Становление и развитие бюджетного федерализма в России - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Становление и развитие бюджетного федерализма в России

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Работа выполнена на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета.

Актуальность темы диссертационной работы. Бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, в России, как федеративном государстве, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения - отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее чет-ко.проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

Таким образом, бюджетный федерализм на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. В свою очередь, межбюджетные отношения опосредуют двуединый процесс: распределение доходных полномочий и финансовой помощи (доходов) между звеньями бюджетной системы; распределение расходных полномочий, прав и ответственности (расходов) между различными уровнями власти. В настоящее время накопилось много проблем как в доходной, так и в расходной составляющих общей системы межбюджетных отношений, и каждая из них заслуживает самостоятельного научного исследования. Настоящая работа посвящена проблемам разграничения расходных полномочий, распределения и перераспределения доходов между бюджетами различных уровней, поскольку они стоят сейчас наиболее остро в России.

В результате проведенной в 1993-1994 годах радикальной реформы межбюджетных отношений в российской практике были провозглашены новые подходы к построению бюджетного федерализма. Однако позитивный потенциал этой реформы был быстро исчерпан. Вновь стала намечаться тенденция к неформальным (договорным) индивидуальным согласованиям трансфертов, которые нередко рассчитываются на основе отчетов регионов о фактических расходах и доходах со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Такое положение противоречило курсу на дальнейшее развитие бюджетного федерализма в России, новым этапом которого стало принятие и одобрение Советом Федерации "Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах". Она призвана обеспечить сокращение встречных финансовых потоков, увязку всех форм межбюджетных отношений и усиление контроля за использованием средств финансовой поддержки регионов. Однако и в Концепции не решается проблема нерационального распределения нормативов регулирующих налогов, в результате чего большая часть регионов России остается нуждающейся в финансовой поддержке, не предусматривается механизм стимулирования территорий в максимальной мобилизации собственных доходов и не решается, в конечном счете, проблема разбалансированности бюджетной системы.

Таким образом, опять очевидным становится необходимость более полной реализации на практике принципов бюджетного федерализма путем дальнейшего реформирования межбюджетных отношений. В то же время, научное обеспечение решения этих проблем является недостаточным и зачастую отстает от потребностей практики. Все вышесказанное свидетельствует об актуальности названных проблем и необходимости более глубокой и детальной научной разработки вопросов взаимодействия бюджетов.

Степень разработанности проблем. В настоящее время исследованию проблем взаимоотношений бюджетов различных уровней посвящены работы Ю.М. Артемьева, Ю.А. Беляева, Ю.А. Вавилова, Р.Д. Винокур, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной, А.С. Игудина, И.К. Ларионова, О.В. Овсиенко, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.В. Радченко, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, А.В. Смирнова, М.И. Ходоровича, Д.Г. Черника, Н.А. Ширкевич и др. Указанные авторы сосредоточились на вопросах построения бюджетной системы в целом, бюджетного федерализма и составляющих его межбюджетных отношений с позиций их экономического содержания, форм реализации и направлений реформирования.

В то же время, в области теории и практики функционирования бюджетного федерализма и межбюджетных отношений осталось еще достаточно либо малоисследованных аспектов, либо вопросов, требующих своего уточнения. Нередко рассмотрение названных проблем носит фрагментарный характер и необходим свежий взгляд на подходы к реализации принципов бюджетного федерализма через систему межбюджетных взаимоотношений.

Недостаточная объективность существующих подходов к построению межбюджетных отношений и отсутствие полнокровных федеративных отношений в России приводят к многочисленным конфликтам в этой сфере. До сих пор так и не сформирован окончательно эффективный механизм реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России, усиливается тенденция нерационального перераспределения расходных и доходных полномочий между органами власти и снижения финансовой устойчивости территориальных бюджетов. Все это актуализирует тему диссертационной работы и обуславливает необходимость дальнейшей ее разработки.

Цель и задачи диссертационной работы. Основной целью диссертационного исследования является развитие теоретических основ и разработка адекватного механизма развития бюджетного федерализма в России и межбюджетных отношений в части распределения расходных полномочий и налогов по уровням бюджетной системы, обеспечения доходной самодостаточности региональных и местных бюджетов и упорядочения действующей трансфертной системы.

Для достижения основной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

-разработка теоретических основ построения бюджетного федерализма, как составной части федерализма в целом, и оценка соответствующего зарубежного опыта с позиций возможности его использования в России;

- проведение критического анализа процесса становления и развития бюджетного федерализма, межбюджетных отношений и бюджетного регулирования в России, определение недостатков и основных направлений их дальнейшего реформирования;

-определение конкретных путей построения эффективного механизма межбюджетных отношений в России;

-разработка рекомендаций по упорядочению нормативно-методических основ бюджетных взаимоотношений и трансфертной системы распределения финансовой помощи между бюджетами различных уровней.

