Написать рефераты, курсовые и дипломы самостоятельно.  Антиплагиат.
Студенточка.ru: на главную страницу. Написать самостоятельно рефераты, курсовые, дипломы  в кратчайшие сроки
Рефераты, курсовые, дипломные работы студентов: научиться писать  самостоятельно.
Контакты Образцы работ Бесплатные материалы
Консультации Специальности Банк рефератов
Карта сайта Статьи Подбор литературы
Научим писать рефераты, курсовые и дипломы.


Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Поиск материалов

Экономика России после 1998 г.

История экономики

Глава 3. МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

Августовский кризис 1998 г. подвел черту под очередным этапом трансформации российской экономики, начало которого условно можно отнести к середине 1996 г., к переизбранию президента Ельцина на второй срок. Этот период, в частности, характеризовался относительно низкой инфляцией, которая в месячном выражении составляла в среднем менее 1%, а всего с июля 1996 г. по июль 1998 г. потребительские цены выросли примерно на 21%. Примерно такими же темпами изменялся и номинальный курс рубля, что означало его стабилизацию в реальном выражении. Эти процессы происходили на фоне стабилизации производства валового внутреннего продукта и в первую очередь - промышленного производства, причем в 1997 г. даже наметился его рост (на 2%).

Политика ограничения колебаний курса рубля в пределах заданного коридора, проводившаяся с середины 1995 г., использование валютного курса в качестве номинального якоря действительно способствовали замедлению роста цен, причем с середины 1996 до середины 1997 г. увеличивалась реальная денежная масса. Но с конца 1997 г. она начала сокращаться, а августовский кризис обусловил дальнейшее ускорение процесса демонетизации экономики во второй половине 1998 г.

В «докризисный» же период стабилизационные процессы, и в первую очередь стабильность курса национальной валюты в условиях относительно низкой инфляции, способствовали росту реального потребления. С конца 1996 г. наметилась устойчивая тенденция увеличения реальных доходов населения, что сопровождалось увеличение розничного товарооборота и потребления населением платных услуг. Но рост реального потребления и реальных доходов населения в условиях низкоинфляционной среды в период с середины 1996 по начало 1998 г. происходил на фоне снижения производительности труда. Как показывает эконометрический анализ, в целом для производительности труда понижательная тенденция была характерна в течение всего периода реформ. Однако если до 1995 г. производительность труда сопровождалась сокращением реальной заработной платы (или реальных доходов населения) и потребления, то с 1995 г. динамика этих двух показателей стала разнонаправленной.

Как видно из данных, приведенных на рис. 1, с 1995 по 1997 г. тенденция роста реальной заработной платы (исключая сезонные колебания) носила устойчивый характер. Рост реальной заработной платы, происходивший на протяжении ряда лет при общем сокращении производимого ВВП (на -4, 1% в 1995 г., на -3, 5% в 1996 г. и при росте на 0, 8% в 1997 г.), был, естественно, возможен только благодаря притоку капитала извне. В основном это были внешние заимствования. Очевидно, что продолжение роста реальных доходов и реального потребления при снижении производства вряд ли возможно в течение длительного времени. Кризис 1998 г. и последовавший за ним спад потребления, реальной заработной платы и, в более общем случае, реальных доходов населения стал естественным логическим завершением предшествующего этапа развития экономики, подтвердившим бесперспективность политики постоянных заимствований, роста долговой нагрузки на экономику.

Рисунок 1. Производительность труда (верхняя кривая, правая шкала) и реальная заработная плата в 1994-1998 гг.

Данные, приведенные на рис. 1, свидетельствуют также о том, что в 3 кв. 1998 г. реальная заработная плата сократилась примерно до уровня начала 1995 г. Дальнейшее ее сокращение в 4 кв. 1998 г. в принципе соответствует общему уровню спада производства. Иными словами, после августовского кризиса 1998 г. не только государство, впервые принимая бюджет на очередной, 1999 г. с первичным профицитом, но и население вынуждены жить по средствам, в соответствии с достигнутыми результатами: государство - в меру того, сколько налогов оно оказывается способным собрать, население - в меру того, сколько средств остается после уплаты налогов.

Как показывает эмпирический анализ, в российских условиях степень уклонения от уплаты налогов резко повышается по мере роста доходов. Таким образом, массовая неуплата налогов наиболее обеспеченными слоями населения позволяла поддерживать «за­вы­шен­ный» уровень потребления у этой части общества, в то время как потребление другой части общества, финансируемой преимущественно из бюджетных источников, в значительной мере обеспечивалось за счет внешних заимствований. Поскольку рассчитывать на повторение истории, т. е. на массированный приток иностранного капитала в ближайшие годы не приходится, то можно предположить, что в дальнейшем рост реальных доходов и реального потребления в России будет возможен лишь при наличии экономического роста, при условии повышения эффективности производства и производительности труда. Развенчание иллюзий о возможности повышения уровня жизни, реального потребления в условиях сокращающегося национального производства - важнейший результат 1998 г.

Другой вывод состоит в том, что стабилизационные эффекты в 1996 - первой половине 1998 г. были достигнуты во многом за счет притока иностранного капитала, в первую очередь за счет государственных заимствований. Так, по данным платежного баланса, обязательства сектора государственного управления в 1996 г. возросли на 14, 8 млрд дол., а в 1997 - на 21, 9 млрд дол., в то время как активы госсектора увеличились лишь на 0, 4 млрд дол. в 1996 г. и на 0, 8 млрд дол. в 1997 г. Эти заимствования были возможны до тех пор, пока Россия выглядела платежеспособной, пока сальдо счета по текущим операциям оставалось положительным, а значит, потенциально мог быть обеспечен чистый приток валюты в страну и возврат кредитов.

Таким образом, существовавшая возможность заимствования на финансовых рынках (как внутренних, так и внешних) и у международных финансовых организаций позволяла поддерживать видимость макроэкономической стабильности, увеличивать потребление в условиях сильнейшей несбалансированности государственных финансов.

Рост потребления с середины 1996 до конца 1997 г. сопровождался ростом импорта, среднемесячные объемы которого в 1996 г. приблизились к 6 млрд дол., а в 1997 г. даже превысили 6-миллиардную отметку. Для сравнения можно отметить, что в 1995 г. среднемесячные объемы импорта составляли порядка 5 млрд дол., а в 1994 - чуть более 4 млрд дол. Рост импорта был возможен благодаря соответствующему росту экспорта, который в среднемесячном исчислении в 1996-1997 гг. составлял около 7, 4 млрд дол. против 6, 8 млрд дол. в месяц в 1995 г. и 5, 6 млрд дол. в месяц в 1994 г.

До определенного времени устойчивое положительное сальдо торгового баланса позволяло поддерживать положительным сальдо счета по текущим операциям и обеспечивать приток валютных поступлений, достаточный для поддержания курса рубля в пределах объявленного валютного коридора. Это также способствовало притоку краткосрочного иностранного капитала в страну. Высокая доходность рублевых инструментов при стабильном реальном курсе рубля привлекала иностранных инвесторов, так что за два года, с середины 1996 по середину 1998 г., объем государственных ценных бумаг, обращавшихся на внутреннем рынке, в номинальном выражении увеличился почти в три раза, а в реальном - практически вдвое. В итоге, в начале 1998 г. объем ГКО-ОФЗ, находившихся в обращении, превысил 400 млрд руб., достигнув в середине года своего пикового значения в 436 млрд руб., что почти на 18% превышало объем рублевой денежной массы, находившейся в обращении. В отдельные периоды до трети общего портфеля рублевых государственных ценных бумаг принадлежало иностранным инвесторам.

Отношение краткосрочного долга к ликвидным международным резервам и отношение общего объема государственного долга к ВВП являются ключевыми параметрами, по которым инвесторы оценивают риски вложения в экономику той или иной страны. Если по второму показателю до августовского кризиса Россию можно было отнести к категории вполне благополучных стран (совокупный объем долга страны составлял около половины ВВП), то по первому показателю Россию уже в начале 1998 г. можно было причислить к группе таких стран, как Таиланд, Индонезия, Южная Корея, уже столкнувшимися с серьезными финансовыми проблемами (см. табл. 1). В июне же 1998 г. объем государственных ценных бумаг, подлежащих погашению в течение ближайших 6 месяцев, составлял около 190 млрд руб. или порядка 30, 4 млрд дол. Эта сумма почти в три раза превышала объем официально объявленных международных резервов (за вычетом золота).

Таблица 1

Отношение краткосрочного долга к международным резервам (кроме золота) в отдельных странах (в %)

Южная Корея

224

Венгрия

48

Индонезия

184

Чили

44

Таиланд

182

Малайзия

42

Россия

180

Чешская Республика

41

Аргентина

130

Египет

30

Мексика

107

Индия

27

Филиппины

82

Китай

20

Бразилия

71

Тайвань

20

Турция

65

Польша

20

Следует признать, что обслуживание внутреннего долга превратилось в серьезную проблему для правительства уже к началу 1996 г. Как следует из данных об исполнении бюджета, в 1 кв. 1996 г. выплаты по внутреннему долгу, включая погашение задолженности и выплату процентов, были примерно равны доходам федерального бюджета. Это означает, что существенная часть непроцентных расходов финансировалась за счет дорогих заемных ресурсов. Нерешительность в области налогово-бюджетной политики, неспособность власти сократить расходы или увеличить доходную часть бюджета, покрытие дефицита за счет внешних и внутренних заимствований привели к дальнейшему росту внутренней задолженности. Это обусловило еще большую зависимость правительства от конъюнктуры финансовых рынков к концу 1997 г.

В целом темпы роста внутреннего долга опережали темпы роста сбережений в экономике. Таким образом, уже к началу 1997 г. сформировались предпосылки для кризиса ликвидности на рынке государственных ценных бумаг, а неспособность правительства обслуживать внутренний долг без дополнительных источников финансирования повышала возможность дефолта. В 1997 г. этого кризиса удалось избежать благодаря резкому увеличению притока иностранного частного капитала на финансовые рынки и заимствованиям у международных финансовых организаций. В 1998 г. такой возможности не оказалось.

Принято считать, что на экономическую ситуацию в России в конце 1997 г. и в течение 1998 г. существенное влияние оказал ряд внешних факторов (в частности, падение мировых цен на нефть и на ряд других ключевых товаров российского экспорта, а также финансовый кризис в Юго-Восточной Азии). Однако вряд ли можно считать, что эти факторы были единственной причиной финансово-экономического кризиса в стране. Скорее внешние потрясения лишь обнажили фундаментальные проблемы российской экономики, несколько приблизив экономический и финансовый кризис.

К числу же фундаментальных причин, приведших к кризису и обусловивших переход к новой, послекризисной фазе состояния экономики страны, в первую очередь следует отнести проблемы бюджета и государственного долга, хроническую крупномасштабную несбалансированность государственных расходов и доходов. Наложение же на внутренние дисбалансы несбалансированности внешней (платежный баланс) исключило возможность поддержания видимой стабильности государственных финансов, цен, валютного курса.

На рис. 2 видна обратная корреляция между дефицитом федерального бюджета и сальдо счета по текущим операциям - государство имело возможность допускать тем больший дефицит бюджета, чем более устойчивым оказывался платежный баланс. Несмотря на то, что дефицит бюджета постепенно снижался, этого оказалось недостаточно, когда с 1998 г. на внутреннюю несбалансированность наложилась несбалансированность внешнего баланса, т. е. когда сальдо счета по текущим операциям стало устойчиво отрицательным.

Одним из уроков, который может извлечь новое российское правительство из событий 1996-1998 гг., является то, что для достижения макроэкономической стабильности в стране необходимо поддерживать в сбалансированном состоянии как минимум один из двух балансов - внутренний (государственный бюджет) или внешний (платежный баланс). Макроэкономическая же стабилизация будет носить устойчивый характер в том случае, если сбалансированность будет обоюдная.

Рисунок 2. Сальдо счета по текущим операциям (верхняя кривая) и дефицит федерального бюджета в 1996-1998 гг. (млрд дол.)

Как видно из рис. 2, насущная необходимость изменений в макроэкономической политике проявилась уже в середине 1997 г., когда сальдо счета по текущим операциям приблизилось к нулевой отметке. Это обстоятельство поставило перед российским правительством и денежными властями как минимум две проблемы. Первая проблема заключалась в бесперспективности продолжения сложившейся налогово-бюджетной политики и необходимости резкого сокращения бюджетного дефицита, что никак не удавалось сделать ни одному составу кабинета. Значительное сокращение бюджетного дефицита во 2-3 кв. 1997 г. теоретически привело бы к восстановлению совместной внутренней и внешней сбалансированности российской экономики.

Другая проблема заключалась в невозможности длительного удержания курса рубля в пределах коридора с фиксированными границами. В частности, в 1998 г., денежно-кредитная политика, направленная на поддержание курса национальной валюты (для чего Центральный банк был вынужден проводить политику дорогих денег) вошла в очевидное противоречие с целями финансовых властей, а именно - стремлением снизить цену заимствования, добиться снижения процентных ставок на рынке государственных ценных бумаг (не сокращая существенно дефицита бюджета). В этих условиях механизм самокоррекции экономики был бы запущен, если бы денежные власти и правительство решились перейти к политике плавающего курса национальной валюты.

Во второй половине 1997 г. кризиса удалось избежать благодаря притоку иностранного капитала, что позволило временно ослабить давление на валютном рынке вследствие увеличения предложения валюты. Кроме того, иностранный капитал также позволил временно удерживать процентные ставки на относительно низком уровне. Исход же инвесторов с российских финансовых рынков в 1998 г. естественным образом привел как к усилению давления на рубль (а затем и к его девальвации), так и скачку процентных ставок.

Не исключено, что введение плавающего курса с конца 1997 г. хотя и привело бы к девальвации рубля, однако позволило бы значительно сократить дефицит внутреннего баланса (бюджета), исчисленный в долларовом эквиваленте, сократило бы потребность в новых внешних заимствованиях. Весьма вероятно, что в этом случае обесценение рубля в итоге было бы меньшим, чем в результате девальвации рубля в августе-декабре 1998 г. По сути же девальвация рубля привела к автокоррекции внутреннего баланса, т. е. сокращению дефицита бюджета в долларовом эквиваленте и восстановлению симметрии между дефицитом бюджета и положительным сальдо счета по текущим операциям, как это было до 1997 г.

К фундаментальным факторам, обусловившим августовский кризис 1998 г., следует причислить и наличие существенных структурных проблем, что включает в себя слабость предприятий и банков, сохраняющиеся мягкие бюджетные ограничения для нежизнеспособных предприятий, запутанность и непрозрачность налоговой системы, слабость налогового администрирования. В более общем случае можно говорить о слабости государственных институтов как таковых, низком профессиональном уровне органов власти (включая законодательную, судебную и исполнительные ее ветви), наличии в стране могущественных групповых интересов, влияющих на принятие ключевых экономических решений. Хотя эти проблемы выходят за пределы макроэкономики, следует однако подчеркнуть, что одной из главных причин сохраняющихся макроэкономических диспропорций является недостаточная институциональная поддержка макроэкономической политики, проводившейся в 1992-1998 гг.

Тем не менее, 1998 г. должен остаться наглядным свидетельством того, что в результате реформ 90-х годов в России начали действовать экономические законы. Помимо очевидного напоминания о том, что страна должна жить по средствам, события 1998 г. наглядно подтвердили, что российская экономика стала действительно частью мировой экономической системы со всеми вытекающими отсюда положительными и отрицательными последствиями.

Важнейшим фактором, непосредственно или опосредованно повлиявшим на динамику макроэкономических показателей, стало открытие границ для международных потоков капитала. Так, приток иностранного капитала оказал значительное влияние на снижение инфляции в 1996-1997 гг., на снижение процентных ставок. Точно также и вывод этого капитала с российских финансовых рынков в конце концов вернул страну в исходное положение, хотя и способствовал избавлению от иллюзий о значимости влияния России на мировые экономические процессы. Напротив, стало наглядно видно, что макроэкономическая ситуация в России оказывается весьма чувствительной к процессам, происходящим на мировых товарных и финансовых рынках.

Действительно, в мировом масштабе российская экономика весьма невелика и вследствие этого объективно должна быть весьма восприимчива к мировым экономическим процессам - конъюнктуре мировых цен, притоку или оттоку капитала и т. п. События 1998 г. лишний раз это подтвердили. Так, в докризисный период объем рублевой денежной массы в обращении в долларовом эквиваленте при пересчете по текущему курсу составлял немногим более 60 млрд дол. К концу 1998 г. оценка рублевой денежной массы в долларовом эквиваленте составляла всего 19 млрд дол. Таким образом приток или отток весьма незначительных по международным меркам объемов иностранного капитала в 10-15 млрд дол. (что сопоставимо с общим объемом золотовалютных резервов государства) может легко дестабилизировать всю финансовую систему страны.

Последствия оттока капитала оказались столь серьезными прежде всего из-за наличия рассмотренной выше фундаментальной несбалансированности российской экономики. В свою очередь финансовая несбалансированность экономики была тесно связана с проблемами реального сектора. Как показывает анализ, производство оказалось весьма чувствительным к процессам, происходившим на финансовых рынках, в частности, к динамике процентных ставок.

На рис. 3 показана динамика процентных ставок за 1995-1998 гг. Как видно из этого рисунка, период стабилизации (с конца 1996 до начала 1998 г.) характеризовался не только общей тенденцией снижения процентных ставок, но и их сближением. Процентные ставки уменьшились и в реальном выражении. Так, реальная ставка по государственным обязательствам в 1997 - начале 1998 г. колебалась в пределах 15-18% годовых. В этих условиях Центральный банк был вынужден поддерживать ставку рефинансирования на уровне 17-25% годовых. Чуть выше этого уровня коммерческие банки удерживали реальные процентные ставки по кредитам, предоставляемым юридическим лицам. Реальная же средняя ставка по привлекаемым депозитам населения была существенно ниже - на уровне 2-12% в 1997 г., а в начале 1998 г. депозитная ставка стала отрицательной. В условиях растущих рисков это отрицательно сказалось на динамике вкладов населения.

Как видно из рис. 3, признаки финансовой и экономической нестабильности проявились уже в конце 1997 г., когда несколько поднялась доходность ГКО и, соответственно, ставки на межбанковском рынке. Начиная же с 1 кв. 1998 г. рост доходности ГКО устойчиво потянул вверх ставки процента практически на всех сегментах финансового рынка, включая ставки по кредитам. Это отражало опасения инвесторов относительно возможностей России обслуживать долг, а тем самым - степень рискованности вложений в ценные бумаги российского правительства. Пытаясь удерживать курс рубля в пределах объявленного коридора, Центральный банк был вынужден проводить политику дорогих денег. В условиях ограниченного денежного предложения и сохранявшегося значительного дефицита бюджета, процентные ставки в 1998 г. стали устойчиво ползти вверх.

Рисунок 3. Процентные ставки в 1995-1998 гг. (процентов годовых)

Как показывает российский опыт, существует обратная связь между динамикой процентных ставок и динамикой производства (рис. 4). Замедление темпов роста цен, снижение цены кредитных ресурсов сопровождались оживлением в производственном секторе экономики, и, напротив, рост процентных ставок с конца 1997 г. сопровождался спадом производства.

Существенное влияние на состояние российской экономики, в том числе - государственных финансов, оказывает постоянный отток капитала из страны, как легальный, так и нелегальный. По данным платежного баланса, на протяжении ряда лет остается весьма значительным невозврат экспортной выручки, объем импортных авансов и торговых кредитов, предоставляемых российским частным сектором нерезидентам. Устойчиво велики и так называемые «чистые пропуски и ошибки», которые в значительной мере характеризуют объем нелегального вывоза капитала. Нижняя кривая на рис. 5 представляет собой квартальные объемы оттока капитала из страны.

Рисунок 4. Процент за кредит (процентов годовых, нижняя кривая) и динамика производства ВВП (в разах к соответствующему периоду предыдущего года)

Рисунок 5. Сальдо счета по текущим операциям (верхняя кривая) и вывоз капитала в 1994-1998 гг. (млрд дол., по данным платежного баланса)

Как видно из данного рисунка, до 1996 г. вывоз капитала по объему практически совпадал с величиной сальдо счета по текущим операциям, т. е. ресурсной базой для оттока капитала из страны по сути являлся чистый экспорт. Начиная же с 1996 г. объемы вывозимого капитала устойчиво превышают объем чистых валютных поступлений, обеспечиваемых внешнеторговыми операциями. С этого времени все большая часть вывозимого капитала представляет собой заемные средства, кредиты, которые предоставлялись органам государственной власти. Особенно ярко это проявилось в 1997-1998 гг. после резкого уменьшения сальдо счета по текущим операциям. Таким образом, можно предположить, что средства, привлекавшиеся из-за рубежа для финансирования дефицита федерального бюджета, через некоторое время уходили обратно.

Следующий урок, который Россия может извлечь из финансового кризиса 1998 г., снова заключается в том, что для достижения макроэкономической сбалансированности необходимо резко снизить дефицит федерального бюджета, снизить объем заимствований, поскольку одни лишь административные усилия по предотвращению утечки капитала из страны вряд ли будут иметь успех.

Данные, приведенные на рис. 6, показывают наличие достаточно устойчивой связи между дефицитом бюджета и объемом вывозимого из страны капитала. Дефицит бюджета был тем больше, чем больше капитала вывозилось из страны. И наоборот - чем больше был дефицит бюджета, тем больше капитала утекало из российской экономики. Вывоз капитала из страны означает соответствующее уменьшение внутренних сбережений, ограничивает возможности повышения инвестиционной активности, уменьшает перспективы экономического роста. Решение же насущных проблем, стоящих перед страной, невозможно в условиях падающих объемов производства.

Рисунок 6. Вывоз капитала (верхняя кривая) и дефицит федерального бюджета в 1996-1998 гг. (млрд дол.)

Таким образом, создание условий, способствующих тому, чтобы капитал оставался в России - единственный возможный способ достижения макроэкономической стабилизации и перехода к росту экономики. Помимо очевидной задачи значительного снижения бюджетного дефицита, необходимо создание стабильных и понятных «правил игры», ускорение структурных реформ, создание соответствующих рыночных институтов. В 1996-1997 гг. отток капитала из страны составлял порядка 5% ВВП в год. Учитывая, что после девальвации рубля долларовый эквивалент российского ВВП, исчисляемый по текущему курсу, в 1999 г. сократится примерно в три раза, то в соответствующей пропорции увеличится в процентном отношении к ВВП и вывоз капитала (при условии, что в номинальном долларовом выражении он останется на прежнем уровне).

