Конституционно-правовой статус местного самоуправления в России: проблемы теории и практики - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Кебелеш Петр Михайлович

Конституционно-правовой статус местного самоуправления в россии: проблемы теории и практики

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Работа выполнена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России

Актуальность темы исследования. В системе современных общедемократических преобразований государственности и общественного устройства Российской Федерации начинает получать признание фундаментальное положение о ТОМ, что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подкрепит жизнеспособная система местного самоуправления. Местное самоуправление, находясь в непосредственной взаимосвязи с такими общедемократическими принципами, как приоритет прав и свобод человека по отношению к другим институтам общества и государства, теории естественного права, верховенства права, гражданского общества и правового государства составляет суть современной теории демократического правового государства и концепции народовластия.

Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как важнейший элемент основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. В этом отношении она полностью отвечает стандартам, одобренным Советом Европы, закрепленным в ее Европейской Хартии местного самоуправления.

Однако все эти принципы, даже получив закрепление в действующей Конституции и в ряде федеральных законов Российской Федерации, пока не образуют целостной прочной основы для становления и развития системы местного самоуправления. Основные причины этого во многом кроются в отсутствии сбалансированной теоретической концепции развития страны, устойчивых демократических традиций, низкой политической и правовой культуре, в состоянии массового сознания в России, характеризующегося нарастанием аполитичности людей, их пассивностью, отчужденностью от проблем общества, а также в низких темпах нормотворческой деятельности по проблемам местного самоуправления и формально-бюрократическом отношении к его осуществлению на практике.

Местное самоуправление недостаточно декларировать или разрешить, оно во многом определяется подлинной атмосферой заинтересованности в нем как со стороны органов государственной власти, так и со стороны граждан и их объединений. Уровень общественного сознания способен ставить свои пределы демократическим преобразованиям и развитию местного самоуправления.

Однако становление местного самоуправления - сложный и противоречивый процесс, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. При этом необходимо выявить основные подходы и принципы, которые должны быть положены в основу федерального и регионального законодательства, обеспечивающего на переходном этапе взаимодействие государства с формирующимся в России гражданским обществом.

В процессе нормативно-правового регулирования местного самоуправления следует опираться на теоретические разработки, практику стран с развитой системой местного самоуправления, накопленный в различных регионах России опыт организации и деятельности органов местного самоуправления, достижения земского движения в дореволюционный период.

Важность теоретического исследования конституционно-правового статуса местного самоуправления в РОССИИ обусловливается тем, что исходя из нее определяется: во-первых, место муниципальных образований на современном этапе развития в системе управления государством и обществом; во-вторых, правовые условия для реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, юридическая сила принимаемых ими решений; в-третьих, полномочия и гарантии эффективности деятельности органов местного самоуправления в России, роль органов местного самоуправления в охране и защите общественного порядка на территории муниципального образования.

Степень разработанности темы. Несмотря на то, что в последнее десятилетие проводились исследования, связанные с преодолением трудностей в ходе становления и развития местного самоуправления и обеспечения успешной деятельности муниципальных образований, системного и целенаправленного изучения его конституционно-правового статуса не осуществлялось.

Проблемы, связанные с формированием местного самоуправления, взаимодействием государственных и муниципальных органов, отдельные аспекты их функционирования рассматривались в трудах таких видных ученых, как: С.А.Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Ф.М. Бородкин, Н.С. Бондарь, Б.Н, Габричидзе, А.Г. Гладышев, Н.А. Емельянов, А.В. Зиновьев, И.А. Исаев, ДА Керимов, А.И. Коваленко, Ю.М. Козлов, В.Н. Кудрявцев, O.K. Кутафин, А.В. Лагуткин, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, В.А.[Пертцик, В.П. Сальников, Ю.И. Скуратов, Л.И. Спиридонов, А.Я. Слива, Ю.А: Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Н.Л. Туманова, К.В. Шеремет, А.Н. Широков, В.И. Фадеев, Е.Н. Щендригин и другие.

Объектом исследования выступает местное самоуправление как правовое явление, его правовая природа, процесс становления муниципальных образований в России, правовое регулирование их организации и деятельности, полномочия и гарантии деятельности органов местного самоуправления, взаимодействие муниципалитетов с органами государственной власти, в первую очередь с органами внутренних дел в области охраны и защиты общественного порядка на территории муниципального образования.

Предметом исследования являются: правовая основа местного самоуправления, вытекающие из нее принципы, объем компетенции, функции муниципальных органов, гарантии деятельности местного самоуправления, вопросы совершенствования их организации и деятельности. При этом центральное место в исследовании занимают проблемы совершенствования правовой базы, материально-технической основы и кадрового обеспечения местного самоуправления.

Цель работы заключается в том, чтобы на основе комплексного изучения как теоретических концепций понимания местного самоуправления, так и ис-

следования проблем, связанных с созданием правовых, организационных, экономических и иных условий для деятельности муниципальных органов в России, разрешить вопрос о конституционно-правовом статусе местного самоуправления и предложить рекомендации по оптимизации правового регулирования муниципальных отношений.

