Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Соловьев Александр Иванович

Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Работа выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Современная государственно-правовая ситуация в Российской Федерации, стремление федеральных органов власти обеспечить единство и стабильность осуществления государственной власти на всей территории страны приводят к необходимости совершенствования правовых режимов и разработки конституционно-правовых механизмов, направленных на сохранение территориальной целостности государства, утверждение единства государственной власти. Одним из таких правовых режимов, применяемых в условиях, когда иные средства поддержания правопорядка признаются неэффективными, является режим чрезвычайного положения.

Особую актуальность данной проблеме придает то обстоятельство, что Российская Федерация не обладает в полной мере необходимой правовой базой, регламентирующей применение чрезвычайного положения, средств и инструментов его составляющих. Действующий Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»1, иные нормативно-правовые акты, определяющие особенности использования данного правового режима, нельзя признать соответствующими современному уровню государственной практики. Хотя Конституция РФ 1993 г. предусмотрела принятие Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», соответствующий законопроект, внесенный в Государственную Думу ФС РФ Президентом РФ в 1997 г., был рассмотрен в первом чтении лишь 29 июня 2000 г. и принят во втором чтении 4 апреля 2001 г.

В то же время, нарушение норм и требований Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, принятие актов и осуществление действий, направленных на нарушение государственного единства, территориальной целостности, эффективного осуществления государственной власти, получили широкое распространение во многих субъектов Российской Федерации. В таких условиях государственная власть Российской Федерации должна обладать всеми необходимыми

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

правовыми средствами, использование которых способно обеспечить осуществление задач прогрессивного устойчивого развития Российского государства.

Обосновывая актуальность разработки режима чрезвычайного положения, следует отметить следующие принципиальные моменты:

во-первых, режим чрезвычайного положения, как и иные механизмы конституционной ответственности и федерального вмешательства, надлежит расценивать не как инструменты, посредством которых происходит нарушение прав и свобод человека и гражданина, их ограничение, а как неотъемлемую часть правового арсенала, призванного обеспечить неукоснительное осуществление государственных интересов, гарантировать соблюдение прав граждан страны;

во-вторых, закрепление в нормативных правовых актах условий применения режима чрезвычайного положения вводит в конституционные рамки деятельность власти в ситуациях, когда необходимо использование исключительных мер. Таким образом, действия органов власти вводятся в законодательно определенные рамки, снижается вероятность применения исключительных мер вне и вопреки правовых регуляторов;

в-третьих, разработка режима чрезвычайного положения и его составляющих не предполагает обязательности полномасштабного их применения. Напротив, данный режим должен использоваться только в тех случаях, когда иные правовые средства восстановления стабильности и конституционного порядка исчерпаны. Но даже в странах с устоявшими демократическими традициями, подробное нормативно-правовое закрепление режима чрезвычайного положения, хоть зачастую и характеризуется как «спящие прерогативы» власти, является тем механизмом, который может в случае необходимости быть задействован.

Режим чрезвычайного положения выступает как обязательный элемент охраны интересов государства, прав и свобод граждан от неправомерных действий политических сил, преследующих антигосударственные цели.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. На основе изучения правовой литературы, посвященной анализу режима чрезвычайного положения, иных исключительных

режимов, автор утверждает: степень исследованности вопросов правового регулирования и практики применения режима чрезвычайного положения недостаточна. Показательным является факт, что единственной монографией российских авторов, предметом которой был избран режим чрезвычайного положения, является работа В.М. Гессена «Исключительное положение», изданная в 1908 г. в Санкт-Петербурге. В Союзе ССР, в силу целого ряда причин, вопросы чрезвычайного положения не исследовались ни с теоретической точки зрения, ни с точки зрения анализа практики применения. Режим чрезвычайного положения был объявлен не свойственным для социалистического права. За редким исключением не осуществлялось изучение зарубежного опыта регулирования и применения режима чрезвычайного положения. Таковыми исключениями являются научно-информационный обзор «Законодательство буржуазных стран о чрезвычайном положении»2 и монография А.Н. Домрина «Конституционный механизм чрезвычайного положения. Правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии»3.