Вместе с этим можно рассчитывать, что в номинальном выражении масштабы вывоза капитала в 1999 г. несколько сократятся из-за отсутствия внешних заимствований. Уменьшение вывоза капитала теоретически могло бы позволить увеличить национальное сбережение на соответствующую величину, исчисляемую как минимум несколькими процентами ВВП. При условии трансформации этих сбережений в инвестиции, даже в краткосрочном плане экономика страны могла бы перейти к стадии роста лишь за счет повышения удельного веса валового накопления в ВВП.

В настоящее время после значительного сокращения объемов импорта, вызванного девальвацией рубля, появились признаки того, что в 1999 г. сальдо счета по текущим операциям вновь примет устойчиво положительные значения. Это обстоятельство может оказать негативное влияние на экономику в том смысле, что у государства вновь появится соблазн покрывать внутренний дефицит за счет внешнего профицита. Но, как следует из сказанного выше, если макроэкономическая стабилизация таким путем и будет достигнута, она не будет иметь устойчивого характера.

Глава 4

ОБОСТРЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

1. Положение в экономике в конце 1997 г.

К концу 1997 г. динамика ряда ведущих макроэкономических показателей приобрела характеристики, которые выглядели достаточно обнадеживающе. Так, впервые за годы реформ, в 1997 г. был достигнут положительный прирост валового внутреннего продукта (+0, 8%). Объем производства в промышленности в реальном исчислении увеличился (также впервые с начала реформ) на 2, 0%. Особое значение имел рост производства в такой крупнейшей и важнейшей отрасли промышленности, как машиностроение и металлообработка, где объем выпуска увеличился на 3, 5%, прежде всего - за счет роста производства в автомобильной промышленности (прирост составил +12, 6%), приборостроении (+5, 8%) и промышленности средств связи (+23, 2%).

В определенной степени это явилось результатом формирования благоприятной ситуации на рынке, воздействия спроса. В свою очередь, рост объемов выпуска продукции в одних отраслях служил стимулом для развития производства в других; в известной мере начал проявляться эффект локомотива. Так, например, под влиянием развития автомобилестроения, в электротехнической промышленности стало быстро увеличиваться производство автомобильных аккумуляторов, при общем росте производства в химической и нефтехимической промышленности в целом за год на 2, 0% производство в шинной промышленности выросло на 11, 6%.

Традиционно устойчивые темпы выпуска складывались в нефтяной и газовой промышленности. Годовой объем добычи нефти увеличился на 1, 3%, нефтепереработки - на 0, 9%. Производство в газовой промышленности несколько сократилось (на 2, 4%), но это во многом было связано со снижением экспортной потребности в добыче, главным образом - в первом полугодии, когда сложившийся уровень цен на газ позволял обеспечить рост валютных поступлений за экспорт газа при сокращении его реальных объемов.

Положительная динамика наблюдалась и в сфере накопления основного капитала: если в 1 кв. 1997 г. спад инвестиций в основной капитал по сравнению с соответствующим периодом предшествующего года составлял почти 15%, то в четвертом квартале, напротив, был отмечен прирост в 1, 1%. Розничный товарооборот за год увеличился на 2, 3%. К концу 1997 г. существенно сократилась инфляция: уровень потребительских цен в декабре 1997 г. по отношению к декабрю предыдущего года увеличился лишь на 11%. В целом динамика многих макропоказателей к началу 1998 г. складывалась таким образом, что позволяла говорить о возможности формирования условий для перехода к росту российской экономики.

Вместе с тем в 1997 г., и особенно во второй его половине, возник и ряд негативных тенденций, которые в полной мере проявились в следующем году. Прежде всего начал ухудшаться торговый баланс (см. рис. 1). На протяжении 1997 г. рост экономики сопровождался заметным увеличением импорта. Но при этом стоимостной объем экспорта оставался стабильным или даже несколько снижался, что было связано с падением цен на нефть и нефтепродукты на мировых рынках. Среднемесячная цена российского экспорта нефти особенно критично снижалась на протяжении первых четырех месяцев 1997 г.: со 145 долларов за тонну сырой нефти в январе до 105 долларов за тонну в апреле. Затем в период до ноября наблюдалась некоторая стабилизация цены на уровне106-119 долларов за тонну.

Рисунок 1. Внешняя торговля (млрд дол., сезонность устранена)

Такой же серьезной внешней причиной, повлиявшей на ситуацию в российской экономике, послужил финансовый кризис, разразившийся во многих странах, прежде всего - Юго-Восточной Азии. Уже в октябре 1997 г. он заставил нерезидентов пересмотреть свои представления относительно перспектив рынков развивающихся стран и новых развивающихся рынков, в том числе - российского. Последовавший отток иностранного капитала не только вызвал кризис ликвидности на рынке государственных ценных бумаг, но и повысил давление на валютном сегменте финансового рынка. В частности, с конца 1997 г. начали увеличиваться объемы продаж долларов США на Московской межбанковской валютной бирже (см. рис. 2).

Рисунок 2. Объемы продаж доллара США на ММВБ, млн долл. (с сентября 1998 г. данные включают торговлю в системе СЭЛТ)

Давление на валютном рынке со стороны нерезидентов в конце 1997 г. еще не оказывало непосредственного влияния на реальный сектор экономики. Однако оно послужило серьезнейшим фактором обострения бюджетных проблем и таким образом также сыграло важную роль в развитии общего экономического кризиса.

2. Первый период кризиса 1998 г.

Общее развитие экономической ситуации в течение 1998 г. характеризуют представленные на рис. 3 и 4 данные о динамике производства и реального спроса. При этом в экономической динамике 1998 г. можно условно выделить четыре периода.

Первый период продолжался с января по март - начало апреля. В целом большинство основных макроэкономических показателей после падения в январе оставалось относительно стабильными. В этот период нарастание кризисной ситуации еще не приняло катастрофического характера и сохранялась возможность маневра. Сложившаяся к этому времени система экономических связей функционировала, сохраняя все сформировавшиеся в ней условия, как положительные, так и отрицательные.

В структуре использования ВВП в 1 кв. 1998 г. увеличилась доля расходов домашних хозяйств на конечное потребление. Наблюдались

Примечания. С октября 1998 г. месячные оценки ВВП не рассчитываются. Показатель валовой продукции базовых отраслей включает промышленность, строительство, сельское хозяйство, транспорт и торговлю.

Рисунок 3. Показатели динамики производства (1997=100, сезонность устранена)

Рисунок 4. Показатели динамики реального спроса (1997=100, сезонность устранена)

позитивные сдвиги и в структуре формирования ВВП по источникам доходов: доля оплаты труда в 1 кв. 1998 г. увеличилась до 49, 9%, тогда как в первом квартале предыдущего года она составляла 47, 3% (для сравнения, например, в странах ОЭСР этот показатель в среднем составляет 54%).

В течение первого квартала наблюдалась положительная динамика темпов сельскохозяйственного производства по отношению к соответствующим месяцам предыдущего года. Однако если в целом объем продукции сельского хозяйства в 1 кв. 1998 г. был на 1% выше, чем в 1 кв. 1997 г., то ситуация в растениеводстве уже начала складываться неблагополучно. В связи со сложными погодными условиями сев яровых культур был затруднен и к середине апреля его объем был на 30% меньше, чем за тот же период 1997 г.

В течение всего первого периода наблюдалось замедление инфляции, абсолютный уровень которой при этом был весьма низким. После небольшого традиционного всплеска потребительских цен в январе (1, 5%) их ежемесячный прирост затем последовательно снижался, не превышая 1%. Ежемесячный прирост цен производителей также был близок к нулю, а в марте наблюдалось абсолютное снижение цен производителей промышленной продукции.

Одним из немногих показателей, свидетельствовавших о возможности обострения ситуации, в этот период было снижение стоимости экспорта. В 1 кв. 1998 г. стоимостной объем российского экспорта оказался на 17, 2% меньше, чем в том же периоде предыдущего года. Как уже отмечалось выше, в значительной степени это было обусловлено снижением мировых цен на нефть. Но с декабря 1997 г. падение внешнеторговых цен на нефть приняло масштабы, которые можно оценить как катастрофические для формирования российского платежного баланса (см. рис. 5).

Рисунок 5. Цена экспорта российской нефти, дол. /т

Если принять, в соответствии с оценками некоторых экспертов, что порог неотрицательной рентабельности экспорта российской нефти до девальвации рубля составлял около 80-85 дол. /т, то можно отметить, что практически уже к марту 1998 г. цена экспорта нефти снизилась до этого уровня. Аналогичная динамика наблюдалась и для цен экспорта нефтепродуктов. Учитывая тот факт, что приблизительно 45% физического объема российского экспорта нефтепродуктов составляет мазут, который существенно дешевле сырой нефти, средняя цена экспорта нефтепродуктов практически близка к средней цене экспорта сырой нефти.

В результате, если в 1 кв. 1997 г. стоимостной объем российского экспорта нефти и нефтепродуктов вырос по сравнению с первым кварталом предыдущего года более чем на 20%, то в 1 кв. 1998 г., наоборот, стоимостной объем совокупного экспорта нефти и нефтепродуктов снизился по отношению к соответствующему периоду предшествующего года почти на 37%. За первые три месяца 1998 г. Россия получила от экспорта нефти и нефтепродуктов сумму на треть меньшую, чем за тот же период 1997 г., при том, что физический объем экспорта этих товаров возрос. Сокращение сальдо внешней торговли явилось одной из существенных причин обострения проблем российского бюджета, т. е. усугубило главную причину кризиса и, таким образом, повлияло на обострение кризиса российской экономики в 1998 г.

В 1 кв. 1998 г. резко ухудшилась ситуация в сфере обслуживания государственного долга, что в существенной степени было обусловлено краткосрочными заимствованиями под высокий процент в конце предыдущего года. В результате на обслуживание и погашение внутреннего долга в январе-мае было направлено около 37% всех доходов федерального бюджета, а на обслуживание и погашение совокупного (внутреннего и внешнего) долга направлялось около половины всех доходов. Таким образом, начиная с марта, на цели обслуживания внутреннего долга направлялась подавляющая часть поступавших в федеральный бюджет доходов (103, 9% в марте, 44, 1% в апреле, 63, 2% в мае). Это не могло не сказаться на финансировании остальных расходов бюджета. Как следствие, повысилась социально-политическая напряженность в обществе.

Еще одним вызывающим тревогу в первые месяцы 1998 г. показателем было ускорение роста задолженности по выплате заработной платы. Средний темп прироста задолженности предприятий и организаций по зарплате в первом квартале составил 4, 9% в месяц. В значительной мере это связано с проблемой государственного бюджета. Только отсутствие прямого финансирования из бюджетов всех уровней обусловило на конец марта 15% от всей просроченной задолженности по зарплате. При этом необходимо учитывать, что значительная часть задолженности, формально относимой на счет отсутствия собственных средств предприятий и организаций, также была спровоцирована неплатежами со стороны бюджетных потребителей (Минобороны и др.) за полученные товары и услуги, обусловлена отсутствием средств у бюджетных организаций, т. е. фактически также являлась прямым следствием бюджетного кризиса.

Рисунок 6. Доля расходов на обслуживание долга в общих расходах федерального бюджета, %

3. Второй период - критический спад производства

Второй этап кризиса разворачивался с апреля до начала августа. В этот период тенденция к ухудшению общеэкономической ситуации начала проявляться все более отчетливо, постепенно усиливаясь и переходя в обвальный спад производства в июле-августе. Именно в этом периоде в полной мере проявилось обострение кризиса 1998 г. в сфере производства. Уже в мае динамика производства характеризовалась отрицательными величинами: постепенно снижавшиеся объемы ВВП и выпуска промышленной продукции в мае оказались ниже уровня предыдущего года. В июле произошел критический спад в динамике промышленности, в августе - в динамике ВВП.

Важным свидетельством нарастания кризиса в промышленности в течение рассматриваемого периода явилась динамика прироста просроченной кредиторской задолженности. Если в течение первого периода - с января по апрель 1998 г. - средний темп прироста просроченной кредиторской задолженности предприятий промышленности поставщикам составил 2, 9% в месяц, то в мае темп прироста этой задолженности увеличился более чем вдвое и составил 6, 2%.

Как показывалось в ряде документов Бюро экономического анализа (см., например, «Информационно-аналитический бюллетень БЭА» № 5, март 1998 г.), динамика прироста просроченной кредиторской задолженности существенно коррелирована с динамикой скрытого вывоза капитала за рубеж. Это дает основания полагать, что в мае 1998 г., с нарастанием кризисной ситуации, предприятия стремились активизировать скрытый вывоз капитала. С одной стороны, это было обусловлено объективными обстоятельствами, отражало беспокойство предприятий по поводу ухудшения внутренней ситуации - нарастания экономических проблем, некоторого усиления политической напряженности в связи с болезненно проходившей сменой федерального правительства. С другой стороны, это означало дальнейший отток капитала из страны и перенос финансово-хозяйственных отношений между предприятиями за рубеж, что практически ослабляло экономику и ускоряло обострение кризиса.

Кроме того, в мае также проявилось действие ряда других факторов. В этом месяце впервые с начала года выпуск промышленной продукции в целом оказался ниже соответствующего периода предшествующего года, и это снижение составило 2, 1%. Важно, что при этом одним из наиболее существенных было снижение в машиностроении (свыше 8%). В числе факторов конъюнктурного характера при этом заметную роль сыграло сокращение производства в автомобильной промышленности.

Как отмечалось выше, в течение предшествующего года производство автомобилей существенно увеличилось, в том числе легковых - на 13, 5%. Устойчивые темпы роста сохранялись и в первые месяцы 1998 г. Одновременно Россия импортировала большое количество легковых автомобилей. Так, например, за весь 1997 г. было импортировано 201 тыс. легковых автомобилей, из них с рабочим объемом двигателя от 1000 до 1500 куб. см - 121, 5 тыс. шт. Автомобили именно этого класса в основном составляют на рынке конкуренцию «Жигулям». При этом, по данным таможенной статистики, цена импортированного автомобиля этого класса (при пересечении границы) составляла около 4000 долларов, а цена «Жигулей» на рынке в этот период в среднем колебалась около 5000-6000 дол. Учитывая отставание продукции ВАЗа по потребительским характеристикам от зарубежных конкурентов, нельзя было рассчитывать, что относительно высокие цены на «Жигули» могут в течение продолжительного времени обеспечивать широкий сбыт на российском рынке. В результате к маю сокращение спроса на легковые автомобили привело к затовариванию складов и снижению выпуска. Если в январе-апреле 1998 г. выпуск легковых автомобилей превышал уровень соответствующего периода предыдущего года на 4, 6%, то в мае он оказался ниже на 14%.

Другим конъюнктурным фактором снижения производства в машиностроении в мае явилось сокращение спроса на технику со стороны сельского хозяйства. С начала года непрерывно продолжало расти превышение кредиторской задолженности сельскохозяйственных предприятий над дебиторской, и по состоянию на 1 мая оно достигло 5, 4 раза, тогда как на 1 мая предыдущего года оно составляло 4, 6 раза. При этом просроченная часть задолженности увеличилась и достигла в дебиторской задолженности 57, 1%, в кредиторской - 76, 3%. Ухудшение финансового положения сельскохозяйственных предприятий не могло не оказать влияния на их платежеспособный спрос, и в мае производство тракторов оказалось ниже уровня соответствующего периода предыдущего года на 24%, зерноуборочных комбайнов - на 64%.

В июне общий темп снижения в промышленности несколько усилился и составил минус 2, 5% по отношению к июню предыдущего года. Наиболее заметное снижение производства - минус 6, 8% - наблюдалось в черной и цветной металлургии. Характерно, что при этом в черной металлургии объем добычи и обогащения рудного сырья существенно увеличился - прирост по сравнению с июнем предшествующего года составил плюс 8, 8%. Однако одновременно упало производство черных металлов (-8, 8%) и труб (-2, 5%), зависящего, помимо наличия сырья, от наличия угля. Есть основания считать, что общее сокращение производства, таким образом, явилось в первую очередь прямым следствием майских действий шахтеров и «рельсовой войны», приведшим к угрожающим недопоставкам угля на предприятия черной металлургии.

Наконец, в июне 1998 г. произошло наиболее заметное сокращение реальной (по индексу цен производителей) денежной массы (см. рис. 7). Снижение реальной денежной массы было обусловлено рядом объективных причин, в том числе - упомянутой выше проблемой государственного долга и необходимостью сдерживания курса рубля по отношению к доллару. В российской экономике кредитные средства в основном не оказывали прямого воздействия на реальный сектор, но прежде всего поддерживали оборот на валютном и фондовом рынках. В этой связи сдерживание денежной массы диктовалось объективной необходимостью. Вместе с тем, сокращение денежной массы одновременно означало уменьшение оборотных средств предприятий, что увеличивало препятствия для функционирования производства и объективно способствовало углублению кризиса в промышленности.

Корреляция между приведенными кривыми составляет 92%. Вместе с тем, если сокращение реальной денежной массы оказало прямое негативное влияние на динамику промышленного производства, то не следует ожидать однозначного эффекта от ее расширения. Слишком быстрое увеличение реальной денежной массы в современных условиях может привести не к росту в промышленности, но вызвать ускорение инфляции и, соответственно, осложнить проблемы производства. Как видно из приведенного графика, рост реальной денежной массы осенью 1998 года происходил в пределах, способствовавших восстановлению промышленной динамики.

Рисунок 7. Реальная динамика денежной массы и промышленного производства (в % к соответствующему месяцу предшествующего года)

Снижение реальной денежной массы также обусловило существенное сокращение спроса на промышленную продукцию. В течение июня объем заказов на выпуск промышленной продукции, имевшихся на крупных и средних предприятиях, упал на 13% и составил на 1 июля 373 млрд. руб. против 430 млрд. руб. на 1 июня. (Для сравнения следует отметить, что в 1997 г. объем заказов, имевшихся у промышленных предприятий на начало месяца, составлял в среднем 424 трлн. неденоминированных рублей). В июле 1998 г. процесс сжатия спроса активно развивался, дальнейшее сокращение составило еще 9%, и объем заказов на крупных и средних предприятиях промышленности на 1 августа снизился до 339 млрд. руб. Таким образом, в течение двух месяцев спрос на промышленную продукцию в целом упал почти на четверть.

В результате в июле произошло резкое ухудшение динамики промышленного производства и объем выпуска по сравнению с июлем прошлого года снизился на 9, 4%. Спад охватил многие важнейшие отрасли промышленности, в том числе в машиностроении он составил почти 16%, в химической и нефтехимической промышленности - более 14%, в черной металлургии - почти 13%. Не случайно наибольшее снижение производства среди отраслей промышленности наблюдалось в машиностроении - помимо общей для всех причины неплатежеспособности, дополнительным важным фактором здесь явилось существенное сокращение поставок сырья в результате сильного сокращения выпуска продукции в металлургии.

Вместе с тем, одновременно с нарастанием кризиса еще более отчетливо проявилась дифференциация в положении основных экспортно-ориентированных отраслей: в период наибольшего спада промышленного производства - в июле и августе - добыча нефти практически не снизилась (снижение составило лишь минус 1-2% по сравнению с соответствующими месяцами предыдущего года), а добыча газа даже превысила уровень предыдущего года на 12-13%.

При этом главные усилия российских производителей нефти были направлены на компенсацию снижения стоимости экспорта в результате падения мировых цен путем увеличения физического объема экспорта нефти. Так, если за первое полугодие 1998 г. стоимость экспорта нефти снизилась на 23, 4% по сравнению с первым полугодием предыдущего года, то физический объем увеличился на 8, 4%. Кроме того, в июне наблюдался очередной резкий спад экспортных цен - по сравнению с маем снижение составило почти 20%, одновременно внутренние цены производителей на нефть тоже резко снизились на 10%. Стремясь сохранить доходы, российские нефтяные компании, контролирующие добычу и транспортировку нефти, в июле беспрецедентно подняли транспортную наценку - повышение тарифов на трубопроводном транспорте составило 40%. Однако даже эта мера не устранила острой заинтересованности нефтяной отрасли в существенной девальвации рубля, которая, возможно, присутствовала в числе непосредственных причин дальнейших событий августа.

Характерно также, что если в целом по промышленности начисленная средняя заработная плата в июле превысила январскую на 11% (при одновременном нарастании задолженности), то в нефтедобывающей отрасли она, напротив, снизилась за этот же период даже в номинальном исчислении на 10%.

В течение второго периода на ускорение спада производства ВВП большое влияние оказало также развитие ситуации в сельском хозяйстве. Вследствие исключительно неблагоприятных погодных условий объем сельскохозяйственного производства сократился по сравнению с уровнем соответствующих периодов предыдущего года в июле почти на 17%, в августе - почти на 23%.

Главной чертой второго периода кризиса 1998 г. явилось явное обострение кризиса производства. Вместе с тем, уже в этот период можно отметить показатели, свидетельствовавшие о нарастании проблемы потребления. В частности, если в течение 1 кв. 1998 г. реальные располагаемые денежные доходы были ниже уровня соответствующего квартала предыдущего года на 7, 2%, то во втором квартале это отставание составило уже 10, 6%, причем ситуация ухудшалась из месяца в месяц, и в июне реальные располагаемые доходы были ниже уровня июня предшествующего года на 15, 1%. В результате коэффициент отношения среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму также существенно понизился в течение второго периода. Уже в апреле-мае он был на 4-5% ниже уровня соответствующих месяцев предыдущего года, в июне отставание достигло 12%.

Таким образом, помимо явного критического ухудшения показателей производства, второй период характеризуется проявлением повышенной социальной напряженности, о чем свидетельствовали, например, уже упоминавшиеся вспышки «рельсовой войны» в шахтерских регионах.

4. Третий период - низшая точка кризиса

Третий период развития кризисной ситуации в 1998 г. - с середины августа по сентябрь - начало октября. С объявлением дефолта и одновременной девальвацией рубля, носившей взрывной характер, в условиях наступившего паралича платежных отношений, в августе экономическая система скачкообразно перешла в состояние резкого обострения кризиса в целом.

Темпы производства в сентябре достигли низшей точки в динамике 1998 г.: по сравнению с сентябрем предшествующего года объем ВВП снизился почти на 10%. Такого сильного спада ВВП не наблюдалось до этого ни в одном месяце после октября 1994 г. При этом в структуре производства ВВП существенно снизилась доля товаров, которая составила всего 42, 3% против 47, 1% в августе 1997 г.

Спад промышленного производства в сентябре по отношению к сентябрю предыдущего года составил почти 15%, чего также не наблюдалось ни за один месяц на протяжении предшествующих четырех лет. Наиболее заметное сокращение производства среди отраслей промышленности уже в августе наблюдалось в легкой промышленности - 19, 6%, в сентябре спад составил 19, 8%, что в решающей мере определялось сокращением потребительского спроса. При этом объем производства в пищевой промышленности в сентябре упал на 10, 5%.

