной моделью федерализма и ее реализацией на практике. Последняя свидетельствует об утверждении "разностатустности" субъектов федерации в учредительных актах ряда субъектов РФ, договорах и соглашениях между федеральными и региональными органами государственной власти.

5.Теоретическое обоснование проблемы необходимых и достаточных процессов соответствия конституций и уставов субъектов РФ федеральной конституции. Предложены правовые механизмы этого обеспечения.

6. Исследование причин, предопределяющих несоответствие конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации. На основе анализа практически всех конституций и уставов субъектов РФ дан развернутый теоретический анализ конкретных норм, в которых выражено несоответствие учредительных актов субъектов РФ Конституции России по всем вопросам, исследуемым в диссертации.

Т.Обоснование научной позиции, согласно которой основы конституционного строя РФ, закрепленные в учредительных актах субъектов РФ, остались практически декларациями, так как, вопреки конституционным положениям и ожиданиям, в регионах России восторжествовала не свободная рыночная экономика с доминирующим средним классом, а система номенклатурно-кланового государственного капитализма с господствующим положением лидирующих олигархических групп.

З.Выдвижение положения о том, что провозглашение некоторыми республиками в основах конституционного строя своего суверенитета без права выхода из России оказалось юридически несостоятельным. Поэтому на конституционном уровне необходимо более четко закрепить норму, согласно которой государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация.

9.Обоснование вывода, указывающего на отсутствие в России цельной и непротиворечивой концепции правого статуса человека и гражданина. Поскольку в основу института прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ положены различные правовые теории, это не дает возможности рассматривать этот институт на федеральном и на региональном уровнях как явления одного порядка.

10.Вывод о том, что в республиках институт прав и свобод человека и гражданина представлен в большем объеме, чем в других субъектах РФ, что может отрицательно сказаться на гарантированности и защищенности прав и свобод в разных субъектах федерации.

11.Обоснование положения о том, что права человека в учредительных документах субъектов РФ не имеют основополагающей миссии и не приобрели такого качества, которое позволило бы им возвыситься над властью. Они не признаны основой субъектов федерации. Конституции и уставы субъектов РФ не стали конституциями и уставами человека, а продолжают оставаться конституциями и уставами государственной власти.

12.Выявление тенденции, указывающей на то, что в большинстве субъектов РФ в избирательное законодательство неоправданно введены ограничения, связанные с реализацией гражданами пассивного избирательного права, во многих субъектах федерации нарушаются принципы избирательного права России, как в нормативных правовых актах, так и в практике их реализации.

13.Обоснование вывода о том, что законодательство субъектов РФ об органах государственной власти концептуально не отражает принципы организации органов государственной власти, установленные на федеральном уровне. Законы субъектов РФ в нередких случаях наделили органы государственной власти полномочиями, выходящими за рамки конституционно-правового статуса субъектов федерации.

14.Выявление тенденции, указывающей на усиление исполнительной власти в субъектах РФ за счет власти законодательной. На практике это приводит к возникновению региональных автократических режимов, основные черты которых представлены в диссертации.

15.Выдвижение системы практических рекомендаций по всем вопросам, рассматриваемым в представленном исследовании.

Методологическую основу диссертации составили современные научные концепции федерализма, демократические принципы устройства органов государственной власти и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, общепризнанные положения общей теории права. Последняя интегрирует, систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук, включая и конституционное право. Общая теория права тем самым создает целостно-системную картину правовой жизни общества. Также, следует отметить, что в диссертации широко применяются принципы научного исследования, представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанализировать опыт функционирования государственных институтов и законы как один из них, но и проникнуть в более глубокие пласты правового опыта, вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством. Оно не связывается только с правовыми актами, но и с интересами, нуждами и стремлениями людей.

В качестве методов исследования использовались диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного, общенаучные и частно-научные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.

Особо следует сказать о применении общенаучного метода анализа и синтеза, который в сочетании со сравнительно-правовым стал основным в представленной работе. За анализом всей совокупности правовых норм следовал их синтез, что позволило автору выявить основные правовые теории, идеи и принципы, которые были положены в основу конституционного и уставного законодательств субъектов РФ, определить степень их соответствия общепризнанным в науке правовым теориям федерализма, прав и свобод человека и гражданина, построения системы органов государственной власти. Сравнительно-правовой метод позволил показать общее, особенное и отдельное в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ.

Основными категориями, применяемыми в диссертации и имеющими отношение к методологии и методам исследования, являются термины "законодательство и система законодательства", "право и система права", относящиеся к общей теории права. За время исследования этих проблем некоторые выводы ученых приобрели практически аксиоматический характер, например, положения о системности права и законодательства; о тесной прямой и обратной связи между обеими системами; о том, что элементом системы объективного права является норма права, а элементом системы законодательства - нормативный правовой акт и т.п. Однако до сих пор среди многочисленных определений права нет ни одной общепризнанной и разделяемой всеми. И каждое из этих определений, как справедливо отмечает Г.В. Мальцев, есть лишь веха на пути его познания. Исследователь предлагает свое определение права как социально-культурного феномена, которое соискатель разделяет. Согласно нему, право как нормативно-регулятивная система есть совокупность норм, идей и отношений, которая устанавливает поддерживаемый средствами власти порядок организации, контроля и защиты человеческого поведения.

Дискуссионными остались вопросы соотношения системы права и системы законодательства, а также понимание законодательства. Мы исходим из того факта, что система права имеет объективный характер, так как отражает реально существующую систему общественных отношений и не может строиться по субъективному усмотрению людей. Система права рассматривается как единое целое, в котором нормы права согласованы между собой и не действуют изолированно друг от друга. Она как сложное

правовое явление имеет определенную структуру, подразделяется на составляющие ее относительно самостоятельные части - отрасли права и институты, регулирующие обособленные группы общественных отношений. Эти обстоятельства не дают возможности вести речь о конституционном и уставном праве субъектов РФ. Термин "система права", исходя из его единства и внутреннего строения права, выражающегося в логическом распределении по отраслям и институтам, применим к Российской Федерации, но не к ее субъектам. К последним можно применить только термин "система законодательства".

В демократических государствах система законодательства выражает право. Относительно конституционного законодательства последнее должно базироваться на естественном конституционном праве, т.е. на основных идеях, принципах, идеалах.

Система законодательства, в отличие от системы права как совокупности правовых норм, это совокупность источников права. Если система права отражает внутреннее строение права, то система законодательства есть внешняя форма системы права. Система права носит объективный характер. В системе законодательства значительное место занимает субъективный фактор. С расширением законодательной базы конституционного права Российской Федерации за счет законодательства субъектов РФ возрастает роль субъективного фактора во всей системе законодательства.

В основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов и как ее следствие - их иерархия, несмотря на то, что систематизация законодательства может осуществляться не только по юридической силе актов, но и по иным критериям. В нашем случае, речь идет об иерархии нормативных правовых актов в рамках конституционного законодательства России. С учетом федеративного устройства России в системе законодательства можно выделить два уровня - федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. В системе права, учитывая ее отличия от системы законодательства, таких двух уровней права - федеральное право и право субъектов РФ выделять нельзя. В противном случае, может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уровне исследований, посвященных проблемам законодательства субъектов РФ.

В современном понимании законодательства также существуют различия. Одни исследователи понимают под ним всю совокупность издаваемых в государстве нормативных правовых актов; другие -совокупность только законов. В своем исследовании мы не допускаем

расширительной трактовки законодательства и исходим из того, что законодательство представляет собой собственно систему законов. Расширительная трактовка законодательства может приводить, как это уже было в истории нашего государства и в нередких случаях продолжается и теперь, к подмене закона подзаконными актами и может использоваться как легальное средство умаления роли закона в жизни общества. Поэтому, с учетом сказанного, конкретизируется объект и предмет нашего исследования, в его основе стоят именно законы субъектов РФ.

Важное значение в диссертации имеет разграничение понятий "конституционное" и "уставное" законодательство. Они не идентичны. По смыслу Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, в то время как статус краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - федеральной конституцией и уставами этих субъектов федерации.

Несомненно, что по своей юридической силе в иерархии нормативных правовых актов субъектов РФ, эти учредительные документы равны. Они являются основными законами субъектов федерации. Если построить пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут находиться законы субъектов РФ, далее конституционные законы (там, где они предусмотрены учредительными актами), законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении изменений в Конституцию РФ как особый вид законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ в иерархии законодательства будет стоять либо конституция, либо устав данного субъекта федерации. Конституции и уставы субъектов РФ взаимно пересекаться не могут, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта федерации конституции или уставу другого субъекта РФ. Поэтому по своей юридической силе учредительные документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение.

Вместе с тем необходимо обратить внимание и на такую, не рассматриваемую в науке проблему, как соответствие учредительного акта одного субъекта РФ учредительному акту другого субъекта РФ в процессе их взаимоотношений. Нам представляется, что правовые коллизии, возникающие в этой связи, могут регулироваться посредством соответствующих договоров и соглашений, а также федеральным законодательством. Противоречий между ними можно избежать только в

том случае, если нормы учредительных актов субъектов РФ будут соответствовать и не противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству, в части касающейся. При этом в последнее должны быть заложены непротиворечивые и концептуально выдержанные до конца правовые теории. Это пока является идеалом, к которому должны стремиться законодатели.