При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов, философов, социологов, политологов, исследовавших в своих трудах различные аспекты темы: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, И.П. Блищенко, Ю.А. Дмитриева, Б.Н. Габричидзе, И.А. Исаева, Л.М. Карапетяна, Д-А. Керимова, Ю.М. Колосова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, И.И. Лукашука, Е.А.Лукьяновой, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, Э.А. Позднякова, В.В. Пустогарова, Б.А. Страшуна, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, A.M. Турубинера, Р.А. Тузмухамедова, И.А. Умновой, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, И.В. Фисенко, Т.М. Шамбы, С.М. Шахрая, Ю.Г. Шпаковского, Б.С. Эбзеева, И.С. Яценко и других.

2 М.:ВНИИСЗ МЮ СССР, 1982;. Деп. в ИНИОН АН СССР № 22288 от 29.08.1986

3 Домрин А.Н. Конституционный механизм чрезвычайного положения. Правовое регулирование и практика применения в Великобритании и Индии. М.: Московский общественный научный фонд, 1998.

Особое внимание уделялось изучению работ авторов, которые в той или иной степени затрагивали вопросы общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения, применения процедур чрезвычайного положения за рубежом: С.А. Аникиенко, Т.В. Апаровой, И.Л. Бачило, В.Н. Григорьева, А.В. Грязнова, В.В. Гущина, Ю.Н. Демидова, А.Н. Домрина, В.А. Кикотя, A.M. Ларина, А.А. Мишина, И.Л. Петрухина, Ф.М. Решетникова, Е.В. Шорина.

В работе использовались труды дореволюционных российских юристов В.М. Гессена, В.Ф. Дерюжинского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, а также зарубежных авторов: Д.Д. Басу, А.В. Брэдли, А.В. Дайси, Э. Уэйда, Дж. Филлипса и др.

Нормативная база исследования. Помимо теоретических исследований, в работе было использовано значительное количество нормативных правовых актов. Вопросы правотворческой деятельности, государственно-правовой практики применения режима чрезвычайного положения исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных актов Российской Федерации, ряда международных конвенций и договоров. В диссертации использованы материалы обсуждений в Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве РФ законопроектов, посвященных разработке режима чрезвычайного положения, решению практических вопросов обеспечения правопорядка в зонах межэтнических конфликтов, в ходе иных кризисных ситуаций.

Методологическая и теоретическая основа. При анализе вопросов теоретической разработки режима чрезвычайного положения, практики его применения использовались сравнительно-правовой, конкретно-исторический и теоретико-прогностический методы научного анализа.

Сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов нормативного правового регулирования и практики применения режима чрезвычайного положения в Российской Федерации и ряде зарубежных государств, а также при сравнении организации управления чрезвычайным положением в различных регионах Российской Федерации и других государствах Содружества Независимых Государств; конкретно-

исторический - при анализе исторического развития содержания режима чрезвычайного положения, примеров его применения в дореволюционной России, причин игнорирования подобного рода процедур в советское время и возрождения потребности их использования начиная с середины 1980-х годов; теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики, при прогнозировании развития кризисных ситуаций и моделировании мер по их предотвращению.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями настоящего диссертационного исследования являются:

анализ конституционно-правовых составляющих режима чрезвычайного положения, выявление правовых оснований и особенностей его применения, отграничение данного правового режима от иных особых режимов;

- разработка рекомендаций по вопросам совершенствования нормативной правовой базы регулирования режима чрезвычайного положения и составляющих его мер при осуществлении задач государственного строительства в Российской Федерации.