В сентябре самое существенное сокращение производства - минус 25, 8% - наблюдалось в машиностроении. Спросовые ограничения обусловили снижение выпуска продукции металлургического машиностроения на 33, 5%, электротехнической промышленности - на 44, 6%, автомобильной промышленности - на 35, 3%, тракторного и сельскохозяйственного машиностроения - на 57, 4% (при этом производство зерноуборочных комбайнов остановилось практически полностью).

Объем заказов, имевшихся у промышленных предприятий на начало месяца, в августе увеличился, составив на 1 сентября 406 млрд. руб. против 339 млрд руб. на 1 августа. Однако это являлось относительным преходящим результатом и отражало лишь спад производства, поскольку было обусловлено не формированием новых заказов, а невыполнением имевшихся - в августе в связи со снижением объемов выпуска выполнение заказов в значительной степени было сдвинуто на более поздний срок. В течение сентября в результате обвального сокращения платежеспособного спроса и кризиса платежной системы объем заказов вновь снизился и составил на 1 октября 341 млрд руб.

Одной из наиболее ярких кризисных характеристик третьего периода явился скачок инфляции. Темп прироста потребительских цен в сентябре превысил 38% - уровень, ни разу не наблюдавшийся после февраля 1992 г. В решающей степени это было обусловлено динамикой обменного курса рубля к доллару, поскольку практически две трети потребительского рынка обеспечивалось импортными товарами.

Вместе с тем, другой показатель инфляции - дефлятор ВВП - в сентябре по отношению к августу вырос менее чем на 12%. Это прежде всего определялось тем, что в отличие от цен потребительского рынка другие виды цен не реагировали в том же масштабе на динамику курса доллара. Индекс цен производителей промышленной продукции в сентябре увеличился на 7, 5% (что, впрочем, также представляло собой существенное изменение динамики, поскольку с марта по август темпы изменения этого индекс были нулевыми, а в июне и июле он даже снижался).

В условиях стремительного роста курса доллара и потребительских цен в августе возник ажиотажный потребительский спрос. Население стремилось как можно быстрее превратить имевшиеся денежные накопления прежде всего в товары длительного пользования. В результате объем продаж непродовольственных товаров превысил в реальном исчислении уровень августа 1997 г. на 7, 5%, а продовольственных - на 3, 4%. При этом цены на непродовольственные товары в течение августа выросли на 7, 1%, а на продовольственные - на 2, 4%.

В сентябре вследствие кризисного падения реальных располагаемых доходов населения (на 29, 7% по сравнению с сентябрем 1997 г.) объем розничного товарооборота в реальном исчислении был уже ниже уровня сентября предыдущего года на 3, 8%. При этом в результате высокой покупательской активности населения в августе, а также в результате роста цен, возможности страхования сбережений путем перевода их в товары были уже исчерпаны, и ориентация потребительского спроса кардинально изменилась: покупки непродовольственных товаров упали (по сравнению с сентябрем предшествующего года) на 9, 6%, тогда как покупки продовольственных товаров практически соответствовали уровню сентября предыдущего года - снижение составило лишь 0, 4%.

Падение курса рубля к доллару вызвало принципиальные изменения во внешней торговле, прежде всего - снижение импорта. В первую очередь реагировала т. н. неорганизованная внешняя торговля. Отсутствие возможности для «челноков» сбыть привезенный товар по ценам, окупающим валютную стоимость с учетом нового курса рубля, привело к тому, что объем челночного импорта, как это можно определить из сопоставления данных Госкомстата и ГТК России, в августе сократился более чем на 10%, а в сентябре - еще наполовину. При этом организованный импорт по данным ГТК в сентябре также снизился на 40% по отношению к августу.

Наиболее существенно в сентябре сократился импорт продовольствия и сельскохозяйственного сырья, например, мяса - на 55%, зерна - на 62%. Напротив, импорт машин и оборудования снизился только на 27%, и его доля составила почти половину в общем объеме импорта. Такое стремительное и существенное изменение структуры импорта, с одной стороны, создавало дополнительную серьезную угрозу для обеспечения уровня жизни населения, а с другой - объективные условия рыночной поддержки отечественной пищевой промышленности.

5. Четвертый период - формирование динамики

в новых условиях

Четвертый период можно обозначить с начала октября 1998 г., когда всплеск индекса потребительских цен в основном завершился, стали определяться новые требования экономической ситуации, шоковое восприятие августовских событий экономическими агентами постепенно начало переходить в формирование действий в новых условиях. В значительной мере этому способствовала сдержанная тактика вновь сформированного правительства, чьи действия в сложнейшей ситуации во многом напоминали следование главной заповеди врача - «не навреди».

Одним из важнейших результатов этого периода явилось снижение инфляции - до 4, 5% в октябре и 5, 7% в ноябре. Во многом этого удалось достичь, избежав опасной чрезмерной эмиссии и благодаря известному сдерживанию курса рубля по отношению к доллару: если в сентябре среднемесячный курс превысил уровень августа в 2, 1 раза, то в октябре он поднялся лишь на 10%, в ноябре - на 3, 4%, что в значительной степени способствовало замедлению роста потребительских цен. В декабре среднемесячный курс превысил ноябрьский на 21, 5%, но даже прирост потребительских цен в декабре в размере 11, 6% по существу означает, что угроза гиперинфляции в 1998 г. была преодолена.

Кроме того, осенью 1998 г. волна инфляции имела ярко выраженный центробежный характер, распространяясь от столицы к регионам. При этом прежде всего необходимо отметить два обстоятельства. Во-первых, в ряде регионов уже в сентябре ставились «волнорезы» в виде мер регулирования цен, что в известной мере предупреждало распространение инфляции. Во-вторых, обвальное падение курса рубля обрушило импорт в целом, но наиболее интенсивное вымывание импортных товаров с потребительских рынков произошло прежде всего в регионах. В результате в ряде регионов с исчезновением импортных товаров на рынке исчез такой фактор роста цен на отечественные товары, как цена на конкурентный импорт.

Динамика промышленного производства в течение четвертого периода постепенно изменялась в направлении стабилизации: после наиболее глубокого сентябрьского спада снижение по сравнению с соответствующим месяцем предыдущего года в октябре составило минус 11, 1%, в ноябре - минус 9, 1%, в декабре - минус 6, 6%. Характерно, что наихудшие темпы (по отношению к соответствующему периоду предыдущего года) устойчиво наблюдались в легкой промышленности: минус 30% в октябре, минус 24, 5% в ноябре, минус 29, 7% в декабре.

Длительный глубокий спад производства в легкой промышленности обусловлен спросовыми ограничениями и является закономерным. В четвертом квартале 1998 г. наблюдалось абсолютное падение реального потребительского спроса и изменение его структуры в пользу продовольственных товаров. Реальное снижение общего объема розничного товарооборота относительно четвертого квартала 1997 г. составило 14, 4%, при этом объем продаж продовольственных товаров снизился на 6, 8%, а непродовольственных - на 21, 3%.

Напротив, другая отрасль промышленности, непосредственно полностью ориентированная на потребительский рынок - пищевая - оказалась одним из лидеров среди отраслей промышленности, уступая только электроэнергетике. Понадобилось всего два месяца после наиболее тяжелого сентября, чтобы в ноябре объем выпуска продукции пищевой промышленности практически достиг стандартного уровня - снижение относительно ноября 1997 г. составило лишь 1, 4%. Этому способствовал как неизбежно устойчивый потребительский спрос, так и уменьшение предложения импортных товаров.

Вместе с тем, помимо продолжающегося спада производства, важнейшей характеристикой четвертого периода явилось существенное сокращение потребления. Если в летние месяцы 1998 г. как, отмечалось выше, коэффициент отношения среднедушевых денежных доходов к прожиточному минимуму был в среднем на 10% ниже показателей 1997 г., то начиная с сентября отставание увеличилось практически вдовое и на этом уровне - минус 17-19% - сохранялось до конца года. Следствием этого явилось уже отмечавшееся существенное реальное снижение розничного товарооборота.

Важнейшей характеристикой четвертого периода явилось также принципиальное изменение ситуации во внешней торговле России. Обвальное падение курса рубля обусловило резкое сокращение импорта и улучшение условий для экспорта. В четвертом квартале экспорт многих товаров в натуральном измерении превысил уровень четвертого квартала предыдущего года (см. табл. 1).

Импорт товаров, напротив, уже в третьем квартале был почти на четверть ниже уровня соответствующего периода предыдущего года, а в четвертом снизился более чем в два раза (см. табл. 2).

В результате сальдо торгового баланса в четвертом квартале возросло по сравнению с третьим более чем в два раза и почти достигло 10 млрд дол. Сальдо счета текущих операций платежного баланса после отрицательных значений в первом полугодии 1998 г. в четвертом квартале превысило 6, 6 млрд дол. и в целом за год составило 2, 4 млрд дол.

* * *

Бюджетный кризис, помимо прямого проявления в крахе пирамиды ГКО, дефолте и параличе банковской системы, обусловил снижение внутреннего спроса как на потребительском, так и на других рынках. Сокращение спроса и кризис платежной системы явились теми механизмами, через действие которых бюджетный кризис вызвал обострение кризиса производства в 1998 г. и послужил его главной причиной.

Снижение мировых цен на нефть также, с одной стороны, вызвало ухудшение торгового баланса России и, соответственно, проблемы бюджета, а с другой - на протяжении почти полутора лет оказывало давление на развитие одной из ведущих отраслей промышленности.

Наконец, необходимость преодоления эффектов азиатского финансового кризиса для экономики России в условиях нарастания бюджетных проблем обусловила проведение исключительно рестриктивной кредитно-денежной политики, что оказало прямое и весьма существенное воздействие на развитие кризиса производства.

В итоге резкое обострение кризиса производства в 1998 г. по показателям динамики отбросило российскую экономику на четыре года назад. Однако содержание текущей ситуации существенно сложнее, чем это было четырьмя годами ранее, т. к. в 1998 г. спад темпов происходил на более низкой точке общей траектории развития в долгосрочном плане.

Табл 1

Экспорт отдельных товаров в 1998 г.

Показатель

Объем экспорта В % к соответствующему кварталу 1997 г.

I кв.

II кв.

III кв.

IV кв.

I кв.

II кв.

III кв.

IV кв.

ЭКСПОРТ всего, млн дол.

18 300

17 900

17 800

19 000

86, 7

87, 7

82, 4

75, 4

Нефть сырая, млн дол.

2 862

2 736

2 459

2 219

75, 3

78, 1

66, 1

59, 5

тыс. т

32 135

35 077

34 577

35 319

109, 7

108, 0

105, 1

109, 8

Нефтепродукты, млн дол.

980

955

956

1 355

52, 1

49, 9

59, 4

73, 3

тыс. т

10 105

11 440

13 336

18 916

74, 7

69, 9

86, 1

118, 7

Газ природный, млн дол.

4 331

2 783

2 613

3 619

85, 3

76, 5

86, 2

77, 4

млн м3

60 722

40 179

41 244

58 473

100, 9

94, 0

108, 9

97, 3

Минеральные удобрения, млн дол.

352

363

386

408

72, 4

100, 9

102, 4

99, 3

тыс. т

3 645

3 694

4 077

4 848

89, 0

111, 7

107, 9

113, 5

Черные металлы, млн дол.

1 580

1 747

1 516

1 333

92, 3

90, 4

76, 1

65, 3

Медь, млн дол.

192

168

307

246

67, 1

66, 7

96, 2

91, 3

тыс. т

112, 2

98, 9

185, 2

154, 6

82, 6

85, 4

124, 4

113, 9

Никель, млн дол.

301

205

326

270

83, 6

57, 1

81, 5

71, 5

тыс. т

51, 8

38, 3

64, 4

59, 7

103, 0

74, 5

106, 8

99, 8

Алюминий, млн дол.

948

976

968

895

105, 4

106, 2

98, 2

89, 8

тыс. т

657, 7

689, 5

719, 8

728, 1

100, 9

105, 6

102, 3

103, 7

Машины и оборудование, млн дол.

1 524

2 161

1 622

2 337

95, 5

115, 9

66, 1

86, 9

Табл 2

Импорт отдельных товаров в 1998 г.

Показатель

Объем импорта В % к соответствующему кварталу 1997 г.

I кв.

II кв.

III кв.

IV кв.

I кв.

II кв.

III кв.

IV кв.

ИМПОРТ всего, млн дол.

18 000

17 500

14 000

9 600

114, 6

100, 0

74, 9

44, 2

Мясо свежемороженое, млн дол.

333, 1

396, 9

283, 0

101, 3

106, 1

116, 7

80, 0

24, 4

тыс. т

216, 3

249, 2

161, 1

107, 3

99, 1

104, 0

64, 5

41, 3

Мясо птицы свежемороженое, млн дол.

203, 9

181, 2

132, 0

64, 1

171, 6

72, 1

57, 5

29, 3

тыс. т

291, 5

259, 2

184, 3

107, 9

196, 8

75, 9

55, 9

32, 8

Зерно, млн дол.

91, 2

84, 2

52, 1

28, 6

69, 3

42, 0

34, 1

21, 4

Сахар, включая сырец, млн дол.

400, 9

584, 3

228, 7

68, 4

295, 9

136, 0

48, 0

33, 6

тыс. т

1 221

1 976

810

226

313, 0

150, 7

56, 7

39, 8

Напитки, млн дол.

220, 8

315, 4

205, 1

90, 6

142, 5

129, 4

64, 6

27, 4

Сигареты

140, 3

263, 0

241, 0

81, 9

128, 3

123, 8

114, 9

42, 6

Нефтепродукты, млн дол.

тыс. т

1 331

1 417

627

760

173, 4

102, 2

40, 2

45, 0

Медикаменты, млн дол.

442, 7

432, 5

246, 3

157, 7

139, 2

131, 8

60, 7

28, 0

Машины и оборудование, млн дол.

4 532, 0

4 118, 3

3 978, 6

2 977, 0

127, 1

96, 8

81, 7

50, 3

Автомобили легковые, млн дол.

226, 4

337, 6

239, 3

58, 3

187, 0

137, 8

82, 1

16, 9

штук

39 708

55 531

33 792

10 992

152, 7

107, 8

56, 0

17, 0

Автомобили грузовые, млн дол.

173

153

101

98

130, 3

98, 3

56, 0

58, 5

штук

7 659

8 319

6 183

4 123

147, 5

117, 7

78, 6

47, 2

Глава 5

Бюджетные доходы

1. Бюджетно-налоговая политика в области доходов в 1998 г.

Преобразования в бюджетно-налоговой политике, намеченные на 1998 г. и назревавшие в течение нескольких последних лет, были основаны на принятии комплекса мер по совершенствованию налоговой системы и повышению налоговой дисциплины. Целью этих преобразований было стимулирование развития производства и снижение налогового бремени для добросовестных налогоплательщиков. Основой этих преобразований стал проект Налогового кодекса. Он предусматривал упрощение налогового законодательства, сокращение числа налогов, пересмотр и сокращение налоговых льгот (под­роб­нее см. главу «Проблемы налоговой реформы»).

На протяжении всего 1998 г. правительство РФ уделяло пристальное внимание проблеме налогово-бюджетной политики вообще и проблеме «мобилизации доходов» в частности. В утвержденной в начале года президентом программе правительства РФ «Двенадцать дел правительства России на 1998 год в области экономической и социальной политики», список открывали меры по снижению налогов, сокращению уровня неплатежей в бюджет и уменьшению государственных расходов. Основными целями на 1998 г., определенными этой программой, были: принятие налогового кодекса, реструктуризация накопленных пени по задолженности в бюджеты, принятие и введение в действие бюджетного кодекса, последовательное сокращение бюджетного дефицита, уменьшение размеров бартерных операций.

В принципе эти цели охватывают практически весь спектр проблем налогово-бюджетной политики. Но по сути они являлись скорее желаемыми, чем практически достижимыми. Реальные действия правительства в начале 1998 г. строились на тех же принципах, что и в предыдущем году. Такой инерционный подход к экономике, в частности к бюджетно-налоговым проблемам, на фоне все ухудшающегося финансового климата приводил к потере времени для начала структурных преобразований. К началу 1998 г. положение в бюджетно-налоговой сфере было уже очень тяжелым, и требовались не общие программные заявления, а комплекс быстрых действий, направленных на преодоление уже сложившегося бюджетного кризиса.

Отставка правительства В. Черномырдина и затянувшееся формирование нового правительства привело к дальнейшей потере времени, отсрочившей осуществление быстрых антикризисных мер. Тем не менее, намерения нового правительства С. Кириенко были более решительными и конкретными. Была поставлена основная задача по преодолению бюджетного кризиса - задача «мобилизации доходов». В «Плане первоочередных мер правительства РФ», утвержденном постановлением правительства РФ от 22 мая, были уже подробно расписаны мероприятия по укреплению доходной базы федерального бюджета. Программным документом правительства стало совместное «Заявление правительства РФ и ЦБ РФ о политике экономической и финансовой стабилизации», утвержденное постановлением правительства РФ от 20. 07. 98 г. № 851. В этом заявлении были предусмотрены следующие основные шаги по изменению бюджетно-налоговой политики:

• переход к взиманию налога на добавленную стоимость по методу начисления;

• введение налога с продаж в размере 5%;

• введение временной надбавки к ввозной пошлине в размере 3%;

• ликвидация налоговых льгот для закрытых административно-территориальных образований;

• отмена существующих отсрочек по уплате налогов.

Эти и другие меры были в первую очередь направлены на повышение доходной части бюджета и на ужесточение контроля за бюджетными поступлениями. Из вышеперечисленных шагов по изменению налоговой системы реально было осуществлено только введение дополнительной ввозной пошлины. Большинство предложений правительства, направленных на ужесточение налоговой дисциплины, встретили противодействие со стороны законодательной власти и так и не приобрели статус законов. Краткосрочные антикризисные меры, хотя и привели к увеличению поступлений в бюджет, уже не могли полностью выправить ситуацию. В основном это было обусловлено накопившимися проблемами: необходимостью структурных изменений в области налогово-бюджетной политики, хроническим дефицитом бюджета и зависимостью его финансирования от привлечения внешних и внутренних заимствований.

В августе 1998 г. скрытые накопившиеся проблемы проявились в явном виде. Финансовый крах и последовавшая за ним отставка правительства С. Кириенко резко изменили политическую и экономическую конъюнктуру. Новое правительство во главе с Е. Примаковым изначально формировалось как правительство политического согласия. Соответственно, меры, предпринятые данным правительством, в частности в области бюджетной политики, носили более мягкий характер. Основной целью правительства было снижение политического противостояния между исполнительной и законодательной ветвями власти. Но, достигнув определенного успеха на этом направлении, правительство столкнулось с проблемами формирования бюджета на 1999 г.

Проект федерального бюджета на 1999 г. был подготовлен еще летом 1998 г., но события августа в корне изменили ситуацию. Правительство в измененном составе было вынуждено формировать довольно жесткий бюджет с предполагаемым первичным профицитом 1, 6% ВВП в ситуации, неблагоприятной с точки зрения возможностей финансирования бюджетного дефицита через заимствования. В связи с этим особенно пристальное внимание было уделено формированию доходной части бюджета.

Осложняющим фактором стала несогласованность действий Минфина и ГНС. Министерство финансов не разделяло точки зрения ГНС по вопросу о снижении ставок налогообложения по основным налогам - НДС и налогу на прибыль. Первоначальное предложение ГНС о снижении ставки НДС до 10%, а налога на прибыль - до 30%, по мнению Минфина, сокращало налоговые платежи в бюджет до уровня, который не мог обеспечить не только планируемого первичного профицита бюджета, но и вообще ставил под сомнение нормальное развитие экономики в будущем. В конце концов, в первом чтении закона о бюджете было достигнуто компромиссное решение о снижении НДС до 15% с перечислением всей суммы в федеральный бюджет.

Но данная пропорция поступлений платежей в бюджет не могла устроить субъекты Федерации, так как в этом случае понижение ставки НДС влияло только на доходы местных бюджетов, в то время как поступления в федеральный бюджет оставались практически неизменными. Во втором чтении закона «О Федеральном Бюджете на 1999 год» данная статья была изменена, и в окончательном варианте было решено в федеральный бюджет направлять 85% НДС, а в бюджеты субъектов Федерации - 15% (подробнее см. главу «Региональ­ная бюджетная политика»).

В течение декабря основной пакет законопроектов, касающихся изменения налогового законодательства, был принят Государственной Думой. Этот факт, а также принятие в конце декабря закона «О Федеральном Бюджете на 1999 год» Государственной Думой в первом чтении, а в начале февраля - в четвертом чтении, дает основание надеяться на то, что бюджетно-налоговая политика в нынешнем году будет проводиться в обстановке, благоприятной с точки зрения взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти.

В действительности полного взаимопонимания по всем вопросам так и не было достигнуто. Одним из основных пунктов разногласий стал вопрос о снижении ставки НДС. Идя на встречу пожеланиям МВФ, правительство РФ внесло в Государственную Думу предложение о переносе понижения ставки НДС до 15% на 2000 г., но парламент не поддержал это предложение и 12 марта Дума утвердила введение новой ставки НДС со второго полугодия 1999 г.

В этих условиях на первый план может выйти проблема взаимоотношений с международными финансовыми организациями, в первую очередь с МВФ. Так, представители МВФ не разделяют точки зрения о том, что снижение ставок основных налогов приведет к увеличению налогооблагаемой базы за счет выхода теневой части экономики в легальный бизнес. По расчетам МВФ, такие действия без предварительного усиления бюджетной дисциплины и повышения собираемости налогов приведут к резкому ухудшению состояния доходной части бюджета. Эксперты МВФ считают, что только после увеличения собираемости уже существующих налогов можно ставить вопрос об облегчении налоговой нагрузки на производителя путем снижения ставок налогов. Отсутствие общей точки зрения на этот ключевой вопрос является препятствием на переговорах правительства РФ и МВФ о предоставлении очередного кредита России, а это, в свою очередь, является негативным сигналом для других иностранных кредиторов. Принимая во внимание тот факт, что бюджет на 1999 г. составлялся с учетом будущих кредитов международных финансовых организаций, сложившаяся ситуация в большой степени осложняет исполнение доходной части бюджета.

2. Структура доходной части бюджета

В структуре доходов консолидированного бюджета[1] в 1998 г. удельный вес налоговых поступлений составил 87, 0%, неналоговых платежей - 5, 1% (см. табл. 1). Основу налоговых поступлений доходной части бюджета в 1998 г. составили налог на добавленную стоимость (на товары и услуги, произведенные на территории РФ), налог на прибыль, акцизы, подоходный налог. Также крупной статьей доходов были налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, которые, включая НДС на импортируемые товары, составили 10, 7% от общих доходов консолидированного бюджета.