Предмет исследования составляют экономические отношения между органами власти различных уровней, связанные с разграничением расходных полномочий и доходов по звеньям бюджетной системы и с распределением финансовой помощи на основе принципов бюджетного федерализма, а также формы, методы и механизмы распределения и перераспределения средств между бюджетами.

Объектом исследования является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации, включая систему межбюджетных отношений, с учетом ее специфики и тенденций развития.

Методологической основой исследования послужили положения диалектики, исторического, логического и системного анализа, методы математической статистики, группировки и синтеза. Историко-логический подход применялся при анализе сложившихся теоретических версий бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах; применение метода аналитических группировок позволило выявить взаимосвязь между исследуемыми экономическими процессами и явлениями; сравнительный анализ дал возможность оценить условия развития регионов и определить адресность финансовой помощи.

Теоретическую базу исследования составляют законодательные акты, монографические работы и статьи ведущих отечественных и зарубежных экономистов по вопросам построения бюджетного федерализма, бюджетной системы, бюджетного устройства и процесса, распределения и регулирования доходной и расходной частей звеньев бюджетной системы, разработки бюджетной и налоговой политики.

Информационной базой работы послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Волгоградской области, материалы Минфина России, Госкомстата, Управления федерального казначейства по Волгоградской области, Управления финансов администрации Волгоградской области, областной Думы и финансовых структур органов местного самоуправления Волгоградской области, а также материалы, опубликованные в научной и периодической печати.

Структура диссертации. Цели и задачи диссертационного исследования определили структуру работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка используемой литературы.

В первой главе: "Теоретические основы бюджетного федерализма", рассматривается федерализм как надстрочная и базисная (экономическая) категория, раскрывается содержание бюджетного федерализма в современных условиях, проводится анализ законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения, и зарубежный опыт построения бюджетного федерализма.

Вторая глава: "Механизм межбюджетных отношений и бюджетного регулирования как форма реализации бюджетного федерализма", посвящена рассмотрению содержания основных форм и методов реализации межбюджетных отношений в Российской Федерации и в рыночно развитых странах, анализу недостатков бюджетных взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти, а также тенденций развития трансфертной системы.

В третьей главе: "Основные направления развития бюджетного федерализма и российской системы межбюджетного отношений", рассматриваются и анализируются проблемы реформирования межбюджетных отношений, предлагаются конкретные пути их решения и упорядочения действующей трансфертной системы в России.

Вклад автора в проведенное исследование. Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:

-проведено комплексное исследование содержания (сущности, подходов, закономерностей, форм, принципов) бюджетного федерализма во взаимосвязи: общий федерализм (политический и экономический) - бюджетный федерализм - межбюджетные отношения - бюджетное регулирование;

- систематизированы, уточнены и конкретизированы общие методологические подходы, направленные на укрепление бюджетного федерализма и реформирование межбюджетных отношений, в частности, существенное сокращение перечня предметов совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации путем четкого законодательного разграничения полномочий и функций между ними, расширение практики использования метода квотирования налоговых ставок при разграничении доходов между региональными и местными бюджетами;

- предложены новые концептуальные подходы к построению бюджетного федерализма и реформированию межбюджетных отношений, предполагающие повышение собственных доходов субфедеральных и местных бюджетов до уровня, полностью покрывающего защищенные статьи их текущих расходов, сочетание единых и дифференцированных долговременных нормативов отчислений от регулирующих налогов в эти бюджеты, дифференциацию нормативов таких отчислений и предоставление различных форм прямой финансовой помощи с учетом критерия достаточности или недостаточности контингента регулирующих налогов, установление конкретных размеров нормативов отчислений от последних после обеспечения необходимого уровня закрепления собственных доходов;

- на основе обобщения, развития и адаптации зарубежного опыта к российским условиям рекомендованы к использованию основополагающие бюджетно-налоговые подходы и механизмы их реализации для разработки предложенной

автором Программы развития депрессивных и отсталых ("проблемных") территорий в России;

- с целью сокращения числа дотационных регионов и устранения нерациональных встречных финансовых потоков рекомендовано пересмотреть в сторону увеличения единые нормативы отчислений от основных регулирующих налогов (НДС и налога на прибыль) путем их дифференциации, а также использовать элементы методологических подходов, используемых зарубежными странами, при разграничении налоговых доходов по вертикали бюджетной системы (в частности, модели "непересекающихся" собственных налогов);

- разработан комплекс мер и рекомендаций по обеспечению самодостаточности собственных бюджетных средств регионов для финансирования минимальных бюджетных расходов и по реализации принципа "финансового федерализма" (гарантированного получения субъектом федерации собственных и перераспределенных средств для полного финансового обеспечения минимально необходимых государственных стандартов с учетом специфики каждого региона); предложены основополагающие подходы к определению минимальных государственных социальных норм и нормативов, учитывающих различия субъектов федерации;

