Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право;

государственное управление; административное право;

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г., существенно изменила правовую основу деятельности органов государственной власти Российской Федерации. Она установила федеративное устройство, в соответствии с которым, составные части государства получили государственно-правовой статус и стали именоваться субъектами Российской Федерации. В соответствии с демократической и правовой природой государства это ознаменовало качественный перелом в сущности и общественном значении многих государственно-правовых явлений.

Возникла принципиально новая система законотворчества и законодательства, отличающаяся двумя уровнями и множеством соответствующих субъектов.

В отличие от зарубежных федеративных государств полномочия субъектов Российской Федерации были урегулированы не посредством закрытого перечня полномочий, а иначе, по остаточному методу, когда полномочия, не установленные для федеральной власти, были признаны находящимися в компетенции органов власти субъектов Федерации. Такой подход преподнес многие сложности в правовом регулировании вопросов жизнедеятельности людей на территории страны. Одна ориентация проявляется при реализации ст. 71 Конституции РФ, другая -ст.72, где немало противоречий между нормами федерального и субъектного законодательства, третья - ст.78, из-за чего тождественные общественные связи по-разному регулируются, различными субъектами федерации.

Изменение условий законотворчества субъектов федерации обусловлено также сменой ряда концептуальных подходов. В Российской Федерации официально провозглашено, что человек, его права и свободы является высшей ценностью. Носителем суверенитета и единственным источником власти признается многонациональный народ России, а не тот или иной общественный класс. Получили практическую реализацию идеи гражданского общества, сочетания централизации и децентрализации, разнообразия форм экономической деятельности и другие. Всё это оказывает глубокое влияние на взаимоотношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что в конечном итоге сказывается влияние и на законотворчестве регионов. В общем, существует целый ряд проблем, связанных с конституционно-правовыми основами

законотворчества субъектов Российской Федерации, в том числе, вызванных доктринальными и текстуальным толкованиями Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации.

Состояние научной разработки темы. Научное исследование практики законотворчества опирается на развитую российскую правовую традицию, воплощенную как в методах анализа, так и в собственно юридических знаниях, сформулированных многими учеными. Нацеленность данной работы на вопросы сущности законотворчества не могла быть осуществлена без опоры на фундаментальные достижения, полученные при исследовании более общих конституционно-правовым проблем законодательной власти.

Исследователи проблем правового государства, начиная с Дж.Локка, Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо, Э.Канта, американских федералистов и вплоть до таких ученых XX века как М.Ориу, Ф.Люшер, Э.Лейкман, Дж.Ламберт, К.Поппер и других, обращались к тем вопросам, которые являются предметом диссертации.

Существенен вклад российских государствоведов досоветского периода, особо среди них следует назвать Б.А.Кистяковского, П.И.Нов-городцева, Н.И.Кареева, Г.Ф.Шершеневича, Л.И.Петражицкого, а также теоретика монархической государственности Л.А.Тихомирова и др.

Давно обсуждается проблема процесса и технологий законотворчества в период демократических преобразований. Немало идей по этим вопросам было высказано в работах С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, Г.В.Атаманчука, Н.В.Витрука, В.Г.Вишнякова, Б.Н.Габричидзе, Е.И.Козловой, Б.И.Курашвили, О.Е.Кутафина, Е.А.Лукашевой, Г.В.Мальцева, А.С.Пиголкина, Б.А.Страшуна, М.С.Студеникиной, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина и других ученых.

С другой стороны, многое еще не исследовано в сфере законодательной власти, особенно на субъектном уровне. Проблематика законотворчества органов представительной власти субъектов Российской Федерации представляется нам в связи с этим одной из наиболее актуальных на современном этапе реформирования российской государственности. Не всё ясно во взаимосвязях процессов законотворчества, как по вертикали - между Федеральным Собранием РФ и представительными органами субъектов Федерации, так и по горизонтали - между представительными органами хотя бы сопредельных субъектов Федерации. Слабо налажен информационный обмен законопроектными наработками, не всегда понятен подход