Общая структура распределения доходов бюджета по видам поступлений практически не менялась в последние годы (см. рис. 1). Единственное, что необходимо отметить, это рост доли доходов от внешнеэкономической деятельности и уменьшение доли доходов от НДС. При этом рост доходов от ВЭД происходил даже несмотря на резкое уменьшение экспортных пошлин после 1996 г. [2] Уменьшение доли НДС на товары, произведенные на территории РФ, в 1998 г. во многом объясняется снижением уровня собираемости этого налога.

Таблица 1

Структура доходов консолидированного бюджета по видам поступлений

(по методологии МВФ)

Виды поступлений

1996

1997

1998

Всего доходов

100, 0

100, 0

100, 0

Налоговые доходы

89, 4

88, 5

87, 0

Налог на добавленную стоимость

24, 2

24, 5

20, 8

Налоги на внешнюю торговлю

7, 4

8, 0

10, 7

Акцизы

11, 3

10, 6

11, 2

Налог на прибыль

18, 3

15, 4

15, 3

Подоходный налог с физических лиц

10, 2

10, 7

11, 0

Прочее

18, 0

19, 3

18, 0

Неналоговые доходы

4, 9

4, 1

5, 1

Доходы от имущества в государственной собственности

1, 6

1, 6

2, 1

Прочее

3, 3

2, 5

3, 0

Доходы целевых бюджетных фондов

5, 0

6, 0

6, 4

Безвозмездные перечисления

0, 7

1, 4

1, 5

Справочно: Всего доходов (млрд деном. руб.)

556, 3

701, 4

646, 4

Примечание: В таблице приведены данные с учетом бюджетных поступлений в неденежной форме на кассовой основе.

I. Налоговые доходы, в том числе:

I. 1. НДС на товары, произведенные в РФ

I. 2. Налог на прибыль

I. 3. Акцизы

I. 4. Подоходный налог с физических лиц

I. 5. Налоги на внешнюю торговлю, включая НДС на импортируемые товары

II. Неналоговые доходы, в том числе:

II. 1. Доходы от имущества, находя­щ­егося в государственной и муниципальной собственности

III. Доходы бюджетных фондов

Рисунок 1. Структура доходной части консолидированного бюджета РФ

Изменения в структуре доходной части консолидированного бюджета РФ по отраслям экономики в целом также были незначительными (табл. 2). Основная доля поступлений стабильно приходится на промышленность (41, 0%). Также на практически неизменно низком уровне (около 1%) на протяжении трех последних лет находится доля сельского хозяйства. Несмотря на многочисленные налоговые льготы, постоянно предоставляемые аграрному сектору, медленное проведение реформ в сельском хозяйстве делает эту отрасль не только самой отсталой, но и оттягивающей на себя ресурсы. Слабое развитие сельского хозяйства сдерживает также развитие смежных отраслей: пищевой промышленность и общественного питания.

Таблица 2

Структура доходов консолидированного бюджета по отраслям экономики

(по данным ГНС)

Отрасли

1996

1997

1998

Всего налоговых доходов

100, 0

100, 0

100, 0

Промышленность

42, 7

42, 2

41, 0

Электроэнергетика

6, 1

4, 7

5, 7

Топливная промышленность

15, 9

14, 8

11, 7

Черная и цветная металлургия

2, 9

3, 3

3, 6

Химическая и нефтехимическая

1, 7

1, 6

1, 5

Машиностроение и металлообработка

6, 7

6, 5

6, 4

Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная

1, 2

1, 1

1, 1

Строительных материалов

-

1, 2

1, 2

Легкая

0, 9

0, 6

0, 6

Пищевая

5, 8

6, 4

7, 5

Прочие

1, 5

2, 0

1, 7

Строительство

8, 4

6, 9

6, 6

Сельское хозяйство

1, 2

1, 0

1, 2

Транспорт

16, 6

16, 1

14, 6

Связь

-

2, 4

3, 2

Торговля и общественное питание

10, 6

9, 2

9, 1

Финансы, кредит, страхование

3, 1

3, 0

4, 1

Прочие отрасли

17, 4

19, 2

20, 2

Наконец, при рассмотрении структуры поступлений в бюджетную систему по субъектам Федерации можно отметить тот факт, что, как и в 1997 г., основные поступления в консолидрованный бюджет (65% от общей суммы поступлений) обеспечили 16 субъектов Российской Федерации. При этом суммарная доля четырех субъектов - Москвы, Ханты-Мансийского автономного округа, Московской области и Санкт-Петербурга - превышает 38% от общей суммы бюджетных поступлений.

Таким образом, можно сделать общий вывод об отсутствии каких-либо крупных изменений в структуре поступлений в бюджетную систему по видам налогов, по отраслям экономики и по поступлениям от субъектов Федерации. В основном это объясняется отсутствием изменений в налоговом законодательстве, а также отсутствием последовательных структурных реформ в экономике России. Большая доля поступлений в бюджет от корпоративного сектора позволяет говорить о том, что резервы повышения доходов бюджета связаны не только и не столько с увеличением поступлений от промышленного сектора экономики, а с альтернативными источниками доходов. Если рассматривать налоговые доходы, то таким источником являются налоги на физических лиц, и прежде всего подоходный налог с лиц, относящихся к высшей доходной группе.

3. Проблемы выполнения доходной части бюджета

Федеральный закон «О Федеральном Бюджете на 1998 год» утвердил доходную часть федерального бюджета в сумме 367, 5 млрд руб. Уже первый квартал 1998 г. показал, что бюджетные ориентиры были снова слишком оптимистичны. Фактически на 1 апреля бюджет был исполнен только на 66, 2% от утвержденной на первый квартал суммы. Первое полугодие было закончено с показателями исполнения федерального бюджета на уровне 69, 6%. За первые девять месяцев 1998 г. уровень исполнения бюджета практически не изменился и составил 69, 7%. Только инфляция и сезонное увеличение доходов, а также проведение зачетов по платежам в бюджет в IV квартале помогли немного выправить ситуацию, и за год федеральный бюджет был исполнен на 82, 3% от утвержденного на год плана.

Каковы же были основные причины, которые привели к такому положению дел? Во-первых, это дальнейшее углубление кризиса неплатежей и, в частности, продолжающийся рост задолженности по платежам в бюджет. Во-вторых, развитие экономического и финансового кризисов, достигших кульминации в августе. В-третьих, это нестабильная политическая обстановка на протяжении всего 1998 г. Сюда относятся и две смены правительства, и частая смена руководства Государственной налоговой службы - на протяжении 1998 г. этот орган возглавляли А. Починок, Б. Федоров и Г. Боос, а в конце года было создано новое министерство по налогам и сборам, которое возглавил глава ГНС.

Оставив пока политическую составляющую проблемы, остановимся подробнее на экономических причинах бюджетного кризиса. Обострение проблемы низкой собираемости налогов в 1998 г. подтверждает динамика роста задолженности в бюджет по сравнению с предыдущими годами. В табл. 3 представлены данные по задолженности в бюджет по трем основным видам налогов начиная с 1996 г. Коэффициент собираемости был подсчитан как отношение поступлений по данному виду платежа к потенциальному уровню поступлений (сумма фактических поступлений и задолженности, накопленной за год). Здесь приведены данные только по накопленной задолженности и отсутствуют данные по штрафам и пени, а их сумма по порядку сравнима с накопленной задолженностью (на 1 мая 1998 г. задолженность по штрафным санкциям составила 447 млрд деном. руб.). Но, используя данные по задолженностям для оценки потенциального объема налоговых сборов, видно, что 1998 г. стал провальным по степени собираемости основных налогов даже по сравнению с заведомо плохим по этому показателю 1996 г. (годом президентских выборов).

Таблица 3

Задолженность по налоговым платежам в консолидированный бюджет

Показатель

1996

1997

1998

1 кв. 1998

2 кв. 1998

3 кв. 1998

4 кв. 1998

Прирост задолженности за период (млрд деном. руб.)

Все налоговые платежи

73, 2

53, 6

77, 2

9, 6

36, 6

25, 9

5, 1

в т. ч.:

НДС

30, 3

33, 5

53, 2

11, 6

15, 4

15, 8

10, 4

Акцизы

9, 0

1, 2

7, 6

1, 0

4, 7

2, 1

• 0, 2

Налог на прибыль

4, 2

6, 2

11, 9

0, 7

9, 9

3, 2

• 1, 9

Коэффициент собираемости налогов (%)

Все налоговые платежи

86, 6

91, 4

87, 6

91, 4

78, 3

82, 0

97, 4

в т. ч.:

НДС

82, 6

83, 6

74, 6

74, 0

69, 4

66, 5

84, 6

Акцизы

85, 7

98, 0

89, 9

93, 4

75, 6

88, 1

100, 9

Налог на прибыль

95, 9

94, 2

89, 0

96, 1

72, 5

86, 1

106, 1

Необходимо отметить, что на протяжении трех рассматриваемых лет хуже всего собирался налог на добавленную стоимость. При этом если рассмотреть только НДС на товары, производимые на территории РФ, исключив товары, ввезенные в Россию, то собираемость будет еще ниже (в 1998 г. - около 65%). Вряд ли это происходит от нежелания руководителей предприятий не платить именно НДС. Скорее причина в том, что уклониться от данного налога довольно сложно, поэтому налогооблагаемая база этого налога близка к фактическому объему, а предприятия просто не платят уже начисленный налог. Этого нельзя сказать про налог на прибыль или акцизы. В данном случае предприятия успешно уменьшают налогооблагаемую базу, и высокая собираемость этих налогов говорит только о собираемости налогов с показанной в отчетности налогооблагаемой базы, которая значительно меньше реальной и не отражает существующий потенциал налоговых платежей в бюджет.

В течение 1998 г. ситуация со сбором налогов складывалась следующим образом. В первом квартале уровень собираемости практически не изменился по сравнению с 1997 г. Это во многом связано с неизменным курсом правительства В. Черномырдина и инерционным развитием экономики. Ситуация резко изменилась во втором квартале. Собираемость налогов упала до 65% в апреле и 71% в мае. Основной причиной столь резкого падения послужило продолжительное формирование нового правительства после отставки кабинета В. Черномырдина.

Правительству С. Кириенко удалось выправить ситуацию к июню, в течение которого задолженность сократилась на 6 млрд руб. Это был краткосрочный успех, который не сумел переломить общую ситуацию, и низкая собираемость налогов весной-летом 1998 г. (на уровне 75%) во многом стала причиной дальнейшей дестабилизации финансовых рынков в стране. Рост задолженности по платежам в бюджет в третьем квартале напрямую связан с августовскими событиями. Кризис банковской системы привел к перебоям в платежной системе, и в августе собираемость налогов была практически на уровне апреля-мая, месяцев с самым низким уровнем собираемости налогов в 1998 г.

Частичное восстановление платежной системы в четвертом квартале, а также традиционное увеличение налоговых платежей в бюджет к концу года положительно повлияло на ситуацию с бюджетными платежами, и в среднем за 1998 г. уровень собираемости налогов составил около 88%. Во многом повышение собираемости в четвертом квартале произошло за счет уменьшения на 20 млрд руб. задолженности в декабре 1998 г. за счет проведения зачетов по платежам в бюджет на сумму около 15 млрд руб.

Увеличение задолженности по платежам в бюджет в 1998 г. происходило во многом благодаря непоследовательным действиям правительства по отношению к накопленным штрафам за просроченные платежи, а также из-за несовершенства существующей налоговой системы. Так, многочисленные попытки правительства реструктуризировать или зачесть налоговую задолженность и штрафы по ней, с одной стороны, не стимулировали предприятия решать проблемы с задолженностью в бюджет и дожидаться полного списания этих долгов, а, с другой стороны, являлись косвенным признанием необходимости структурных изменений налоговой системы[3].

Второй причиной, повлиявшей на дальнейшее развитие бюджетного кризиса в России, стали общий спад экономической деятельности и нестабильность на финансовых рынках. С начала 1998 г. Россия опять столкнулась с падением ВВП и сокращением объема промышленного производства. Таким образом, показатели доходной части бюджета, основанные на оптимистичных прогнозах развития экономики в 1998 г., не могли быть выполненными. Так, налоговые доходы, достигнув максимального значения на уровне 44-46 млрд руб. в месяц во втором квартале, с середины лета начали снижаться и упали к концу третьего квартала до уровня 38 млрд руб. в месяц.

Поворотной точкой в экономической жизни России в 1998 г. стали события 17 августа. И хотя явным образом причиной краха в августе был кризис на финансовом рынке, именно отсутствие последовательных структурных реформ в бюджетной политике, в частности несбалансированный в течение многих лет бюджет, создали предпосылки этого кризиса. Августовский финансовый кризис еще более обострил проблему сбора налогов, а изменения, внесенные в налоговое законодательство в летние месяцы, не успели дать результата. После 17 августа стало очевидно, что в ближайшей перспективе привлечение средств для финансирования дефицита бюджета в достаточном объеме за счет внутренних и внешних заимствований невозможно. Решающим условием выхода российской экономики из финансового кризиса в этой ситуации стало принятие срочных мер по сбору налоговых платежей.

Основные проблемы выполнения доходной части бюджета в третьем квартале были вызваны наложением двух отрицательных факторов. Первым фактором стало падение реального ВВП[4], что привело к уменьшению налогооблагаемой базы. Вторым, уже упомянутым выше фактором, стало снижение уровня собираемости налогов. Причиной падения собираемости послужили перебои в работе банковской системы из-за финансового кризиса. Это, в свою очередь, привело как к снижению платежей в бюджет по чисто техническим причинам, так и к осложнению платежей между экономическими агентами и росту неденежных расчетов в экономике (бартер, зачеты), что также сократило налогооблагаемую базу.

Для того чтобы оценить размеры падения бюджетных поступлений в третьем квартале 1998 г., связанные с августовским финансовым кризисом, рассмотрим динамику доходной части бюджета в процнтном отношении к ВВП. На рис. 2 представлено сравнение уровня налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ по месяцам в 1997-1998 гг. При этом видна четкая тенденция снижения налоговых доходов, начиная с августа 1998 г., по сравнению с 1997 г. Даже принимая во внимание факт сезонного падения налоговых поступлений в августе-октябре, влияние кризиса на уровень реальных доходов было весьма значительным[5].

Помимо описанных выше основных факторов, повлиявших на уровень бюджетных поступлений, можно выделить еще ряд причин, тем или иным образом связанных с формированием доходной части бюджета после событий 17 августа. Так, падение реальных доходов населения повлекло за собой уменьшение платежеспособного спроса на товары и услуги, что, в свою очередь, не дало увеличения товарооборота на величину, соответствующую росту инфляции.

Рисунок 2. Налоговые доходы консолидированного бюджета (в % к ВВП)

В свою очередь, обесценение рубля и инфляция стали благоприятными факторами для номинального увеличения доходной части бюджета. Размер налогооблагаемой базы и, как следствие, поступления в бюджет увеличились в номинальном выражении. Необходимо отметить, что инфляционное увеличение доходов бюджета проявилось только в четвертом квартале. Надо учесть также то, что официальный курс доллара США с августа до конца года вырос более чем в 3, 5 раза и достиг отметки 21 руб. /дол. Это повлекло за собой резкое сокращение объема импорта в долларовом эквиваленте за счет падения платежеспособного спроса на импортные товары и, соответственно, снизило возможный объем поступлений от налогов на внешнюю торговлю[6].

Ситуация с бюджетом в четвертом квартале 1998 г. определялась несколькими факторами. В первую очередь на доходную часть бюджета повлиял резкий скачек цен в сентябре и продолжающаяся в 4 кв. инфляция. Номинальные доходы бюджета увеличились, особенно выросли поступления от НДС. Также на действия правительства влияли перспективы принятия бюджета на 1999 г. и взаимоотношения с международными финансовыми организациями, от которых напрямую зависело финансирование дефицита бюджета в будущем году. Таким образом, правительству было необходимо активизировать сбор налогов и повысить финансовую дисциплину для того, чтобы в переговорах с МВФ и другими кредиторами о реструктуризации внешнего долга и предоставлении новых кредитов показать свои реальные возможности стабилизировать экономическую обстановку. Это было необходимо, так как изменения в налоговой сфере, намеченные на 1999 г. и направленные на уменьшение основных налоговых ставок, не были положительно восприняты международными финансовыми организациями.

Учитывая все негативные процессы в бюджетно-налоговой сфере, произошедшие в 1998 г., нельзя не отметить положительные сдвиги в решении проблемы увеличения поступлений в бюджет в денежной форме. Еще осенью 1997 г. указом президента было запрещено проведение бюджетных операций в любой форме, кроме денежной. Таким образом, правительство пыталось избавиться от практики платежей в бюджет через зачеты. Естественно реально не удалось сразу полностью избавиться от неденежных форм поступлений в бюджет, и в январе-феврале 1998 г. были проведены зачетов в размере 18, 4 млрд руб.

Эта операция получила название «финансирование в особом порядке», и ее результаты были отнесены на декабрь 1997 г. Вообще, практика отнесения проводимых зачетов к результатам предыдущего года без пересмотра статистических данных, приводит к возникновению несоответствия данных по исполнению бюджета, публикуемых Минфином и Госкомстатом, и реальным положением дел. В табл. 4 приведены данные по размерам поступлений в бюджет в неденежной форме за 1997-1998 гг. Здесь приведены размеры бюджетных поступлений в неденежной форме в соответствии с календарным временем проведения зачетов, а также выделены суммы отнесенные к предыдущему году.

Во втором и третьем квартале поступления в бюджет проводились только в денежной форме. В четвертом квартале практика денежных зачетов была возобновлена, и в ноябре-декабре 1998 г. доля неденежных поступлений в налоговых доходах федерального бюджета составила около 30%.

Рассматривая перспективы увеличения неналоговых поступлений, необходимо отметить, что в первую очередь надо сконцентрировать усилия на доходах от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности. Например, в виде дивидендов от крупных пакетов акций предприятий, находящихся в распоряжении государства, а также от упорядочивания поступлений от аренды государственного имущества. Стратегия пополнения бюджета за счет приватизации и продажи государственных резервов не может осуществляться бесконечно долго, так как является исчерпаемым источником доходов, а также сокращает прибыли от использования государственного имущества[7].

Таблица 4

Объемы бюджетных поступлений в неденежной форме

Период

1997 г. (млрд деном. руб.)

1998 г. (млрд руб.)

Всего зачетов

в 1997 г.

Из них отнесены на 1996 г.

Всего зачетов в 1998 г.

Из них отнесены на 1997 г.

Январь

-

-

13, 4

13, 4

Февраль

5, 2

3, 4

4, 9

4, 9

Март

18, 6

16, 9

-

-

Апрель

12, 4

10, 0

-

-

Май

5, 9

3, 7

-

-

Июнь

8, 5

6, 2

-

-

Июль

3, 2

2, 8

-

-

Август

2, 7

2, 4

-

-

Сентябрь

2, 8

1, 0

-

-

Октябрь

3, 8

1, 6

-

-

Ноябрь

1, 4

-

5, 1

-

Декабрь

24, 0

-

14, 6

-

Итого

88, 5

40, 4

38, 0

18, 4

Формирование доходной части бюджета в 1999 г. будет сопряжено с некоторыми сложностями. Во-первых, принятые решения по общему снижению налоговой нагрузки приведут к падению поступлений в бюджет, так как маловероятно, что эти решения приведут к увеличению размеров налогооблагаемой базы уже в 1999 г. Во-вторых, произойдет уменьшение поступлений в бюджет в денежной форме из-за возможности осуществлять платежи в бюджет замороженными ГКО. В-третьих, упадут поступления от внешней торговли из-за снижения объемов импорта и падения мировых цен на энергоносители. Хотя, безусловно, введение пошлин на экспорт сырьевых товаров скажется положительно на доходах бюджета[8]. И, наконец, существующий низкий уровень денежной массы в реальном выражении объективно будет способствовать увеличению доли неденежных расчетов между экономическими агентами, что станет препятствием роста собираемости налогов.

Необходимо также отметить, что, несмотря на вышеизложенные трудности, вероятность исполнения доходной части бюджета 1999 г. достаточно велика. Во многом это возможно благодаря отклонению реальных макроэкономических показателей от заложенных при расчете бюджета (речь идет, прежде всего, о темпах инфляции и обменном курсе рубля). Второй причиной возможного увеличения доходов бюджета может стать откладывание введения новых, пониженных ставок НДС и налога на прибыль как минимум на второе полугодие 1999 г.

В заключение можно сказать, что основными целями в бюджетно-налоговой политике на 1999 г. должны стать меры по увеличению собираемости налогов через усиление налоговой дисциплины и ответственности за неуплату налогов, сокращение объема неоправданных налоговых льгот и повышение общего уровня монетизации экономики. Учитывая, что возможности промышленного сектора экономики по увеличению налоговых отчислений в бюджет ограничены, необходимо сместить акцент в налоговой политике на собираемость налогов с физических лиц. Причем необходимо обратить большее внимание на часть населения, получающую высокие доходы. Также необходимо увеличить долю неналоговых доходов, в частности, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности.

[1] Доходная часть бюджета рассматривается по международной методологии (опре­деление МВФ). Подробнее см. главу «Финансирования дефицита федерального бюджета».

[2] Экспортные пошлины были введены с 1 января 1992 г. постановлением Правительства РФ № 91 от 31 декабря 1991 г. Перечень товаров, облагаемых экспортными пошлинами, был достаточно обширным и включал некоторые руды и концентраты, редкоземельные металлы, нефтепродукты, продукты питания, минеральные и химические удобрения, лесоматериалы и проч. В дальнейшем ставки и перчень товаров существенно менялись, в основном, в сторону сокращения как списка товаров, так и ставок экспортных пошлин. С 1 апреля 1996 г. экспортные пошлины были отменены на все товары, за исключением нефти и газового конденсата, а с 1 июля 1996 г. были отменены экспортные пошлины и на нефть и на газ.

[3] Анализ задолженности предприятий в бюджет по отраслям экономики проведен в главе «Финансы предприятий «.

[4] ВВП в 3 кв. 1998 г. составил 92, 4% к ВВП 3 кв. 1997 г.

[5] Данные приведены без учета финансирования в особом порядке в январе-феврале 1998 г. в размере 18, 4 млрд руб., результаты которого впоследствии были отнесены на 1997 г.