Указанные цели достигаются при разрешении следующего комплекса задач:

- рассмотрение причин и условий, вызывающих потребность применения режима чрезвычайного положения и иных особых режимов, определение оснований введения чрезвычайного положения и отграничение их от иных кризисных причин, не влекущих за собой использования особых режимов;

исследование понятия, содержания, сущности режима чрезвычайного положения;

- изучение практики применения режима чрезвычайного положения в Российской Федерации и в зарубежных государствах, особенно в части использования средств чрезвычайного положения при решении задач обеспечения территориальной целостности и восстановления единства государственной власти;

- определение основных направлений совершенствования правового регулирования режима чрезвычайного положения, обоснование

необходимости законодательного регламентирования режима чрезвычайного положения как одного из инструментов гарантирования защиты прав и свод человека и гражданина от произвола властных органов в экстремальных ситуациях;

- анализ организационно-правовых форм и юридических методов закрепления режима чрезвычайного положения, практики законодательной работы, основных нормативно-правовых актов по вопросам регулирования режима чрезвычайного положения.

Объектом диссертационного исследования выступают правоотношения, возникающие при применении в Российской Федерацией режима чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение рассматривается как средство урегулирования противоречий, имеющих место в федеративных отношениях и как инструмент восстановления стабильности управления государством и единства государственной власти в кризисных ситуациях.

Предметом диссертационного исследования являются вопросы правового регулирования режима чрезвычайного положения, практики использования режима чрезвычайного положения в государственно-правовых отношениях в Российской Федерации. В диссертационном исследовании рассматривается понятие чрезвычайного положения, проанализирована совокупность правоотношений по использованию режима чрезвычайного положения в федеративных государствах, исследуются вопросы закрепления в нормативных правовых актах и практика административно-правовых ограничений прав и свобод человека и гражданина при применении режима чрезвычайного положения.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена тем обстоятельством, что в работе комплексно исследуются основные теоретические характеристики института чрезвычайного положения, анализируется практика применения данного режима в государственно-правовой практике Российской Федерации, дается авторское понимание критериев применения мер и средств, составляющих правовой режим чрезвычайного положения. В работе содержится понятие правового режима чрезвычайного положения, рассматриваются его основные признаки. На основе проведенного анализа нормативных правовых

источников и практики применения режима чрезвычайного положения в Российской Федерации и за рубежом в работе содержатся конкретные рекомендации по совершенствованию правового регулирования режима чрезвычайного положения, прямого президентского правления, иных особых (исключительных) режимов.

В диссертационном исследовании автором сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, предложения, результаты исследования, которые и выносятся на защиту:

- Определяя чрезвычайную ситуацию в государственно-правовых отношениях как неблагоприятное сочетание факторов и событий, создающих угрозу государственной безопасности, суверенитету и территориальной целостности государства, жизни людей, нарушающих условия их нормальной жизнедеятельности, препятствующих производственной, бытовой, хозяйственной и иным видам деятельности, диссертант отмечает, что преодоление подобной чрезвычайной ситуации возможно при использовании целого пакета мер, среди которых одним из наиболее эффективных является правовой режим чрезвычайного положения. В диссертации содержится определение режима чрезвычайного положения как системы норм конституционно-правового и административно-правового характера, выражающихся в изменении режима государственного управления. Это особый правовой режим деятельности государственных органов, местного самоуправления и организаций в кризисных ситуациях.

- На основе анализа опыта применения Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении», диссертант утверждает, что рассматриваемый закон не соответствует государственно-правовым реалиям России начала XXI в. и обосновывает необходимость разработки в Российской Федерации следующих конституционных законов: нового варианта Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении в Российской Федерации», Федерального закона «О прямом президентском правлении» и Федерального закона «О военном положении». Нормы Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении в Российской Федерации» должны содержать

регуляторы правоотношений в ходе социальных конфликтов, при разрешении этнических, межнациональных сложностей, противоречий в федеративных отношениях. В законе следует предусмотреть возможность введения чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации в качестве меры сохранения государственного и правового единства Российской Федерации. Для регламентации деятельности органов государственной власти по ликвидации последствий природных бедствий, катастроф природного и техногенного характера надлежит принять Федеральный закон «О чрезвычайных ситуациях».