-согласуясь с концепцией эволюционного реформирования межбюджетных отношений, рекомендован комплекс адекватных направлений и конкретных мер, в частности, оптимизация долевого распределения доходов от основных федеральных регулирующих налогов, установление субъектами федерации территориальной надбавки в ограниченных пределах к налогу на прибыль или налогу на доходы физических лиц (по выбору региона), предоставление регионам субвенций в форме инвестиционных налоговых кредитов, права отдельным субъектам федерации и муниципальным образованиям согласовывать в договорах дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов, а также права неисполнения переданных расходных полномочий в случае невыделения в законе о бюджете на очередной год отдельной строкой суммы бюджетных компенсаций;

-принципиально уточнены различия таких ключевых понятий, наиболее часто отождествляемых в практике межбюджетных отношений, как трансферты и бюджетные компенсации, дотационность и депрессивность; дана подробная расшифровка основных статей предлагаемого автором к принятию специального федерального закона о депрессивных территориях;

- разработана принципиально новая методика формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов с введением инвестиционного компонента в форме Фонда развития регионов и с выделением субвенци-онной и дотационной составляющих.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость диссертации заключается в развитии методологических основ бюджетного федерализма и в подведении теоретической базы под процесс реформирования межбюджетных отношений. Практическая значимость исследования состоит п ра1работке конкретных рекомендаций по укреп-

лению бюджетного федерализма в России путем рационализации действующей системы межбюджетных отношений, направленных на обеспечение финансовой устойчивости регионов, уточнение нормативной базы межбюджетных отношений, разрешения конфликтов между органами власти разных уровней по поводу разграничения доходных и расходных полномочий. Результаты научного исследования содержат новые подходы к решению проблем, связанных с разграничением полномочий, распределением и перераспределением денежных средств между федеральным, региональным и муниципальными органами власти.

Апробация работы. Основные положения и выводы, полученные автором, были доложены на научно-практических конференциях: "Социально-экономическое планирование на региональном уровне: проблемы и пути повышения его эффективности". - Волгоград. - май, 2000г.; "Социально-экономические проблемы управления в строительном комплексе". - Волгоград. - январь, 2001г.; "Экономическая безопасность региона". - Волгоград. - апрель, 2001г.

Теоретические и отдельные практические положения и результаты исследования используются в учебном процессе на кафедре финансов Саратовского государственного социально-экономического университета в процессе преподавания курса "Бюджет и бюджетная система", а также в работе Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Волгоградской области и Управления финансов администрации Волгоградской области, что подтверждено соответствующими справками о внедрении.

По теме диссертационной работы опубликовано 5 научных трудов общим объемом 2,2 пл.

Основные результаты, идеи и выводы, выносимые на защиту I. Теоретические основы бюджетного федерализма

Исследование начинается с рассмотрения содержания федерализма в целом как надстроечной и базисной (экономической) категории. Уже в этом проявляется специфика данного понятия. В мировой науке и практике сложились различные взгляды на федерализм как надстроечную (политическую) категорию. Российский федерализм ближе стоит к его кооперативной форме.

Центральным вопросом федеративного устройства государства является вопрос о распределении компетенции как совокупности полномочий и отношений между федерацией и ее субъектами. Существует несколько моделей конституционно-правового pacnpeaeneHHtf компетенции, которые слагаются из следующих элементов: исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизации данной функции. В России сейчас применяется комбинация всех перечисленных элементов.

С учетом вышесказанного, дается определение федерализма как отношений в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу полномочий, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой это в наибольшей степени обеспечивает единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них административно-территориальных единиц.

В современной экономической науке проблемой рационального (с точки зрения экономических критериев) выбора формы организации вертикальной структуры государства занимается экономическая теория федерализма. В силу большей или меньшей неравномерности распределения экономического потенциала по регионам страны государство вынуждено перераспределять национальный доход в пользу регионов, чей потенциал более низок. Это приводит нередко к нарушению оптимального функционирования экономической системы федерации. Тем не менее, в работе делается вывод, что несмотря на необходимость перераспределительных процессов, существующий федеративный экономический механизм должен поддерживать высокую корреляцию между произведенным и потребленным на территории субъектов федерации валовым продуктом. В противном случае, неизбежна социальная напряженность в межрегиональном разрезе, которая потенциально ведет к дезинтеграции как экономического, так и правового пространства. Подобные негативные тенденции уже имели место внутри Российской Федерации и до сих пор еще не изжиты окончательно.