[6] Мы говорим об отрицательных и положительных фактах только относительно их влияния на доходную часть бюджета, хотя для экономики страны в целом эти факты могут иметь противоположный эффект. Так, например, само по себе сокращение импорта имеет и свои положительные стороны, например, улучшение торгового баланса, но, с точки зрения сбалансированности бюджета, оно ведет к уменьшению доходов в бюджет от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции.

[7] В данной главе доходы от приватизации не рассматриваются, так как в соответствии с используемой нами международной методологией определения доходной и расходной частей бюджета, доходы от приватизации и реализации государственных запасов относятся к разделу источники финансирования дефицита.

[8] Доходы федерального бюджета в 1999 г. от экспортных пошлин планируются в размере 30, 1 млрд руб., что составляет треть от общего объема доходов в федеральный бюджет от ВЭД. Экспортными пошлинами вновь стали облагаться сырая нефть, нефтепродукты, спирт, лес и лесоматериалы, удобрения, товары нефтехимии, некоторые продукты питания. Вывозные пошлины на экспорт нефти и нефтепродуктов установлены в размере 2, 5 евро за 1000 кг. Предусмотрены отмена экспортных пошлин на нефть на 30 дней при снижении среднемесячной цены нефти марки Urals на мировом рынке ниже уровня $9, 8 за баррель, а также удвоение размера пошлины в случае превышения цены нефти уровня $12, 3 за баррель.

Глава 6

БЮДЖЕТНЫЕ Расходы

Вопрос о роли государства в экономике и оптимальных масштабах государственного сектора является дискуссионным, и однозначный ответ на него не получен. Доля государственных расходов к ВВП варьирует от 10% (Китай) до 50% (Нидерланды и некоторые скандинавские страны). Каждая модель имеет свои преимущества и недостатки, и поэтому ни одна из них не может быть охарактеризована как безусловно положительная. В России расходы расширенного правительства, включающие средства бюджетных и внебюджетных фондов, составляли в 1996 г. 43% по отношению к ВВП, в 1997 г. - 45%, в 1998 г. - 39%.

Основная проблема не в том, что государственный сектор в России чересчур велик, а в том, что такой уровень расходов не соответствует уровню доходов государства. Несмотря на то, что, начиная с 1991 г., расходы расширенного правительства сокращались в реальном выражении, переход к сбалансированному бюджету так и не был осуществлен. Хронический дефицит бюджета стал в итоге одним из основных факторов кризиса.

1. Политика в области государственных расходов в 1998 г.

Основные принципы бюджетной политики на 1998 г. были сформулированы в Послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике в 1998 году». Реструктуризация расходной части бюджета объявлялась одной из важнейших мер по преодолению бюджетного кризиса. При этом подчеркивалось, что простое сокращение расходов не оздоровит обстановку и нужны глубокие структурные изменения. В Послании было заявлено о необходимости определить, с одной стороны, ограниченный круг приоритетов, а с другой - уменьшить расходы, которые не являются первоочередными и эффективными, а также усилить контроль за рациональным использованием государственных средств. Начиная с 1998 г., следовало перейти к планированию расходов не на основе заявленных потребностей, а исходя из возможностей бюджета.

В числе приоритетов бюджетной политики на 1998 г. значились:

• погашение бюджетной задолженности за предыдущие годы;

• ассигнования на проведение военной реформы;

• расходы на содержание судебной системы;

• усиление государственной поддержки здравоохранения, культуры и искусства.

В целях сокращения расходов планировалось осуществить следующие мероприятия:

• сократить управленческий аппарат в силовых структурах;

• реформировать бюджетное финансирование угольной отрасли, в том числе путем сокращения действующих неэффективных дотаций;

• уменьшить расходы на государственное управление, в первую очередь за счет сокращения финансирования строительства дорогостоящих административных зданий;

• сократить финансирование содержания не находящихся под загрузкой мобилизационных мощностей, не имеющих стратегического значения;

• прекратить федеральную поддержку строительства объектов местного значения и финансирование из федерального бюджета поддержки малого предпринимательства.

Составной частью бюджетной политики должно было стать совершенствование бюджетных процедур. В этой связи перед правительством были поставлены следующие задачи:

• составление проекта бюджета исходя из предельных лимитов финансирования на очередной финансовый год, доводимых до бюджетополучателей;

• завершение в 1998 г. полномасштабного перехода на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней;

• укрепление вертикали финансового контроля в системе исполнительной власти, ужесточение санкций за незаконное и нецелевое использование государственных средств.

В целом, бюджетная политика в 1998 г. должна была быть направлена на создание реалистичного федерального бюджета, что позволило бы избежать процедуры секвестра и реально определить объем обязательств государства.

На этапе утверждения Закона о федеральном бюджете возникли сложности, связанные с требованиями парламентариев увеличить расходы по отдельным статьям. На 1 января 1998 г. Закон о федеральном бюджете не был принят Государственной Думой. Согласно статье 27 федерального закона «О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет», правительство в данной ситуации имело право производить расходование бюджетных средств ежемесячно в размере одной двенадцатой от сумм фактически произведенных текущих расходов за 1997 г. Однако правительство не смогло воспользоваться данным правом. Ежемесячные непроцентные расходы по всем статьям в январе-марте составляли величину, значительно меньшую, чем одна двенадцатая от расходов за 1997 г. Такая ситуация сложилась как вследствие невыполнения доходной части бюджета, так и в результате значительного увеличения расходов на обслуживание государственного долга.

Несбалансированность бюджета в предыдущие годы и финансирование бюджетного дефицита за счет заимствований привели к накоплению огромного государственного долга. Несмотря на то, что при планировании федерального бюджета на 1998 г. был учтен тот факт, что стоимость обслуживания долга возрастет, столь сильная нагрузка процентных расходов на бюджет не предполагалась. С начала 1998 г., процентные расходы начали расти быстрыми темпами (рис. 1). Если в 1997 г. расходы на обслуживание государственного долга составляли порядка 24% суммарных расходов федерального бюджета, то к марту 1998 г. их удельный вес достиг отметки 45, 3%. Всего за 1 кв. 1998 г. на обслуживание долга было затрачено 28, 5 млрд руб., или 35, 2% суммарных расходов федерального бюджета. Основная часть процентных расходов приходилась на обслуживание государственного внутреннего долга (22, 1 млрд руб., или 77, 6% расходов на обслуживание долга). Столь существенные затраты на обслуживание внутреннего долга были обусловлены как его значительным объемом, так и ростом процентных ставок на рынке государственных обязательств.

Рисунок 1. Доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета (%)

12 марта 1998 г. Совет Федерации одобрил законопроект «О федеральном бюджете на 1998 год», 23 марта правительство В. Черномырдина было неожиданно отправлено в отставку, а 27 марта Президент подписал закон о федеральном бюджете. Расходы бюджета были определены в 499, 9 млрд руб., из них непроцентные расходы - в 375, 9 млрд руб. Представлялось достаточно очевидным, что выполнение указанных параметров нереалистично. По итогам первого квартала было профинансировано расходов на сумму 80, 8 млрд руб., или 16, 2% от утвержденных законом расходов, при этом непроцентные расходы составили 52, 3 млрд руб., или 13, 9% запланированных годовых расходов. Таким образом, главный принцип бюджетной политики, сформулированный Президентом в Послании к Федеральному Собранию, - «обещать выполнимое, обещанное выполнять» - осуществлен не был.

После месяца неопределенности, связанного с проблемами при утверждении кандидатуры С. Кириенко на пост премьер-министра, начался этап активной подготовки антикризисных мер, среди которых сокращению государственных расходов было отведено одно из первых мест. В постановлении № 496 от 22 мая новое правительство представило план первоочередных мер по преодолению негативных явлений в социально-экономической сфере. В разделе «Повышение эффективности использования бюджетных средств» первым пунктом значилось «Утверждение программы сокращения государственных расходов». Соответствующий указ Президента «О мерах по обеспечению экономии государственных расходов» был опубликован 26 мая. Во исполнение данного Указа 17 июня 1998 г. была принята правительственная «Программа экономии государственных расходов». В ней была дана оценка сложившейся ситуации в бюджетной сфе­ре. В документе открыто признавался тот факт, что «воз­мож­ности государства были переоценены» и принимаемые законы «не основывались на имеющихся у государства финансовых ресурсах». Задачами Программы были объявлены сбалансированность федерального бюджета и создание базы для формирования и исполнения реального федерального бюджета в 1999-2001 гг. Финансовый результат первого этапа Программы оценивался в 41, 9 млрд руб. Экономия средств федерального бюджета предусматривалась за счет реализации следующих мероприятий:

• сокращения перечня прямых получателей средств федерального бюджета;

• оптимизации численности работников бюджетных организаций;

• инвентаризации условий оплаты труда работников бюджетных организаций;

• ликвидации и консолидации в федеральном бюджете внебюджетных фондов и средств;

• поэтапного отказа от дотаций и субсидий;

• обеспечения контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии.

Сокращение государственных расходов было объявлено одной из приоритетных задач налогово-бюджетной политики. Однако соответствующие программы были рассчитаны на среднесрочную перспективу. В краткосрочном аспекте правительство С. Кириенко столкнулось с той же проблемой, что и предыдущее правительство, а именно, с возрастающим давлением процентных расходов. В апреле на обслуживание долга было потрачено 30, 7% суммарных расходов федерального бюджета, в мае удельный вес процентных расходов вернулся на уровень марта и составил 45% (рис. 1), при этом если в марте основная часть приходилась на обслуживание внутреннего долга, то в мае возросли выплаты по внешнему долгу, составив 42% расходов на обслуживание долга. В этих условиях правительство С. Ки­риенко было вынуждено заниматься решением сиюминутных задач.

На рис. 2 показана динамика расходов на обслуживание долга и непроцентных расходов федерального бюджета. Как видно из графика, в апреле-июле рост расходов на обслуживание долга приводил к сокращению непроцентных расходов, и наоборот. Таким образом, в этот период основной задачей правительства было распределение ресурсов между процентными расходами и прочими обязательствами.

Рисунок 2. Расходы на обслуживание долга и непроцентные расходы федерального бюджета (млрд руб.)

После объявления 17 августа дефолта по внутреннему долгу удельный вес процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета резко сократился (см. выше рис. 1). В связи с этим вновь сформированное правительство под руководством Е. При­ма­ко­ва смогло сосредоточить усилия на выполнении обязательств федерального бюджета в части непроцентных расходов. Инфляционный эффект позволил увеличить номинальные доходы и расходы федерального бюджета и формально достичь более высокой степени исполнения обязательств. Если за три квартала 1998 г. непроцентные расходы федерального бюджета были исполнены на 58% от плана на этот период, то по итогам года степень исполнения достигла 75%.

2. Структура государственных расходов

Консолидированный бюджет

Социальные расходы. К социальным расходам относятся пенсии, пособия, расходы на образование и здравоохранение, а также дотации населению на оплату жилищно-коммунальных услуг. Среди социальных расходов наибольший удельный вес в консолидированном бюджете имеют расходы на образование - 12, 9% суммарных расходов (табл. 1). Данные расходы включают заработную плату работникам сферы образования, стипендии, а также расходы на строительство и содержание образовательных учреждений. Большая часть расходов на образование (87%) финансируется за счет средств бюджетов субъектов РФ. Доля расходов на образование в общем объеме расходов консолидированного бюджета оставалась стабильной на протяжении последних лет[1].

Расходы на жилищно-коммунальное хозяйство в 1998 г. составили 12, 5% суммарных расходов консолидированного бюджета. Расходы включают как затраты на ремонт и эксплуатацию зданий, так и, в значительной степени, бюджетные дотации на оплату жилья и коммунальных услуг. План реформирования отрасли, включающий постепенный переход к оплате жилищно-коммунальных услуг населением, был разработан в 1993 г. [2] Несмотря на то, что доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг возросла, в общем объеме расходов консолидированного бюджета удельный вес расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в течение последних лет повысился. Сокращение размера дотаций в жилищно-коммунальном секторе и повышение эффективности его функционирования продолжает оставаться актуальной задачей. Среднесрочная программа правительства РФ предусматривала достижение в 2003 г. полной окупаемости жилищно-коммунальных услуг, однако в условиях кризиса реформа жилищно-коммунального сектора приостановилась.

Расходы на здравоохранение и физическую культуру финансируются из средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств фонда обязательного медицинского страхования. Несмотря на намерения властей увеличить в 1998 г. финансовую помощь отрасли здравоохранения, удельный вес расходов по соответствующей статье в 1998 г. остался на прежнем уровне[3].

Таблица 1

Структура расходов консолидированного бюджета

(в % к суммарным расходам консолидированного бюджета)

Статьи расходов

1996

1997

1998

Государственное управление

2, 3

3, 2

4, 0

Национальная оборона*

7, 5

7, 5

7, 5

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

5, 4

6, 5

5, 7

Промышленность, энергетика и строительство

5, 3

5, 1

2, 9

Сельское хозяйство и рыболовство

3, 4

3, 6

2, 6

Жилищно-коммунальное хозяйство

12, 1

12, 0

12, 5

Фундаментальные исследования и содействие

научно-исследовательскому прогрессу

1, 0

1, 1

0, 8

Образование

11, 4

12, 3

12, 9

Культура и искусство

1, 3

1, 4

1, 3

Средства массовой информации

0, 3

0, 4

0, 4

Здравоохранение и физическая культура

7, 7

8, 5

8, 6

Социальная политика*

6, 2

7, 8

8, 6

Обслуживание государственного долга

17, 0

13, 3

14, 2

Прочие

19, 1

17, 3

18

Итого (млрд руб.)

732, 5

882, 6

753, 0

• Начиная с 1998 г. в статью «Социальная политика» включены расходы по выплате пенсий военнослужащим, ранее относящиеся к статье «Национальная оборона». В таблице приведены сопоставимые данные: статьи «Национальная оборона» и «Социальная политика» за 1996-1997 гг. пересчитаны по методике 1998 г.

Расходы на социальную политику росли на протяжении последних лет и составили в 1998 г. 8, 6% суммарных расходов консолидированного бюджета. Расходы федерального бюджета по данной статье включают компенсацию Пенсионному фонду РФ расходов на выплату пенсий и пособий, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета, а также выплату пенсий военнослужащим. Значительная часть расходов бюджетов субъектов РФ приходится на выплату пособий, которые предоставляются гражданам вследствие их попадания в определенную группу и вне зависимости от материального положения. В частности, 48% расходов бюджетов субъектов РФ по статье «Социальная политика» составляют расходы на выплату пособия гражданам, имеющих детей. Несмотря на то, что переход на адресную систему поддержки малообеспеченных семей был предусмотрен в правительственных программах, в реальности продолжает функционировать система социальной помощи по категориям[4].

Таким образом, расходы социального характера составляют значительную часть расходов консолидированного бюджета России. Удельный вес социальных расходов на протяжении последних лет оставался относительно стабильным и даже несколько возрос в 1998 г. Сокращение социальных расходов затруднено по ряду причин. Во-первых, в обществе сохраняются представления о том, что государство должно брать на себя значительную часть социальных обязательств, как это было во времена СССР. Переломить эти настроения крайне сложно. Во-вторых, переход на платные услуги в социальной сфере невозможно осуществить одномоментно: население не имеет средств для оплаты этих услуг. Вследствие этих причин возник порочный круг. Правительство не решалось объявить о серьезных реформах в области социальных расходов, в связи с чем большинство населения до последнего времени продолжало рассчитывать на традиционный набор бесплатных или дешевых, субсидируемых услуг, планируя свой личный бюджет без учета соответствующих расходов. Это, в свою очередь, затрудняло переход на платные услуги, и т. д.

Расходы на поддержку реального сектора экономики, напротив, имели устойчивую тенденцию к снижению на протяжении периода реформ. Сокращение расходов на промышленность, энергетику и строительство связано как со снижением государственной поддержки отдельных отраслей промышленности, в первую очередь угольной, так и с резким сокращением государственных инвестиций.

При этом существенно изменилась структура финансирования: если в 1996 г. из федерального бюджета финансировалось 67% суммарных расходов на промышленность, энергетику и строительство, то в 1998 г. - только 51%. Доля федерального бюджета в финансировании расходов на сельское хозяйство и рыболовство сократилась с 34% в 1996 г. до 17% в 1998 г.

В целях кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов в составе федерального бюджета ежегодно формировался Бюджет развития. В 1997 году согласно Закону о федеральном бюджете объем Бюджета развития должен был составить 18 млрд. рублей, в 1998 году - 16 млрд рублей. Отсутствие четкого порядка распределения средств и механизмов контроля привело к невыполнению целевых показателей и неэффективному использованию средств Бюджета развития. Правительство Е. Примакова предприняло попытку реформирования Бюджета развития. 26 ноября 1998 года был принят федеральный закон «О Бюджете развития Российской Федерации». В законе четко оговорены источники формирования и направления использования денежных средств Бюджета развития. Источниками формирования средств наряду с внутренними и внешними заимствованиями служат доходы от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований, часть доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности, а также 50% средств сумм превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над запланированными доходами от указанной деятельности. Денежные средства Бюджета развития направляются на финансирование инвестиционных программ, отобранных на конкурсной основе, и исполнение обязательств по предоставленным инвесторам государственным гарантиям.

Законом предусмотрен жесткий контроль за использованием средств Бюджета развития. Не допускается отвлечение временно свободных денежных средств на операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов рования Бюджета разКредитование инвестиционных проектов должно осуществляться исключительно путем оплаты счетов за товары и услуги, необходимые для реализации указанных проектов. Отчет об исполнении Бюджета развития представляется в Государственную Думу в составе отчета об исполнении федерального бюджета.

Законом о федеральном бюджете на 1999 год утвержден Бюджет развития в объеме 20, 8 млрд рублей. В качестве источников формирования Бюджета развития предусмотрены связанные иностранные кредиты и инвестиционные кредиты МБРР в объеме 18, 4 млрд рублей и доходы федерального бюджета в объеме 2, 4 млрд руб. Средства Бюджета развития планируется направить на финансирование экспортно ориетированных и импортозамещающих инвестиционных проектов, поддержку экспорта высокотехнологичной продукции, реализацию программ конверсии оборонного производства, а также формирование уставного капитала Российского банка развития. Создаваемый Российский банк развития (РБР) - государственная кредитная организация в форме открытого акционерного общества - должен стать агентом правительства РФ по осуществлению инвестиций.

Расходы на государственное управление. Доля расходов на государственное управление в общем объеме расходов консолидированного бюджета росла на протяжении последних лет. В 1998 г. власти намеревались сократить численность управленческого аппарата и расходы на его содержание. Согласно статье 35 Закона о федеральном бюджете на 1998 г., правительство РФ было обязано принять в 1998 г. следующие меры:

• уточнить функции и задачи федеральных органов исполнительной власти;

• упразднить федеральные органы исполнительной власти, выполняющие дублирующие функции;

• провести инвентаризацию бюджетной сети, численности, условий труда и социального обеспечения работников организаций, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета, а также внебюджетных источников финансирования.

Тем не менее, в 1998 г. удельный вес расходов на государственное управление в общем объеме расходов консолидированного бюджета увеличился.

Расходы на культуру и искусство и средства массовой информации. Усиление государственной поддержки культуры и искусства, также объявленное одним из приоритетов бюджетной политики, в 1998 г. осуществлено не было. Доля расходов на культуру и искусство сократилась до 1, 3% суммарных расходов консолидированного бюджета. Удельный вес расходов на средства массовой информации сохранился на прежнем уровне.

Федеральный бюджет

Целевые показатели расходов федерального бюджета заложены в Закон о федеральном бюджете, утверждаемый Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом. Таким образом, структура расходов федерального бюджета предусмотрена основным финансовым документом страны. Однако по результатам исполнения федерального бюджета складывается структура расходов, отличная от запланированной. Анализ показывает, что различия в планируемой и фактически сложившейся структуре расходов довольно существенны (табл. 2).

Таблица 2

Структура расходов федерального бюджета

(в % к суммарным расходам федерального бюджета)

Статьи расходов

1996

1997

1998

1999

План

Факт

План

Факт

План

Факт

План

1

2

3

4

5

6

7

8

Государственное управление

1, 5

1, 2

2, 2

2, 0

2, 4

2, 5

2, 4

Национальная оборона

16, 1

12, 6

17, 1

13, 6

16, 4

14, 6

16, 3

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

8, 0

6, 5

8, 8

9, 0

8, 3

7, 9

8, 9

Фундаментальные исследования и содействие научно-ис­сле­дова­тель­скому прогрессу

2, 7

1, 5

2, 9

2, 0

2, 2

1, 3

2, 0

Промышленность, энергетика и строительство

11, 4

6, 0

9, 4

5, 5

5, 5

2, 9

2, 5

Сельское хозяйство и рыболовство

3, 3

1, 9

3, 0

2, 5

2, 4

0, 8

1, 6

Образование

3, 5

2, 6

3, 5

3, 0

3, 5

3, 3

3, 6

Культура и искусство

0, 6

0, 2

0, 6

0, 2

0, 7

0, 3

0, 5

Средства массовой информации

0, 5

0, 2

0, 6

0, 3

0, 4

0, 3

0, 4

Здравоохранение и физическая культура

1, 7

1, 0

2, 2

1, 8

1, 9

1, 5

1, 8

Социальная политика

5, 6

4, 3

6, 0

7, 5

7, 0

9, 4

7, 3

Обслуживание государственного долга

13, 3

28, 5

14, 8

24, 3

24, 8

27, 4

29, 0

Пополнение государственных за­па­сов и резервов 1

2, 3

2, 1

2, 0

2, 0

1, 3

0, 9

0, 02

Финансовая помощь бюджетам других уровней

12, 5

10, 6

12, 0

10, 3

10, 3

11, 6

7, 6

Целевые бюджетные фонды

6, 1

3, 8

7, 8

6, 0

6, 4

6, 1

7, 7

Прочие

10, 9

17, 0

7, 1

10, 0

6, 5

9, 2

8, 4

Итого (млрд руб.)

437, 3

436

529, 8

485, 72

499, 9

388, 9

575, 0

1 По методологии МВФ, данная статья относится к разделу «Финансирование»

2 Без учета финансирования в особом порядке в размере 18, 4 млрд. руб.

Так, Законом о федеральном бюджете из года в год предусматривалась значительно большая доля расходов по статьям «Промыш­ленность, энергетика и строительство» и «Сельское хозяйство и рыболовство», чем та, которая сложилась по результатам исполнения бюджета. Удельный вес расходов на национальную оборону и фундаментальные исследования и содействие техническому прогрессу также был устойчиво ниже запланированного. Доля расходов на социальную политику отклонялась от запланированной как в сторону уменьшения (1996 г.), так и в сторону увеличения (1997-1998 гг.). Совпадения в запланированной и фактической структуре можно отметить лишь по статьям «государственное управление» и «образование».