Сформулированная цель конкретизируется в следующих задачах исследования:

- на основе анализа действующего законодательства, а также взглядов ученых-юристов рассмотреть содержание и правовые основы института местного самоуправления, выявить тенденции и закономерности в его формировании, деятельности и развитии;

- рассмотрение основополагающих идей, на базе которых должны строиться и работать муниципальные органы;

- определение главных направлений деятельности муниципалитетов, их роль в обеспечении общественного порядка;

- изучение опыта формирования в России местного самоуправления и разработка рекомендаций по его дальнейшему развитию, созданию гарантий эффективной деятельности муниципальных образований;

- оценка нормативно-правовых актов, регламентирующих муниципальные отношения и внесение предложений по их совершенствованию.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляют общенаучные принципы познания правовых явлений: объективности и системности, предполагающие комплексное изучение процессов в их взаимозависимости, а также положения диалектического метода познания. С позиций взаимосвязи теории и практики применялись частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-логический, структурно-функциональный и другие.

Сложный правовой, характер проблемы исследования предопределил использование научных работ, не только специального направленных на изучение местного самоуправления, но и юридической литературы по теории права и государства, конституционному и административному праву, зарубежному го-сударствоведению и управлению.

Изучалось соответствующее законодательство, многие локально-правовые акты, а также вопросы, связанные с механизмом их реализации, с теоретико-методологических позиций распространения содержащихся в них ценных новаций.

Научая новизна работы обусловливается тем, что диссертация представляет собой комплексное логически завершенное монографическое исследование, посвященное изучению конституционно-правового статуса местного самоуправления и современных проблем становления муниципальных образований в России. В диссертации анализируется сущность муниципальной власти, ее характерные черты и статус. Осмысление дискуссионных теоретических вопросов, изучение прикладных проблем в сфере местного самоуправления позволили сделать ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования муни-

ципальных отношений и создание благоприятных условий для реализации интересов местных сообществ.

Результаты данного исследования непосредственно сопряжены с анализом современной правовой базы местного самоуправления. В свете полученных результатов рассмотрены теоретический и практический аспекты совершенствования муниципального права, введены,данные практики деятельности органов местного самоуправления ряда муниципальных образований Санкт-Петербурга, Многие рекомендации выстраданы в процессе работы в качестве председателя муниципального совета муниципального округа № 3 Санкт-Петербурга.

1. Местное управление (самоуправление) предполагает не только самостоятельность наиболее приближенных к населению территориальных самоуправляющихся образований, но и их определенную автономию, наличие избранного населением представительного органа, местного бюджета и муниципальной собственности.

2. Муниципалитеты - это относительно децентрализованный элемент организации государства, на локальном уровне местные (муниципальные) общины различных видов (городских, сельских и других) обеспечивают исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах и под свою ответственность. !

3. Федеральным законом должен быть четко регламентирован порядок делегирования муниципальным органам государственно-властных полномочий органов государственной власти, который должен иметь договорно-нормативный характер и вступать в действие только при передаче необходимых для их выполнения материально-технических и иных ресурсов.

4. В соответствии с общепринятым^ во многих странах эталоном местного самоуправления исполнительный орган местного сообщества должен быть подотчетен и подконтролен представительному органу.

5. В сфере обеспечения общественного порядка муниципалитеты должны уделять больше внимания профилактике преступности и иным антикриминогенным мерам. Эффективность деятельности непосредственно связана организацией взаимодействия с государственными органами охраны общественного порядка. Представляется целесообразным постепенный продуманный переходит местной милиции к муниципальной милиции.

6. Исходя из того, что муниципальное право России представляет собой сложное комплексное правовое образование, сочетающее публичные и частные интересы, предметом его регулирования являются организационные, имущественные и иные отношения в сфере местного самоуправления, целесообразно создание муниципального кодекса. Кодификация муниципального законодательства позволит: во-первых, устранить противоречия, пробелы, дублирование законодательных норм; во-вторых, в большей степени гарантировать право на местное самоуправление; в-третьих, облегчить понимание и применение положений закона.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения развивают и дополняют ряд разделов муниципального и конституционного права. Изучаемые в диссертации проблемы конституционно-правового статуса местного самоуправления в России являются одкими из фундаментальных проблем современной правовой науки, их осмысление обусловливает теоретическое значение и ценность проведенной работы.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, полученные в ходе ее проведения, можно использовать при решении проблем в сфере местного самоуправления, при разработке соответствующих нормативных актов и совершенствовании действующих, в процессе дальнейших научных исследований, а также при преподавании курсов: «Муниципальное право», «Конституционное право Российской Федерации» и других.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.

Ряд основных предложений и выводов, содержащихся в диссертации, нашли отражение в научных и публицистических статьях. Они также получили апробацию в практической деятельности диссертанта, являющегося председателем Муниципального Совета округа № 3 Адмиралтейского района Санкт-Петербурга, в лекциях автора по курсу «Муниципальное право» в Санкт-Петербургском университете МВД России, а также в выступлениях на научных конференциях: "Федерализм и местное самоуправление в Российской Федерации" (Санкт-Петербург, 01-03 июля 1998 г.); всероссийской научно-практической конференции "Местное самоуправление в Российской Федерации: опыт становления и перспективы развития" (Санкт-Петербург, 22-24 апреля 1997 г.).