Однако правовые различия между конституциями и уставами существуют. Традиционно юридическая наука трактует конституцию как атрибут государства, как основной закон, устанавливающий основы государственного устройства, порядок и принципы образования органов государственной власти. Устав же рассматривается, преимущественно, как свод правил, призванный регулировать определенный вид деятельности. Обычно устав носит характер регламента деятельности организаций и объединений. Однако уставы субъектов РФ охватывают значительно более широкий круг вопросов, касающихся устройства органов государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина, деятельности органов местного самоуправления и т.п. Кроме того, принципиальное различие между уставом и конституцией существует и в порядке их принятия. Если процедура принятия устава может осуществляться исключительно законодательным органом субъекта федерации, что зафиксировано в федеральной конституции, то конституции республик могут быть приняты и на республиканском референдуме. Соответственно, степень легитимности конституций и уставов может трактоваться как неравнозначная. Следовательно, применение термина "устав" к субъекту федерации, нам представляется, не совсем удачным. Этот нормативный правовой акт регулирует более широкий круг вопросов, чем обыкновенный устав. Здесь, на наш взгляд, более точным являлся бы термин "основной закон" субъекта федерации. Все сказанное позволило нам разграничить понятия "конституционное", т.е. производное от конституции, и уставное, т.е. производное от устава, законодательство. Поэтому применительно к республикам мы употребляем термин "конституционное законодательство", а применительно к другим субъектам РФ - "уставное законодательство".

Основными источниками права, анализируемыми в диссертации, стали Конституция Российской Федерации, установившая основополагающие конституционно-правовые нормы по предмету исследования; федеральные конституционные и федеральные законы, содержащие правовые нормы для субъектов РФ; нормативные Указы Президента РФ, регулирующие защиту прав и свобод человека и гражданина и касающиеся системы органов государственной власти субъектов РФ; постановления Конституционного Суда РФ по вопросам

конституционности учредительных актов субъектов РФ; договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий; конституции и уставы субъектов РФ; законы субъектов РФ, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, выборов и референдумов, правового статуса органов государственной власти в субъектах РФ и других вопросов, являющихся предметом рассмотрения в диссертации. Всего использовано 1180 документов, в которых содержатся нормы права.

Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, на повышение эффективности правотворчества в субъектах РФ, выработку практических рекомендаций для органов государственной власти по преодолению существующих несогласованностей и противоречий в конституционном и уставном законодательстве. Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшем исследовании проблем конституционного права РФ, в учебном процессе, включая систему переподготовки и повышения квалификации депутатов и государственных служащих. Результаты диссертационного анализа имеют значение для дальнейшей научной разработки проблем, рассматриваемых в представленном обобщающем исследовании.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации рассматривались на заседаниях кафедр теории и истории государства и права Пензенского государственного педагогического университета, конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, учитывались при подготовке законодательных актов Пензенской области, докладывались на всероссийских научно-практических конференциях, проходили экспертизу в Российском фонде фундаментальных исследований, Национальном научном фонде США, в Институте "Открытое общество" (программа "Право"), где автор являлся получателем грантов на проведение научных исследований, опубликованы в монографиях, программе курса "Конституционное (уставное) право субъектов РФ" и других публикациях соискателя. Предложения о совершенствовании конституционной модели российского федерализма представлены в правовое управление Государственной Думы РФ, Администрацию Президента РФ и законодательные органы некоторых субъектов РФ.

Диссертация состоит из введения, трех разделов, разделенных на десять глав, заключения, списка нормативных правовых актов и литературы.

Во введении обосновывается актуальность темы, ее теоретическая и практическая значимость, показана степень научной разработки проблемы, сформулированы цели и основные задачи работы, ее научная новизна, дан обзор нормативных правовых актов, приведена характеристика категориального аппарата, методологии и методов исследования.

Первый раздел - "Конституционная модель российского федерализма - теоретико-правовая основа конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации" состоит из четырех глав.

Первая щава - "Основные исторические этапы развития и общая характеристика современного российского федерализма" посвящена анализу теорий федерализма, конституционных принципов российского федерализма, их закреплению в учредительных актах субъектов РФ и реализации в практике федеративных отношений.

В главе подчеркивается, что теория государства и права под федерацией понимает форму государственного устройства, при которой несколько государств или государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство. В этом случае суверенитет федерации произведен, вторичен по отношению к суверенитету входящих в нее государственных единиц. Однако исторически сложилось так, что федерация в России складывалась не по воле государств, а на основе решения верховной власти. Субъекты федерации стали таковыми потому, что их учредила центральная власть. Следовательно, суверенитет РФ, в отличие от других федераций мира, первичен, а вторичным, производным по отношению к суверенитету России является как раз суверенитет субъектов федерации.

В главе обращается внимание на развернувшуюся в науке конституционного права дискуссию по вопросам суверенитета субъектов РФ, анализируются все основные точки зрения и аргументация исследователей. Автор разделяет мнение (А.Е. Постников, И.А. Сарычева, И.А. Умнова) о том, что признать наличие суверенитета республик, а тем более других субъектов федерации, исходя из конституционных установлений, не представляется возможным. Если государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета неизбежна. Субъекты РФ, даже обладающие большими полномочиями в сфере законодательства и управления, не являются суверенными образованиями, так как это законодательство и управление

осуществляется ими на основе общих принципов, установленных федерацией.

Предоставление республикам суверенитета в республиканских научных школах (Д.Н. Миронов, В.К. Самигуллин, Э.Р. Тагиров) обычно обосновывается тем, что в республиках, образующими их нациями, являются народы, отличающиеся от русского народа своими особенностями. Однако с правовой точки зрения такое обоснование не может быть принято, поскольку общепризнанно, что все люди равноправны, независимо от расы, национальности, языка и т.д. Таким образом становится очевидным, что наличие национальных особенностей народа, проживающего на территории республики, не может служить основанием для наделения его более широким объемом прав, а республику суверенитетом. Суверенитет наций не равняется суверенитету государства.

Анализируя основные исторически этапы развития российского федерализма, соискатель особое внимание обратил на его современный этап, когда к учреждению федерации на основе конституционных принципов добавился договорный процесс. Сами же договоры федерального центра с отдельными субъектами РФ нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, договоры позволяют учесть специфику субъекта федерации и осуществить разграничение полномочий в соответствии с конституционными предписаниями. С другой стороны, мы можем получить отказ от конституционной модели построения федерации с вытекающим отсюда следствием - снижением универсального характера конституционного регулирования. Точка зрения о ликвидации договорных отношений была высказана в научной литературе (Л.Ф, Болтенкова, И.А. Умнова и др.). Соглашаясь с ней, необходимо отметить, что последнего можно избежать в том случае, если договоры не будут поправлять Конституцию РФ, а вытекать из ее положений. Ведь их цель состоит не в том, чтобы установить конституционно-правовой статус субъектов РФ, уже определенный конституцией, а в том, чтобы более четко определить механизмы реализации полномочий и повысить уровень взаимопонимания РФ и ее субъектов. На основании изложенного в диссертации сделан вывод о том, что на современном этапе формирование российского федерализма проходило двумя путями - конституционным и договорным.

В главе содержится подробный анализ конституционных принципов российского федерализма и обращается внимание на неопределенность и противоречивость некоторых из них: определенная асимметрия федеративных отношений, исходя из разности видов субъектов РФ; совместимость принципа равноправия субъектов федерации с тем, что одни из них являются республиками, а другие нет; возможность расширенной

трактовки принципа самоопределения народов вплоть до образования ими своих государств.

В диссертации обращается внимание на три группы субъектов РФ, имеющих особенности своего правового статуса: республики, государственно-национальные и государственно-территориальные образования. Отсюда делается вывод, что в основу федеративного устройства России положено два основных принципа - национальный и территориальный. При этом федерации, построенные по территориальному принципу, являются более устойчивыми. Относительно государственно-национальных образований соискатель проанализировал правовую коллизию, связанную с тем, как сочетать принцип равенства субъектов федерации в условиях, когда один субъект РФ (автономный округ) входит в состав другого субъекта РФ (края, области). При этом обращалось внимание на то, что конструкция сложносоставных субъектов федерации оказалась не идеальной и от нее, на наш взгляд, следует отказаться.

Конституция РФ, в отличие от Федеративного договора, выдвинула общие и единые для всех субъектов РФ принципы построения федерализма, несмотря на разнообразие видов субъектов федерации. Это дало возможность сделать вывод о выравнивании правового статуса субъектов РФ в сторону его "симметричности", по крайней мере, на уровне правовых установок. Однако, как справедливо отмечают авторы "Концепции развития федеративных отношений в России", практика федеративных отношений свидетельствует об утверждении "разностатустности" субъектов федерации. Между тем с конституционных позиций Российская Федерация - федерация симметричная. Асимметричность федерации в реальности может быть объективной и оправданной лишь на конкретном историческом этапе, о чем свидетельствует новейшая история России в период между заключением Федеративного договора и принятием новой Конституции РФ.

Вместе с тем в теории современного федерализма относительно федерации в России высказываются и иные точки зрения. Ряд авторов (Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Болтенкова, представители республиканских школ) высказываются за развитие конституционно-договорного или договорного процесса в строительстве федерации, что неизбежно приведет к асимметричности федеративных отношений и разному статусу субъектов РФ. Однако эта теория, на наш взгляд, исходит не столько из конституционных установлений, сколько из практики реализации правовых норм о федеративном устройстве России.