субъектных законодателей к регулируемым ими вопросам. Не осознано еще по многим аспектам значение для законотворчества конституционного принципа разделения государственной власти, роль этого нормоустановления для организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы исследовать юридическую природу статуса законодательных органов субъектов Российской Федерации, и на этой основе формы их законотворчества;

- раскрыть источники, процедуры и формы законотворческой деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации, показать их связь и зависимость с организацией и регламентом работы субъектных органов законодательной власти;

- проанализировать с точки зрения обеспечения эффективности законотворчества сложившуюся структуру и механизмы функционирования органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, выявить их типичные слабые и сильные стороны;

- обосновать критерии и характеристики практической реализации правоустанавливающей сущности законодательной власти субъектов Российской Федерации, разработать предложения по углублению ее демократизма, социальной направленности и правовой последовательности.

Объектом диссертационного исследования избраны публично-правовые отношения законотворчества, складывающиеся в процессе осуществления законодательной власти государства в форме законотворческой деятельности органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. Из многообразия отношений, выражающих природу и механизмы демократии как законодательной формы народовластия, выбраны те, которые реализуют правоустанавливающую сущность законодательной власти субъектов Российской Федерации, раскрывают процедуры ее формирования и рационального функционирования. Основной эмпирический материал взят из практики деятельности Московской городской Думы.

Предмет исследования составили правовые источники, формы, субъекты и процедуры становления и практической реализации правоустановительной сущности законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Теоретическую, методологическую и нормативную основу исследования составили идеи, положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, посвященные проблемам демократии, политики, государственной власти, законотворчества: конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и её субъектов, законы других государств, а также международно-правовые документы, отражающие различные аспекты представительной природы законодательной власти.

В диссертации использованы различные методы исследования государственно-правовых явлений и институтов. Среди них конкретно-исторический, системного анализа, сравнительно-правовой, социологических исследований, функциональный и др.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней предпринята одна из первых попыток раскрыть единство социологического и правового начал в формировании и обеспечении рациональности законотворчества в субъектах Российской Федерации, а также в практической выверке получаемых результатов в реальных правоотношениях.

На защиту выносятся следующие выводы и положения, содержащие, по мнению автора, определенные элементы теоретической новизны:

- обоснована правоустанавливающая сущность законодательной власти, которая усматривается в том, что это исключительное и собственное качество законодательной власти, реализуемое посредством законодательных норм, устанавливающих юридические институты, права и обязанности субъектов права, в соответствии с конституцией соответствующего государства или государственного образования, в целях реализации потребностей общества, публичных и частных интересов и прав граждан, а также жителей соответствующих территорий;

- показано, что именно правоустанавливающая сущность законодательной власти, отчетливо выраженная в деятельности законодательных органов, в содержании и актуальности принимаемых ими законов свидетельствует об уровне развития демократии, степени правовой урегулированное(tm) общественных процессов, качестве законности функционирования органов исполнительной власти;

аргументировано, что реализация правоустановительной сущности законодательной власти требует, с одной стороны, жесткой

связи депутатов с населением, своими избирателями, а, с другой, социально-экономической независимости законодательных органов, в том числе, от структур органов исполнительной власти; в этой связи раскрыты значение и необходимость законодательного предоставления статуса юридического лица для органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в целях реализации их конституционных полномочий по предметам собственного ведения субъектов Российской Федерации;

- выявлены характер, смысл и пределы исторической традиции законодательного установления статуса депутатской неприкосновенности для обеспечения демократического характера государственной власти и исполнения депутатом его мандата наряду с задачами введения специальных форм ответственности за практическое исполнение такового; отмечено, что депутатская неприкосновенность связана с сущностью законодательной власти и вовсе не охватывает собой другие поступки и действия депутата как гражданина;

- исследованы проблемы теории закона, систематизированы и предложены принципы актуального и эффективного законодательствования в направлении обеспечения непротиворечивости, полноты законодательства и обогащения правоустанавливающей сущности законодательной власти субъектов Российской Федерации;

- показано, что углубление профессионализма депутатской деятельности должно сочетаться с хорошо поставленной государственной службой в органах законодательной власти субъектов Федерации, что обеспечивало бы устойчивость и последовательность и преемственность законотворчества, его адэкватность запросам жизни; выделены возможные формы такого взаимодействия.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в привлечении внимания ученых, политиков и законодателей к центральной проблеме становления и укрепления российской государственности - обогащения и реализации правоустанавливающей сущности законодательной власти, особенно на уровне субъектов Российской Федерации.