- Решать проблему государственного управления в условиях чрезвычайного положения необходимо не только путем перестройки функциональной структуры осуществления власти и повышения адекватности принимаемых решений существующим потребностям, но и осуществляя переход к новой управленческой модели. Под ней понимается система подходов, базирующихся на основополагающих положениях ситуационного управления, согласно которым построение системы управления в ходе осуществления чрезвычайного положения есть отклик на различные по своей природе воздействия общественных сил. В диссертации раскрываются элементы системы управления в рамках чрезвычайного положения, основные предпосылки ее успешного функционирования.

- Переход к чрезвычайным методам управления субъектами федерации является применением мер федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Это - особый режим регулирования отношений между субъектами федерации и федеральными властями, он выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, в ином (отличном от используемого при нормальной ситуации) разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. В отдельных случаях федеральное вмешательство также может сопровождаться определенным ограничением социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан и возложением на них некоторых дополнительных обязанностей.

- Федеративная форма государственного устройства России обусловливает необходимость выработки и включения в конституционную систему Российской Федерации особой модели чрезвычайного правового режима - режима прямого президентского управления в субъектах Российской Федерации. Режим прямого президентского правления в случае его разработки и включения в арсенал государственно-правовых средств Российской Федерации мог бы занять промежуточное положение между часто малоэффективными институтами «полномочных представителей» (ст. 83 Конституции РФ), «согласительных процедур» (ст. 85 Конституции РФ) и т.п., с одной стороны, и исключительным режимом чрезвычайного (а тем более военного) положения - с другой.

Практическая значимость и апробация результатов диссертационного исследования. Содержащиеся в исследовании предложения могут способствовать выработке, обоснованию и развитию современной концепции режима чрезвычайного положения. Рекомендации и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в ходе законопроектной деятельности как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, а также в работе соответствующих министерств и ведомств, прежде всего, при разработке законопроектов «О чрезвычайном положении» и «О чрезвычайных ситуациях».

Положения диссертации могут быть использованы в преподавании конституционного (государственного) права Российской Федерации, теории и истории государства и права, административного права, политологии, некоторых других дисциплин, при подготовке и преподавании специального курса «Чрезвычайные правовые режимы: конституционно-правовые и административно-правовые аспекты». Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в предложениях автора, направленных в комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методологического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии

государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи исследования, характеризуется состояние теоретической разработки проблемы, излагаются методологическая основа, научная новизна, практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В главе I - «Режим чрезвычайного положения: история формирования и практика применения» - исследуются вопросы истории использования особых режимов в Российской империи и Союзе ССР (§ 1), анализируется современная практика применения режима чрезвычайного положения в Российской Федерации (§ 2), приводится сравнительный анализ становления и применения режима чрезвычайного положения за рубежом (§ 3).

Приступая к рассмотрению вопросов использования чрезвычайных, исключительных мер государственно-правового принуждения в качестве инструмента восстановления стабильности, защиты целостности государства, диссертант, прежде всего, отмечает, что конституционное право обладает своим перечнем мер воздействия на субъекты государственно-правовых отношений, допустивших нарушения федеральной Конституции и законодательства. Особое место в этом ряду занимает применение мер чрезвычайного положения и иных элементов воздействия центральной власти в целях поддержания конституционного порядка, режима законности и обеспечения эффективности управления на всей территории страны.

В основе применения режима чрезвычайного положения должна находиться соответствующая нормативно-правовая база. В том случае, когда государство не обладает законодательно определенным перечнем

необходимых правовых механизмов подобного рода, при их применении на практике можно утверждать, что подобное использование носит внеправовой характер. Если же государство неспособно применить меры по установлению правопорядка и законности, речь идет о более опасных категориях: об угрозе самому существованию этого государства.