Асимметричность в федерации может возникнуть в результате заключения двусторонних договоров между отдельными ее субъектами и федеральным центром, которые устанавливают тот или иной объем

полномочий субъектов федерации. Однако объем полномочий и конституционный статус субъекта РФ это, хотя и близкие, но не одинаковые понятия. Объем полномочий, несмотря на то, что является одним из сущностных признаков правового статуса субъекта федерации, далеко не единственный и без всей совокупности принципов федеративного устройства не может самостоятельно характеризовать правовой статус субъекта федерации. Поэтому содержащаяся в договорах с отдельными субъектами РФ "асимметричность объема полномочий" не влечет за собой изменения "симметричности" конституционно-правового статуса субъектов федерации. Следовательно, в современной России налицо противоречие между конституционной моделью федерализма и ее реализацией в практике федеративных отношений, которое в значительной степени преодолевается принятым 4 июня 1999 г. федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

На основе анализа правовых норм, относящихся к государственному устройству федеративных государств, соискатель исходил из классификации модели федерализма по следующим признакам: по форме государственности субъектов; по правовому способу объединения субъектов; по однородности статуса и равноправию субъектов. В данной классификации Россия представляет собой федерацию, построенную на основе сочетания национально-государственного и территориально-государственного принципов, является конституционно-правовой и симметричной федерацией.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что в настоящее время в отечественной науке не сложилось единства взглядов в понимании природы России как федерации по форме акта ее учредившего. Одни исследователи считают Россию конституционно-до говор ной федерацией (И.А. Умнова), другие - до говор но-конституционной (И.Щ. Муксинов), третьи -договорной (А,Г. Хабибуллин). Однако с этими утверждениями трудно согласиться, так как Федеративный договор 1992 г. не был учредительным актом и не создавал федеративное государство в России. Он вошел в состав прежней российской конституции и в преобладающем его объеме был инкорпорирован в Конституцию РФ 1993 года.

Исходя из разности представлений и подходов к формированию Российской Федерации, можно выделить три группы республик в составе РФ, которые по-разному провозгласили свой правовой статус. К первой группе относятся республики, считающие себя в своих конституциях вышедшими за рамки простых субъектов РФ и закрепившие

конфедеративный тип отношений с Россией (Татарстан, Башкортостан, Якутия, Тыва); ко второй - республики, закрепившие в конституциях асимметрично федеративный тип отношений с Россией (Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Коми, Калмыкия, Карелия); к третьей - республики, признавшие в учредительных актах основные конституционно-правовые принципы федеративного устройства, содержащиеся в федеральной конституции (Мордовия, Марий - Эл, Северная Осетия - Алания, Удмуртия, Хакасия, Кабардино - Балкария, Адыгея и др.). Конституции республик первой группы установили иные, не предусмотренные Конституцией РФ, принципы построения российского федерализма, а именно: суверенитет своих республик; исключительно договорные их отношения с Российской Федерацией; передачу федеральному центру определенных полномочий; самостоятельность участия в международных отношениях; приоритет республиканского законодательства над федеральным; равноправный межгосударственный характер отношений республик с Россией, совокупность которых устанавливает конфедеративный тип отношений этих республик с Российской Федерацией. В конституциях республик второй группы содержатся более мягкие формулировки, общий анализ которых не указывает на полный государственный суверенитет настоящих субъектов РФ. Однако из их правовых норм не вытекают положения, характеризующие правовой статус республик как равноправных субъектов Российской Федерации. Они, в отличие от республик третьей группы, провозгласили свой государственный суверенитет в составе РФ, верховенство республиканских конституций на своей территории, установили экономический суверенитет и т.п. К сожалению, федеральная власть до сих пор никак не реагирует на эти негативные тенденции в республиканском законодательстве и тем самым создает прецедент, опасный для территориальной целостности России. В этой связи представляется необходимым введение в конституционном праве РФ института федерального вмешательства в дела субъекта РФ, грубо нарушающего Конституцию России, федеральное законодательство и основополагающие принципы российского федерализма. В конституциях республик третьей группы признаются фундаментальные принципы построения российского федерализма, вытекающие из Конституции Российской Федерации.

На основе анализа уставов субъектов РФ - не республик сделан вывод о том, что при всем разнообразии их формы и содержания, они в целом содержат основополагающие принципы российского федерализма. При этом многие субъекты РФ в уставах закрепили свое отношение к такому фундаментальному принципу российского федерализма как равноправие

субъектов федерации и недопустимость каких-либо привилегий в зависимости от вида субъекта РФ. Это стало своеобразной реакцией субъектов РФ на одностороннее повышение некоторыми республиками своего правового статуса. И такие положения уставов субъектов РФ, исходя из декларированного Конституцией РФ принципа равноправия субъектов федерации, на наш взгляд, являются правомерными.

При всем разнообразии мнений о современном состоянии и перспективах развития российского федерализма следует обратить внимание и на такой недостаточно рассматриваемый в конституционной теории вопрос, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма основана на согласии. Политическая практика показывает, что в настоящее время еще не достигнут необходимый уровень согласия федерального центра и регионов, который бы обеспечивал стабильность и эффективность российского федерализма. Поэтому многие дискуссионные вопросы относительно теории федерализма, о которых речь шла в настоящей главе, берут свое начало не столько в правовых нормах, сколько в политике региональных элит.

Вторая глава - "Конституционно-правовой статус Российской Федерации" посвящена анализу составляющих конституционно-правового статуса России как федеративного государства. Включение главы в диссертацию диктовалось тем, что конституционно-правовой статус Российской Федерации, вытекающий из Конституции РФ, конкретизирован в договорах и соглашениях Российской Федерации и субъектов РФ о разфаничении предметов ведения и полномочий, анализ которых не нашел достаточного отражения в научной литературе. В числе составляющих конституционно-правового статуса Российской Федерации проанализированы ее суверенитет, территориальная целостность, единство экономического пространства, наличие государственного языка, единого гражданства, федеральных органов государственной власти, единой федеральной системы права, единых таможенной, денежной и налоговой систем, единых Вооруженных Сил, предметов ведения Российской Федерации и компетенции РФ по предметам совместного ведения и т.п. Относительно последних соискатель проанализировал категории "предметы ведения", "полномочия", "компетенция" и сделал вывод о том, что термин "полномочия" в большей степени применим к предметам ведения Российской Федерации и к предметам ведения субъектов РФ, а термин "компетенция" - к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. При этом компетенция Российской Федерации в предметах совместного ведения по отношению к различным субъектам РФ может быть разной, что и нашло

свое выражение в договорах и соглашениях Российской Федерации и субъектов РФ,

Исходя из анализа Российской Федерации как федерации симметричного типа, в главе сделан вывод о том, что конституционно-правовой статус Российской Федерации по отношению ко всем субъектам РФ является одинаковым. В компетенции же по предметам совместного ведения появляется известная асимметрия федерации.

Значительная часть главы посвящена анализу компетенции Российской Федерации в предметах совместного ведения РФ и субъектов РФ. Обращается внимание на несовершенство статьи 72 Конституции РФ, связанное с тем, что данная статья содержит не разграничение компетенции по предметам совместного ведения, а, по существу, лишь перечень предметов, подлежащих разграничению и сделан вывод, что статья нуждается в дополнительном разграничении компетенции, которое может быть осуществлено двумя путями - принятием соответствующих федеральных законов по каждому предмету совместного ведения и договорном разграничении компетенции. В российской практике в 1994 -1997 гг. в большей степени реализовывался второй вариант, с 1998 г, -предпочтение стало отдаваться первому.

В ходе анализа договоров Российской Федерации с отдельными субъектами РФ сделан вывод о том, что не все они совершенны с точки зрения конституционных принципов разграничения предметов ведения и полномочий, так как передают ряд предметов исключительного ведения Российской Федерации в предметы совместного ведения, а предметы совместного ведения - в ведение субъекта РФ. Это связано с трудностями становления федеративных отношений на современном этапе, слабостью федеральной власти и как результат - политикой компромиссов за счет нарушения конституционных норм. Однако такая политика является неправомерной, так как снижает универсальность конституционного регулирования и подрывает доверие к Основному закону страны.

Неравенству конституционно-правового статуса Российской Федерации по отношению к субъектам РФ способствовало и отсутствие научно обоснованной политики в области федеративных отношений, ее приоритетов и основных направлений. Договоры и соглашения с субъектами федерации имеют место быть только в том случае, если они вытекают из конституционных положений и укрепляют основы российского федерализма. В противном случае, от них следует отказаться и отдать приоритет законодательному урегулированию разграничения компетенции РФ и компетенции субъектов РФ по предметам совместного ведения, перечисленным в Конституции РФ.

Третья глава - "Проблемы закрепления конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации" посвящена анализу составляющих и особенностей правового статуса различных видов субъектов РФ. В научной литературе содержится достаточно подробный анализ правового статуса субъектов федерации, вытекающий из положений Конституции РФ. Поэтому в диссертации особое внимание обращено на анализ учредительных документов субъектов РФ и договоров Российской Федерации с отдельными субъектами РФ в части правового статуса последних, не нашедших достаточного освещения в науке конституционного права.

На основе анализа Конституции Российской Федерации в главе сделан вывод о том, что, несмотря на наличие различных видов субъектов РФ, существует ряд конституционных положений, устанавливающих одинаковые для всех субъектов федерации основы их правового статуса, указывающие на симметричный характер федерации в России: равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой; наличие территории и законодательства субъектов РФ, права самостоятельно устанавливать и образовывать свои органы государственной власти; обладание субъектами РФ на своей территории всей полнотой государственной власти вне предметов ведения Российской Федерации и компетенции РФ по предметам совместного ведения; отсутствие права субъектов РФ в одностороннем порядке изменять свой статус и выходить из состава России.