Структура диссертации предопределена поставленной проблемой, объектом, предметом и целыо исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, показывается степень ее разработанности, определяется цель и задачи исследования, его методологическая и теоретическая база, формируются положения и выводы, выносимые на защиту, раскрываются научная новизна и значимость результатов диссертационного исследования.

Первая глава - «Проблемы становления И развития местного самоуправления в России» • включает три параграфа.

Первый параграф - «Понятие и система органов местного самоуправления в России» - посвящен разработке теоретических вопросов, связанных с определением понятия "местное самоуправление" которое является комплекс ным и многообразным явлением и в связи с этим порождает различные подходы к его исследованию В нем автор на основе рассмотрения положений Конституции России, мнений ученых-правоведов приходит к выводу о том, что местное самоуправление можно рассматривать в качестве основ конституционно-

го строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, формы народовластия. Отличия муниципальной власти вытекают из ее близости к населению и связаны прежде всего с возможностью осуществления ее непосредственно за счет использования потенциала самоорганизации людей.

Результаты проведенного исследования показывают, что множество моделей местного самоуправления в поиске наилучших форм государственного управления, гармонично сочетающего принципы централизма и местного самоуправления, апробировано человечеством, в том числе и в России.

Диссертант обращает .внимание на то, что развитие местного самоуправления в Российской Федерации должно стать неотъемлемой частью ее демократических преобразований на основе творческого использования, мирового опыта, традиций российского городского и земского самоуправления.

Важно понимать, что местное самоуправление - это не дань моде, а веление времени, и без него сегодня легко оказаться на обочине прогресса.

Исследуя понятие «местное самоуправление», диссертант подчеркивает, что понятие "местное самоуправление" отражает комплексное и многообразное явление и включает в себя духовно-политический, юридический, социальный и экономический аспекты.

Суть местного самоуправления как одной из форм народовластия - в праве населения, образующего местное сообщество, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Это право должно признаваться и гарантироваться государством и быть закрепленным в законодательстве.

Муниципальные образования, обладая автономной свободой в решении вопросов местного значения, объективно способствуют формированию правового государства и гражданского общества. .

В границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои по сути властные полномочия по решению социально-экономических, финансовых, экологических, правоохранительных и иных вопросов. Территорией муниципального образования ограничивается обязательная правовая сила решений, принятых путем прямого волеизъявления членов местного сообщества и решений органов местного самоуправления по местным проблемам. Причем, издаваемые муниципальные юридические акты не должны противоречить предписаниям федеральных и региональных законов. Важно подчеркнуть, что принятое местным сообществом либо образованным им муниципальным органом решение не требует какого-либо согласования или последующего утверждения государственным органом и может быть отменено только судом, но не в административном порядке

Вместе с тем для эффективного решения общих проблем и для того, чтобы избежать противоречий в деятельности органов власти всех уровней, необходимо наладить взаимодействие и координацию работы Следует отметить, что их взаимоотношения должны строиться на правовой основе, а сферы компетенции строго разграничены.

Развитие местного самоуправления содействует укреплению Российского государства в различных аспектах: снижается уровень социальной напряженности в обществе, улучшаются взаимоотношения населения и власти, формируется экономика, адаптированная к местным условиям, обеспечивается территориальная целостность государства.

Местное самоуправление способствует повышению политической активности граждан и их правовой культуры. Муниципальные образования являются основой демократического устройства общества, поскольку они предполагают самостоятельное и инициативное решение жителями, проживающими на определенной территории, местных проблем, выборный порядок формирования органов местного самоуправления, возможность отзыва избранных в их состав должностных лиц.

Степень развития местного самоуправления зависит от степени развития демократии в обществе: чем более демократичным оно будет, тем более широко в нем будут развиты самоуправленческие начала.

Автор подчеркивает, что важнейшей гарантией обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления является наделение их собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Вопросами местного значения являются вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные законодательством к предметам ведения местного самоуправления. На их основе устанавливается компетенция органов местного самоуправления, они же предопределяют основные направления и формы организации работы.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - объективный и необходимый процесс, вытекающий из концепции децентрализации государственной власти, должно осуществляться одновременно с передачей необходимых материальных и финансовых средств.

Конституция Российской Федерации (ст. 132, п. 1) определяет основной круг вопросов местного значения, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны. К их числу относятся вопросы управления муниципальной собственностью; формирования, утверждения и исполнения местного бюджета; установления местных налогов и сборов; осуществления охраны общественного порядка; определения структуры органов местного самоуправления.

В параграфе рассматривается вопрос о системе органов местного самоуправления. Автором анализируется понятие системы местного самоуправления, под которой следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации власть, решает вопросы местного значения, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций.

Автор обращает внимание на анализ формы прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, указывая, что к числу форм прямого волеизъявления граждан, позволяющих выявить общественное мнение, в том числе и по вопросам правового регулирования общественных

отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, принять органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления решение, с учетом мнения и в интересах населения муниципального образования, законодательство Российской Федерации относит: во-первых, правотворческую инициативу, во-вторых, обращение граждан в органы местного самоуправления.