Фактическая структура расходов отличалась от запланированной в связи с тем, что целевые показатели, предусмотренные в Законе, ни разу не были выполнены, но при этом степень исполнения статей была различной (табл. 3).

Таблица 3

Исполнение федерального бюджета в 1995-1998 гг.

(в % к утвержденным расходам)

Статьи расходов

1996

1997

1998

1

2

3

4

Суммарные расходы

99, 7

91, 7

77, 8

в том числе

Непроцентные расходы

82, 2

81, 5

75, 1

Государственное управление

79, 9

83, 6

80, 3

Национальная оборона

78, 4

73, 1

69, 4

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

81, 2

93, 6

73, 8

Фундаментальные исследования и содействие научно-исследовательскому прогрессу

56, 9

62, 1

46, 4

Промышленность, энергетика и строительство

52, 4

53, 6

41, 3

Сельское хозяйство и рыболовство

58, 6

75, 2

27, 1

Образование

75, 0

77, 8

74, 9

Культура и искусство

38, 5

36, 4

29, 0

СМИ

41, 7

43, 3

54, 1

Здравоохранение

57, 3

77, 2

60, 1

Социальная политика

76, 3

114, 4

103, 9

Обслуживание государственного долга

214, 1

150, 4

85, 9

Финансовая помощь бюджетам других уровней

84, 8

78, 9

87, 5

Расходы целевых бюджетных фондов

61, 8

70, 6

73, 6

Различная степень исполнения статей связана с механизмом секвестра - сокращения расходов в случае отклонения совокупных поступлений доходов от объемов, предусмотренных Законом. Ежегодно Законом о федеральном бюджете утверждался перечень защищенных расходов, т. е. расходов, финансирование которых должно было осуществляться в полном объеме даже при применении процедуры секвестра. Этот перечень всегда включал расходы на заработную плату, а начиная с 1995 г., в основной блок защищенных расходов вошли также расходы на государственные пособия, стипендии, питание и приобретение медикаментов. Кроме того, список дополнялся рядом других расходов, менявшихся год от года. Вследствие такой системы наиболее низкой была степень исполнения статей с большой долей незащищенных расходов, а именно «Промышленность, энергетика и строительство», «Сельское хозяйство и рыболовство», «Средства массовой информации» (табл. 4).

Таблица 4

Удельный вес защищенных расходов в статьях федерального бюджета в 1997 г.

(в % к утвержденным расходам)

Статьи расходов

Доля защищенных расходов, %

Суммарные расходы

42, 6

в том числе

Государственное управление

77, 2

Национальная оборона

49, 0

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства

81, 7

Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу

100, 0

Промышленность, энергетика и строительство

34, 1

Сельское хозяйство и рыболовство

13, 9

Образование

98, 6

Культура и искусство

54, 9

СМИ

22, 4

Здравоохранение

57, 8

Социальная политика

90, 8

Следует отметить, что финансирование защищенных расходов также не осуществлялось в полном объеме, как это было предусмотрено Законом. В 1997 г. перечень защищенных расходов, помимо основного блока, был дополнен расходами на содержание судебной системы, образование, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, финансирование особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, погашение внутреннего долга и расходы бюджета развития. Однако, целевые показатели по расходам на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу были исполнены на 62, 1% (ср. табл. 4), расходы на образование - на 77, 8%, в неполном объеме были профинансированы защищенные расходы по статье «Культура и искусство», а также расходы бюджета развития по статье «Промышленность, энергетика и строительство». Практически, федеральные власти исполнили обязательства только по выплате заработной платы. Видимо, поэтому в 1998 г. в Законе о федеральном бюджете более не был предусмотрен перечень защищенных статей, что давало правительству большую свободу маневра. Однако в 1998 г. Закон все равно не был исполнен: согласно статье 102, сокращение расходов должно было осуществляться в одной и той же пропорции по всем статьям, в реальности же степень исполнения статей вновь различалась (см. выше табл. 3).

Проблема неисполнения Закона о федеральном бюджете имеет несколько аспектов. Прежде всего, документ утрачивает статус закона и превращается в декларацию о намерениях. Широкое обсуждение и многочисленные дискуссии, предшествующие этапу утверждения закона, в такой ситуации утрачивают смысл, сводясь к обмену мнениями. Кроме того, происходит деформация запланированной структуры расходов и смещение приоритетов. Практически, это означает отсутствие последовательной политики в области государственной расходов.

* * *

В 1998 г. проблеме управления государственными расходами уделялось серьезное внимание. Правительственные программы предусматривали как меры по усилению контроля за расходованием бюджетных средств, так и меры по реструктуризации расходной части бюджета. В первой случае были достигнуты определенные успехи, такие, как централизация доходов и средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства, переход к тендерной системе государственных закупок, комплексный мониторинг федеральных расходов. Что касается мер по реструктуризации расходов, то правительственные заявления либо носили декларативный характер, либо были сосредоточены на узких аспектах.

Начиная с 1999 г., перед бюджетом встанет проблема выплат по внешнему долгу при серьезных ограничениях на новые заимствования. По-видимому, у правительства не будет иного выхода, кроме резкого сокращения государственных расходов. Но это сокращение должно осуществляться на основе разумной программы, а не путем неисполнения обязательств и роста бюджетной задолженности, как это происходит сейчас.

Существует мнение, что в условиях продолжающейся инфляции достаточно не индексировать зарплаты и пособия соответственно росту цен, и тогда, при росте доходной части, балансирование бюджета произойдет автоматически. Однако такая точка зрения вызывает возражения. Во-первых, заработная плата работников бюджетной сферы может оказаться далеко за нижним пределом прожиточного минимума. Во-вторых, сохраняя прежнюю ситуацию, государство будет сталкиваться с возрастающим недовольством как населения по поводу все более низкого качества услуг, так и работников бюджетной сферы в связи с дальнейшим падением уровня жизни. Необходимы коренные изменения в системе, связанные с уменьшением доли государства в объеме предоставляемых платных услуг.

Реформирование структуры государственных расходов - сложный процесс, связанный с изменением законодательной базы. В связи с этим необходима согласованность действий законодательной и исполнительной властей. В 1999 г. в этом отношении складывается благоприятная ситуация. Так, процесс утверждения Закона о федеральном бюджете на 1999 г. занял значительно меньшее время и проходил в более спокойной атмосфере, чем в 1998 г.

Продуманная структура расходов, безусловное выполнение взятых обязательств должны стать основными ориентирами бюджетной политики как в 1999 г., так и в последующий период.

[1] Подробный анализ см. в соответствующем разделе Обзора.

[2] См. «Обзор экономической политики в России за 1997 год», глава 3.

[3] Подробный анализ см. в соответствующем разделе Обзора.

[4] Подробный анализ см. в соответствующем разделе Обзора

Глава 7

ФИНАНСИРОВАНИЕ ДефицитА

федерального бюджета

1. Финансирование дефицита в 1992-1997 гг.

Публикуемые в различных официальных источниках (публика­ци­ях Госкомстата, Минфина и Банка России) данные об исполнении бюджета за 1992-1998 гг. сильно разнятся между собой. Еще сильнее эти данные отличаются от показателей, публикуемых в официальных международных статистических изданиях. В связи с этим анализ динамики дефицита федерального бюджета и источников его финансирования целесообразно предварить краткими методологическими пояснениями.

Существует три основные причины расхождений данных об исполнении федерального бюджета РФ.

Первая причина - это использование разных методологий учета бюджетных операций. Дело в том, что в 90-е годы сосуществовали по меньшей мере три разных методологии. Первая, т. н. «методология Минфина», была унаследована от советских времен и примерно соответствовавшую методологии составления бюджета СССР. Наряду с этим использовались две международные методологии, обе разработанные МВФ. Первая - Статистика государственных финансов (СГФ), разработанная Статистическим департаментом МВФ, в соответствии с которой был сформирован и формально исполнялся федеральный бюджет на 1998 г. Вторая - так называемая «методология МВФ», разработанная II Европейским департаментом МВФ и используемая на переговорах МВФ с российским правительством.

Различия между двумя международными методологиями состоят в том, что по «методологии МВФ» поступления от приватизации, доходы от реализации и расходы на пополнение государственных запасов трактуются как источники финансирования дефицита бюджета, в то время как по СГФ эти бюджетные операции относятся соответственно к доходам и расходам.

До 1995 г. российская бюджетная статистика совершенно не соответствовала международным стандартам, поэтому данные за 1992-1994 гг. носят оценочный характер. С 1995 по 1997 г. бюджетная классификация в основном соответствовала СГФ, за некоторыми исключениями, вносившими, впрочем, существенные искажения в основные показатели бюджета (доходы, расходы, дефицит). В 1998 г.

Таблица 1

Источники и использование средств федерального бюджета РФ (в % к ВВП)

Показатель

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999*

1

ИСТОЧНИКИ

59, 2

28, 6

22, 5

18, 7

20, 6

20, 8

16, 6

14, 6

1. 1

Доходы бюджета

14, 6

13, 0

11, 9

12, 4

12, 5

13, 1

10, 9

11, 8

1. 1. 1

Налоговые доходы

14, 2

11, 2

10, 8

10, 8

11, 2

11, 2

9, 8

10, 0

1. 1. 1. 1

В наличной форме

нд

нд

нд

9, 4

7, 6

7, 8

8, 1

10, 0

1. 1. 1. 2

В неденежной или квазиденежной форме (на кассовой основе)

нд

нд

нд

1, 4

3, 6

3, 4

1, 8

0, 0

1. 1. 2

Доходы бюджетных фондов

-

-

-

0, 9

1, 0

1, 4

0, 9

1, 0

1. 1. 3

Неналоговые доходы

0, 4

1, 8

1, 1

0, 7

0, 4

0, 4

0, 1

0, 8

1. 2

Продажа государственных активов

1, 2

0, 5

0, 7

1, 7

1, 3

1, 1

1, 0

0, 8

1. 3

Чистые заимствования

43, 3

15, 1

9, 9

4, 7

6, 8

6, 5

4, 8

2, 0

1. 3. 1

Чистые внутренние заимствования

29, 8

11, 8

8, 7

3, 2

5, 3

4, 6

2, 2

0, 8

1. 3. 2

Чистые внешние заимствования

13, 5

3, 3

1, 3

1, 5

1, 5

1, 9

2, 6

1, 1

2

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ

59, 2

28, 6

22, 5

18, 7

20, 6

20, 8

16, 6

14, 6

2. 1

Первичные расходы

58, 1

26, 8

20, 7

14, 1

15, 0

15, 2

11, 7

10, 2

2. 1. 1

Прямые расходы

55, 9

22, 6

14, 8

10, 6

10, 8

11, 4

8, 8

8, 0

2. 1. 1. 1

В наличной форме

нд

нд

нд

9, 2

7, 2

8, 0

7, 0

8, 0

2. 1. 1. 2

В неденежной или квазиденежной форме (на кассовой основе)

нд

нд

нд

1, 4

3, 6

3, 4

1, 8

-

2. 1. 2

Расходы бюджетных фондов

-

-

-

0, 9

0, 8

1, 2

0, 9

1, 1

2. 1. 3

Финансовая помощь бюджетам др. уровней

1, 7

2, 5

3, 6

1, 8

2, 6

1, 9

1, 7

1, 1

2. 1. 4

Сальдо кредитных операций (кредитование минус погашение)

0, 5

1, 7

2, 3

0, 8

0, 7

0, 7

0, 4

0, 2

2. 1. 4. 1

Внутренние кредиты и ссуды

0, 5

1, 7

2, 3

0, 9

1, 2

0, 9

0, 7

0, 5

2. 1. 4. 2

Внешние кредиты и ссуды

-

-

-

• 0, 2

• 0, 4

• 0, 2

• 0, 3

• 0, 3

2. 2

Обслуживание долга федерального правительства

1, 1

1, 8

1, 8

3, 1

5, 7

4, 5

4, 0

4, 2

2. 2. 1

Обслуживание внутреннего долга

нд

0, 6

1, 3

2, 1

4, 7

3, 6

2, 4

1, 7

2. 2. 1. 1

Проценты по ГКО/ОФЗ

-

0, 0

0, 2

1, 6

4, 2

3, 4

2, 2

1, 3

2. 2. 1. 2

Прочее

нд

0, 6

1, 1

0, 5

0, 5

0, 3

0, 2

0, 4

2. 2. 2

Обслуживание внешнего долга

нд

1, 2

0, 5

1, 0

1, 0

0, 9

1, 5

2, 5

2. 3

Расходы на пополнение госзапасов

нд

нд

нд

0, 7

0, 4

0, 4

0, 1

0, 2

2. 4

Прочие источники финансирования (в т. ч. изменение средств на счетах) и статистическая погрешность

-

-

-

0, 7

• 0, 4 0, 7 0, 8

-

Показатель

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999*

3

ДЕФИЦИТ

3. 1

Первичный дефицит (-) / профицит (+) (1. 1-2. 1)

• 43, 4

• 13, 8

• 8, 8

• 1, 8

• 2, 4

• 2, 1

• 0, 8

1, 6

3. 2

Дефицит (-) /профицит (+) (1. 1-2. 1-2. 2)

• 44, 5

• 15, 6

• 10, 6

• 4, 9

• 8, 1

• 6, 6

• 4, 8

• 2, 5

3. 3

Чистое финансирование (1. 2+1. 3-2. 3-2. 4)

44, 5

15, 6

10, 6

4, 9

8, 1

6, 6

4, 8

2, 5

Официальные отчеты Минфина (в % к ВВП)

Доходы

15, 9

10, 0

14, 1

14, 3

14, 6

12, 4

11, 3

11, 8

Расходы

20, 7

19, 9

24, 0

17, 4

18, 2

15, 7

14, 5

14, 4

Дефицит

4, 8

9, 9

9, 8

3, 1

3, 6

3, 3

3, 2

2, 5

*) Проект Закона о бюджете. Расчеты по среднему курсу доллара 21, 5 руб. /дол.

Примечания к табл. 1.

«Доходы бюджета» - доходы, рассчитанные по методологии МВФ на основе отчетов ГУФК об исполнении федерального бюджета за соответствующий год с заключительными оборотами. «Доходы бюджета» содержат КНО, зачеты и другие формы неденежных или квазиденежных поступлений в течении соответствующего периода, т. е. на кассовой основе, а не в соответствии с методикой казначейства. Неналоговые доходы включают доходы от осударственной собственности или деятельности (в том числе прибыль Банка России), но не включают средства, полученные от приватизации.

«Продажа государственных активов» - доходы от приватизации и продажи драгоценных металлов и камней (на внутреннем и внешнем рынках).

«Чистые внутренние заимствования» - сальдо валовых заимствований и погашения обязательств на внутреннем рынке. Включают заимствования у Банка России (сальдо прямых кредитов ЦБР для финансирования дефицита бюджета в 1992-1994 гг., погашение кредитов в 1995-1998 гг., сальдо покупок ГКО/ОФЗ в 1995-1998 гг., валютные кредиты в сентябре-декабре 1998 г., а также безвозмездный трансферт в августе 1998 г., отнесенный казначейством к доходам бюджета). До 1998 г. включает также размещение ОВВЗ (для 1998 г. ОВВЗ содержатся во внешних источниках).

«Прямые расходы» - наличные расходы и расходы в неденежной или квазиденежной форме, осуществленные в данном календарном году.

«Дефицит» - превышение расходов над доходами. Рассчитан на кассовой основе, то есть не содержит накопленной бюджетной задолженности.

классификация полностью соответствовала СГФ, а бюджет 1999 г. строился уже на основе «методологии МВФ», поскольку, в частности, СГФ в скором времени должна быть приведена к «методологии МВФ».

Вторая причина - до 1998 г. российская бюджетная классификация не с­оответствовала международным стандартам. Данные за 1992-1994 гг. вероятно уже невозможно привести к сопоставимому виду. С 1995 по 1997 г. основными искажающими факторами были следующие:

• расходы содержали статью «Погашение внутреннего долга», относящуюся к отрицательному финансированию дефицита;

• в финансировании не учитывалось погашение государственных гарантий;

• курсовая разница относилась к доходам, а не к финансированию дефицита.

Наконец, третья причина - самая сложно устранимая - это неправильный учет отдельных операций. В отчетах об исполнении бюджета органы казначейства не всегда корректно проводят некоторые бюджетные операции. К сожалению, это наблюдается до сих пор. Можно выделить следующие «неточности»:

• до 1998 г. процентные расходы по ГКО/ОФЗ вообще не учитывались в расходах бюджета;

• доходы от размещения ОВВЗ частично относились к «доходам от внешнеэкономической деятельности» (до 1998 г.) или «расходам по международной деятельности» (в 1998 г.);

• в 1998 г. серьезной проблемой были различия в объемах остатков на счетах федерального бюджета по данным казначейства и по данным Банка России. В данном разделе информации от Банка России отдано предпочтение, так как она соответствует отчету о выполнении денежно-кредитной программы.

Следует отдельно сказать об информации о неденежных и квазиденежных бюджетных операциях (КНО, зачетах, целевом финансировании и т. д.). По существующей практике часть таких операций относилась казначейством на предыдущие годы «задним числом» (см. главу «Бюджетные доходы»).

В данном разделе предпринимается попытка (одна из первых в отечественной литературе) представить структуру финансирования федерального бюджета в наиболее прозрачной и сопоставимой форме, соответствующей международным стандартам бюджетной статистики (см. табл. 1). При этом, ввиду упомянутых причин, некоторые данные носят лишь оценочный характер. Единственным отклонением от методологии МВФ является то, что кредиты МВФ в данной таблице отнесены к внешнему финансированию для получения более полной картины о внешних заимствованиях. Очевидно, что это влияет не на общую величину заимствований и дефицита, а только на их структуру.

Таблица 2

Кредитные операции федерального правительства (в % к ВВП)

1995

1996

1997

1998

1999*

1

2

3

4

5

6

7

1

Сальдо заимствований

федерального правительства

4, 7

6, 8

6, 5

4, 8

2, 0

1. 1

Валовые заимствования

12, 2

17, 7

20, 3

15, 9

5, 5

1. 1. 1

Внутренние заимствования

9, 9

15, 5

17, 9

11, 5

1, 7

1. 1. 1. 1

ГКО/ОФЗ

7, 7

14, 7

17, 0

9, 1

1, 2

Кредиты ЦБ

0, 2

0, 0

0, 0

0, 0

0, 0

1. 1. 1. 2

Прочее

2, 0

0, 8

0, 9

2, 4

0, 5

1. 1. 2

Внешние заимствования

2, 3

2, 2

2, 4

4, 3

3, 8

1. 1. 2. 1

Кредиты международных финансовых организаций

1, 9

1, 1

1, 1

0, 9

3, 4

1. 1. 2. 1. 1

Кредиты МВФ

1, 6

0, 9

0, 4

0, 6

1, 6

1. 1. 2. 1. 2

Прочие

0, 3

0, 3

0, 6

0, 3

1, 9

1. 1. 2. 2

Кредиты правительств иностранных государств и иностранных коммерческих фирм

0, 5

1, 0

1, 4

3, 4

0, 4

1. 1. 2. 2. 1

в т. ч. Еврооблигации

0, 0

0, 2

1, 0

2, 2

0, 0

1. 2

Погашение долга федерального правительства

7, 5

10, 9

13, 8

11, 1

3, 5

1. 2. 1

Погашение внутреннего долга

6, 7

10, 2

13, 3

9, 1

0, 9

1. 2. 1. 1

ГКО/ОФЗ

4, 4

8, 9

12, 2

8, 2

0, 3

1. 2. 1. 2

Кредиты ЦБ

0, 3

0, 0

0, 0

0, 0

0, 0

1. 2. 1. 3

Прочее**

2, 0

1, 3

1, 0

0, 9

0, 5

1. 2. 2

Погашение внешнего долга

0, 8

0, 7

0, 5

2, 0

2, 7

1. 2. 2. 1

Кредиты международных финансовых организаций

0, 0

0, 1

0, 1

0, 5

1, 9

1. 2. 2. 1. 1

Кредиты МВФ

0, 0

0, 1

0, 1

0, 4

1, 9

1. 2. 2. 1. 2

Прочие

0, 0

0, 0

0, 0

0, 1

0, 0

1. 2. 2. 2

Кредиты правительств иностранных государств и иностранных коммерческих фирм

0, 8

0, 5

0, 4

1, 5

0, 7

1. 2. 2. 2. 1

в т. ч. Еврооблигации

0, 0

0, 0

0, 0

0, 0

0, 0

2

Сальдо операций по предоставлению кредитных ресурсов

0, 8

0, 7

0, 7

0, 4

0, 2

2. 1

Предоставление кредитов

и ссуд

1, 4

1, 9

1, 2

1, 0

1, 7

2. 1. 1

Внутренние ссуды

1, 3

1, 9

1, 2

1, 0

1, 4

2. 1. 2

Внешние кредиты

0, 1

0, 0

0, 0

0, 1

0, 2

2. 2.

Возврат кредитов и ссуд

0, 7

1, 2

0, 5

0, 7

1, 5

2. 2. 1

Внутренние ссуды

0, 3

0, 7

0, 3

0, 3

0, 9

2. 2. 2

Внешние кредиты

0, 3

0, 4

0, 3

0, 4

0, 6

*) Проект Закона о бюджете. Расчеты по среднему курсу доллара 21, 5 руб. /дол.

**) Данная статья включает расходы на пополнение запасов драгоценных металлов и камней.

В соответствии с принятой методологией, в табл. 1 заимствования в разделе источников и кредитные операции в разделе использования даны в сальдированной форме. Однако для прояснения ситуации представляется необходимым дать расшифровку сальдо соответствующих пассивных и активных операций (см. табл. 2). К сожалению, такого рода данные имеются только начиная с 1995 г.

Расходы федерального бюджета России всегда превышали доходы, поэтому особое значение приобретает величина дефицита и способы его финансирования. В этом смысле развитие ситуации можно разделить на два этапа. Первый этап охватывает период с 1992 по 1994 г. Он характеризуется тем, что бюджетный дефицит финансировался в основном за счет кредитной эмиссии Центрального банка. С началом второго этапа в 1995 г. практика прямого финансирования дефицита кредитами ЦБ была прекращена. К этому времени определенное развитие получил рынок государственных ценных бумаг. Поэтому финансирование дефицита с 1995 г. производилось неинфляционными методами - с помощью заимствований на рынке государственных долговых обязательств. Таким образом, после 1995 г. ГКО/ОФЗ стали главным источником финансирования дефицита.