Диссертант отмечает, что если в современной России режим чрезвычайного положения не имеет обширной практики своего применения, то в дореволюционной истории страны различные виды чрезвычайного положения использовались достаточно широко, что объяснялось особенностями политического и социального развития страны во второй половине XIX в. Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного порядка всегда вело к поиску временных исключительных мер по укреплению государственности и стабильности, пусть даже связанных с ограничением гражданских свобод. В законодательство России понятие режимов охраны как форм исключительного положения впервые было введено после убийства народовольцами Александра II Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», утвержденном 14 августа 1881 г.4 Существенное развитие исключительные правовые режимы получили во второй половине XIX в. под влиянием потребностей, обусловленных социально-политическими и межэтническими конфликтами. Особое распространение исключительные правовые режимы получили во время подавления революции 1905-1907 гг. Это позволило В.И. Ленину назвать Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» «одним из самых устойчивых основных законов Российской империи»5. Положение характеризовало чрезвычайные режимы как меры по введению «исключительного положения» и содержало два их вида с различной степенью изъятий из обычного правового режима: объявление местности в состоянии усиленной охраны и в положении чрезвычайной охраны.

4 Полное Собрание законов Российской империи, 3-е собр. Т. 1. СПб., 1885. № 350. С. 261-266.

В Советской России на первых этапах ее существования оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения. Было также определено, что в период войны или серьезного вооруженного конфликта решением высших органов государственной власти правовой режим всей государственной территории или ее части может претерпевать и более серьезные изменения.

Негативное отношение к чрезвычайщине и отсутствие в советском праве регуляторов чрезвычайного положения не препятствовало власти использовать различные мобилизационные механизмы, когда речь шла об угрозе государству и политическому режиму в нем. Но применяемые в государстве с жестко субординированной системой управления силовые механизмы не нуждались в излишней, с точки зрения властей, правовой регламентации. Периодически возникающие в различных регионах страны конфликты, вызываемые социальными причинами или межэтническим противостоянием, преодолевались в том числе и с использованием силовых инструментов в оперативном режиме.

Когда продолжение подобной практики стало невозможным в силу целого ряда причин, среди которых процессы демократизации, перестройки, гласности, декларирование концепции социалистического правового государства, власти были вынуждены при восстановлении порядка в дестабилизированных регионах объяснять свои действия и вводить их в очерченные правом рамки. К концу 80-х - началу 90-х гг. под воздействием социально-политических и межнациональных конфликтов отношение к режиму чрезвычайного положения стало меняться. Первым случаем использования правового режима чрезвычайного положения в СССР, ставшим своеобразным испытанием союзного центра на прочность и способность разрешать сложные проблемы, явились события в Нагорном Карабахе. Однако признание права на существование режима чрезвычайного положения не устранило противоречивое отношение к практике его применения.

Нормативное регулирование режим чрезвычайного положения получил в нашей стране в Законе СССР от 3 апреля 1990 г. «О правовом

режиме чрезвычайного положения»6. В диссертации анализируются механизмы, предусмотренные законом, и практика их применения в СССР. Разрушение Союза ССР, усиление дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации, ряде других прежних союзных республиках, а ныне новых независимых государствах, нарастание системного кризиса, системность которого и заключается в том, что он проявляется во всех отраслях жизни государств, возникших на постсоветском пространстве (политической, экономической, культурной, духовной), осложнение межнациональных отношений обусловливают необходимость тщательной разработки в Российской Федерации, в других государствах СНГ режима чрезвычайного положения.

Крупномасштабные экстремальные ситуации социального характера, периодически возникающие в российском обществе с началом политических и экономических реформ, инициировали воссоздание в правовой системе института чрезвычайного положения. С принятием 17 мая 1991 г. Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» режим чрезвычайного положения получил законодательное регулирование. Конституция РФ 1993 г. подтвердила легитимность и правовую природу отдельных ограничений прав и свобод, устанавливаемых для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в условиях чрезвычайного положения, предусмотрев для этого принятие федерального конституционного закона. Тем не менее неоднозначное отношение к институту чрезвычайного положения сохраняется и в наши дни. Это касается как правовой теории, так и законодательной практики.

Диссертант анализирует практику использования режима чрезвычайного положения в Российской Федерации при восстановлении конституционного порядка в различных регионах страны, ликвидации массовых беспорядков и рассматривает конкретные примеры использования чрезвычайного положения в государственно-правовой практике современной России: в октябре 1993 г. в г. Москве; в ноябре 1991 г. в соответствии с Указом Президента РФ «О введении режима

6 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №15. Ст. 250.

чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике» (11 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР признал невозможным утверждение данного Указа); в ноябре 1992 г. на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики.

Федеративная форма государственного устройства России обусловливает необходимость выработки и включения в конституционную систему Российской Федерации особой модели чрезвычайного правового режима - режима прямого президентского управления в субъектах Российской Федерации. В рамках структуры управления при осуществлении прямого президентского правления должно быть реализовано совместное использование двух, казалось бы взаимоисключающих друг друга принципов: единоначалия (единства полномочий и ответственности) и распределения полномочий и ответственности. Это обеспечивает проведение согласований и консультаций временной администрации, центральных и местных властей, а также создает условия для устранения неизбежных конфликтов, противоречий и разногласий. Глава Временной администрации несет персональную ответственность за состояние дел, однако в работе временной администрации при решении вопросов взаимодействия и координации между руководителями различных уровней в зоне действия чрезвычайного положения реализуется принцип распределенной ответственности. Это обеспечивает минимальное вмешательство в оперативную деятельность руководителей нижестоящих уровней.

Наибольший интерес вызывает изучение элементов чрезвычайного положения, практика применения данного режима в таких странах, как Федеративная Республика Германия, Великобритания, Соединенные Штаты Америки и Индия. Обращение к опыту перечисленных стран оправдано тем, что именно в них процедуры чрезвычайного положения проработаны наиболее тщательно. Сравнительный анализ законодательства указанных государств позволяет определить общее и выделить особенное в различных чрезвычайных правовых режимах. Из новых независимых государств наиболее разработанной нормативной правовой базой по вопросам правового регулирования режима чрезвычайного положения, иных исключительных правовых режимов

обладают Азербайджан, Грузия и Молдова. Это обстоятельство обусловлено тем фактом, что стабильность государственного управления именно этих новых независимых государств, сама возможность его осуществления в наибольшей степени была поставлена под сомнение. Несмотря на неоднократное обращение к чрезвычайным механизмам и процедурам, этим государствам не удалось обеспечить стабильность и эффективность управления на территориях бывших Азербайджанской ССР, Грузинской ССР и Молдавской ССР.

В главе II - «Совершенствование правового режима чрезвычайного положения: основные черты и особенности регулирования» - дается понятие режима чрезвычайного положения, анализируются применяемые при использовании режима чрезвычайного положения процедуры (§ 1), раскрываются присущие данному правовому режиму конституционные механизмы (§ 2), содержится понимание чрезвычайного положения как элемента федерального вмешательства (§ 3).

Обязательность самого факта существования и использования по мере необходимости режима чрезвычайного положения и иных режимов особого, исключительного положения оправдывается, а потребность тщательной разработки объясняется возможностью возникновения различного рода экстремальных ситуаций как социально-политического или экономического характера (война или военная агрессия, вооруженное восстание, мятеж, трудовые конфликты в ключевых отраслях экономики и т.п.), так и природного происхождения (катастрофы, стихийные бедствия, эпидемии и т.п.).

Действующее российское законодательство упоминает три правовых режима преодоления кризисных ситуаций: чрезвычайное положение, режим военного положения, режим военного времени. Применение режима чрезвычайного положения РФ предусмотрено положениями ст. ст. 56 и 88 Конституции РФ, Законом РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г. и Законом РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. В соответствии с Законом 1991 г. чрезвычайное положение может вводиться, «когда обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, представляют собой реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу

безопасности граждан или конституционному строю Республики, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер».

Анализ положений Закона 1991 г. приводит к выводу о его несоответствии задачам государственного строительства России. Он додержит недостаточно проработанные правовые регуляторы и процедуры, нуждающиеся в значительной детализации. В текстах законов, призванных разрешить кризисные ситуации, используется несогласованная терминология, имеются разночтения и в целом не обеспечивается единая система правового обеспечения государственной безопасности. Так, сам термин «чрезвычайное положение» понимается в различных нормативных правовых актах в двух значениях: как ситуация и как режим. Как ситуация, чрезвычайное положение возникает, складывается, изменяется, а как режим оно вводится, продлевается, отменяется и т.д.