Несмотря на наличие основополагающих конституционных положений, указывающих на равный конституционно-правовой статус субъектов РФ, различные виды субъектов федерации имеют особенности своего правового статуса. В главе содержится подробный анализ особенностей конституционно-правового статуса республики и государственно-национальных образований и обращается внимание на наличие пробелов в законодательстве и научных дискуссий по вопросам гражданства республик, международной правосубъектности субъектов РФ, сложносоставных субъектов федерации, города федерального значения Москвы как столицы Российской Федерации. Относительно последней показаны известные ограничения прав города Москвы федеральными органами государственной власти.

Дискуссионность вопросов о гражданстве республик вызвана пробелами в законодательстве, регулирующем институт гражданства. В частности, возникают вопросы о том, может ли физическое лицо, являющееся гражданином РФ, не принимать гражданства республики, где оно проживает, или же оно получает его автоматически. Если последнее так, то

имеет ли такое лицо право отказаться от республиканского гражданства. При этом, нам представляется, нельзя положительно решать в законодательстве вопрос о приобретении гражданства республики физическим лицом до вступления в гражданство РФ, так как в данном случае "внутреннее" гражданство республики перейдет в плоскость "внешнего" гражданства, а, следовательно, это повысит правовой статус республик и приблизит их к субъектам международного права, что будет иметь негативные последствия для федерации в целом.

Относительно правового статуса автономных округов, которые входят в состав краев, областей, соискатель проанализировал попытки в общем виде урегулировать вопросы взаимоотношений округа с краем, областью, предпринятые в учредительных актах данных субъектов РФ при отсутствии федерального закона об автономном округе и подтвердил вывод о том, что в них остались неясными такие вопросы, каким образом может область, край осуществлять на территории округа полномочия, закрепленные за ними федеральным законом и полномочия федеральных органов исполнительной власти, переданные для реализации органам исполнительной власти области, края, если федеральное законодательство устанавливает общие для всех субъектов РФ принципы и нормы правового регулирования; как требование непротиворечия законов или иных нормативных правовых актов автономного округа законодательству края, области согласуется с установленным Конституцией РФ принципом равноправия субъектов федерации.

Проведенный анализ показал, что конструкция субъекта федерации, входящего в другой субъект РФ, оказалась не идеальной. И здесь нельзя не согласиться с С. А- Авакьяном полагающим, что в данном случае возможны три варианта развития событии. Первый - выход одних автономных округов из краев, областей и их непосредственное вхождение в состав РФ. Второй -упразднение других автономных округов и их превращение в национальные административные районы в составе соответствующих краев, областей. Третий - сохранение сегодняшнего статуса автономных округов в расчете на то, что руководители субъектов РФ сумеют договориться и закрепить отношения округа с областью, краем в учредительных документах данных субъектов РФ. При этом мы отдаем предпочтение развитию событий по первому и второму вариантам, так как нынешняя конструкция сложносоставных субъектов федерации порождает выше перечисленные и не разрешимые правовые коллизии.

В главе содержится достаточно подробный анализ предметов ведения различных видов субъектов федерации и их компетенции по предметам совместного ведения, вытекающий из учредительных актов субъектов РФ и

договоров с федеральным центром, выявляются противоречия регионального законодательства и договоров с Конституцией РФ, в одностороннем порядке расширяющих конституционно-правовой статус некоторых субъектов РФ. Свою роль в разрешении этих противоречий призван сыграть федеральный закон от 4 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ", законодательно ограничивающий действия ранее заключенных договоров в случаях их противоречия данному закону. Отсюда соискатель сделал вывод о том, что по мере усиления центральной власти, если это произойдет, сужается поле для достижения политических компромиссов между федеральным центром и регионами за счет нарушения конституционных установлений. Такие политические компромиссы имели место в современной истории России, когда президентская власть в обмен на свою поддержку со стороны органов государственной власти отдельных республик в договорах с ними неправомерно расширила их правовой статус.

Четвертая глава - "Теоретические проблемы единства конституционного законодательства Российской Федерации" рассматривает вопросы необходимых и достаточных пределов соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции России, а также проблемы учредительное(tm) их правовых норм.

Как известно, конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов РФ. Относительно последнего некоторые исследователи (В.В. Толстошеее) предлагают использовать термин "региональное законодательство". Однако под регионом понимается часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Следовательно, регион может совпадать с границами территории субъекта РФ, а может и объединять территории нескольких субъектов федерации. Поэтому более точным будет применение термина "законодательство субъекта РФ".

Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. В этой системе очень важной является проблема необходимых и достаточных пределов соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции России, которая не нашла своего освещения в науке конституционного права.

В главе отмечается, что в вертикальном построении системы конституционного законодательства РФ можно выделить ряд

основополагающих принципов: двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются "правовые поля" федерации и субъектов РФ; обеспечение единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий, согласования нормативных правовых актов, как по линии федерации, так и по линии субъектов РФ.

Первостепенное значение для двухуровневой системы конституционного законодательства РФ имеют положения Конституции РФ о ее юридическом верховенстве. В нашем случае это означает, что учредительные акты субъектов РФ должны соответствовать или не противоречить Конституции РФ. Соискатель рассматривает вопросы, в каких случаях конституции и уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции России, а в каких не противоречить ей. В Конституции РФ и учредительных актах субъектов РФ эти проблемы урегулированы с помощью достаточно общих формулировок. При этом Конституция РФ не ставит вопросов о пределах соответствия конституций и уставов субъектов РФ Основному закону страны.

В главе также поставлен вопрос о том, как, каким образом должно быть обеспечено соответствие конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и сделан вывод, что основы конституционного строя РФ, права и свободы человека и гражданина, учитывая особую значимость и учредительность указанных институтов конституционного права, должны найти свое закрепление в учредительных актах субъектов РФ в такой же степени, как и в Конституции России, несмотря на то, что простое дублирование федеральных норм на региональном уровне делает излишне громоздкой всю правовую систему страны. Разумеется, при воспроизведении настоящих норм федеральной конституции в субъектах РФ, они теряют свой учредительный характер. В главе излагается аргументация данной научной позиции соискателя.

При закреплении основ конституционного строя РФ в учредительных актах субъектов РФ, на наш взгляд, должны иметься указания на следующие принципиально важные обстоятельства. Во-первых, в конституциях и уставах субъектов РФ необходимо закрепить положения о нахождении субъекта федерации в составе России. Во-вторых, в учредительные акты субъектов РФ целесообразно включить нормы о верховенстве и высшей юридической силе Конституции РФ. В-третьих, в конституциях и уставах субъектов РФ важно закрепить положение об обязанности их государственных органов, органов местного самоуправления, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ. К

сожалению, указанные положения не во всех учредительных актах субъектов РФ концептуально выдержаны до конца.

Рассматривая вопросы учредительное(tm) правовых норм конституций и уставов субъектов РФ соискатель пришел к выводу, что такой характер норм права не может распространяться на определение конституционно-правового статуса субъектов РФ, так как все субъекты РФ учреждены Российской Федерацией.

На основе анализа закрепления в учредительных актах субъектов РФ предметов ведения и полномочий субъектов федерации в главе сделан вывод о том, что в данном случае при рассмотрении соответствия конституций и уставов субъектов РФ будет уместным применение термина "не противоречие" Конституции России. Непротиворечие учредительных актов субъектов РФ федеральной конституции в указанной сфере будет достигнуто при соблюдении, по крайней мере, двух основных условий. Во-первых, предметы ведения субъектов РФ не могут выходить за рамки конституционно-правового статуса субъектов федерации. Во-вторых, предметы ведения субъектов РФ должны определяться вне предметов ведения РФ и предметов совместного ведения. Относительно последних соискатель пришел к выводу о необходимости перечисления предметов совместного ведения РФ и субъектов РФ в учредительных актах субъектов федерации и изложил свою аргументацию по этому вопросу.

Соответствие конституций и уставов субъектов РФ Конституции России в части, касающейся прав и свобод человека и гражданина, должно обеспечиваться с учетом федеративной природы России, другими словами, с учетом разделенных предметов ведения. В учредительных актах субъектов РФ должны найти свое закрепление правовые нормы, касающиеся защиты прав и свобод. Последние нормы не могут противоречить федеральной конституции.

Относительно закрепления в конституциях и уставах правовых норм, посвященных системе органов государственной власти субъектов РФ соискатель пришел к выводу об их учредительном характере. Вместе с тем, исходя из учредительное(tm) системы органов государственной власти субъектов РФ, нельзя делать вывод о том, что при организации органов государственной власти субъекты РФ должны копировать федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, устанавливать единообразие для всех субъектов РФ. Здесь мы имеем дело с единообразием в принципах построения органов государственной власти и разнообразием форм их организации. Соответствие правовых норм конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации

здесь определяется непротиворечием организации органов государственной власти субъектов РФ общим принципам, установленным Конституцией РФ.

Итогом рассмотрения настоящей проблемы стали выводы по главе в целом и указание на то, что данные теоретические положения составляют, в известном смысле, методологическую основу для всех последующих глав диссертации.

Второй раздел "Основы конституционного строя и защита прав н свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации" состоит из двух глав.

Первая глава - "Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в учредительных актах субъектов РФ" посвящена анализу основ конституционного строя РФ, получивших свое закрепление в учредительных актах субъектов РФ и их реализации в российской действительности.