Совершен комплексный публично-правовой анализ состояния, полноты нормативной урегулированности и тенденций развития законотворческих процессов в субъектах Российской Федерации. Раскрыты противоречия, возникающие в законотворческой практике ряда субъектов Федерации.

Апробация результатов исследования. Автор, как депутат Московской городской Думы, свои идеи, методы, оценки и рекомендации выверял посредством участия в подготовке, принятии и реализации многих законов города Москвы, главным образом тех, по предмету которых подготовлена данная работа. Некоторые законы были непосредственно инициированы диссертантом и подготовлены под его руководством. Положения и выводы диссертации был представлены научной общественности посредством публикаций, список которых приложен к автореферату. Ряд публикаций получил поддержку в политических кругах города Москвы.

Диссертация обсуждена и одобрена, на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы РАГС при Президенте Российской Федерации.

Структура исследования: Диссертация состоит из введения, двух глав (семи параграфов), заключения, списка использованных нормативных источников и научных публикаций, а также приложений. Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность избранной темы исследования, дается оценка состояния разработанности темы, формулируются цели и задачи исследования, разрабатываются методологические и нормативные основы диссертации, её научная новизна, теоретическая и практическая значимость, приводятся данные апробации результатов исследования.

Первая глава "Проблема конституционного права законодательной власти субъектов Российской Федерации" посвящена раскрытию правовых основ и правового положения органов законодательной власти субъектов Российской Федерации и их народных представителей. Особое внимание уделено анализу смысла и содержания принципов и норм Конституций РФ, посвященных природе законодательной власти. Ведь многие проблемы и правотворчества и качества нормативных правовых актов, и правоприменения возникают как раз из-за того, что нет понимания, во-первых, глубинных связей законодательной власти с гражданами, избирателями и таким образом определенной её несвободы в своём миропонимании и действии, во-вторых, обусловленности законодательной власти потребностями и интересами избирателей, и, в-третьих, сущностей самого законодательства как процесса поиска согласия, компромисса, возможного консенсуса между разными, порой противоречивыми потребностями и интересами. В результате нередко конституционная

самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10 Конституции, РФ) рассматривается как однопорядковость, вроде того, что по своей природе и сущности они одинаковы и могут между собой конфликтовать в виде равноправных субъектов власти. В российской трактовке нередко исполнительная власть, вследствие того, что она непосредственно связана с Президентом РФ, который реализует большую часть её функций, вообще ставится чуть ли не на первое место. Информационное поле и в Российской Федерации в целом, и в её субъектах буквально насыщено практикой органов законодательной власти за то, что они мол, мешают деятельности: органов исполнительной власти, не принимают законы в таком замысле, который угоден исполнительной власти.

При раскрытии конституционно правовых основ статуса законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации автору пришлось обратиться к историческому материалу, описывающему становление парламентаризма, и мнению авторитетов в этой сфере научного знания, связанного с интерпретацией сущности демократии. Приводятся суждения Дж.С.Милля, Дж.Бьюкенена, М.М.Ковалевского, Ш.Л.Монтескье, Э.Канта, Р.Арона и других ученых, в которых настойчиво подчеркивается мысль о том, что законодательная власть отличается двойственной природой, вне которой она теряет свои существенные черты. Её источником является народ (ст.З, ч.1 Конституции РФ), а механизмом воспроизведения интересов и воля народа - представительство. От представительства идет плюрализм политических сил, идеологий и мнений, представленных в законодательной власти. Иногда - принципиальное значение избирательной системы и реальное сложности в формировании депутатского состава органов законодательной власти. К сожалению, становление современных органов законодательной власти в России в целом, и в субъектах федерации, в частности, проходило не снизу, путем свободного волеустановления народа (избирателей), а сверху, указным порядком до Конституции РФ 1993 года. В результате были заложены стереотипы, механизмы, процедуры, правовые новеллы, которые противоречивы и до сих пор не позволяют органам законодательной власти субъектов Российской Федерации приобрести свойства и авторитет именно полномочных представителей власти народа. Даже основания и процедуры роспуска органов законодательной власти пытаются сделать такими же, как для органов исполнительной власти.