В экономической теории федерализма предписание определенному государственному уровню предоставлять обществу в целом (или его частям) тот или иной вид общественных благ интерпретируется как распределение властных полномочий. Общепризнанным является положение о более высокой эффективности децентрализованного предоставления общественных (государственных) услуг по сравнению с централизованным. Это предполагает, что, при прочих равных условиях, более высокий уровень благосостояния общества достигается, когда общественные блага предоставляются более низкими уровнями государства. В этой связи, подробно анализируется закон оптимума Парето, теорема децентрализации Оутса и модель Тибу, а также работы Э.Б. Аткинсона, Дж. Стиглица и других западных экономистов.

В результате делается вывод, что экономический федерализм можно рассматривать как взаимоотношения в государстве с федеративным устройством федерального центра и субъектов федерации по поводу разграничения прав предоставления населению общественных (государственных) благ.

После рассмотрения описанных выше общеконцептуальных вопросов и на основе полученных при этом результатов в работе подробно исследуется экономическое содержание бюджетного федерализма в современных российских условиях и с учетом зарубежной практики.

Формирование бюджетной системы, отвечающей федеративному политическому и экономическому устройству России (политическому и экономическому федерализму), является одним из важнейших условий укрепления российской государственности, экономической и политической стабилизации. В основе этой системы должны лежать адаптированные к российским условиям общие для государств с федеративным устройством принципы и механизмы бюджетно-налоговых взаимоотношений между различными уровнями власти. Совокупность таких принципов и механизмов принято обозначать понятием бюджетного федерализма.

Взаимосвязь между звеньями бюджетной системы федеративного государства осуществляется через механизм (организованную систему) межбюджетных отношений, основанный на сочетании общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. Составной частью механизма межбюджетных отношений является система (механизм) бюджетного регулирования.

Сущность российского бюджетного федерализма как концепция бюджетного устройства заключается в законодательно-нормативном установлении бюджетных прав и обязанностей трех сторон - федеральных, региональных и местных органов власти, а также правил их взаимодействия, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между звеньями бюджетной системы, "прозрачности" межбюджетных отношений и процедур. Бюджетный федерализм выражает те же отношения, на той же основе, что и федерализм в целом в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации, между региональным и местными бюджетами. В этой связи, раскрываются основные принципы, на которых строится бюджетный федерализм в России. В результате, дается авторское определение бюджетного федерализма как отношений в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов федерации, а в соответствии с этим внутри субъектов федерации с органами местного самоуправления в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов, других доходов и расходов в мере, обеспечивающей единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований.

В связи с тем, что при принятии Бюджетного кодекса РФ из его проекта было исключено понятие бюджетного федерализма, а определение межбюджетных отношений слишком расплывчато, в работе дается авторское определение последних. Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти РФ, субъектов федерации и органами местного самоуправления по вопросам распределения доходных и расходных полномочий и перераспределения средств между различными уровнями бюджетной системы.

Далее, в работе рассматриваются тенденции становления и развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России, выявляются их недостатки и узкие места. В частности, критикуется практика чрезмерно

широкого распространения сферы вопросов (предметов) "совместного ведения" при разграничении полномочий и функций между федеральным центром и субъектами федерации, что усиливает договорные начала и противоречия между ними. Поэтому предлагается существенно сузить и конкретизировать перечень предметов совместного ведения путем ускорения процесса четкого разграничения и законодательного закрепления по ним полномочий и функций федерального центра и субъектов федерации.

С 1994г. наблюдается тенденция разграничения доходов на основе разделения налоговых ставок на доли (квоты), в соответствии с которыми определенные на их основе суммы налоговых платежей поступают в то или иное звено бюджетной системы. Однако этот метод применяется в основном на федеральном уровне при разграничении доходов между федеральным и региональными бюджетами. Поэтому предлагается шире использовать метод квотирования налоговых ставок при разграничении доходов между региональными и местными бюджетами, поскольку он позволяет полнее реализовать один из основных принципов бюджетного федерализма - самостоятельности звеньев бюджетной системы.

П. Содержание механизма межбюджетных отношений и бюджетного регулирования как формы реализации бюджетного федерализма

Исследование этих проблем начинается с рассмотрения традиционных понятий, форм и методов функционирования межбюджетных отношений и бюджетного регулирования - минимально необходимых расходов, собственных, закрепленных и регулирующих доходов, отчислений от регулирующих налогов, переданных средств из бюджета вышестоящего уровня (дотаций, субвенций, трансфертов, средств по взаимным расчетам и т.п.). Результатом уточнения вопросов методологического характера явилось выделение общих концептуальных недостатков развития (причин нерационального построения) бюджетного федерализма и механизма формирования на этой основе бюджетов и межбюджетных отношений.