Автором определяется структура, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления, подчеркивается , что население муниципального образования осуществляет местное самоуправление через выборные и другие органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации. Население муниципального образования самостоятельно в выборе структуры органов местного самоуправления. Законодательство Российской Федерации определяет только общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления: демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления; разделение властей; самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения; территориальная организация органов местного самоуправления.

Второй параграф - «Правовые основы местного самоуправления в России» - посвящен анализу нормативно-правовой базы местного самоуправления - Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и других федеральных законов, в которых регулируются вопросы местного самоуправления.

Отмечается, что систему нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления в России, можно разделить на три уровня: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней также «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы.

Принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации ознаменован новый этап развития правовой системы местного самоуправления. Конституция Российской Федерации вслед за Европейской Хартией о местном самоуправлении, установившей, что "органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя", закрепила местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст.З), установила, что оно в Российской Федерации признается и гарантируется в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Тем самым местное самоуправление было признано одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Конституция РФ (1993 г.) не только наметила основные контуры устройства самой близкой к населению власти - органов местного самоуправления, но и внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. В 20 статьях Конституции РФ из 137 содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению местного само-

управления. Конституция РФ не просто обособляет местное самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма.

Таким образом, Конституция Российской Федерации, нормы которой имеют не только выйиую юридическую силу, но и прямое действие, стала предметной основой для практического реформирования местного самоуправления и развития его правовой системы.

Правовую основу функционирования местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., № 154-ФЗ (с последующими изменениями), другие федеральные законы; указы Президента РФ и постановления Правительства РФ; конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Составной частью правовой базы местного самоуправления в РФ считается и Европейская Хартия о местном самоуправлении; ее основные принципы и положения уже нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении.

Автор указывает на то, что именно в сфере местного самоуправления сегодня в Российской Федерации наиболее ощутимы проблемы формирования правовой базы.

Диссертант приходит к выводу о том, что Конституция РФ, во-первых, выступает основным источником муниципального права, устанавливает основы системы местного самоуправления и создает базу для текущего законодательства в этой сфере. Во-вторых, следует учесть, что к моменту вступления в силу действующей Конституции прежняя система местного самоуправления оказалась разрушенной, поэтому Конституция РФ, будучи учредительным актом, стала основой для новой - современной концепции развития муниципальной власти, построенной на принципах либерально-демократического устройства.

Необходимо отметить, что система нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления в России, представляет собой многоуровневую конструкцию. Первый ее уровень - Конституция РФ. Второй уровень - федеральные законы. Среди них центральное место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

По своему содержанию он отвечает общей формуле, заложенной в основу характеристики местного самоуправления крупнейшим российским государст-воведом Г.В. Барабашевым: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы и без вмешательства центральной власти и в целом соответствующая современной концепции организации местного самоуправления, закрепленной действующей Конституцией РФ1.

По мнению диссертанта, рассматриваемый Закон не свободен от отдельных недостатков. В их числе следует назвать: недостаточно последовательное про-

' См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.. 1996. С. 291-301.

ведение принципа разделения властей на местном уровне, отсутствие четко определенного статуса объектов муниципальной собственности и некоторые др. Однако, в целом, данный Закон представляет собой реальную основу для формирования и развития системы местного самоуправления на конкретной территории.

В развитие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» разработаны, приняты и действуют Федеральные законы «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

С целью обеспечения реализации требований Конституции России и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на федеральном уровне в настоящее время осуществляется подготовка ряда других очень важных, по нашему мнению, законопроектов: об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; о государственных минимальных социальных стандартах; о муниципальной собственности на землю; о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность.

Реформа местного самоуправления, осуществляемая в стране, затрагивает как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации.

Автор выявляет наиболее типичные нарушения федерального законодательства, допускаемые субъектами Федерации в процессе принятия нормативных актов по вопросам местного самоуправления. К их числу относятся: введение региональными правовыми актами ограничений на осуществление местного самоуправления; ограничение региональными законами прав граждан в сфере местного самоуправления, гарантируемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами; расширение региональными актами пределов правового регулирования вопросов местного значения, установленных в федеральных законах; отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Российской Федерации; делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств; выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении; упразднение муниципальных образований на территориях, где местное самоуправление было установлено в соответствии с Законом "О местном самоуправлении в РСФСР", и ряд других.

Осуществляя анализ законодательства субъектов Российской Федерации, диссертант поддерживает точку зрения тех авторов, которые указывают, что виновники такого положения - не только законодатель в лице Государственной Думы, но прежде всего органы федеральной исполнительной власти. В странах мира с достаточным опытом парламентаризма проекты законов вносит

в парламент, как правило, исполнительная власть в лице правительства. Такой порядок позволяет формировать законодательство, базирующееся на единых концептуальных подходах. Российское правительство в этом вопросе активностью не отличается. В 1997 году из 687 законопроектов, внесенных в Государственную Думу субъектами законодательной инициативы, Правительством России было внесено только 127 (без учета проектов закона о ратификации международных договоров и соглашений). К тому же, мягко говоря, не все они отвечали современным требованиям юридического качества.