Внутренние источники финансирования

ГКО/ОФЗ. Если в 1994 г. доля ГКО/ОФЗ в чистом финансировании дефицита федерального бюджета не превышала 15%, то уже в 1995 г. эта доля возросла до 60%, а в 1996-1997 гг. составила более 70%. Доля ГКО/ОФЗ в валовом объеме государственных заимствований в 1996-1997 гг. составляла 78%. Такой большой объем рынка обусловлен тем, что с самого начала эти бумаги выпускались не только для финансирования бюджетных расходов, но и для рефинансирования долга по уже выпущенным бумагам. Учитывая же высокую доходность, под которую выпускались ГКО/ОФЗ, большая часть выручки шла на погашение долга и выплату процентов. Доля чистого финансирования (выручка за вычетом погашения и обслуживание долга) снижалась с 22% в 1995 г. до 8% в 1997 г., что свидетельствует как о росте внутреннего долга, так и о попытках правительства ограничить заимствования на внутреннем рынке. Однако в условиях недостаточного сокращения бюджетных обязательств по непроцентным расходам правительство вынуждено было продолжать по сути прежнюю политику внутренних заимствований и наращивать внутренний долг.

С конца 1996 г. приток средств на рынок ГКО/ОФЗ увеличивался. Этому способствовал ряд факторов - как внутренних, так и внешних. Так, результаты выборов Президента России оказались благоприятными с точки зрения участников рынка. Международные финансовые рынки испытывали подъем и искали сферы применения капитала. Вместе с тем происходила постепенная либерализация рынка ГКО, в то время как доходность на нем, даже пересчитанная в валюту, оставалась высокой для нерезидентов. Политика поддержания валютного курса Центральным банком минимизировала валютный риск. Таким образом, вложения средств в ГКО/ОФЗ были чрезвычайно выгодными для нерезидентов. Вместе со снижением инфляции все эти факторы способствовали снижению доходности ГКО/ОФЗ с 200% в июне 1996 г. до 36% в январе 1997 г и 18% - в августе 1997 г.

В 1997 г. присутствие нерезидентов на рынке ГКО/ОФЗ ограничивалось Центральным банком за счет регулирования доходности инвестиций в эти ценные бумаги. В течение 1997 г. доля собственности нерезидентов в общем объеме ГКО/ОФЗ удерживалась на уровне 25-27%. Кроме того, для предотвращения резкого падения курса рубля в случае массового вывода вложений нерезидентов из России правила, регламентирующие операции нерезидентов на рынке ГКО, требовали обязательного заключения форвардного контракта или опциона при конвертации выручки от операций с ГКО в иностранную валюту. В начале 1997 г. минимальный срок для форвардного контракта составлял 2 месяца, для опциона - 4 месяца; в декабре форвардный контракт можно было заключать на любую дату после 31 декабря 1997 г.

С 1 января 1998 г. все участники рынка ГКО были уравнены в правах. Иностранные участники могли конвертировать выручку от операций с ГКО как на рынке наличной валюты, так и на рынке срочных валютных контрактов. Центральный банк перестал заключать с банками-контрагентами как обязательные, так и добровольные компенсирующие сделки. Таким образом, у Центрального банка не стало прямых инструментов воздействия на долю нерезидентов в общем объеме ГКО/ОФЗ.

Прочие внутренние источники финансирования. Кроме ГКО/ОФЗ, из внутренних источников можно выделить реализацию государственных активов и прочие государственные ценные бумаги, хотя эти источники всегда играли второстепенную роль в процессе финансирования дефицита.

До 1996 г. выпускались казначейские обязательства (КО) - дисконтные ценные бумаги, которые могли использоваться и как средство платежа. Доля этих инструментов в валовом объем финансирования в 1995 г. составила 10%, однако все привлеченные средства были потрачены на их же погашение.

Из остальных государственных ценных бумаг, использовавшихся для финансирования дефицита, можно выделить облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) и облигации государственного нерыночного займа (ОГНЗ). Основной целью выпуска ОГСЗ в 1995 г. было привлечение сбережений населения на финансовые рынки. Доля этих бумаг в валовом финансировании с 1996 г. не превышала 5%.

Активами государства, использующимися для финансирования дефицита бюджета, являются доходы от продажи государственных пакетов акций и продажа драгоценных металлов и камней. Основной недостаток этого способа финансирования заключатся в его конечности, поэтому с их помощью можно покрывать только незначительные кассовые разрывы. Поэтому продажи государственных активов как источник финансирования также играли второстепенную роль, составляя в 1995 г. 12% валового финансирования дефицита, снизившись в последующие годы до 5-7%.

Внешние источники

Роль внешних источников заметно снизилась после 1993 г., по мере того, как было прекращено субсидирование импорта. В 1994 г. вклад внешнего финансирования в чистое финансирование дефицита стал незначительным, так как заметно выросли средства, направляемые на погашение внешнего долга, а в 1995 г. сальдо внешних источников финансирования было отрицательным (около 1% от ВВП).

С 1995 г. до начала 1998 г. объем валовых внешних заимствований оставался примерно одинаковым: 2, 2-2, 4% от ВВП. При этом их доля в валовом объеме финансирования снижалась с 17% в 1995 до 11% в 1997 г. из-за увеличения дефицита.

Условия внешних рыночных заимствований были хуже, чем условия кредитов МФО, однако все равно они выигрывали по сравнению с внутренними заимствованиями и по процентной ставке, и по срокам погашения. Поэтому политика правительства была направлена на частичное замещение дорогих внутренних займов на рынке ГКО/ОФЗ более дешевыми и долгосрочными иностранными кредитами. Финансирование дефицита за счет внешних займов снижало необходимый объем эмиссии рублевых ценных бумаг, тем самым оказывая понижающее воздействие на процентную ставку на внутреннем рынке.

В число внешних источников финансирования входят кредиты иностранных частных инвесторов и правительств иностранных государств, а также кредиты международных финансовых организаций.

Кредиты международных финансовых организаций. Основными международными финансовыми организациями (МФО), кредитующими российское правительство, являются Всемирный банк (МБРР) и Международный валютный фонд (МВФ). Кредиты МВФ выдавались для проведения макроэкономической политики, кредиты МБРР - в основном для проведения структурных реформ. Соответственно и размер средств, предоставленных России МВФ, значительно превышает объем средств МБРР.

Кредиты МФО играли не столь значительную роль в финансировании - с 1995 г. их объем снижался с 1, 6% до 1, 1% от ВВП, что составляло не более 5% валового финансирования. Однако большое значение имел сам факт предоставления кредита МВФ, который рассматривался иностранными инвесторами как позитивный сигнал о состоянии экономики. Финансирование за счет МФО является дешевым и долгосрочным заимствованием. Учитывая сложную ситуацию на международных финансовых рынках и кризисную ситуацию на внутреннем рынке России, в ближайшие несколько лет МФО будут единственными существенными внешними кредиторами России.

Внешние займы. Кроме МФО кредиторами России были правительства иностранных государств. Однако более существенным источником в последние два года перед кризисом 1998 г. стали рыночные заимствования. Результаты президентских выборов 1996 г., улучшение макроэкономических показателей и относительно успешное проведение программы МВФ, а затем присвоение кредитного рейтинга от международных рейтинговых агентств благотворно сказались на инвестиционной привлекательности России с точки зрения зарубежных инвесторов. Поэтому в ноябре 1996 г. был размещен первый выпуск российских еврооблигаций на 1 млрд дол. (0, 2% от ВВП). В 1997 г. объем еврозаймов вырос до 4, 5 млрд дол. (1, 0% от ВВП), что составило 42% всех внешних источников финансирования федерального дефицита.

Одним из многочисленных просчетов политики внешних заимствований правительства является то, что все эти относительно дешевые и «длинные» деньги были потрачены не на структурные реформы или выкуп части внутреннего долга, а на погашение бюджетной задолженности и финансирование непозволительно большой бюджетной сферы.

2. Финансирование дефицита в 1998 г.

Политика и структура государственных заимствований для финансирования дефицита федерального бюджета в 1998 г. определялись не только бюджетными обязательствами, но в большей степени состоянием финансовых рынков.

Исходя из использованных российским правительством способов покрытия дефицита федерального бюджета, 1998 г. условно можно разбить на три этапа. Первые два этапа продолжались до 17 августа и характеризовались преобладанием рыночных способов финансирования дефицита - заимствованиями на внутреннем и внешнем рынках (см. табл. 3).

Первый этап продолжался в течение зимы и весны 1998 г. В силу того, что в этот период внутренний финансовый рынок в целом кое-как функционировал, правительство, как и в прежние годы, использовало внутренние заимствования как основной источник финансирования.

После начала финансового кризиса в Юго-Ввостояной Азии в конце октября - ноябре доходность по ГКО/ОФЗ устойчиво росла, несмотря на поддержку рынка Банком России, достигнув 2 декабря 37% годовых. В декабре ситуация несколько стабилизировалась, и в течение полутора месяцев рынок был достаточно стабильным, и доходность колебалась около 30% годовых. В этих условиях правительство продолжало размещать новые бумаги, хотя и в меньшем объеме. Следует однако признать, что в этой ситуации правительство не до конца представляло возможные последствия и продолжало наращивание внутреннего долга. В декабре, несмотря на высокий уровень налоговых доходов в наличной форме, а также получение доходов от реализации крупного пакета акций ВНК (около 1 млрд дол.), была проведена значительная эмиссия ГКО и ОФЗ-ПД, превысившая расходы на погашение основной суммы долга и процентов на 1, 6 млрд руб.

Таблица 3

Структура валовых источников финансирования дефицита

федерального бюджета в 1998 г.

Показатель

1998

янв-май 98

июнь-авг 98

сен-дек 98

млрд деном. руб.

Дефицит

• 129, 2

• 47, 1

• 30, 0

• 52, 2

Первичный дефицит (-) /профицит (+)

• 22, 6 4, 4 0, 9

• 28, 1

Валовое финансирование, всего

453, 1

200, 5

129, 2

123, 4

в том числе:

Внешние займы

116, 8

20, 2

81, 7

14, 9

Кредит МВФ

15, 0

4, 0

11, 0

0, 0

Внутренние рыночные источники

204, 9

170, 8

31, 1

3, 1

Банк России

104, 5

6, 2

13, 3

85, 0

Продажа государственных активов

27, 0

3, 4

3, 2

20, 4

Cправочно: ГКО/ОФЗ всего

245, 0

162, 6

37, 8

44, 6

ГКО всего

154, 3

134, 4

19, 9

0, 0

ОФЗ всего

90, 7

28, 3

17, 8

44, 6

в % от ВВП

Дефицит

• 4, 8

• 4, 8

• 4, 7

• 6, 6

Первичный дефицит (-) /профицит (+)

• 0, 8 0, 5 0, 1

• 3, 6

Валовое финансирование, всего

16, 9

20, 5

20, 1

15, 7

в том числе:

Внешние займы

4, 3

2, 1

12, 7

1, 9

Кредит МВФ

0, 6

0, 4

1, 7

0, 0

Внутренние рыночные источники

7, 6

17, 5

4, 8

0, 4

Банк России

3, 9

0, 6

2, 1

10, 8

Продажа государственных активов

1, 0

0, 3

0, 5

2, 6

Cправочно: ГКО/ОФЗ всего

9, 1

16, 6

5, 9

5, 7

в % от валового финансирования

Валовое финансирование, всего

100

100

100

100

в том числе:

Внешние займы

26

10

63

12

Кредит МВФ

3

2

9

0

Внутренние рыночные источники

45

85

24

3

Банк России

23

3

10

69

Продажа государственных активов

6

2

3

17

Cправочно: ГКО/ОФЗ всего

54

81

29

36

Как отмечалось выше, с января все формальные ограничения для репатриации прибыли от операций с ГКО были сняты. Таким образом, был устранен разделительный барьер между рынком рублевых обязательств и валютным рынком. Участники рынка понимали, что такое положение дел грозило обвалом рубля при недостаточности валютных резервов Банка России, тем более, что полной информации о состоянии резервов не было. Доля нерезидентов на рынке ГКО/ОФЗ к январю 1998 г., по оценкам ЦБ, достигала 32%.

В конце января в результате возникновения слухов о возможной девальвации на рынке ГКО возникла паника, приведшая к росту доходности по этим бумагам с 30% до 45% в конце января. Центральный банк отреагировал на это повышением ставки рефинансирования с 28% до 42%. В ответ на нестабильность рынка ГКО правительством было принято решение ограничивать объемы заимствований величиной рефинансирования.

В феврале в результате этих действий и некоторых других позитивных новостей в бюджетной сфере (положительные итоги исполнения бюджета 1997 г. и января 1998 г., заявления о твердой решимости идти на сокращение расходов и др.) ситуация стабилизировалась (как оказалось, в последний раз). Доходность на рынке ГКО/ОФЗ постепенно снижалась вплоть до конца марта - с 46% в конце января до 26% в двадцатых числах марта, - нерезиденты увеличили свои вложения на 5 млрд дол. Это дало повод правительству вновь вернуться к наращиванию эмиссии ГКО и ОФЗ. Если в январе выручка от ГКО/ОФЗ составила 25, 2 млрд руб. при расходах на полное обслуживание долга в 26, 1 млрд руб., то в феврале выручка достигла 30, 9 млрд руб. при расходах на погашение долга на 1, 7 млрд руб. меньше. В марте объем выручки от эмиссии бумаг достиг 45, 0 млрд руб., что, правда, было связано с переоформлением старых ОФЗ-ПД в новые и выплатой купона на сумму всего 14, 1 млрд руб. Так что чистое финансирование было близко к нулю.

В конце марта - апреле произошли события, изменившие конъюнктуру на внутреннем рынке заимствований. В первую очередь, это отставка правительства В. Черномырдина и конфронтация с Думой по кандидатуре С. Кириенко, что вызвало повышение доходности ГКО/ОФЗ с 25% в конце марта до 29% в конце апреля. Тогда же МВФ отложил подписание совместного Заявления с Правительством и ЦБ и предоставление очередного транша. Позднее ряд безответственных и противоречивых заявлений некоторых российских официальных лиц о ситуации в сфере бюджетной политики привели к формированию негативного фона на российском финансовом рынке, особенно у нерезидентов. В середине мая обострилась социальная напряженность внутри России в связи с забастовкой шахтеров. В конце месяца провалился аукцион по приватизации «Роснефти». В Индонезии начались беспорядки, вызвавшие новое падение на финансовых рынках ЮВА, а следом и России. Западные хедж-фонды начали уходить с российского рынка, так как повысился риск неисполнения российскими банками форвардных контрактов.

Все эти негативные события привели к уходу нерезидентов с рынка и резкому росту доходности государственных ценных бумаг. Правительство, соответственно, вынуждено было снижать объемы их размещения. В апреле и мае выручка от размещения ГКО уже была ниже, чем объемы погашения основного долга. Резко сокращалось размещение ОФЗ-ПД. Чистое финансирование за счет ГКО/ОФЗ (с учетом выплаты процентов) составило в мае -3, 5 млрд руб. Доля внутренних источников в валовом объеме заимствований сократилась в этом месяце до 78% (без учета доли ЦБ, которая составляла 5%) по сравнению с 95% - в апреле.

Доходность на внутреннем рынке взлетела до 65-70% годовых, инвесторы перестали верить заявлениям правительства и ждали конкретных действий. Стало ясно, что эмиссия ГКО/ОФЗ невозможна даже для рефинансирования внутреннего долга, не говоря о финансировании дефицита.

Реализацией государственных активов как существенным источником финансирования воспользоваться было нельзя. Продажи драгметаллов уже исчерпали себя, к тому же цены на золото падали. Приватизационный аукцион по «Роснефти», от которого правительство рассчитывало получить около 2 млрд дол., провалился в конце мая. Банк России, из последних сил поддерживавший рубль, не мог продолжать одновременно поддерживать внутренний рынок. В действовавших условиях у правительства оставался единственный источник финансирования - внешние займы.

Второй этап в политике финансирования дефицита начался в июне. Основной акцент переместился на внешние источники финансирования, и подобная ситуация сохранялась уже до 17 августа (см. табл. 3 и рис. 1).

В июне правительству удалось в последний раз получить средства от размещения еврооблигаций. Общий объем двух еврозаймов в июне составил около 30 млрд руб. Правительством было принято решение об использовании этих средств только для обслуживания государственного долга. Из них был сформирован резервный фонд, предназначавшийся, в том числе, для погашения внутреннего долга по ГКО. Уже в июне из этой суммы было израсходовано 22 млрд руб. Остальная часть была потрачена в первой половине июля, что позволило Минфину отказаться от проведения аукционов по размещению ГКО/ОФЗ в этот период.

В июне объем выручки от размещения ГКО/ОФЗ был меньше, чем объем погашения и процентных расходов на 13, 9 млрд руб. Общий объем выручки от размещения ГКО/ОФЗ составил 20, 7 млрд руб., по сравнению с 26, 5 млрд руб. в мае и 35, 0 млрд руб. в апреле. Причем выручка от ГКО уменьшилась почти в два раза по сравнению с маем (с 24, 0 млрд руб. до 13, 6 млрд руб.), а доля Банка России в валовом финансировании дефицита увеличилась до 7%.

Кроме связанных кредитов, предоставленных России, в июне был получен очередной транш кредита МВФ в размере 4, 1 млрд руб. Таким образом, объем чистого внешнего финансирования в июне достиг 26, 3 млрд руб. с учетом погашения внешнего долга на сумму 2, 5 млрд руб. В общем объеме валовых источников финансирования внешние заимствования в июне составили 56%.

Рисунок 1. Структура валовых источников финансирования дефицита федерального бюджета

В июле политика замещения краткосрочного внутреннего долга на долгосрочный внешний дополнилась новой операцией. Стремясь уменьшить объем внутреннего долга, правительство объявило о готовности обменять некоторые выпуски ГКО на новые еврооблигации. В результате свопа было обменено ГКО на сумму 27, 7 млрд руб. На тот момент это составляло лишь 6% рынка ГКО/ОФЗ, поэтому данная мера носила психологический характер, подтверждающая, в том числе, намерения денежных властей избежать девальвации рубля. Сейчас, после девальвации, стало очевидным, что эта мера только ухудшила положение с государственным долгом.

Во второй половине июля был получен транш стабилизационного кредита МВФ. Это привело к кратковременному снижению доходности на рынке ГКО/ОФЗ, и правительство провело несколько аукционов. Заимствования на внутреннем рынке снизились до 12, 9 млрд руб., причем около 5 млрд руб. из этой суммы было профинансировано за счет Банка России. Большая же часть внутреннего долга и процентных платежей (всего около 36 млрд руб., за вычетом свопа) погашалась за счет резервного фонда и других источников, в том числе доходов бюджета. В конце июля цены на госбумаги вновь резко снизились и уже не понижались до самого 17 августа. Спрос на ГКО практически отсутствовал.

Из внешних источников в августе правительству удалось получить, кроме связанных кредитов, 1 млрд дол. из транша кредита МВФ, полученного ЦБ в июле, и около 400 млн дол. - от Японии. Объем внешнего финансирования за месяц снизился до 7, 2 млрд руб. с учетом погашения на сумму 2, 7 млрд руб. Однако на внешние заимствования в августе пришлось почти две трети всех источников, в то время как рыночное внутреннее финансирование составило всего 3%.

Таким образом, в течение второго периода (летние месяцы) произошло радикальное изменение политики государственных заимствований и структуры финансирования дефицита федерального бюджета. Доля внутреннего рыночного заимствования снизилась с 85% до 22% от общего объема источников валового финансирования, а доля внешних займов увеличилась с 10% до 65%. Данный период характерен и тем, что в эти месяцы начала увеличиваться роль Банка России в финансировании дефицита. По сравнению с началом года доля косвенных кредитов ЦБР увеличилась более, чем в три раза: с 3% до 10%, что объясняется попытками денежных властей поддержать внутренний рынок заимствований.

Третий этап начался 17 августа 1998 г. Решением правительства был практически ликвидирован внутренний финансовый рынок и рынок ГКО/ОФЗ в частности. Поэтому правительство лишилось всех рыночных источников заимствований для финансирования дефицита, как внутренних, так и внешних. Девальвация рубля привела к росту внешнего долга и, соответственно, его обслуживания, что требовало увеличения валютных поступлений в бюджет.

Цены на нефть падали и не собирались повышаться, поэтому увеличения поступления валюты от экспорта ждать не приходилось. В долг России на Западе никто давать не собирался, и правильно делали. Валютных резервов ЦБ не хватало. Июльский транш МВФ (3, 8 млрд дол.) был потрачен на поддержание курса рубля сначала в границах 7 руб. /дол., потом в границах 9, 5 руб. /дол.

МВФ отказался выдавать России второй транш стабилизационного кредита в сентябре. Во-первых, потому что Россия в это время в очередной раз жила без правительства, во-вторых, МВФ совершенно справедливо ждал от руководства страны программы действий по выходу из кризиса. Однако вновь сформированное правительство не только не представило МВФ программу, которую эта организация могла бы принять, но и вообще не смогло ее четко сформулировать.

В течение последних четырех месяцев года у правительства не оставалось существенных источников внешнего финансирования. За счет связанных кредитов и других источников было получено 14, 9 млрд руб., что составило чуть больше одной десятой (12%) валового финансирования. Надежды же на получение второго транша кредита МВФ так и не сбылись.

Не лучше обстояло дело и на внутреннем рынке, которого практически не существовало. Объем привлечения за четыре месяца составил всего 3 млрд руб., полученных за счет ОГНЗ, которые тут же были и потрачены на их же погашение.

Доходы от приватизации государственного имущества в сентябре-декабре составили 13, 9 млрд руб. Практически все было получено в декабре, когда правительству, наконец, удалось продать пакет акций российского предприятия. Правда, не «Роснефти», а РАО «Газ­пром», но зато за ту же сумму (в рублях). Доходы от приватизации составили за декабрь более четверти (26%) всех валовых источников финансирования. Кроме того, за четыре месяца было реализовано государственных запасов на сумму 6, 7 млрд руб. В целом за сентябрь-декабрь реализация государственных активов составила 20, 4 млрд руб. - 17% от общей суммы валового финансирования.

Главным же источником заимствований в последние четыре месяца года стал Банк России. По существу ЦБ предоставлял правительству, как и в 1992-1994 гг., кредиты. Но поскольку с 1995 г. прямое кредитование правительства Центральным банком запрещено законом, эти кредиты оформлялись в иных, формально законных, формах. Как и в предыдущие месяцы, Банк России покупал ОФЗ-ПД, которые размещались российским правительством. Всего за сентябрь-декабрь было эмитировано этих бумаг на сумму 44, 6 млрд руб., из которых 20 млрд руб. приходятся на декабрьскую эмиссию. Кроме того, Банк России предоставлял кредиты Внешторгбанку, который на эти деньги покупал у Минфина государственные ценные бумаги. С помощью этого способа Правительству удалось выручить 40, 5 млрд руб. Общий объем финансирования дефицита федерального бюджета Банком России в сентябре-декабре оценивается в размере 85 млрд руб. Доля ЦБР в валовом финансировании в последние четыре месяца 1998 г. составила 69%, причем в октябре-ноябре валовый дефицит финансировался за счет ЦБ на 80%-90%.