В связи с вышеизложенным, высказывается, в частности, мнение, что наряду с необходимостью повышения уровня собственных доходов субфедералъ-ных и местных бюджетов, целесообразно использовать сочетание единых и дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов в эти бюджеты. Для дифференциации нормативов и применения методов прямой финансовой помощи в форме дотаций, субвенций, перечислений средств из Фондов финансовой поддержки можно использовать критерий достаточности или недостаточности контингента регулирующих налогов. Только в последнем случае может быть принято решение о прямой финансовой поддержке. Это единственно правильный подход к сокращению дотационное(tm) региональных и местных бюджетов. При этом нормативы отчислений должны быть долговременными (на срок не менее 3-х лет). Их размер следует определять с учетом того, что будет достигнут соответствующий уровень закрепления собственных

средств, включая налоги по разделенным ставкам или по разделенным процентным квотам от суммы налога, в том числе, и путем перевода в категорию закрепленных части отчислений от регулирующих доходов. При определении структуры расходов территориальных бюджетов необходимо принимать во внимание программы социально-экономического развития и обеспечивать их стабильное и первоочередное финансирование. Текущий бюджет, особенно в части его защищенных статей, в отличии от бюджета развития, должен покрываться собственными (закрепленными) доходными источниками в полном объеме, чтобы не ставить его финансовое обеспечение в зависимость от нестабильных временных отчислений от регулирующих налогов.

Обобщая зарубежный опыт, развивая и адаптируя его к российским условиям, рекомендовано использовать следующие основополагающие бюджетно-налоговые подходы и механизмы их реализации для разработки Программы (авторское предложение) развития депрессивных и отстающих районов в России:

1) комплексное использование различных финансовых механизмов: специальных фондов; нормативно-расчетных методов в форме различных видов трансфертов или фантов (универсальных, целевых, формульных, проектных, проектных формульных, специальных и грантов с открытым финансированием); беспроцентных долгосрочных ссуд; особых бюджетных режимов и специальных экономических зон (торговых, промышленно-производственных, технико-внедренческих, сервисных);

2) при создании на данном этапе системы бюджетной помощи территориям следует исходить из приоритетов стабилизации и ускорения общеэкономического роста относительно выравнивания межрегиональных различий путем ориентации на бюджетную самостоятельность субъектов федерации в решении их внутренних социально-экономических проблем;

3) объективизировать практику применения и формулу расчета общего (выравнивающего) трансферта для поддержки депрессивных и отсталых районов путем более точной оценки бюджетных возможностей и потребностей;

4) в условиях острого дефицита федеральных бюджетных ресурсов может стать полезным механизм особых бюджетных режимов для отдельных регионов страны со специфическими этническими и хозяйственными условиями;

5) использовать для отдельных депрессивных и отсталых территорий практику образования зон с экстерриториальным статусом или специальных экономических зон (СЭЗ), хотя они представляют собой более дорогостоящие и рисковые проекты по сравнению с предпринимательскими зонами, способными эффективно решать локальные проблемы; СЭЗ экономически оправданы только в случае, если они создаются для использования сравнительных преимуществ данных территорий, а не для компенсации недостающих факторов экономического роста.

В работе представлен подробный критический анализ и оценка эффективности российской системы межбюджетных отношений по линии: федеральный центр - субъект федерации. При этом особое внимание уделяется межу-

ровневому перераспределению бюджетных средств внутри бюджетной системы. Потоки средств по бюджетной вертикали во многом определяют сегодня состояние федеративных отношений в России. В этой связи, предлагается авторская формула (методика) расчета сальдо обмена, характеризующая взаимосвязь основных элементов межбюджетных потоков. Рассмотрев структуру встречных межбюджетных потоков в последние годы, автор выделяет и анализирует наиболее характерные тенденции.

Закономерно ставится вопрос о целесообразности выделения дотационному региону ссуд из федерального бюджета при наличии сопоставимого объема налоговых ресурсов, собираемых на его территории. Отказ от пересмотра нормативов отчислений от регулирующих доходов в бюджет субъекта федерации ведет к усложнению федеративных и межбюджетных взаимоотношений и возникновению нерациональных встречных финансовых потоков. На сегодняшний день, с одной стороны, большинство субъектов федерации является дотационными, хотя около 70% налогов и сборов, контролируемых федеральным центром, поступает в федеральный бюджет от налогоплательщиков, зарегистрированных лишь в 12-ти регионах. С другой стороны, опять же на двенадцать регионов приходится более 60% задолженности в федеральный бюджет. При этом большая часть крупнейших должников является одновременно крупнейшими донорами. Поэтому делается вывод, что определенная дифференциация в сторону увеличения нормативов отчислений от основных регулирующих налогов (НДС и налога на прибыль) в пользу бюджетов субъектов федерации позволило бы им обеспечить должный уровень исполнения собственных консолидированных бюджетов без привлечения средств из федерального бюджета.