При рассмотрении комплекса вопросов, связанных с настоящей проблемой, автор исходил из того непреложного факта, что конституционным строем называется порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией и во всем подчиняется праву. Однако Россию 90-х годов нельзя назвать конституционным государством, так как ни один из сущностных его признаков не воплощен в жизнь. В главе на основе анализа правовых норм и практики их применения раскрываются причины этого явления

Значительная часть главы посвящена рассмотрению правовых норм конституций республик, в которых последние именуются суверенными государствами. ,В этой связи проведена детальная сравнительная характеристика Федеративного договора и Конституции РФ, которая значительно скорректировала асимметричную модель российского федерализма в сторону его симметричности за счет исключения правовых норм, содержащихся в Федеративном договоре и повышающих правовой статус республик относительно других субъектов РФ. Сказанное свидетельствует о том, что республики, устанавливая свой суверенитет, исходили не из норм Конституции РФ, а из норм Федеративного договора. Ныне действующая российская конституция прямо закрепила только суверенитет РФ, а республики именует государствами, не затрагивая вопроса об их государственном суверенитете. В этом заключается противоречивость конституционных положений, так как, с одной стороны, государство не может не обладать суверенитетом, а, с другой стороны, на наличие суверенитета у таких государств Конституция РФ не указала. Поэтому на конституционном уровне, на наш взгляд, необходимо более

четко закрепить положение, согласно которому государственным суверенитетом обладает только Российская Федерация.

Положения о республиках как демократических правовых государствах с социально ориентированной рыночной экономикой создают правовые предпосылки демократического развития республик. Однако события последних лет показали, что в некоторых субъектах РФ создаются предпосылки для установления отнюдь не демократического, а автократического режима. В главе анализируются причины этого явления.

Все конституции провозгласили республики социальными государствами, которые стремятся обеспечить каждому гражданину достойный уровень жизни, обеспечить равные и справедливые возможности для развития личности. Однако такие правовые нормы, также как и в приведенном выше случае, являются скорее идеалом, чем реальностью.

В духовных основах конституционного строя республики указали на идеологическое и политическое многообразие, на светский характер государства. Перечисленные конституционные положения, по существу дублирующие федеральную конституцию, способствовали формированию в современной России многопартийности. Однако, вопреки ожиданиям, появление партий и много партийных выборов не привело к становлению партийной демократии и устранению недемократических практик правления. Власть осталась огражденной от демократического контроля общества. В ней царит режим персонифицированного правления, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это случилось потому, что, в отличие от западных партий, возникших как институт гражданского общества и демократизировавших систему государственного управления, партии в России стали порождением "квазидемократии", не влияющими в достаточной степени на государственную политику. Власть в стране носит непартийный характер, поскольку ни парламентское большинство, ни парламентская коалиция не обладают правом формирования правительства ни на федеральном, ни на региональном уровнях. Следовательно, борьба партий на выборах и сами выборы лишаются основного смысла, которым они наделены в партийных демократиях. Поэтому декларируемая в конституциях республик многопартийность не означает наличия в регионах России партийной демократии и, как следствие, контроля гражданского общества за государственной властью. Выход из создавшегося положения автор видит в допуске партий, победивших на выборах, к формированию правительств.

Практически все конституции признали и гарантировали местное самоуправление. Однако в конституциях и уставах субъектов РФ, также как

и в Конституции РФ, не закреплено положение о праве граждан на осуществление местного самоуправления. Это, на наш взгляд, связано с тем, что при принятии Конституции РФ и учредительных актов субъектов РФ не были выработаны достаточно четкие воззрения на природу местного самоуправления и его принципиально новое положение в системе управления государством. В условиях современной России формирование системы местного самоуправления подчинялось не столько действительно концептуальным установкам, сколько решению конкретных политических задач. Сказанное не означает, что в настоящее время уже выработаны признанные всеми концепции местного самоуправления. С точки зрения одних ученых (А.А. Безуглов, Е.И. Комошин, К.Ф, Шеремет) местное самоуправление является уровнем (продолжением) государственной власти. По мнению других (А.Я. Слива, В.Е. Чиркин) местное самоуправление представляет собой специфическую разновидность публичной власти, наряду с государственной.

Анализируя перечисленные теории, соискатель отдает предпочтение второй, так как она указывает на негосударственную природу местного самоуправления, представляет его как неизменный атрибут формирующегося в России гражданского общества. При таком понимании местного самоуправления региональные элиты, увидев со стороны муниципалитетов реальное ограничение своего всевластия, стали проводить политику, направленную на упразднение местного самоуправления. В учредительные акты некоторых субъектов РФ вносились поправки, ограничивающие или ликвидирующие местное самоуправление. Такая практика противоречит основам конституционного строя РФ и является неправомерной.

Уставы субъектов РФ не включают раздела "Основы конституционного строя". Нам представляется такой подход к структуре учредительных актов субъектов РФ - не республик не верным. Во-первых, все они не есть простые административно-территориальные единицы, а являются государственно-территориальными или государственно-национальными образованиями. Во-вторых, Конституция РФ определила в целом симметричный характер федеративных отношений в России. И если республики обозначили основы конституционного строя РФ, то это в равной мере относится и к другим субъектам федерации,

В главе содержится подробный анализ конституционных и уставных положений об основах конституционного строя РФ и сделан вывод о том, что они в целом способствуют становлению и укреплению России как конституционного государства и то, что она таковым еще не стала, вина не столько законодательства, сколько практики его реализации.

Вторая глава - "Институт прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации" посвящена теоретическому анализу института прав и свобод человека, особенностей его закрепления в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ и реализации в российской практике.

В главе подчеркивается, что институт прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в Конституции РФ, базируется на сочетании естественно-правового и позитивистского подходов. С одной стороны, Конституция РФ признала естественные права человека как высшую ценность, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения; с другой - учредила те права и свободы, которые не принадлежат каждому от рождения, а зависят от возможностей государства. Такой подход к названному институту нам представляется вполне правомерным, так как эти постоянно противоборствующие между собой теории, каждая в отдельности, оказались неспособными привести к созданию нормативных моделей общественного развития, которые удовлетворяли бы глобальным целям человеческой жизни: социальной справедливости, свободы личности, духовного и материального благосостояния (Г.В. Мальцев). Кроме того, сегодня сложно определить состояние института прав и свобод человека и гражданина в России. По одним вопросам разделяются взгляды естественно-правовой доктрины, по другим - позитивистской. Поэтому нам представляется важным не столько сам факт приверженности российской науки той или иной теории, сколько наличие цельной и непротиворечивой концепции конституционно-правового статуса человека и гражданина.

Анализ конституционного и уставного законодательства субъектов РФ показал, что такая цельная и непротиворечивая концепция правового статуса человека и гражданина в нашей стране отсутствует. Это выражается в разных подходах к закреплению прав и свобод, в противоречивости и несогласованности правовых норм субъектов РФ с федеральным законодательством, в компромиссности некоторых положений Конституции РФ.

В главе отмечается, что основы правового статуса личности в России обусловлены не только ее конституционным строем, но и федеративным устройством государства. Если первый фактор так или иначе проанализирован в литературе (С.С. Алексеев, Г.В. Мальцев, Л.Д. Воеводин и др.), то в отношении второго сделаны только первые шаги.

Закрепление прав и свобод человека и гражданина в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ зависит от особенностей конституционно-правового статуса данного субъекта федерации. Одни субъекты РФ, главным образом республики, полностью воспроизвели в

своих основных законах права и свободы человека и гражданина РФ, другие ограничились только указанием, что эти права и свободы гарантируются и защищаются. При этом ряд субъектов РФ (Татарстан, Карелия) закрепили институт прав и свобод, исходя из позитивистской трактовки, в других субъектах федерации, также как и в Конституции РФ, содержится сочетание естественно-правовых и позитивистских подходов. Сказанное дает основание полагать, что поскольку в основу института прав и свобод человека и гражданина положены различные правовые теории, это не дает возможности рассматривать этот институт на федеральном и на региональном уровнях как явления одного порядка.

В главе обращается внимание на тот факт, что в субъектах РФ характерными явлениями законодательства стали как усиление прав и свобод человека и гражданина их государственной защитой, так и их умаление. Относительно последних в некоторых субъектах РФ прослеживается умаление прав в сфере труда, права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, права обвиняемого на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей и т.п. Отдельные правовые нормы субъектов РФ сформулированы противоречиво. Так, например, запрет частной собственности на землю не согласуется с основами конституционного строя РФ, закрепленными в учредительных актах субъектов РФ. Некоторые нормы субъектов федерации выходят за пределы их полномочий, так как субъекты РФ в своих учредительных актах стали самостоятельно регулировать права и свободы, что отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации. В отдельных субъектах РФ (Республика Калмыкия, Курская область) в институте прав и рвобод не преодолен исключительно советский принцип единства прав и обязанностей, который, на наш взгляд, является вполне допустимым только в определенных случаях, но не допустима его универсальность и распространение на все права и свободы.

Такое закрепление прав и свобод нами связывается не только с недостаточностью законодательного опыта в субъектах РФ, определенной ориентированностью их депутатских корпусов, но и с компромиссностью формулировок федеральной конституции. Этот вопрос раскрыт в главе на примере анализа статьи 9 Конституции РФ, из которой вытекает, что земля есть общенародное достояние и это общенародное достояние может находиться в частной собственности граждан и их объединений. Поэтому, на наш взгляд, земельный вопрос необходимо перенести с федерального на региональный уровень. Субъектам РФ должно быть предоставлено право определять виды деятельности, для которых земля в частную собственность не передается. При этом, ни в федеральном, ни в региональном

законодательстве не может быть установлен запрет частной собственности на землю, так как он будет противоречить основам конституционного строя РФ. С разнообразием правовых норм субъектов РФ о земельной собственности следует согласиться.