Судебные органы тоже, рассматривая правовые споры между органами законодательной и исполнительной власти, порой относятся к ним как к равнозначным структурам.

Автор отмечает также, что непонимание представительской сущности законодательной власти ведет соответственно, к недооценке законотворческих технологий, а затем места и роли законов в нормативной системе общества. Считается, что органы исполнительной власти будто бы лучше знают потребности и интересны общества, и вследствие этого вправе легковесно относиться к требованиям законов и деятельности их практическому исполнению. Российское общественное мнение с трудом воспринимает идеи парламентаризма, и еще только встав на путь демократии, уже начинает подвергать сомнению политические и правовые ценности, благодаря которым состоялась демократия как общепризнанное мировое явление.

Отдельное внимание в диссертации уделено правовому положению органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, в котором фиксируется немало противоречий и уязвимых сторон. Отмечается, что законодательство связано с суверенностью государственной власти, которая только и может устанавливать общеобязательные правила (нормы) поведения и обеспечивать их организованной силой государства. "Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю её территорию" гласит ст.4.1 Конституции России. Следовательно, право законо-дательствования субъекты федерации получают не снизу, от собственного населения, а сверху, от воли всего многонационального народа (ст.3.1 Конституции РФ) и используют его в строго определенных объемах и целях. Такое понимание источника законодательствования в рамках субъектов Федерации сохраняет и сложность Российской Федерации, и способствует формированию согласованной в основных позициях правовой системы страны. Не отдельных правовых систем в каждом субъекте, как полагают некоторые правоведы, а общей правовой системы, в которой типичное для всей страны органично сочетается со своеобразием в субъектах Федерации.

Особо подчеркнута проблема истолкования равноправия субъектов Федерации. Глубинный смысл которого видится не только в их равноправных отношениях с федеральными органами государственной власти (ст.5.4, Конституции РФ), а также между собой (ст.5.1 Конституция РФ), но и в равноправии их законодательствования, что

чрезвычайно важно для гражданина. Перемещаясь по стране, он не может и не должен каждый раз попадать в новую и отличную от прежней (иную) правовую регуляцию. Отсюда актуальность полноты и качества правового регулирования предметов ведения Российской Федерации (ст.71, Конституции РФ) и выработки единых принципиальных подходов к правовому регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72 Конституции РФ).

Значит, правовое положение органов законодательной власти субъектов Федерации не должно конструироваться умозрительно, исходя из желания, закрепить за собой побольше полномочий, а наоборот, призвано сочетаться с правовым положением органов законодательной власти Российской Федерации, а также с тем конституционным полем, которое установлено Конституцией 1993 года.

С таких позиций в диссертации анализируется процесс подготовки и содержание Устава города Москвы. В нем пришлось отразить и совместить три ипостаси города Москвы: как субъекта Российской Федерации, как столицы Российской Федерации, как сложного местного сообщества, в рамках которого осуществляется местное самоуправление. Главное, чем были озабочены депутаты совместно с представителями мэрии, правительством Москвы и научной общественности заключалось в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания двух моментов: обеспечить на всех уровнях управления городом Москвой возможно полное представительство интересов и воли жителей и одновременно придать системе управления достаточную целостность, гибкость и оптимальность её организации и функционирования. Было установлено, что на основе статей 130-133 Конституции России в городе Москве осуществляется городское самоуправление в его полном объеме. Поэтому московская городская Дума в соответствии с Уставом обладает как полномочиями органа государственной власти г. Москвы (в качестве субъекта Российской Федерации), так и полномочиями представительного органа городского самоуправления. Следует отметить, что Устав отрегулировал правовое положение районов и механизма их управления и самоуправления. Органом исполнительной власти районов является районная администрация (районная Управа) - территориальное подразделение Московской городской администрации. Работу районной Управы организует глава Управы, избираемый жителями района. Контроль за деятельность районной администрации и главы Управы

возложен на районное Собрание, состоящее из представителей населения района (советников).