Кроме того, с целью минимизации перераспределительных процессов при разграничении налоговых доходов внутри бюджетной системы предлагается обратить внимание на методологические подходы, практикуемые развитыми зарубежными странами, в частности:

- метод установления каждым уровнем государственной власти собственных "непересекающихся" налогов, полностью поступающих в соответствующие бюджеты (американская модель);

- метод квотирования налоговых поступлений, основанный на комбинации закрепления за каждым уровнем конкретных долей налога (территориальной надбавки) в пределах единой ставки налогообложения, привязки налога к территории его сбора и направления налоговых поступлений в центральный бюджет (фонд) с последующим распределением по формуле (германская модель).

Отдельный параграф работы посвящен рассмотрению и тщательному анализу эволюции трансфертной системы распределения финансовой помощи в России. Это позволило вскрыть ее недостатки, определить слабые места и направления реформирования. Анализируя методику формирования и распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), делается вывод, что официальная трансфертная методика требует коренного пересмотра. Предлагается взять за основной ориентир не используемые в ней средние вели-

чины, а минимально необходимые бюджетные расходы регионов, как это предусмотрено в Бюджетном кодексе, установив минимальный уровень бюджетной обеспеченности, который государство может и обязуется гарантировать всем регионам. Средства, оставшиеся в Фонде финансовой поддержки регионов после обеспечения этого минимального гарантированного уровня следует направлять на достижение бюджетной обеспеченности, достаточной для самостоятельного развития регионов с наибольшей численностью населения.

Естественный критерий отнесения регионов к группе высокодотационных - это степень недостаточности его собственных средств для обеспечения минимально небходимых расходов. Разумно было бы постепенно повышать "порог высокой дотационное(tm)", стимулируя регионы к росту бюджетного самообеспечения, классифицируя регионы по следующим группам: менее 15%, менее 35% и менее 50% обеспеченности минимальных бюджетных расходов за счет собственных средств. При этом целесообразно дополнять финансовую поддержку первой и отчасти второй групп высокодотационных регионов практикой проведения ревизий территориальных бюджетов и введением централизованного внешнего финансового управления их бюджетами со стороны Федерального казначейства (в лице специального представителя - федерального казначея по субъекту федерации) до тех пор, пока бюджетная обеспеченность не достигнет приемлемого уровня. В перспективе предлагается в полной мере реализовать на практике принцип "финансового федерализма" - гарантированного получения региональными властями собственных и перераспределенных в любых формах средств для полного финансового обеспечения минимально необходимых государственных социальных стандартов с учетом специфики каждого региона. Источником проведения мероприятий по увеличению бюджетной обеспеченности регионов может быть закрытие определенной части федеральных программ, которые регулярно недофинансируются, а сама их целесообразность является недостаточно обоснованной.

III. Основные направления дальнейшего реформирования межбюджетных отношений и конкретные пути их реализации в России

В работе систематизированы существующие концептуально-методологические подходы в области реформирования межбюджетных отношений по трем основным направлениям, которые определены как радикальный, организационный и эволюционный. Раскрыто их содержание, достоинства и недостатки, а предпочтение отдается третьему варианту, развивающему рефор-мационные тенденции последних лет.

Согласуясь с концепцией эволюционного реформирования межбюджетных отношений, направленной на укрепление бюджетного федерализма в России, на оптимизацию процесса налогообложения, сокращение встречных финансовых потоков и повышение эффективности функционирования бюджетной системы, рекомендуется комплекс соответствующих мер (отчасти они перекликаются с предыдущими результатами исследования):

1. Существенное повышение уровня собственных доходов субъектов федерации и муниципальных образований, сокращение на этой основе сферы бюджетного регулирования; законодательное закрепление новой налоговой структуры на федеральном уровне.

2. Оптимизация долевого распределения доходов от основных регулирующих налогов (НДС, налога на прибыль, налога на доходы физических лиц и акцизов) между федеральным и региональными бюджетами, при которой может быть достигнута достаточная финансовая самостоятельность регионов и сокращение на этой основе размеров финансовой помощи из ФФПР.

3. Переход от единых для всех регионов нормативов отчислений от регулирующих налогов, препятствующих выполнению последними в полной мере своей регулирующей функции, к дифференцированным нормативам, учитывающим особенности каждой территории.

4. Предоставление субъектам федерации и органам местного самоуправления определенных дополнительных прав в области налогообложения, не приводящих к множественности налогов и сборов, в частности, права субъектам федерации на установление территориальной надбавки в ограниченных пределах к некоторым действующим налогам (кроме НДС), например, к налогу на прибыль или налогу на доходы физических лиц (на выбор). Это позволит не только получить стабильные источники доходов регионам и муниципалитетам, но повысить их заинтересованность в полном и своевременном сборе названных налогов.

5. Четкое законодательное закрепление целей, задач и условий использования средств Фонда развития региональных финансов с тем, чтобы он не превратился в своеобразный бесконтрольный резервный фонд Правительства РФ.