Рассматриваемый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроект, регламентирующий применение режима чрезвычайного положения, нуждается в тщательной доработке. Этот вывод содержится в заключении Президента РФ на проект Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», в котором отмечается, что проектом недостаточно полно и определенно регулируются отношения, возникающие в связи с введением чрезвычайного положения, в частности, не устанавливается исчерпывающий перечень сил и средств, которые могут привлекаться для обеспечения режима чрезвычайного положения, не определяются задачи Вооруженных Сил для оказания содействия органам внутренних дел в условиях чрезвычайного положения, не определяется порядок создания временных органов управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, не предусматривается возможность создания федерального органа управления такой территорией7.

Если действующий закон, предусматривает два основания введения на какой-либо территории чрезвычайного положения: во-первых, в случае

попытки насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядков, сопровождающихся насилием, межнациональных конфликтов, блокады отдельных местностей, угрожающей жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; во-вторых, при стихийных бедствиях, эпидемиях, крупных авариях и других обстоятельствах, имеющих природный и техногенный характер, когда необходимо проведение аварийно-спасательных и восстановительных работ, то в законопроект дополнительно отмечается возможность введения чрезвычайного положения в случае вооруженного мятежа и угрозы целостности и территориальной неприкосновенности государства.

Диссертант критикует традицию отечественного законодательства регулировать в одном правовом акте столь различные явления, как социальные конфликты и природно-техногенные катастрофы, и поддерживает предложения о принятии двух самостоятельных нормативно-правовых актов: Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и Федерального закона «О чрезвычайных ситуациях». Необходимость выделения двух законов следует также из осмысления того обстоятельства, что в России до сих пор нет нормативного акта, который бы регулировал деятельность «силовых структур», обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Существуют нормативные акты по линиям соответствующих министерств, но они лишь регламентируют деятельность своих подразделений в экстремальных ситуациях, не определяя специфику этой деятельности в правовом аспекте, не учитывая правовой статус режима чрезвычайного положения, а он накладывает определенные ограничения на всех субъектов чрезвычайного положения, в том числе и на органы, осуществляющие этот режим. Выделение двух законов в этом смысле способствовало бы более конкретному определению полномочий соответствующих органов в конкретных чрезвычайных ситуациях.

Задача государственной власти в оперативном подготовительном режиме состоит в упреждающем государственном планировании и прогнозировании. В данном режиме создаются нормативные, законодательные, политические и экономические механизмы,

направленные на минимизацию риска возникновения чрезвычайных социальных ситуаций, содержащие меры по их преодолению.

В современной правовой литературе все большую поддержку получает ошибочная концепция толкования режима чрезвычайного положения прежде всего как системы норм административного права. Такое содержание режима чрезвычайного положения, в частности, утверждает С.А. Аникиенко, предлагая под правовым режимом чрезвычайного положения понимать систему норм, преимущественно административного права, выражающуюся, прежде всего, в ограничении прав и свобод граждан, прав юридических лиц, в изменении компетенции полномочий представительных и исполнительных органов власти, вводимую на конкретной территории при наличии исключительных обстоятельств в целях нормализации обстановки8. Ошибочность этого определения еще и в том, что в нем на передний план выводится ограничение прав и свобод граждан, в то время как основное в содержании данного правового режима - осуществление особого порядка государственного управления.

Реализация чрезвычайного положения осуществляется через реорганизацию систему государственного управления, перераспределение полномочий между центральными, региональными и местными властвующими субъектами, а также через наделение органов государственной власти дополнительными правами, в том числе и по ограничению прав и свобод человека и гражданина, юридических лиц.

Диссертант выделяет характерные черты режима чрезвычайного положения: 1) широкий круг регулируемых режимом чрезвычайного положения общественных отношений, охватывающий и административные, и гражданские, и трудовые отношения, и ряд других; 2) изменение полномочий органов государственной власти и управления (в основном в сторону их расширения), а также ограничение прав и свобод

8 Аникиенко С.А. Административно-правовой режим чрезвычайного положения, вводимого в связи с социальными конфликтами (по материалам межнациональных конфликтов). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., Московская высшая школа милиции МВД РФ, 1994. С. 9-10.