При подюювке законопроектов по вопросам местного самоуправления правительство нарушило все сроки - и установленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и указом Президента России по этому вопросу и, наконец, установленные собственным постановлением правительства. Это означает, что, если не принимать решительных мер, органы местного самоуправления в обозримом будущем не будут иметь реальной возможности осуществлять функции народовластия в том виде, как это предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

Далее диссертант обращает внимание на проблемы становления местного самоуправлении 8 Санкт-Петербурге.

14 сревраля 1997 года Парламент России внес дополнение в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 года. Если пункт 3 статьи 6 этого закона к предметам ведения местного самоуправления относил «местные финансы, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других вопросов местного значения», то внесенное дополнение сводит по существу на нет это право. В «Москве и Санкт-Петербурге е целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами... Москвы и Санкт-Петербурга». Стиль поправки, по мнению А.В. Зиновьева, не отличается совершенством, а ее содержание является не лучшим вариантом решения проблемы1.

Во-первых, дополнение открыто ограничивает финансово-экономические права муниципалитетов.

Во-вторых, нарушается принцип равноправия даже однопорядковых субъектов Федерации.

В-третьих, ограниченные экономические и финансовые возможности Санкт-Петербурга вынудят городские власти «посадить» органы местного самоуправления на «голодный паек» .

Делая вывод, диссертант отмечает, что система законодательства о местном самоуправлении субъектов Федерации во многом аналогична федераль-

1 См.: Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. СПб. ИТД Терда", 2000. С. 382.

ной системе, с тем лишь принципиальным отличием, что она закрепляет конкретные вопросы организации и деятельности муниципальной власти с учетом особенностей ее развития в данном регионе.

Далее в параграфе рассматривается также нижний, или первичный, уровень нормативно-правового регулирования муниципально-правовых отношений, которые образуют акты, принимаемые муниципальными органами и непосредственно населением.

Это наиболее.конкретные по своему содержанию акты, на характер которых в наибольшей степени может непосредственно оказать влияние население муниципального образования.

Автор приходит к выводу, что данные акты должны отвечать следующим требованиям:

- законности, как по форме, так и по содержанию;

- быть изданными в пределах компетенции соответствующего органа местного самоуправления или вопросов ведения соответствующего муниципального образования;

- подвергаться в случаях, установленных законом, государственной регистрации;

- публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

- приводиться в соответствие с актами (решениями), изданными органами государственной власти и местного самоуправления.

Как положительное явление, диссертант рассматривает стремление муниципальных образований к объединению в единую общероссийскую организацию, представляющую интересы муниципальных образований всей Российской Федерации, - Конгресс муниципальных образований России.

На основании изложенного диссертант делает следующие выводы.

Конституция Российской Федерации 1993 г., закрепив местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, как самостоятельную форму народовластия, стала правовой базой для практического реформирования местного самоуправления и развития его правовой системы. Конституционные установления по вопросам местного самоуправления достаточно полно соответствуют международным стандартам, закрепленным, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления.

С принятием 28 августа 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" началось формирование правовой системы местного самоуправления и его органов, а также работа ло ее реализации.

Основываясь на конституционных положениях, указанный Федеральный закон в значительной степени развил и конкретизировал их и стал важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства и нормативных правовых актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Однако становление и развитие местного самоуправления осуществляется медленно, противоречиво, с нарушениями конституционных норм. По мнению диссертанта, это объясняется следующими причинами:

• отсутствие единой целостной научно обоснованной государственной концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации на основе надлежащего баланса децентрализации и деконцентрации государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти;

• неудовлетворительное научное, правовое и организационно-методическое обеспечение местного самоуправления, отсутствие единого национального научного центра по вопросам его развития;

• фактическое отстранение от процесса организации и деятельности местного самоуправления не только населения, но и общественности и общественных объединений;

• недооценка, неполное понимание необходимости наличия гражданственности и коллективного действия не только как основы местного самоуправления, но и как его непременного атрибута;

• слабый государственный и общественный контроль за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, неэффективность судебной защиты;

• дисбаланс в финансировании органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Устранение этих причин позволит в короткие сроки наладить подлинное местное самоуправление в Российской Федерации. Нужно прежде всего изменить отношение к местному самоуправлению ведущих руководителей органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на региональном.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации необходимо уточнить понятие "основы местного самоуправления" как основополагающего института муниципального права.

Представляется, что основы местного самоуправления составляют совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муници-пально-правовые нормы нормативных правовых актов.

В третьем параграфе - «Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в России» - на основе анализа нормативных актов, регламентирующих муниципальные отношения, вносятся рекомендации по их совершенствованию, а также исследуются взгляды ведущих российских ученых по проблемам муниципального права.