6. Создание условий для расширения сферы применения субъектами федерации субвенций в форме льгот на программной основе с заключением договоров о налоговом кредитовании и долгосрочных финансовых соглашений с анализом инвестиционных проектов и схемой инвестиционного процесса.

7. Обеспечение "гибкости" системы формирования доходов бюджетов всех уровней путем закрепления в Бюджетном кодексе РФ права региональных и местных властей согласовывать в договорах дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов, с последующим утверждением их в законах о бюджете соответствующего уровня на очередной год по перечню субъектов РФ и муниципальных образований и предельным размерам регулирующих надбавок к конкретным видам налогов, утвержденным решением законодательных органов власти до начала согласования проектов бюджетов.

8. Включение в Бюджетный кодекс положения "о бюджетных компенсациях" и о контроле со стороны органов власти, на которые возлагаются расходные полномочия органов власти другого уровня, за обязательным выделением соответствующих расходов в передающем бюджете и доходов в принимающем бюджете отдельной строкой по каждому виду передаваемых полномочий. От-

сутствие выделенных сумм бюджетных компенсаций должно считаться достаточным основанием для неисполнения переданных расходных полномочий.

9. Принятие на федеральном уровне специального закона о бюджетных взаимоотношениях между органами государственной власти и органами местного самоуправления, регулирующего вопросы разграничения полномочий между региональными и местными властями, вопросы их совместного ведения и т.п. (разработаны основные элементы этого закона).

IV. Совершенствование трансфертной системы распределения финансовой помощи

Анализируя вариант распределения ФФПР в период 1999-2001г.г., в работе делается вывод, что текущий характер финансовой помощи и выравнивание среднедушевой доходной бюджетной обеспеченности регионов (даже с расходной корректировкой) имеют мало общего с подлинным выравниванием региональных возможностей и социально-экономического развития территорий. Среднедушевой бюджетный доход не может быть положен в основу распределения средств Фонда по причине сильной дифференциации плотности населения по регионам и при наличии целого ряда социально-экономических, природно-климатических, географ!1ческих и других факторов, определяющих реальный уровень жизни на территории конкретного субъекта федерации. Текущий характер финансовой помощи обусловлен отсутствием целевой направленности трансфертов. Нивелировать этот недостаток можно субвенционной составляющей в составе федерального ФФПР и региональных фондов финансовой поддержки территорий, а также предоставления бюджетных ссуд из вышестоящих бюджетов в пределах фактической суммы целевого трансферта, рассчитанного исходя из законодательно установленной доли получателя средств, с сохранением целевой направленности.

Таким образом, в фонде финансовой поддержки должен быть предусмотрен инвестиционный компонент. Избирательная инвестиционная поддержка регионов по социальному направлению (в основном на безвозвратной основе) предусмотрена в правительственной Концепции за счёт Фонда регионального развития (ФРР). ФРР, по существу, не является фондом как таковым, утверждаемым в составе федерального бюджета, и представляет собой методологически объединённую совокупность соответствующих частей федеральных программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и иных, ранее разрозненных, капиталовложений.

Поэтому в работе предлагается объединить его с Бюджетом развития РФ в составе субвенционной части ФФПР. Выделение средств на развитие социальной инфраструктуры регионов в таком случае будет осуществляться в пределах максимальной доли данного региона в ФРР. При этом участие федерального бюджета не может превышать 50% общего объёма финансирования проекта (программы). Вызывает возражения подход в Концепции к выравниванию диспропорций в уровне экономического развития территорий за счёт средств

Бюджета развития РФ. Реализацию экономически эффективных проектов и программ, обеспечивающих повышение производственного и налогового потенциала дотационных регионов, нельзя ставить в зависимость от возможностей получателя вернуть бюджетный кредит. Во всяком случае, ему необходимо давать длительную рассрочку для возврата. Вместе с тем, повышению эффективности межбюджетных отношений способствовало бы предоставление средств Бюджета развития РФ преимущественно на конкурсной основе в виде капитальных субвенций. Участвовать в конкурсе могли бы как органы исполнительной власти регионального уровня так и местного самоуправления, на территории которых находятся важные народнохозяйственные объекты.

Согласно Бюджетному кодексу РФ федеральный закон должен определять порядок предоставления и расчёта размеров финансовой помощи только на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Значит, финансирование целевых (программных) расходов региона всецело зависит только от решения Правительства РФ. Не дает ответа и правительственная концепция на вопрос о пропорциональном соотношении ФФПР и ФРР, изначально не Предполагая вхождения второго в первый. В этом ее расхождение с авторской моделью построения и распределения ФФПР.