Опыт показал, что формирование правового положения и компетенции Московской городской Думы оказался сложным вопросом, который до сих пор не нашел окончательного разрешения. Существует проблема правового определения ст.73 Конституции России, которая органически связана со статьями 76-78. Ведь вся полнота государственной власти за пределами статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации тоже должна согласовываться с ними и быть таковой, чтобы и на территории субъекта проявлялся и обеспечивался суверенитет Российской Федерации. Когда речь заходит о компетенции в области законодательства, то здесь не может быть неопределенностей. Законодателю, чтобы самому находиться в рамках законности, необходимо четко знать своё правовое поле и именно в нем принимать законы и иные нормативные правовые акты.

В диссертации в связи с этим рассмотрен вопрос о том, может ли городская Дума или иной орган законодательной власти субъекта Российской Федерации, быть юридический лицом и вступать в правоотношения в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Автор полагает, что реальное действие данного правового явления применимо только в пределах материально-финансового обеспечения, жизнедеятельности органа законодательной власти и всё. При этом речь идет о современной ситуации в условиях сложившейся традиции формирования законодательных органов государственной власти. В принципе же орган государственной власти не может и не должен вступать в гражданско-правовые отношения, поскольку тем самым он входит в частную сферу и деформирует свою публичную сущность. Вместо защиты интересов всех, он начинает представлять и защищать свои, скажем, корпоративные интересы. В соответствии с Уставом г. Москвы подробно изложена компетенция Московской городской Думы, которая, по мнению автора, является достаточной для формирования и совершенствования законодательной основы жизнедеятельности г. Москвы как мегаполиса.

Во взаимосвязи с правовым положением органов законодательной власти субъектов Федерации Российской в диссертации рассмотрев вопрос о правовом положении народных представителей в законодательном процессе. Для его раскрытия пришлось обратиться к истории становления и нормативному регулированию правового статуса

депутатов. Когда возник парламентаризм с его правом представительства и законодательствования, сразу же была поставлена проблема свободы волеизъявления депутата и его защиты от давления и произвола других ветвей государственной власти. Еще Ш.Л.Монтескье была подмечена взаимозависимость между возможностями законодательствования и правовым положением депутатов, причем именно в законодательном процессе. Как представитель народа, избранный народом, депутат должен быть свободен в высказывании своего мнения и в голосовании по тем или иным вопросам. В то же время он не может уклоняться от выполнения своих депутатских обязанностей и представительства интересов и воли своих избирателей.

Правовой статус депутатов, поэтому должен включать два взаимосвязанных момента: права, точнее полномочия депутата на представительство избирателей, позволяющие ему свободно и смело законодательствовать; устойчивость правового статуса депутата и его независимость от влияния других государственных органов, а также частных финансово-экономических структур. Отмечена взаимосвязь между содержанием и надежностью правового статуса депутата и уровень демократии в стране. Если третируются представительные (законодательные) органы, если по отношению к депутатам возможны безобразные высказывания, а, то и грубо ограничительные действия, то в таких условиях говорить о демократии нельзя, не ставя это слово в кавычки. Между тем в российской действительности представительные (законодательные) органы избраны почему-то объектом всевозможного сарказма и виновником всех бед.