Исследование муниципальных отношений позволяет, согласно точке зрения автора, выделить следующие свойственные им признаки: 1) в основном они возникают в связи с реализацией интересов местного сообщества; 2) могут иметь различное содержание: социально-культурное, экономическое, экологическое, организационно-управленческое, политическое и т.д.; 3) как правило, имеют локально-территориальный характер; 4) могут возникать как в сфере публичного, так и частного права.

Изучение правовой базы местного самоуправления в России приводит к выводу о ее неполноте, противоречивости и несовершенстве. В ряде субъектов Российской Федерации отсутствуют нормативные акты, регулирующие порядок передачи объектов в муниципальную собственность, не урегулирован порядок налоговых поступлений в местный бюджет на основе гарантируемого минимума. Недостаточно обеспечена защита прав местного сообщества на самоуправление.

Необходимо разработать механизм приведения нормативных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Основным Законом страны и федеральным законодательством, с последующим внесением требуемых изменений. На региональном и муниципальном уровнях правового регулирования должны конкретизироваться конституционные и иные законодательно установленные правомочия местных сообществ, закрепляться порядок из реализации на территориях муниципальных образований.

Нужен поиск наиболее оптимальных форм правовой регламентации в сфере местного самоуправления. По мнению диссертанта, должны быть приняты федеральные законы: «О муниципальной милиции», «О порядке компенсации местному самоуправлению расходов, связанных с осуществлением ими делегированных государственных полномочий», «О муниципальных банках» и другие.

Имеет смысл разработка и принятие муниципального кодекса, охватывающего широкий круг вопросов, связанных с местным самоуправлением. Принятие такого систематизированного нормативного акта позволило бы исключить дублирование законодательных положений, их коллизию, а также облегчить понимание и применение правовых норм муниципального права.

Вторая глава - «Полномочия и гарантии эффективности деятельности органов местного самоуправления в России» - состоит из трех параграфов.

В первом параграфе - «Полномочия органов местного самоуправления» -диссертант обращает внимание на то, что понятие «полномочия органов местного самоуправления» является новым для отечественного государств сведения. Впервые данное понятие формализовано в Конституции Российской Федерации 1993 г., в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Закрепление за органами местного самоуправления полномочий является одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности.

Четко определенные в законе полномочия органов местного самоуправления позволяют установить пределы их деятельности, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности, а также проанализировать действия органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия нормам закона и права.

Полномочия органов местного самоуправления создают условия для формирования единой системы организации власти на территории муниципальных образований.

На современном этапе развития вопросы разграничения полномочий между уровнями власти крайне важны для реализации конституционных положений о местном самоуправлении и становления в Российской Федерации этого института как формы народовластия.

Диссертант обращает внимание на то, что в пункте 1 статьи 132 закреплено, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». В этой статье указаны только отдельные предметы ведения органов местного самоуправления, перечень вопросов местного значения не исчерпывающий.

Статьей 130 устанавливается, что «местное самоуправление, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения».

Таким образом, по мнению автора, для реализации указанных выше конституционных положений на законодательном уровне требуется:

• во-первых, установить для муниципальных образований конкретный перечень вопросов местного значения, которые они должны «самостоятельно и под свою ответственность» решать;

• во-вторых, наделить органы местного самоуправления полномочиями и ресурсами для решения данных вопросов1 местного значения;

• в-третьих, четко определить, какие из государственных полномочий могут быть переданы в ведение муниципальных образований.

Только после решения этих задач можно говорить об эффективном функционировании местного самоуправления в Российской Федерации.

Рассматривая вопросы законодательного регулирования на федеральном уровне компетенции органов местного самоуправления, диссертант исходит из того, что, в случае отсутствия механизмов, обеспечивающих реализацию компетенции, будет нарушен основополагающий принцип местного самоуправления - решение населением вопросов местного значения самостоятельно и под свою ответственность.

Без закрепления конкретных полномочий и их ресурсного обеспечения они так и останутся общими предметами ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. А ведь решение именно этих вопросов является наиболее важным для населения всех муниципальных образований.

Диссертант высказывает мнение о том, что на федеральном уровне необходимо добиться реализации требований статьи 62 об обязанности субъектов Федерации принять законы о наделении муниципальных образований конкрет ными полномочиями и ресурсами для решения вопросов местного значении Нерешенность вопросов разграничения компетенции между органами государ ственной власти субъектов Федерации и органами местного самоупрзплс-нин может привести к различным негативным последствиям

Далее в параграфе рассматривается положение об актуальности разработки в ближайшее время законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления, включая также разграничение полномочий среди муниципальных образований различных уровней, о необходимости кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах. Однако это положение, по мнению автора, является дискуссионным, требующим дальнейшей проработки.

Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления подробно регламентируются уставами муниципальных образований, которые разрабатываются в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Законодательно устанавливать для каждого муниципального образования конкретный и исчерпывающий перечень вопросов местного значения вряд ли целесообразно: муниципальная жизнь не стоит на месте, меняются отношения в государстве и местных сообществах, отмирает старое, появляется новое, и органы местного самоуправления в соответствии с законодательно установленными процедурами могут расширять круг вопросов местного значения, которые они решают в интересах населения.