Предлагаемая в работе структура ФФПР предопределяет особый подход к его формированию и распределению. На стадии проектирования федерального бюджета необходимо установить объективные пропорции между-дотационной и субвенционной частями Фонда на основе сводных финансовых балансов субъектов федерации и проектов региональных бюджетов, а также проведения Правительством РФ оценки тщательно отобранных заявок. Необходимое соотношение даст сопоставление удельных весов, с одной стороны, средств, необходимых для обеспечения исполнения минимальных государственных стандартов, и, с другой стороны, сумм по всем принятым заявкам в общей сумме необходимых средств. На этой основе может быть произведен расчёт долей субъектов федерации в каждой из частей ФФПР. До принятия федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах возможно введение их временных нормативов Указом Президента РФ.

Дотационная часть фонда должна распределяться среди регионов, доходных источников у которых недостаточно для исполнения гарантированных государством минимальных социальных стандартов. Дотационная часть трансферта как раз и должна соответствовать недостающей сумме, необходимой для исполнения этих стандартов в надлежащем объёме в конкретном субъекте федерации.

Субвенционная составляющая призвана обеспечить инвестиционную поддержку развития субъектов федерации. Из всей совокупности регионов-реципиентов более всего в ней нуждаются депрессивные регионы, поэтому здесь не может идти речи о возможном выравнивании.

Заложенная в правительственную концепцию идея предварительного расчета максимально возможной доли каждого субъекта федерации в ФРР с последующим удовлетворением поступающих от него заявок в пределах этой доли в

предлагаемой методике трансформируется в идею непосредственного определения долей на основании произведённых оценок отобранных заявок.

Процедура отбора должна заключаться в проверке действительной потребности заявителя в капиталовложениях, исходя из согласованных региональных нормативов обеспеченности объектами социальной и производственной инфраструктуры. В процессе оценки следует сопоставить сумму по заявке с суммой, необходимой заявителю для достижения нормативного уровня обеспеченности. Также должна приниматься во внимание степень завершённости объекта инвестирования, достигнутая за счёт собственных средств заявителя и внебюджетных источников. Если затребованная сумма находится в пределах обоснованной потребности, она принимается к расчёту долей в полном объёме, в противном случае, сумма заявки урезается до положенной величины. Таким образом, действительно нуждающиеся регионы получат нормированные субвенции в максимально возможном объёме. Учитывая, что претенденты на получение субвенций уже практически выявлены в результате отбора и оценки заявок, распределение между ними имеющихся средств должно осуществляться строго пропорционально удельному весу принятой суммы по каждому субъекту федерации в общей сумме заявок.

Определённые изложенными выше способами доли каждого субъекта федерации в дотационной и субвенционной составляющих ФФПР следует утверждать в законе о федеральном бюджете раздельно. По депрессивным регионам субвенционные доли целесообразно заменять абсолютными суммами с целью их защиты от секвестирования. Следовательно, в целях оказания помощи депрессивным регионам не обязательно создавать дополнительный фонд. Эту функцию обеспечит субвенционная часть ФФПР, вследствие чего получателям будет предоставлена действительно инвестиционная поддержка с контролем целевого использования средств.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Совершенствование межбюджетных отношений как основа становления бюджетного федерализма // Сборник тезисов научно-практической конференции "Социально-экономическое планирование на региональном уровне: проблемы и пути повышения его эффективности" -Волгоград: Волгоградская академия государственной службы, 2000. - 0,3 п.л.

2. Проблемы совершенствования бюджетного федерализма (в соавторстве) // Сборник трудов, посвящённый 70-летию строительного образования в Волгоградской области - Волгоград: Волгоградская государственная архитектурно-строительная академия, 2000. - 0,3 п.л.

3. Проблемы межбюджетных отношений в условиях усиления вертикали власти // Материалы научно-практической конференции "Социально-экономические проблемы управления в строительном комплексе" - Волгоград: Волгоградская государственная архитектурно-строительная академия, 2001. -0,5 п.л.

4. Пути совершенствования межбюджетных отношений // Материалы научно-практической конференции "Строительный комплекс: экономика, управление и инвестиции", Челябинск: Южно-уральский университет, 2001. - 0,6 пл.

5. Вопросы повышения эффективности бюджетного регулирования // Сборник работ "Актуальные проблемы современной экономики" - Волгоград: ООО "Ригель", 2001 год. - 0,5 пл.

Описание предмета: «Финансы и кредит»

Специальность «Финансы и кредит» дает комплекс знаний в области: государственных и муниципальных финансов, банковского и страхового дела, денежного обращения, финансового менеджмента, рынка ценных бумаг, налогов и налогообложения. Специальность предполагает изучение: процессов формирования и исполнения бюджетов разных уровней; механизма управления государственным долгом; функционирования внебюджетных фондов; порядка планирования, учета и отчетности на предприятиях, в организациях, учреждениях; организации и управления денежными потоками предприятий, инвестиционной деятельности хозяйствующих субъектов; особенностей организации финансов предприятий и организаций; банковского и страхового дела.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.