На основе сравнительного анализа конституций и уставов субъектов РФ соискатель пришел к выводу, что в республиках институт прав и свобод человека и гражданина представлен в большем объеме, чем в других субъектах РФ, что может отрицательно сказаться на гарантированное(tm) и защищенности прав и свобод в разных субъектах федерации. Поэтому институт прав и свобод должен найти свое выражение в уставах субъектов РФ в такой же степени, как и в конституциях республик.

В главе обращается внимание на правовые нормы конституций и уставов субъектов РФ, устанавливающие общие обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц по защите и реализации прав и свобод. Эти правовые нормы чрезвычайно важны в условиях сложной социально-экономической ситуации, которая крайне затрудняет формирование в России правового государства. К сожалению, права и свободы человека в законодательстве федерального и регионального уровней не были признаны основой государства. Следовательно, права человека в учредительных документах субъектов РФ не получили такого качества, которое позволило бы им возвыситься над властью. На практике это выражается в резком росте обращений граждан в суды с жалобами на неправомерные действия органов власти и управления, их должностных лиц. Так, например, судами общей юрисдикции Пензенской области в 1990 г. было рассмотрено только 57 таких гражданских дел, а в 1998 г. - 670. Из них 70% жалоб были признаны обоснованными и удовлетворены.

Кроме конституций и уставов, теоретическому анализу было подвергнуто законодательство субъектов РФ, касающееся правового регулирования прав и свобод малочисленных народов РФ, института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ, а также отдельных прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ и сделан вывод, что это законодательство находится в зачаточном состоянии. А те законы, которые уже приняты, в целом соответствуют федеральному законодательству и не противоречат Конституции РФ. Реализация на практике этого законодательства идет весьма сложно. На нее влияет не только общая экономическая ситуация в стране, но и недостаточная информированность граждан о деятельности тех или иных государственных и общественных институтов, а также низкая правовая культура значительной части населения.

Третий раздел - "Система органов государственной власти в конституционном и уставном законодательстве субъектов Российской Федерации" состоит из четырех глав.

Первая глава - "Выборы и референдумы в системе государственной власти субъектов Российской Федерации" посвящена анализу правовых норм регионального законодательства указанной подотрасли конституционного права, связанных с принципами избирательного права.

В главе обращено внимание на установленные федеральным законодательством общие принципы избирательного права и проведения выборов и референдумов. К числу источников избирательного права и права на участие в референдуме относятся не только Конституция РФ и федеральное законодательство, но и конституции, и уставы субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов РФ о выборах и референдумах, которое в настоящее время представлено значительным массивом соответствующих законодательных актов. Это связано с тем, что в избирательном законодательстве Российской Федерации в соответствии с конституционной моделью построения системы органов государственной власти представлены следующие уровни выборов органов государственной власти: федеральные выборы и региональные выборы. Последние регулируются законодательством субъектов РФ в соответствии с общими принципами их проведения, установленными федеральными законами. Однако в таком законодательстве, к сожалению, не содержится полное концептуальное отражение принципов избирательного права России.

На нынешнем этапе развития конституционного и уставного законодательства в субъектах федерации принцип выборности распространяется, не только на депутатов законодательного органа и высших должностных лиц исполнительного органа государственной власти или глав субъектов РФ, но и на состав иных государственных органов, например, членов Конституционного Собрания, Уполномоченных по правам человека в РФ и ее субъектах.

В главе подвергнуты анализу принципы проведения выборов, нашедшие свое отражение в конституциях, уставах и законодательстве субъектов Российской Федерации. При этом особое внимание обращалось на несовершенство ряда правовых норм избирательного законодательства субъектов РФ и его противоречия с федеральным законодательством, включая и те вопросы, которые стали предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации. Соискателем выявлена тенденция, указывающая на то, что в большинстве субъектов РФ в избирательное законодательство неоправданно введены ограничения, связанные с реализацией гражданами пассивного избирательного права:

знание кандидатами национального языка, наличие республиканского гражданства, ценз оседлости. Получила широкое распространение практика переноса выборов. К сожалению, Верховный Суд РФ в октябре 1999 г. создал опасный прецедент, признав перенос выборов губернатора Белгородской области законным. Ущербность такого решения состоит в том, что фактически признано верховенство избирательного законодательства субъектов РФ над федеральным. Последнее не допускает изменения (уменьшения или увеличения) срока полномочий действующих выборных органов.

Анализ избирательного законодательства субъектов РФ показал, что в абсолютном большинстве субъектов федерации не закреплена пропорциональная система выборов. Законодательные органы субъектов РФ не формируются по партийным спискам, что, на наш взгляд, учитывая отсутствие партийной демократии в России, является вполне оправданным. Однако обращает на себя внимание присутствие в региональном законодательстве указания на формирование избирательных фондов кандидатов, что позволяет быть избранными в органы государственной власти тем, чья избирательная кампания достаточно финансировалась. Такие "денежные" депутаты или главы субъектов РФ становятся отнюдь не выразителями интересов населения, а лоббистами тех финансовых групп, которые привели их к власти. Поэтому не удивительно, что после выборов в регионах начинается передел собственности. В этой связи нам представляется необходимым исключить из законодательства нормы об образовании избирательных фондов кандидатов, несмотря на то, что данный вопрос является оспоримым.

Нельзя не обратить внимания и на то, что нарушения основополагающих принципов избирательного права стало характерным явлением политической истории России. Ей уже известны попытки ревизии решений избирательных комиссий об установлении результатов выборов (Корякский автономный округ, Магаданская область). Имеют место случаи установления чрезмерных, свыше пяти лет, сроков полномочий выборных должностных лиц (Калмыкия). В законодательстве ряда субъектов РФ (Кабардино-Балкарпия, Татарстан, Курганская область и др.) отсутствует важнейший принцип российского избирательного права -альтернативность выборов. И такие выборы уже имели место. Они идут вразрез с современными представлениями о природе демократических и легитимных выборов. В этой связи, на наш взгляд, представляется необходимым внести изменения в избирательное законодательство субъектов РФ, связанные с тем, что органы государственной власти не вправе принимать решения об отмене или переносе выборов, что после

принятия избирательной комиссией решений о результатах голосования и установления итогов выборов они могут быть отменены только в судебном порядке.

Значительная часть главы посвящена рассмотрению регионального законодательства, осуществляющего правовое регулирование референдума субъекта федерации, его общему и особенному, уделяется внимание анализу несовершенства ряда его правовых норм, в одностороннем порядке повышающем статус субъекта РФ. О последнем свидетельствуют нормы законов некоторых субъектов РФ о возможности проведения референдума по вопросам изменения статуса субъекта федерации, по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам ведения федерации.

К сожалению, Россия не располагает необходимым практическим опытом проведения референдумов. Теоретические вопросы института референдума также не отличаются достаточным уровнем разработки. Например, не разработан вопрос о том, может ли решение, принятое на референдуме быть выше права, основы, традиции, принципы и нормы которого формировались на протяжении жизни множества поколений людей. Относительно референдумов субъектов РФ в теоретическом плане необходимо представить положение о том, что решения, принятые на таких референдумах, в отличие от референдума РФ, по соответствующим основаниям могут быть отмены в судебном порядке. Ничтожными должны признаваться те решения референдумов субъектов РФ, которые выходят за рамки их конституционно-правового статуса и которые противоречат федеральному законодательству. Такие нормы вытекают из суверенитета Российской Федерации и верховенства Конституции РФ.

Вторая глава. - "Проблемы совершенствования законодательства о законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ" посвящена анализу законодательства субъектов РФ, регулирующего порядок организации, структуру и полномочия органов законодательной власти субъектов РФ и его реализации. В главе отдельно анализируется правовой статус законодательных (представительных) органов государственной власти республик и других субъектов РФ.

В ходе анализа правовых норм регионального законодательства, касающихся законодательных (представительных) органов субъектов РФ, обращалось внимание на их количественный состав, сроки полномочий, структуру, правовой статус депутатов, порядок деятельности этих органов, выявлялись однотипные и особенные правовые нормы. Обращено внимание на то, что законодательные органы государственной власти субъектов РФ не представляют собой единой системы законодательной власти Российской Федерации. В этом и заключаются особенности

федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве. Здесь действует только одно конституционное требование - непротиворечие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ федеральным законам, изданным по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения. Следовательно, конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий устанавливает относительно законодательных органов РФ и законодательных органов субъектов РФ не вертикальные, а горизонтальные отношения между ними. Подтверждением настоящей точки зрения, разделяемой и другими исследователями (А.В. Павлушкин, И.А. Умнова), является тот факт, что из сферы ведения Федерального Собрания РФ в значительной мере исключены исполнительные и распорядительные функции, характерные для бывшего Верховного Совета РФ. Федеральное Собрание не является теперь вышестоящим органом для иных представительных органов в Российской Федерации, Создан парламент, который соответствует федеративному устройству государства и разделению властей по вертикали.

В главе подвергнуты критическому анализу правовые нормы законодательства субъектов РФ, согласно которым допускается избрание депутатами законодательных органов представителей исполнительной власти, что не согласуется с принципом разделения властей. Примером этому может служить Конституция Республики Башкортостан. Она не содержит ограничения круга лиц, которые могут быть депутатами Государственного Собрания. Республиканский закон о статусе депутата не запрещает быть избранными депутатами главам администраций городов и районов, которые назначаются президентом республики. На практике это выразилось в том, что депутатами Государственного Собрания стали все действующие главы администраций городов и районов. Депутатами были избраны люди, лично зависимые от президента республики, который, возглавляя исполнительную власть, получил полный контроль и над законодательной властью. Следовательно, в данном субъекте РФ предпосылки возникновения автократического режима получили в законодательстве логическое завершение. Примерно такая же картина наблюдается в Татарстане, Калмыкии и некоторых других субъектах РФ. И это не может не настораживать. Здесь, на наш взгляд, должны проявить активность федеральные органы государственной власти и выступить с обращением в законодательные органы таких субъектов РФ и обращением в Конституционный Суд РФ об отмене этих неконституционных правовых норм.