граждан, прав юридических лиц (например, в условиях чрезвычайного положения могут применяться такие меры, как запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий, введение комендантского часа, ограничение свободы печати); 3) временный характер режима чрезвычайного положения; 4) характерность для режима чрезвычайного положения административных методов управления.

Важным элементом конституционного права большинства зарубежных федераций является использование чрезвычайного положения в качестве института федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации означает переход к чрезвычайным методам управления такими субъектами, особому режиму регулирования отношений межу ними и центральными властями, что обычно выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. В отдельных случаях федеральное вмешательство также может сопровождаться определенным ограничением социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан и возложением на них некоторых дополнительных обязанностей.

Конституция РФ 1993 г. и конституционное законодательство в целом не предусматривают механизмов федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации. Однако М.В. Баглай и В.А. Туманов утверждают, что прерогативы Президента РФ, закрепленные в ст. 80 Конституции РФ: принятие мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80), -предоставляют возможность осуществления федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта РФ выйти из-под контроля Федерации9. Речь идет о своего рода «скрытых» прерогативах Президента

9 Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1999. С.474.

РФ «по охране суверенитета и государственной целостности», предусмотренных ст. ст. 71, ч.4. ст. 78, ч.2ст. 80, ст. 82, ч. 1 ст. 87, ч. 3 ст. 90 Конституции РФ.

Требует дополнительного рассмотрения процедура введения чрезвычайного положения в условиях обострения центропериферийных конфликтов при невозможности (нежелании) субъектам и федерации обеспечить безопасность находящихся на их территории граждан. В этом случае режим чрезвычайного положения предстает как один из видов федерального вмешательства в дела субъектов федерации.

В большинстве конституций республик, в уставах ряда областей-субъектов Российской Федерации глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочивается на введение чрезвычайного положения на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или в его части. Соответственно утверждаются полномочия органов законодательной (представительной) власти субъектов федерации утверждать акты глав исполнительной власти о введении чрезвычайного положения. Подобные процедуры закреплены конституциями Адыгеи (ст. 70), Бурятии (ст. 86), Дагестана (ст. 81), Ингушетии (ст. 60), Карелии (ст. 58), Калмыкии (ст. 30 Степного Уложения), Коми (ст. 73), Северной Осетии-Алании (ст. 71), Хакасии (ст. 79). Возможность введения на территории республики органами власти самой республики чрезвычайного положения закрепляется конституциями Тывы, Башкортостана, Удмуртии. Это прямо нарушает порядок введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации, установленный ст. ст. 56 и 88 Конституции РФ.

Для достижения позитивных результатов вмешательство центральных властей должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допустимых конституцией и законодательством, но не сводиться только к исключительным мерам силового свойства. Попытки решения проблем, возникающих в различных федеративных и сложносоставных государствах, при помощи лишь исключительных мер силового характера, не будучи подкрепленными социально-экономическими и политическими средствами, как правило, демонстрируют свою неэффективность и часто

приводят к обратному нежелательному результату.

В Заключении кратко подводятся итоги исследования, аргументируются практические выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

1. Право и чрезвычайное положение // Национальные интересы, 2000. - № 5/6. - 0,5 п.л.

2. Использование чрезвычайного положения в России: прошлое и перспективы // В Сб. «Проблемы государственного строительства и права». Вып. I. М: Изд-во РАГС, 2001. - 0,8 п.л.

3. Институт чрезвычайного положения как инструмент защиты демократии и стабильности // Право и жизнь, 2001. - № 35 - 0,7 п.л.

Описание предмета: «Конституционное право»

Конституционное право - отрасль права, система юридических норм, регламентирующих организацию государственной власти в стране, основные формы осуществления этой власти, отношения государства и гражданина, а также и другие отношения, которые закрепляются конституцией и нормативными актами, изданными в ее исполнение.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.