Таким образом, не отрицая актуальности проблем наделения органов местного самоуправления собственными полномочиями в рамках предметов их ведения, а также разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, все же усомнимся в необходимости принятия в связи с этим еще одного закона на федеральном уровне. Эти проблемы могут и должны быть решены путем совершенствования действующего федерального законодательства, регулирующего организацию и деятельность местного самоуправления и - в большей степени - посредством принятия законов субъектами Федерации, а также нормотворчества на муниципальном уровне. Причем органы местного самоуправления не должны сидеть сложа руки, а через свои ассоциации и союзы инициировать эти процессы на всех уровнях, в полной мере использовать предоставленное им право законодательной инициативы в законодательных органах субъектов Российской Федерации.

В «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается, что «отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральных и субъектов РФ) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующих эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления»

При этом одной из целей государственной политики в области развития местного самоуправления является «разграничение полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов между органами государственной власти (федеральных и субъектов РФ) и органами местного самоуправления»

В качестве механизма реализации государственной политики в области развития местного самоуправления выступает «широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимо-

действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления».

Как же можно решить проблему разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления?

По мнению диссертанта, необходимо принять Федеральный закон «Об общих принципах разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления». Это должен быть закон, в котором прежде всего закрепляются сфера действия, принципы, формы, порядок и сроки разграничения полномочий, а также предусматривается возможность использования согласительных процедур, указываются субъекты инициативы по разграничению полномочий. Разграничение полномочий в обязательном порядке должно увязываться с разграничением соответствующих материальных и финансовых ресурсов. Это должен быть гибкий закон, в соответствии с которым в любом субъекте Федерации может быть произведено разграничение полномочий между субъектом Федерации и муниципальными образованиями, либо группой муниципальных образований, либо отдельным муниципальным образованием, находящимися на территории данного субъекта Федерации.

Принятие такого закона позволит муниципальным образованиям начать процедуру разграничения полномочий, что, в свою очередь, будет способствовать реальному становлению института местного самоуправления в России.

Далее диссертант делает вывод о том, что полномочия органов местного самоуправления можно определить как совокупность их прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения, закрепляемых в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Рассматривая классификацию полномочий органов местного самоуправления, диссертант выделяет направленность деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Анализ законодательства Российской Федерации позволяет выделить основные сферы деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения: хозяйственного строительства; социально-культурного строительства; охраны общественного порядка.

Во втором параграфе - «Роль органов местного самоуправления в охране и защите общественного порядка на территории муниципального образования», - исходя из понимания правовой природы муниципальной власти, определяются полномочия органов местного самоуправления. Местное самоуправление, в основе которого лежит право граждан, их территориальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного значения, предполагает ответственность органов муниципальной власти перед местным сообществом.

В диссертации отмечается, что местное самоуправление, при всей его самостоятельности в решении вопросов социально-экономического развития региона, нельзя полностью изолировать от органов государственной власти, включая ОВД. Это обусловлено тем, что, во-первых, реальные возможности ор-

ганов местного самоуправления на практике оказываются гораздо уже, чем органов государства; во-вторых, государство, его структуры, и в первую очередь органы внутренних дел, могут иметь на данной территории свои интересы, вы-ражанЗщие общенародный интерес, который может противоречить интересу на-селенШ данной территории. В таком случае государство будет обеспечивать защиту'своих интересов силами собственных органов.

Поскольку общественный порядок вообще и в регионе, в частности, - это институт; требующий установления единообразных требований ко всем гражданам государства, его законодательное оформление осуществляется органами государственной власти, они же устанавливают и правовую ответственность за его нарушение виновными лицами. Сферой взаимной компетенции местного самоуправления и ОВД является организационная деятельность, направленная на профилактику и предупреждение правонарушений, а в необходимых случаях - деятельность по пресечению правонарушений.

Организация охраны общественного порядка - это осуществление органами внутренних дел, гражданами, общественными объединениями, органами местного самоуправления комплекса основанных на законе управленческих функций, направленных на обеспечение целенаправленной охраны правопорядка, беаопасности, по защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Так как проблема безопасности и защищенности членов местного сообщества является одной из самых значимых для населения, то особое внимание в диссертации отводится месту и роли муниципальных образований в общей системе поддержания правопорядка. Охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется посредством: 1) организации и содержания за счет средств местных бюджетов муниципальных органов охраны общественного порядка; 2) надзора и контроля за общественным порядком и безопасностью и административными службами.

Автор поддерживает точку зрения, что под муниципальными органами охраны общественного порядка понимаются правоохранительные формирования, создаваемые органами местного самоуправления, им подчиненные и контролируемые, финансируемые из средств местного бюджета, которые признаны защищать в пределах своей территории жизнь, здоровье и свободы граждан от преступных и иных противоправных посягательств. В целях эффективного решения поставленных задач муниципальные органы охраны общественного порядка должны быть наделены функциями и полномочиями применения мер принуждения (в том числе физической силы, специальных средств, оружия) в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законом.