Учредительные документы некоторых субъектов РФ неправомерно установили правовые нормы о депутатской неприкосновенности, что отнесено Конституцией РФ к компетенции федерации, о праве отзыва депутата, об отчетности депутатов перед избирателями. Эти правовые нормы не вытекают из современной конституционной теории народного представительства (Б.А. Страшун) и принципа императивности депутатского мандата. Исследователи правового статуса депутата (М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, Д.А. Керимов, А.В. Павлушкин) справедливо полагают, что мандат депутата представительного органа власти - это свободный мандат, поскольку избиратели не вправе определять позиции депутата, не дают ему обязательного наказа, он не связан правовыми обязанностями перед своими избирателями. Право отзыва депутата избирателями вполне оправдано на местном уровне, но не на высшем, ибо депутаты последнего должны заботиться, прежде всего, об общегосударственных проблемах, а не только лишь о воле своих избирателей.

Значительная часть главы посвящена компетенции законодательных органов государственной власти субъектов РФ, которая анализировалась по ее основным группам полномочий: конституционное строительство; экономическое и социально-культурное строительство; внешние связи. В диссертации отмечается, что некоторые положения конституций, уставов, текущего законодательства, касающиеся компетенции законодательных (представительных) органов субъектов РФ, не совершенны и противоречат федеральной конституции. Они исходят из различного понимания субъектами РФ характера российского федерализма и его общих принципов, установленных в федеральной конституции. Не согласуются с конституционными положениями нормы о назначении парламентами прокурора субъекта РФ (Башкортостан), принятии решений об амнистии лиц, осужденных судами общей юрисдикции (Татарстан), введении чрезвычайного положения (Ингушетия), принятии решений по вопросам войны и мира (Тыва), приостановлении действия или ратификации законодательных актов РФ (Якутия). Учредительные акты некоторых субъектов РФ (Алтайский край, Читинская область) предусмотрели такие полномочия законодательных органов, как избрание главы администрации, назначение на должность заместителей главы администрации, выражение недоверия должностным лицам администрации, которые нарушают конституционный принцип разделения властей в сторону усиления власти законодательной. Совершенно очевидно, что в условиях действия этого принципа ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителей.

В главе также проанализированы особенности законодательного процесса в субъектах РФ и формы работы их законодательных органов, обращено внимание на то, что отсутствие в некоторых субъектах РФ норм о принятии закона в двух - трех чтениях отрицательно сказывается на качестве принимаемых законов.

Третья глава - "Проблемы правового статуса исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" рассматривает правовой статус органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Исполнительная власть, в отличие от власти законодательной, в федеративных государствах в пределах ведения федерации и компетенции федерации по предметам совместного ведения действует в рамках единой системы.

Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации представлена их правительствами либо администрациями, возглавляемыми главами субъектов РФ. Даже в тех субъектах федерации, где глава субъекта РФ выведен за ветви власти, ему предоставлены такие полномочия, которые позволяют утверждать, что он обладает достаточными рычагами воздействия на исполнительную власть. Такая точка зрения, с которой автор солидарен, получила отражение в науке конституционного права (В.М. Боер, Н.Г. Янгол).

В главе подвергнуты анализу различные модели исполнительной власти субъектов РФ, выявлен правовой статус глав субъектов федерации, их правительств и администраций. При этом отдельно рассматривается законодательство республик и законодательство других субъектов РФ, касающееся их органов исполнительной власти, в ходе которого выявлены его пробелы и противоречия с конституционными нормами. Подчеркивается, что конституции и законы отдельных республик наделили своих президентов такими полномочиями, которые выходят за рамки предметов ведения и компетенции субъектов федерации. Это в равной степени относится и к их органам исполнительной власти и вытекает из противоречий современного российского федерализма.

Обращает на себя внимание значительное разнообразие правовых норм, регулирующих организацию и деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Такое разнообразие правовых норм указывает на то, что субъекты федерации в соответствии с Конституцией РФ, самостоятельно образовывая свои органы государственной власти, осуществляют и собственное правовое регулирование их правового статуса. Поэтому, за исключением общих принципов формирования и порядка деятельности исполнительных органов власти, он не может быть одинаковым для всех. Последнее приводит к разнообразию статусов глав

исполнительной власти в субъектах РФ, их правительств и администраций. Особенности этих правовых статусов в конкретных субъектах РФ и выявляются в диссертации.

Следует при этом отметить, что федеральный закон от 22 сентября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ" в значительной степени унифицировал полномочия высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ, Эта унификация, разумеется, не может привести к однообразию правовых статусов органов исполнительной власти субъектов федерации, так как они могут осуществлять не только общие для всех субъектов РФ полномочия, но и иные полномочия, определяемые учредительными актами и законами субъектов РФ. И это для федеративного государства является вполне правомерным.

В главе обращено внимание и на то, что законодательство некоторых субъектов РФ предусматривает и введение института отзыва главы субъекта федерации. Это положение согласуется с федеральным законодательством, которое введение указанного института перенесло в ведение субъекта РФ. Такой подход, на наш взгляд, является правомерным, так как исполнительная власть, в отличие от законодательной, решает вопросы оперативного управления всеми сферами общественной жизни.

Общим выводом по главе в целом стало положение о том, что в законодательстве субъектов РФ и на практике наблюдается общая тенденция на усиление исполнительной власти. Сегодняшняя российская действительность дает немало таких примеров. Президент Республики Башкортостан, возглавив исполнительную власть, получив контроль над властью законодательной, стал единоличным правителем республики. В регионе практически отсутствуют хозяйствующие субъекты, не подконтрольные администрации. Президент Республики Калмыкия в результате многочисленных нарушений избирательного законодательства, включая и безальтернативные выборы, получил подконтрольный ему парламент и создал новую исполнительную вертикаль власти в виде представителей президента в районах, поселках и колхозах, сосредоточил управление экономикой в руках госкорпорации "Калмыкия", которую сам и возглавляет, взял под контроль средства массовой информации.

Усиление позиций исполнительной власти наблюдается в Республике Татарстан, Ростовской, Пензенской областях, Краснодарском, Ставропольском краях и других субъектах РФ. Здесь возражение вызывает не само по себе усиление исполнительной власти, а такое усиление, которое осуществляется за счет других ветвей власти. Это последнее приводит к возникновению региональных автократических режимов, имеющих, к

сожалению, и законодательные предпосылки. Эти складывающиеся автократические режимы имеют свои совершенно определенные черты. Их суть в эволюции модели управления в сторону обеспечения личной власти руководителя исполнительной власти; в получении контроля над законодательной властью; в покровительстве региональной власти "придворным" экономическим структурам; в ликвидации независимых средств массовой информации. Поэтому, по нашему мнению, исполнительная власть в субъектах РФ нуждается в разделении на две ветви - ветвь главы субъекта федерации и ветвь правительства (администрации) с установлением между ними взаимных сдержек и противовесов.

Четвертая глава - "Тенденции и противоречия становления законодательства о конституционных (уставных) судах субъектов РФ" посвящена анализу компетенции, порядка организации и деятельности конституционных (уставных) судов, статусу их судей в тех субъектах РФ, в которых такие суды действуют или же их создание предусмотрено конституциями и уставами этих субъектов федерации. Обращается внимание на расширение компетенции конституционных судов отдельных республик, по сравнению с нормами федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", которое выходит за пределы полномочий субъектов РФ и объясняется установленными республиканскими конституциями конфедеративными или асимметрично федеративными отношениями с Российской Федерацией.

Значительная часть главы посвящена изучению организационных и правовых основ деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ, определенных в текущем законодательстве.

Анализ законодательных актов показал, что создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ идет достаточно вяло. Видимо, законодатель не дооценил всю важность и необходимость создания таких органов конституционного контроля в субъектах федерации. Между тем состояние их законодательства не позволяет сделать вывод об отсутствии в нем противоречий и несогласованности правовых норм.

В диссертации также отмечается наличие правовых пробелов в законодательстве о конституционных (уставных) судах. Так в федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" представлена компетенция конституционных (уставных) судов субъектов РФ и, при отсутствии в нем правовой нормы об иных полномочиях этих судов, может трактоваться как исчерпывающая. Это нужно исправлять законом, предоставив субъектам федерации возможность конкретно устанавливать полномочия указанных органов, не выходя за рамки конституционно-правового статуса субъектов РФ. Кроме того,

конституционные (уставные) суды субъектов федерации, рассматривая дела о соответствии регионального законодательства своим конституциям и уставам, не могут принимать решения о соответствии последних Конституции РФ. Поэтому не исключаются случаи, когда закон субъекта РФ будет признан соответствующим учредительному акту субъекта федерации, в то время как он не соответствует Конституции Российской Федерации. Разрешить указанное противоречие можно в случае предоставления права конституционным (уставным) судам субъектов РФ обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации и вынесение постановления по конкретному делу проводить после соответствующего решения Конституционного Суда РФ о соответствии положений конституции, устава субъекта федерации Конституции РФ,

Нуждаются также в законодательном регулировании отношения между федеральным Конституционным Судом и конституционными (уставными) судами при проверке конституционности законов и иных нормативных актов субъектов федерации, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Указанные пробелы требуют своего правового наполнения, как в федеральном, так и в региональном законодательстве.