В диссертации уделяется внимание освящению вопроса о депутатской неприкосновенности представителя избирателей. Указано, что вопрос этот запутан, ибо умышленно смешаны два правовых статуса: гражданина и депутата, которые воплощены в представителе избирателей. Отсюда идеи расширения пределов депутатской неприкосновенности, которой, порой сами законодатели, стремятся охватить и сферу гражданина, в которой депутат призван выступать наравне со всеми. При этом постоянно забывается, что доверие избирателей несет за собой не исключительность для депутата, а наоборот, ограничения и дополнительную ответственность в своих поступках и действиях. В результате анализа законодательного регулирования права неприкосновенности депутата для различных категорий государственных должностных лиц сделан вывод, что это

право нередко определяется весьма расширительно и выходит за пределы соответствующих должностных Функций. Автор полагает, что депутатская неприкосновенность всех категорий депутатов от Федерального Собрания РФ до представительных органов местного самоуправления - должна быть установлена федеральным законом. Она мыслится как единый правовой институт, отвечающий двум принципам: обеспечивать невозможность, с одной стороны, мешать реализации статуса депутата, а, с другой, прятаться за депутатскую неприкосновенность тогда, когда действительно совершено правонарушение. Презумпция здесь видится в том, что депутат по определению не может совершать правонарушения, и то в таком случае, его поведение разрушает отношения представительства и законности, ради которых он, собственно говоря, и избирается депутатом. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ввел институт депутатской неприкосновенности для членов законодательных собраний субъектов федерации, но и в его формулировках нет законченности. Кроме того сами нормы, регулирующие депутатскую неприкосновенность оказались распределенными по различным нормативным актам, обладающим различной юридической силой.

Во второй главе, "Правовые формы деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", диссертантом исследуется группа вопросов, раскрывающих процессуально-правовые аспекты законодательствования в субъектах Российской Федерации. Здесь акцент сделан на том, что посредством законотворческой деятельности представительные органы государственной власти формируют правовую основу жизнедеятельности людей, которая призвана соответствовать потребностям, интересам и целям общества и обеспечивает его рациональное развитие. Это означает, что в законодательном процессе нет мелочей, а поиск актуальности и адекватности нормы закона является сложнейшим социальным, интеллектуальным и информационным делом. Порой именно непонимание и игнорирование значимости процессуальных норм ведет к тому, что законы получаются малосодержательными и с низкой регулятивной силой.

Законотворческая деятельность сложна по своему содержанию, организации и целям. Есть проблемы в инициации законопроектной

работы, в обсуждении выдвинутых идей и поиске компромисса законодательного текста, в организации депутатов вокруг концепции определенного законопроекта, в учете и согласовании противоречивых интересов, в том числе и тех, которые лоббируются со стороны (вне законодательного органа), в формулировании конкретных правовых норм и во многих других вопросах функционирования органа законодательной власти. Порой депутат, победив на выборах, приходит в законодательный орган с тем же зарядом политической страсти, с которой бы вел избирательную компанию. А здесь нужно вести рутинную законотворческую работу, в которой важное значение имеет каждое слово и даже запятая. Поэтому в диссертации формулируются те принципы, знание и соблюдение которых позволяет улучшить законодательную деятельность и повысить качество принимаемых законов. Среди таких принципов в диссертации рассмотрены следующие: простоты слога, (проистекает из ориентации законов на массу людей, которая должна их хотя бы понимать), однозначности формулировки норм закона, что единственно ведет к более-менее одинаковому их толкованию и применению, непреложности, безусловной исполняемости закона, что предполагает установление только таких правил (норм) поведения и процедур каковых исполнение (применение), реальны, отвечают интересам людей и ресурсным возможностям государственного аппарата; нравственности закона, что соединяет юридическую норму с духовностью общества, с его традициями, религиями, искусством, иными произведениями культуры.

В связи с принципами в диссертации подчеркивается, что законотворческий процесс имеет иные свойства и ориентиры, чем скажем, политика или экономика. Закон не может и не должен быть конъюнктурен, он служит как бы мощным корпусом здания, внутри которого возможны самые разностилевые помещения - квартиры, офисы, склады и их переделки, модернизации, вкусовые украшения. Задача закона в правовом государстве состоит в том, чтобы придать общественным, а в известной степени, и частным, взаимоотношениям людей, устойчивость, надежность, прочность. Если подходить к закону как именно правовому явлению, то он призван проявлять себя в длительном временном отрезке, быть применяемым к множеству заранее неопределенных жизненных ситуаций, создавать общее "поле", на котором произрастают типичные общественные и частные взаимосвязи, формируя, в конечном счете, общество и его государство.