Автор не сомневается в необходимости создания муниципальной милиции, которая подчинялась бы муниципалитетам, содержалась за счет местного бюджета, функционировала в пределах четко определенных законом границ и выполняла задачу обеспечения правопорядка на территории муниципального образования. Переход от местной к муниципальной милиции позволит преодолеть существующую отчужденность между ней и населением, социально переориентировать сотрудников обновленной милиции на обеспечение безопасно-

сти местного сообщества от правонарушений, повысит оперативность и гибкость управления милицейскими подразделениями, более полно в их правоохранительной деятельности будут учитываться местные особенности. Однако ряд негативных факторов общественной жизни, а в частности: экономические трудности россиян, сложная криминогенная ситуация, недостаточная материально-техническая база муниципальных органов, отсутствие специального закона и другие, позволяют говорить лишь о постепенном, долговременном переходе к муниципальной милиции на основе результатов проводимого в десяти регионах эксперимента.

Диссертант также рассмотрел перспективы совместной деятельности муниципалитетов и правоохранительных органов по профилактике правонарушений, поднимаются вопросы, связанные с устранением и нейтрализацией криминогенных факторов в жизни местных сообществ.

Органы муниципальной власти должны принять антикриминогенную программу муниципального образования, согласовав ее с другими субъектами профилактики. Данная программа могла бы включать следующие разделы: комплекс оценок преступности на локальной территории; прогноз ее состояния на ближайшие три года; определять субъектов проведения конкретных профилактических мероприятий; их содержание; сроки проведения; источники и порядок предоставления необходимых ресурсов; предусматривать формы взаимодействия субъектов; оценку результатов.

Взаимодействие субъектов предупреждения преступности может осуществляться в различных формах; взаимный обмен информацией, совместное планирование профилактических мероприятий; обсуждение проблем борьбы с преступностью и нужных мер на совещаниях и научно-практических конференциях; организация помощи местного сообщества правоохранительным органам; использование возможностей средств массовой информации; взаимная подготовка нормативных документов, регулирующих как совместную профилактическую деятельность, так и распределение функций.

Оптимальная организация профилактической деятельности муниципалитетов предполагает создание специальной криминолого-профилактической службы в ее составе и адекватное ресурсное обеспечение.

8 третьем параграфе - «Гарантии эффективности органов местного самоуправления» - исследуется воздействие на становление муниципалитетов в России различных общественных факторов, предлагаются меры, направленные на создание оптимальных условий для реализации права на местное самоуправление.

Анализу также подвергается система гарантий местного самоуправления, которая состоит из социально-экономических, политических, нравственно-духовных, юридических и организационных предпосылок и условий, средств и способов, создающих благоприятные возможности для реализации права на местное самоуправление. Причем право на местное самоуправление выступает и в качестве индивидуального субъективного права отдельного гражданина, и как коллективное право местного сообщества.

Диссертант подразделяет гарантии местного самоуправления на общие и специальные. Под общими гарантиями понимаются объективные условия жизнедеятельности общества, позитивно воздействующие на развитие местного самоуправления в таких сферах, как: социально-экономическая, духовно-нравственная и политическая.

Специальные гарантии местного самоуправления включают юридические, организационные и иные средства и способы, непосредственно направленные на обеспечение правомерной реализации предписаний законодательства в области местного самоуправления и успешное формирование муниципальных образований в России. Среди правовых гарантий местного самоуправления можно выделить: обязательность решений местного сообщества и образуемых им органов для всех субъектов на локальной территории; право на судебную защиту; институт юридической ответственности за правонарушения против местного самоуправления; меры поощрения и стимулирования муниципальной деятельности, закрепленные в законодательстве, и другие.

Особо исследуются занимающие важное место в системе гарантий местного самоуправления конкретные права и обязанности жителей муниципальных образований: право участия во всех формах прямой демократии; право на информацию о работе органов местного самоуправления; право на обращение с заявлениями, жалобами и предложениями в органы государственной и муниципальной власти; обязанность уважать права и законные интересы других лиц, выполнять предписания нормативных актов в сфере местного самоуправления.

В заключении диссертации подводятся итоги исследования, формируются выводы, предложения и рекомендации, направленные на совершенствование правового регулирования местного самоуправления в России.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Мы не стремимся объять необъятное, но уже можем отчитаться по конкретным делам //Адмиралтейский вестник. 1998. № 1. 0,1 п.л.

2. Местная власть должна быть понятна и близка // Адмиралтейский вестник. 1999. № 2. 0,2 п.л.

3. Муниципальные советы: власть реальная или декларативная? // Экономика и время. 1999. № 6. 0,2 п.л.

4. Муниципальная власть - власть народа // Адмиралтейский вестник. 1999. №8. 0,2 п.л.

5. Пора и нам жить как в Европе // Невское время. 2000. № 1. 0,2 п.л.

6. Юридический аспект местного самоуправления // Адмиралтейский вестник. 2000. №4. 0,2 п.л.

Описание предмета: «Конституционное право»

Конституционное право - отрасль права, система юридических норм, регламентирующих организацию государственной власти в стране, основные формы осуществления этой власти, отношения государства и гражданина, а также и другие отношения, которые закрепляются конституцией и нормативными актами, изданными в ее исполнение.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.