Практика работы конституционных (уставных) судов субъектов РФ показала, что некоторые из них работают достаточно интенсивно, например Конституционный Суд Кабардино - Балкарской Республики. Число дел, рассмотренных конституционными (уставными) судами субъектов РФ, было бы гораздо выше, если бы субъекты РФ, имеющие такие суды, предоставили бы право гражданам обращаться в конституционные (уставные) суды * с жалобами на неконституционность того или иного нормативного правового акта субъекта РФ, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Конституция и законодательство республики Бурятия, например, таким правом своих граждан не наделили. Это также, по нашему мнению, необходимо исправлять в соответствующем законодательстве субъектов РФ.

Свою роль в защите прав и свобод человека и гражданина, кроме конституционных (уставных) судов, должны сыграть и мировые суды субъектов РФ, создание которых находится на начальном этапе.

В заключении подводятся основные итоги исследования, сделаны выводы и практические рекомендации по совершенствованию конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.

Распространение принципа федерализма на всю территорию России характеризуется интенсивными темпами законодательной деятельности, в

том числе и конституционной (уставной), в составных частях федерации. Этот процесс должен исходить не из количества принимаемых законов в области конституционного права, а из принципа необходимой их достаточности с учетом законодательного регулирования федеральными нормативными правовыми актами.

В переходный период, в котором сейчас находится российское общество, возрастает необходимость повышения роли государства как источника действующего законодательства. Государственные органы власти не только на уровне федерации, но и в ее субъектах, должны направлять законотворческие процессы перспективным планированием законодательной деятельности на длительный срок. Анализ уже принятых законодательных актов в субъектах РФ показал, что они принимаются, в большинстве случаев, вне перспективного плана, хаотично. Чрезвычайно низка инициатива исполнительной власти в этом процессе. Поэтому среди всего массива законов субъектов РФ на первом месте стоит законодательство о выборах и о правовом статусе органов законодательной (представительной) власти.

Учитывая два уровня конституционного законодательства федеральный и региональный, необходимо отметить, что здесь весьма трудно избежать противоречий и неувязок в системе законодательных актов, так как в стране отсутствует должный правопорядок. Этот факт мы констатируем в полном объеме, практически по всем вопросам, рассматриваемым в диссертации. Между тем законодательство двух уровней должно быть объединено общими принципами, установленными на федеральном уровне. Чем четче выражены эти принципы, тем меньше остается места для противоречий и неувязок. В России этого не произошло, так как законодательство субъектов РФ исходит, в первую очередь из принципов российского федерализма, а они, как установлено в данной работе и в научных публикациях по проблемам федерализма, весьма противоречивы и не позволяют достаточно определенно ответить на вопросы о характере (симметричном или асимметричном) федерации в России; о суверенитете субъектов РФ; о равноправии субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти и между собой и т.п. Другими словами, закрепленная в Конституции модель федеративного устройства государства концептуально не выдержана до конца.

Имеет значение и то, что в России четко прослеживается противоречие между конституционной моделью федерализма и ее реализацией на практике, в договорах между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Недостаточная

урегулированность этих проблем привела к тому, что не все субъекты РФ в своих конституциях и уставах посчитались с общими принципами российского федерализма, предметами ведения и полномочиями РФ и субъектов федерации и установили иные, противоречащие Конституции РФ правовые нормы.

Анализ конституционного и уставного законодательства показал, что субъекты РФ не нашли еще строго выверенного предмета собственного регулирования, в своих учредительных актах не определили, какие сферы общественных отношений должны регулироваться только законом. Поэтому нередки случаи, когда региональный законодатель либо вторгается в сферу исключительного ведения РФ, либо расширяет свои полномочия в сфере совместного ведения, либо просто дублирует в своих законах структуру и содержание однотипных федеральных правовых норм.

В заключении представлены практические рекомендации. В общем виде они состоят в предложениях о включении в федеральную конституцию запрета на передачу предметов ведения Российской Федерации в совместное ведение РФ и ее субъектов, а предметов совместного ведения -в ведение субъектов РФ; о разработке механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации в случаях, если субъект РФ не выполняет их добровольно; о закреплении в федеральном законе необходимости ратификации Советом Федерации договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий и положения о верховенстве федерального закона в случаях коллизии между договором и федеральным законом; о необходимости активизировать законодательство субъектов РФ по вопросам, находящимся за предметами ведения Российской Федерации и заполнении образовавшегося правового вакуума в решении вопросов правового статуса глав субъектов РФ, их органов исполнительной власти, конституционных (уставных) судов; о целесообразности перспективного планирования законотворческой деятельности субъектов РФ; о расширении практики согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ с органами государственной власти субъектов федерации с обязательным учетом мнения субъектов РФ по законопроектам; о введении судебного прецедента по решениям Конституционного Суда РФ в состав источников конституционного права и др.

Также представляется важным утверждение в конституционном праве России института федерального вмешательства, правовые нормы которого должны применяться к тем субъектам РФ, которые игнорируют принципы

российского федерализма и создают свою правовую систему, идущую вразрез с правовой системой РФ. Кроме того, учитывая сегодняшние реалии, представляется очень важным ввести на конституционном уровне норму об особой ответственности субъекта федерации, в случае его выхода за рамки правового поля России, а именно - признания несостоятельности территории в том статусе, который она имеет, и принятие решения о ее преобразовании в федеральную территорию.

Только комплекс организационных и правовых мер на уровне государственной власти позволит преодолеть существующие пробелы и противоречия в конституционном и уставном законодательстве субъектов РФ и его реализации на практике,

Основные положения диссертации опубликованы в следующих

1 .Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. - М., Норма, 1999. - 27, 5 п.л.

2.Конституционно-правовые основы современного российского федерализма. - М., Акад. соц. наук РФ, 1999. - 7, 2 п.л.

3.Основы конституционного строя и защита прав и свобод в субъектах Российской Федерации. - М., Акад. соц. наук РФ, 1999. - 7,2 п.л.

4.Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. - М., Акад. соц. наук РФ, 1999. - 8,1 п.л.

5.Принцип разделения властей в конституционном (уставном) праве субъектов Российской Федерации // Исторические записки. - Пенза, ПГПУ, 1998. - Вып. 2. - 0,4 п.л.

6.Права и свободы человека и гражданина в конституционном законодательстве республик в составе Российской Федерации // Исторические записки. - Пенза, ПГПУ, 1999. - Вып. 3. - 0,5 п.л.

7.Избирательные права граждан в субъектах Российской Федерации // Гуманитарные науки и современность. - Пенза, Изд-во ПТУ, 1999. - Вып. 5. - 0,4 п.л.

8.Принципы федеративного устройства в конституционном законодательстве республик в составе Российской Федерации //Актуальные проблемы политики и права, - Вып. 1. -Пенза, Изд-во ПГУ, 1999. - 0,8 п.л.

9.Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации //Юриспруденция. - М.,СГУ, 1999. - Вып. 15. - 0,5 п.л.

10.Права малочисленных народов в законодательстве субъектов Российской Федерации //Юриспруденция. - М,СГУ,1999. - Вып. 16. - 0,5 п.л.

11.Теория и практика современного российского федерализма // Юридический вестник. - Пенза, ПГПУ, 1999. - Вып. 1. - 1,8 п.л.

12.Основы конституционного строя республик в составе Российской Федерации // Юридический вестник. - Пенза, ПГПУ, 1999. - Вып. 2. - 0,7 п.л.

13.Гарантии прав и свобод человека и гражданина в законодательстве субъектов Российской Федерации // Юридический вестник. - Пенза, ПГПУ, 1999.-Вып. 2.-0,8 п.л.

14. Законодательные предпосылки формирования автократических режимов в субъектах Российской Федерации// Социальные науки и управление. - Вып. 1. - Пенза, Изд-во ПГУ, 2000 - 0,4 п.л.

15.Права и свободы человека в уставном законодательстве субъектов Российской Федерации // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Конституционно-правовая защита прав и свобод личности в РФ". -Пенза, 1998.-0,2 п.л.

16.Право на благоприятную окружающую среду в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации// Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы исполнения экологического законодательства в Российской Федерации". -Пенза, 1998.-0,2 п.л.

17.Основы государства и права //Учебное пособие для поступающих в Вузы. - М., Акад. соц. наук РФ, 1998. - 8,6/4,0 п.л. (в соавторстве).

18.Основы российского права //Учебное пособие для студентов неюридических Вузов. - М., Норма, 1999. - 9,4/5,0 п.л. (в соавторстве).

^.Государственное и муниципальное управление в истории России // Допущено УМО в качестве учебного пособия для студентов специальности "Государственное и муниципальное управление". - Пенза, ПГУ, 1995. -7,5/5,4 п.л. (в соавторстве).

20. Конституционное и уставное право субъектов Российской Федерации// Право. - Сборник учебных программ-проспектов. - М., Издательский дом NOTA BENE, 1999. - 1,1 п.л.

21 -Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации // В печати. Издательский грант 2000 г. Российского фонда фундаментальных исследований. - 30, 0 п.л.

Общий объем опубликованных работ составляет свыше 70 печ. листов.

Описание предмета: «Конституционное право»

Конституционное право - отрасль права, система юридических норм, регламентирующих организацию государственной власти в стране, основные формы осуществления этой власти, отношения государства и гражданина, а также и другие отношения, которые закрепляются конституцией и нормативными актами, изданными в ее исполнение.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.