Поэтому, чтобы выразить, добиться сохранения и модернизации глубинных оснований жизнедеятельности людей законотворческий процесс должен быть спокойным, продуманным, проходящим через ряд законодательно установленных процедур. Последние может быть, и затягивают "рождение" законов, но их соблюдение служит предпосылкой качества и регулирующего потенциала законов.

Самое сложное и ответственное в законодательном процессе, что постоянно отмечается в научной литературе с самого начала истории парламентаризма, состоит в поиске смысла и содержания законов. Как было обозначено в период формирования первой государственной Думы М.М.Ковалевским1, законами должно "схватываться" и обеспечиваться общее благо. Это очень емкое социальное понятие, говорящее о том, что закон не может быть ни буржуазным, ни пролетарским (как когда-то считалось), а исходящим из общего блага и служащим ему. Найти общее благо и зафиксировать его в законе - трудная, конечно, проблема, но иначе нельзя создавать спокойное, прочное и развивающееся общество. Одним из условий её решения является юридическое объединение народа в высшем публичном институте, именуемом республикой. Только подлинная власть народа, причем владеющего публично-правовым сознанием, способна понимать и законодательно выражать общее благо.

В диссертации к ценностным императивам законотворчества отнесено, прежде всего, умение законодателей посредством постоянной взаимосвязи с избирателями обнаруживать представление людей об общем благе, интегрировать в нем противоречивые потребности и интересы и находить ради него наиболее компромиссные решения. Такой вопрос не решается простым большинством или стереотипами массового сознания. Он требует органического соединения исторической традиции современного научного знания и опыта практической жизнедеятельности людей. Отсюда огромная ответственность депутатов за выработку законов и их в последующем регулирующий потенциал.

Законодательная власть представляет собой одну из сторон государственного управления, при которой воля народа, выраженная через его представителей и закрепленная в законе, воплощается в конкретном целеполагании, организации и регулировании тех или иных

См. М.М.Ковалевский. Представительная природа Государственной Думы. Харьков, 1905, с.10.

общественных отношений или событий, процессов, связанных с неосуществлением прав и свобод человека. Между тем, часто законодатель, останавливается только на "творении" закона, упуская из виду, что последний должен быть практически реализован, и придать регулируемым явлениям необходимый уровень. Значит, уже в самом законе должен закладываться механизм и ресурсы его исполнения.

Нередко законодатель этим не озабочен, а наоборот, пытается продемонстрировать перед избирателями свою заботу о них, особенно когда подобное касается так называемых социальных законов. Издержки здесь порой большие, тогда как ресурсное обеспечение весьма ограничено. Результат - напряжение и недоразумение между ветвями государственной власти. Законотворчество нуждается в постоянном сотрудничестве с органами исполнительной власти и поиске взаимоприемлемых решений.

Одновременно, сам факт того, что именно представительный орган законодательствует, порождает проблему парламентского контроля за исполнением законов исполнительной властью. До сих пор эта проблема в Конституции РФ, и получаем, в законодательстве, достаточно четко не разрешена. Органы исполнительной власти, ссылаясь на самостоятельность (ст. 10 Конституции России), пытаются все время уходить из-под контроля органов законодательной власти, чем практически нарушают конструкцию демократической власти, носителем суверенитета и единственным источником которой является многонациональный народ Российской Федерации (ст.З Конституции РФ). Ведь если законодатель, создавая законы, не может знать и понимать, почему они не исполняются или исполняются не так, как задумано, какие результаты приносит исполнение законов, он лишается возможности (из-за отсутствия обратных связей) совершенствовать законотворческий процесс. Думается, что актуальна взаимосвязь органов законодательной власти не только с органами исполнительной власти, но и с органами судебной власти. Такая взаимосвязь не подрывает самостоятельность, ибо все органы призваны выражать и обеспечивать в практическом действии власть народа. Однако, чтобы взаимосвязи и по вертикали, и по горизонтали надлежаще осуществлялись, шли в правовом режиме, актуально регламентарное регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Сегодня выработались сложные процедуры законотворческого процесса, начиная с множества субъектов законодательной инициативы и завершая актом подписания

закона и вступления его в действие. Автор раскрывает такое регулирование на примере г. Москвы и, в частности, в соответствии с Законом г. Москвы № 22 от 14 декабря 1994 года "О законодательных актах г. Москвы". Раскрываются порядок взаимодействия Мэра Москвы и городской Думы, процедуры использования Мэром права вето и права приостановления постановлений Думы, круг и характер субъектов законодательной инициативы, конкретные примеры деятельности городской Думы, когда использование регламентных правил позволяло разрешать правовым путем конфликтные ситуации.

В диссертации специальный параграф отведен вопросам государственного управления и государственной службы в обеспечении реализации законотворчества субъектов Российской Федерации. Это вызвано тем, что само законотворчество приобретает жизненный смысл тогда, когда есть механизмы, процедуры и профессиональный персонал, которые подготовлены к исполнительной и правоприменительной деятельности. В частности, на примере г. Москвы дается иллюстрация статуса помощников депутатов как государственных служащих. Показано, что за последние годы, несмотря на многочисленные организационные преобразования в стране и в субъектах Федерации не создано должной системы государственного управления. Сказалось то, что организация и функционирование государственного управления в субъектах Федерации строятся на волюнтаристской основе, исходя из представлений и желаний высших их должностных лиц. Не продуманы и законодательно не прописаны вопросы соподчинения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Возможно много сложностей в реализации ст. 71, 72,73 Конституции России, вследствие чего на одной и той же территории существует разрыв в реализации ряда функций государственного управления. Данная проблема не решена и через государственную службу, ибо в субъектах Федераций очень много государственных должностей законодательно связано с личностью первого руководителя. Он куда-то перемещается, не избирается или уходит в отставку и за ним и за ним почему-то должны следовать другие должностные лица.

В диссертации отмечается, что до сих пор слабо проработаны организационные схемы управления в субъектах Федерации, которые бы охватывали местные структуры федеральных органов государственной власти, органа государственной власти субъектов Федерации и органа

местного самоуправления, а также представителей Президента России в субъектах Федерации. Многие сложности, по мнению автора, создаются и потому, что в конституциях (уставах) субъектов Федерации не прописан детально правовой статус высшего должностного лица субъекта Федерации. А из-за этого и внутри субъектные взаимоотношения высшего лица, с руководителем законодательного органа, который также является членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Сделан вывод, что сложившееся положение не способствует рациональности и эффективности управления, наоборот, его затрудняет и делает дорогостоящим. Нужна серьезная концепция организационного строительства государственной власти в Российской Федерации, для которой автор формулирует ряд социологических и правовых предпосылок.

В Заключении подводятся итоги исследования, делают завершающие вывод и обосновываются некоторые предложения по дальнейшему совершенствованию законотворческого процесса в субъектах Российской Федерации. По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Шарандин Ю.А. Правовые вопросы в деятельности Московской городской Думы. Ведомости Московской городской Думы №2 1997 г. РИО МГПО «Мосгорпечать» Москва 1997 г. стр 142-146.

2. Шарандин Ю.А. Неприкосновенность депутата. Ведомости Московской городской Думы № 1 1998 г. РИО МГПО «Мосгорпечать» Москва 1998 стр. 163-168.

3. Шарандин Ю.А. Является ли Московская городская Дума юридическим лицом. Ведомости Московской городской Думы № 4 2000 г. РИО МГПО «Мосгорпечать» Москва 2000 стр. 56-82.

4. Шарандин Ю.А. Проблемы федеративного устройства и их отражение в законодательстве. Сборник «Публичное право и субъектах Российской Федерации: организационная основа». «Книжник» Москва 2000 г. стр. 25-55.

Описание предмета: «Конституционное право»

Конституционное право - отрасль права, система юридических норм, регламентирующих организацию государственной власти в стране, основные формы осуществления этой власти, отношения государства и гражданина, а также и другие отношения, которые закрепляются конституцией и нормативными актами, изданными в ее исполнение.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.