3. Политика финансирования дефицита в 1999 г. Бюджет-99

В соответствии с Законом о бюджете на 1999 г. правительство планирует профинансировать дефицит в размере 101, 4 млрд руб. или 2, 5% от ВВП.

Экономический кризис создал крайне негативные условия для финансирования дефицита бюджета. Девальвация рубля и эмиссионное финансирование дефицита сделали обслуживание внешнего долга одной из главных проблем. На 1999 г. обязательства только по погашению основной суммы внешнего долга составляют 9, 0 млрд дол. Очевидно, что всю сумму выплатить не удастся, поэтому правительство будет вести переговоры о реструктуризации (или списании) части долга - в основном речь идет о долгах бывшего СССР. В текущем году правительство намерено осуществить погашение внешнего долга на сумму 4, 9 млрд дол., что составляет три четверти (74%) всего объема погашения долга, предусмотренного в 1999 г. (здесь и далее: без реструктуризации ГКО/ОФЗ). В эту сумму входят долг МВФ (3, 6 млрд дол.) и погашение части советского долга (1, 3 млрд дол.).

Погашение внутреннего долга занимает 20% в общем объеме обязательств по погашению долга. Почти половина приходится на ОГСЗ. Правительство не планирует размещать в 1999 г. новые ОГСЗ, в то время как необходимо погасить предыдущие ОГСЗ на сумму 11, 8 млрд руб. В бюджете на 1999 г. также предусмотрено погашение ОФЗ-ПД на сумму 9, 7 млрд руб. Таким образом, общая сумма внутреннего долга, которая должна быть погашена в текущем году, составляет 25, 4 млрд руб.

Вместе с планируемым объемом пополнения государственных запасов потребности бюджета на погашение государственного долга составляют 143, 2 млрд руб. Расходные обязательства бюджета составляют 575 млрд руб., планируемые доходы - 474 млрд руб. Таким образом, необходимый объем заимствований и продажи активов - 245 млрд руб.

Большую часть этой суммы планируется привлечь за счет внешних займов. Правительство рассчитывает получить от Запада 7, 1 млрд дол. или 151, 6 млрд руб., что составляет больше 50% всех источников. Главными донорами, по мнению правительства, будут МВФ и МБРР. От МВФ предполагается получение траншей кредита Программы расширенного кредитования (EFF) на сумму 2, 9 млрд дол. От МБРР предполагается получение несвязанных кредитов на сумму 1, 6 млрд дол. Кроме того, объем связанных кредитов от МФО, по расчетам правительства, составит 0, 8 млрд дол.

Еще 1, 1 млрд дол. планируется получить в качестве связанных экспортных кредитов. И, наконец, в рамках двухсторонних соглашений от правительств иностранных государств правительство России рассчитывает получить 0, 7 млрд дол. Следует отметить, что почти все несвязанные кредиты пойдут на выплату только основной части внешнего долга, планируемой на этот год.

За счет Банка России предполагается покрыть около 30% валового финансирования. Большая часть должна поступить в форме прямых кредитов ЦБР (оформленных окольным путем) - 32, 7 млрд руб. Остальная часть - в форме вновь размещаемых ОФЗ-ПД для реструктуризации принадлежащих Банку России государственных ценных бумаг.

За счет продажи активов правительство надеется привлечь 30 млрд руб., что составит 12% всех источников. Эти средства в равной пропорции должны поступить от приватизации и продажи драгоценных металлов на внутреннем и внешнем рынках. Не лишенное оптимизма, правительство надеется на возрождение внутреннего рынка заимствований летом 1999 г. и планирует привлечь во втором полугодии за счет размещения государственных ценных бумаг 17, 9 млрд руб.

Глава 8

ПРОБЛЕМЫ НАЛОГОВОЙ РЕФОРМЫ

На протяжении последних лет налоговая реформа провозглашается одной из важнейших задач российского правительства. Начиная с первого года проведения рыночных преобразований, налоговое законодательство вызывает нарекания предпринимателей, ученых и инвесторов и является, по сути, тормозом на пути к экономическому росту. И хотя в целом перечень основных налогов и налоговые ставки, действующие в России, сопоставимы с системами, принятыми в других странах, проблема создания эффективной и стабильной налоговой системы, соответствующей рыночным условиям, до сих пор остается нерешенной. Спустя семь лет после начала реформ многие основные понятия, правила начисления и учета налогов, а также методы контроля над налогоплательщиками в значительной степени определяются принципами плановой экономики и не учитывают тенденций развития правовых, межбюджетных и международных отношений России.

Уже в начале 1998 г. стало очевидно, что и этот год не станет годом полномасштабной налоговой реформы. Изменения в налоговой системе, которые произошли в течение года, лишь незначительно подкорректировали налоговое законодательство и в очередной раз свелись к попытке приспособить налоговую систему к текущим политическим и экономическим условиям, сложившимся в стране. Налоговый кодекс принят лишь в общей части, сроки введения специальной части Налогового кодекса, касающейся условий взимания конкретных налогов, не определены.

Между тем события 1998 г. со всей убедительностью показали, что не только увеличение, но даже сохранение уровня налоговых платежей, достигнутого в предыдущие годы, без принятия комплексных мер невозможно. Полумеры, направленные на незначительные изменения в налоговой системе, и растянутые на годы ожидания предстоящих изменений крайне негативно сказались на деловой и инвестиционной активности и привели к дальнейшему усилению неопределенности.

Видимыми причинами неэффективности налоговых инструментов, с успехом используемых в других странах с переходной экономикой, до сих пор являются:

• несовершенство и частое изменение налогового законодательства, создающие стимулы к уклонению от уплаты налогов;

• избыточное налоговое бремя на налогоплательщиков, не имеющих льгот;

• преобладание фискальных интересов государства в ущерб стимулирующим функциям налоговой системы;

• противоречивость налоговых правил и неравномерность распределения налоговой нагрузки.

Вставка 1. Судьба налоговой реформы в 1992-1997 гг.

Законодательные основы действующей налоговой системы были заложены в декабре 1991 г., когда был принят Закон об основах налоговой системы в Российской Федерации. В том же году были приняты законы по всем основным федеральным налогам: о налоге на добавленную стоимость, налоге на прибыль предприятий, доходы банков и страховых организаций, налоге на имущество предприятий, подоходном налоге, акцизах, налоге на операции с ценными бумагами и другие, введенные с началом реформ 1 января 1992 г.

С тех пор в законодательство о налогах были внесены десятки изменений и дополнений, даны сотни разъяснений и уточнений, а Правительством предпринят ряд чрезвычайных мер по улучшению ситуации со сбором налоговых платежей. На сегодняшний день налоговое законодательство состоит из федеральных и региональных законов, указов Президента, постановлений Правительства, писем и инструкций Министерства финансов, Центрального Банка, Госналогслужбы, решений и постановлений местных органов власти и других документов, имеющих силу закона (всего более 2500).

Однако на протяжении всех этих лет было очевидно, что налоговая дисциплина в стране падает год от года, соотношение налоговых поступлений и ВВП неуклонно снижается. Собираемость налогов в целом по России оценивалась по разным налогам в среднем в 60-80%, являясь одновременно и свидетельством, и результатом неэффективности государственных институтов в области налогового администрирования. Ситуация со сбором налоговых платежей указывала на явную невозможность налоговой системы выполнять свои основные функции - создания эффективных условий для экономической деятельности, с одной стороны, и инвестиций и сбора налогов, обеспечивающего снижение дефицита бюджета - с другой.

Инвесторов по-прежнему больше всего отпугивает непредсказуемость налоговых изменений и ведомственных трактовок налогового законодательства, которые зачастую имеют обратную силу. Достаточно сказать, что в настоящее время существует 14 недействующих редакций закона о налоге на добавленную стоимость, 11 - о подоходном налоге с физических лиц, 12 - о налоге на прибыль предприятий и организаций.

К числу наиболее критикуемых как налогоплательщиками, так и налоговыми органами положений действующего налогового законодательства относятся чрезвычайно усложненная структура налоговых платежей и запутанность правил расчета налогооблагаемой базы. Факторами, в наибольшей степени снижающими побудительные мотивы к соблюдению налогового законодательства, являются неравномерность налоговой нагрузки по различным налогоплательщикам и невозможность оспорить решения налоговых органов при возникновении налоговых разногласий.

В настоящее время общее количество налогов, сборов, взносов и платежей предприятий насчитывает более 100 видов. Часто неясные и противоречивые формулировки (нормативные акты издаются как законодательными, так и исполнительными органами власти), содержащиеся в налоговом законодательстве, а также неоправданно завышенные штрафы за его нарушение при отсутствии квалифицированной помощи со стороны налоговых служб в разъяснении налоговых правил способствуют росту теневой экономики. Опросы предпринимателей свидетельствуют, что сегодня издержки по неуплате налогов в виде взяток, содержания криминальных структур и т. п. ниже, чем сами налоги и санкции за их неуплату.

Ключевой параметр расчета налоговых платежей по основным налогам (налогу на добавленную стоимость и налогу на прибыль) - налогооблагаемая база - по сути определяется волевыми решениями законодательных органов. Например, по налогу на добавленную стоимость до настоящего времени не в полной мере действует правило зачета налога, уплаченного при приобретении основных средств. В законе об НДС даже не употребляется термин «добав­лен­ная стоимость» в качестве объекта налогообложения (видимо, со времен плановой экономики остались термины «об­ла­га­е­мый оборот» и «стоимость реализованной продукции», применяемые для начисления налога с оборота). Существующая до сих пор практика ограничений по отнесению предприятиями на издержки затрат, связанных с производством продукции, означает фактически субъективный подход к понятию «прибыль» и не имеет ничего общего с реальной экономической эффективностью деятельности предприятий. В то же время повсеместно распространена ситуация, когда на производственные издержки списываются скрытые расходы на личное потребление собственников и менеджеров предприятий, а налоговые органы не имеют возможности использовать косвенные методы определения доходов ни предприятий, ни физических лиц.

Остается нерешенной проблема выравнивания условий налогообложения. Действующая система установления многочисленных индивидуальных налоговых льгот и освобождений по существу означает определение приоритетных объектов для государственных инвестиций и субсидий, что противоречит принципам рыночной экономики. Кроме того, налоговые льготы и освобождения (устанавливаемые часто по политическим, а не экономическим соображениям) перемещают экономическую активность в льготируемые сферы деятельности, в результате чего даже при увеличении оборота и прибыли в этих сферах и росте ВВП отношение налоговых поступлений к ВВП снижается.

1. Налоговый кодекс

Налоговый кодекс, разработанный правительством, должен был стать главным инструментом налоговой реформы, предполагающей комплексный пересмотр всей системы налогообложения в России, в том числе базовых принципов ее построения. По замыслу разработчиков, основная цель, которая должна быть достигнута с введением кодекса, - построение единой налоговой правовой базы, балансирующей интересы государства, инвесторов и предпринимателей. И хотя введение кодекса не являлось оптимальным методом проведения налоговой реформы и не устраняло все проблемы, связанные с несовершенством налогового законодательства, все же в целом он имел шансы стать действенным инструментом экономической политики государства.

Кодекс решал задачи реального обеспечения прав налогоплательщиков, снижал налоговое бремя на среднего налогоплательщика, создавал стимулы для инвестиций и уменьшал наказания за налоговые нарушения. Он упрощал структуру налогов, облегчая тем самым как налоговое администрирование, так и начисление и уплату налогов. Вместе с тем расчеты показывали, что введение в действие правительственного варианта Налогового кодекса позволит избежать чрезмерных потерь для бюджетов различного уровня и внебюджетных фондов, поскольку в его основе лежал принцип более равномерного распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками, позволяющий расширить базу налогообложения. Помимо прочего, налоговая система, вводимая кодексом, приближала налоговые правила к международным стандартам учета налогов. По расчетам Минфина РФ, налоговая нагрузка на предприятия с принятием правительственного варианта Налогового кодекса снижалась на 2% ВВП.

Налоговый кодекс принципиально менял подход к определению налогооблагаемой базы по основным налогам - налогу на прибыль и НДС. База по налогу на прибыль должна была определяться как разница между доходами, полученными налогоплательщиками, и расходами, связанными с производством и реализацией продукции (товаров и услуг). В проекте кодекса были сняты ограничения по включению в издержки расходов по рекламе, страхованию, процентов по кредитам, а также ограничения на перенос убытков на будущие периоды. Кодекс устранял двойное налогообложение коллективных инвестиций, а также предусматривал зачет или возмещение из бюджета НДС, уплаченного при приобретении объектов капитального строительства.

Главная проблема, возникшая при прохождении кодекса в Думе и внесении в него поправок, состояла в том, что основные достоинства кодекса, являющиеся таковыми для одних налогоплательщиков или, скажем, одного уровня бюджета, оборачивались существенными недостатками, ущемляющими интересы других налогоплательщиков или других бюджетов.

Вставка 2. Этапы разработки и принятия Налогового кодекса в 1993-1997 гг.

Первый вариант Налогового кодекса, работа над подготовкой которого началась в 1993 г., состоял из шести разделов и включал основные определения, федеральные, региональные и местные налоги, правила налогового администрирования и принципы налогового федерализма. Позднее существенным изменениям подверглась как форма, так и содержание Налогового кодекса. Общие разделы были объединены в одну общую часть, а разделы по разным уровням налоговой системы - в специальную. Такая структура соответствовала структуре вводимого в действие Гражданского кодекса РФ.

В течение 1994-1995 гг. содержательная работа над кодексом велась в направлении совершенствования законодательства по налогу на прибыль, подоходному налогу, акцизам, налогу на добавленную стоимость и налоговому администрированию. С 1995 г. разработка Налогового кодекса стала осуществляться Министерством финансов РФ. В это же время Дума отклонила пакет законопроектов, касающихся отдельных незначительных изменений и дополнений существовавшей налоговой системы, подтвердив тем самым необходимость проведения радикальной налоговой реформы.

В феврале 1996 г., после почти трехлетней подготовки, проект Налогового кодекса официально был передан в Думу. Ожидалось, что общая часть кодекса, о которой так долго говорили и Правительство и предприниматели, будет рассмотрена в течение ближайших месяцев и введена в действие либо с середины 1996 г., либо с начала 1997 г. Специальную часть, касающуюся конкретных налогов, предполагалось ввести с 1998 г. Прогнозам, тем не менее, не суждено было сбыться. Общая часть Налогового кодекса надолго завязла в Думе, а затем возвращена на доработку, так и не пройдя даже первого чтения.

С весны 1997 г. Первый вице-премьер А. Чубайс предпри­нял энергичную попытку «пробить» кодекс через Думу. После пересмотра и внесения многочисленных поправок, 30 апреля 1997 г. проект правительственного Налогового кодекса, насчитывающий более 600 страниц (и общая, и специальная части) повторно был внесен в Думу. Позиции разработчиков кодекса основывались на введении обеих его частей в действие с 1 января 1998 г. Дума, под давлением Президента, в июне приняла кодекс в первом чтении. Однако и в 1997 г. судьба Налогового кодекса не сложилась. В специально созданную подготовительную комиссию поступило более 4000 поправок, указывающих на масштабы имевшихся разногласий, и очередное рассмотрение кодекса было отодвинуто на 1998 г., возродив дискуссии о том, что же все-таки нужно России - Налоговый кодекс или свод налоговых законов.

Например, оппоненты кодекса высказались против отмены некоторых целевых местных налогов, как правило, хорошо собираемых и зачастую составляющих основу доходной части местных бюджетов. Перенос тяжести на косвенные налоги и конечное потребление мог бы сказаться на усилении инфляционных процессов. Отмена льгот по НДС на строительство жилья имела бы своим результатом рост государственных дотаций.

Основным аргументом противников отнесения на издержки предприятий всех расходов, связанных с производством продукции, было то, что в кодексе ничего не было сказано о том, кем и каким образом должны определяться необходимые затраты, связанные или не связанные с производством и реализацией продукции.

Параллельно с правительственным Налоговым кодексом шла разработка альтернативных вариантов, которых к моменту представления кодекса в Думу оказалось более десяти. Большинство из представленных вариантов, по мнению экспертов, предлагали экзотические налоговые системы, не существующие ни в одной стране мира, способные деформировать, а не усовершенствовать действующий порядок. В итоге рабочая группа Думы приняла решение принять к рассмотрению правительственный вариант, а остальные отклонить.

Второй, исправленный правительственный вариант кодекса, представленный в Думу 1 февраля 1998 г., содержал несколько принципиальных изменений по сравнению с кодексом 1997 г. В частности, корректировки были направлены, прежде всего, на устранение недостатков, имевшихся в первом варианте. Формулировки и определения, содержащиеся в Налоговом кодексе, были приведены в соответствие с Гражданским кодексом РФ, в частности, из проекта были исключены такие понятия как благотворительная и религиозная организация, материнские, дочерние, сестринские и личные предприятия, налоговое партнерство, пассивная и активная экономическая деятельность. Из проекта также были изъяты понятия консолидированной группы налогоплательщиков, непосредственного и косвенного участия в деятельности предприятий.

Весьма существенным было решение вопроса о том, что считать налоговым законодательством. Новый вариант кодекса ограничивал сферу действия нормативных подзаконных актов, имеющих силу закона. В частности, законодательными признавались исключительно акты федеральных, региональных и местных органов власти. Ведомственные инструкции утрачивали силу закона спустя два года после вступления кодекса в действие.

В то же время из первоначального варианта кодекса были исключены (или скорректированы) статьи, вызывавшие наибольшее сопротивление его оппонентов: правительство пошло на весьма существенные уступки и компромиссы во имя общей цели - принять кодекс и начать радикальную налоговую реформу.

Так, новый проект кодекса поставил точку в спорах о необходимости введения налогового учета. Общая часть Налогового кодекса лишилась статьи, касающейся ключевой проблемы налоговой реформы - об учете налогов по методу начисления, отодвинув в очередной раз переход на международные стандарты учета налогов. Было решено вернуться к этому вопросу при рассмотрении специальной части кодекса.

Было несколько видоизменено действующее право контроля налоговых органов над «правильностью» формирования цен для целей налогообложения: контролю подлежали только сделки между взаимозависимыми лицами при товарообменных операциях и значительных (более 20%) отклонениях цен от сложившихся.

Положение, согласно которому моментом уплаты налога считался день поступления налогового платежа на счет соответствующего бюджета (а не день передачи в банк платежного поручения налогоплательщика перечислить налог со своего расчетного счета) было оставлено без изменений[1].

Налогообложение банков и страховых организаций также было оставлено без изменений относительно действующего законодательства, а налогообложение, предусматривающее введение налога на активы и крайне невыгодное банкам и страховщикам, было исключено. Напомним, что суть альтернативного метода (так называемого «альтернативного минимального налога») заключается в том, что банки и страховые организации уплачивают налог на прибыль даже в случае получения убытков в отчетном периоде.

В качестве альтернативы акцизу на нефть предполагалось ввести налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, но только по вновь вводимым месторождениям.

Среди других принципиальных новшеств - особый налоговый режим для реализации соглашений о разделе продукции, предприятий малого бизнеса, введение налога с продаж, изменение шкалы подоходного налога, снижение ставок налога на прибыль (до 30%), НДС (до 18%), налога на доходы физических лиц от реализации имущества, а также сокращение ставок отчислений во внебюджетные фонды (обложение фонда оплаты труда снижалось на 5 пунктов).

Из проекта кодекса были изъяты нормы, касающиеся распределения налоговых платежей по уровням бюджетной системы (кроме налога на прибыль) - эти вопросы должны решаться бюджетным законодательством или специальной частью кодекса.

С отставкой правительства В. Черномырдина появились опасения, что новый кабинет в очередной раз займется пересмотром Налогового кодекса. Однако новое правительство не стало вносить радикальных изменений в подготовленный ранее проект. В результате 16. 07. 98 г. была принята общая часть Налогового кодекса, вступающая в силу с 1 января 1999 г. Кроме того, летом появилась некоторая уверенность в том, что уже в 1998 г. будут приняты некоторые положения специальной части Налогового кодекса до введения его в действие целиком.

Однако события августа - финансовый кризис и отставка правительства С. Кириенко - окончательно блокировали принятие Налогового кодекса в полном объеме. Изменения, внесенные в налоговое законодательство в летние месяцы и рассчитанные, главным образом, на перспективу, не успели дать результата. В то же время в результате затягивания сроков принятия радикальных мер налоговой политики нынешнее правительство вынуждено проводить налоговую реформу в условиях глубокого экономического кризиса, еще более ограничившего возможности выбора путей борьбы с уклонением от уплаты налогов, нахождения компромиссов и сглаживания конфликтов интересов. Последние месяцы 1998 г. ушли на работу над бюджетом-99, подготовку новых налоговых законов и выборочные меры по отдельным налогам, которые так и не сложились в целостную систему.

2. Изменения налогового законодательства в 1998 г.

Основные изменения конкретных видов налогообложения, необходимые для улучшения ситуации в налоговой сфере, были подготовлены правительством В. Черномырдина при работе над специальной частью Налогового кодекса, внесенного в Думу в начале 1998 г. Но, как отмечалось выше, к июлю стало ясно, что специальная часть кодекса в целостном виде в ближайшие месяцы принята не будет. Вместе с тем к середине года стало очевидно, что ситуация со сбором налогов стала ухудшаться. В январе-июле 1998 г. и в федеральный, и в консолидированный бюджет налогов было собрано меньше, чем за аналогичный период 1997 г. (см. главу «Бюджетные доходы»). К этому времени очевидным также стал тот факт, что возможности расширения как внешних, так и внутренних источников заимствования, равно как и других доходов бюджета из неналоговых источников практически исчерпаны, и дальнейшее их использование чревато серьезными последствиями не только экономического, но и политического характера.

Поэтому, не дожидаясь рассмотрения и принятия специальной части Налогового кодекса, правительство С. Кириенко в июне подготовило пакет антикризисных законопроектов, основные положения которых в значительной степени содержались в специальной части проекта кодекса, и которые планировалось принять в максимально короткие сроки. При этом было заявлено, что если законы не будут приняты парламентом, изменения в налоговом законодательстве будут вноситься указами Президента и постановлениями Правительства.

Антикризисные законопроекты предлагали достаточно радикальные меры, которые в целом были способны оказать воздействие на ситуацию со сбором налогов. Некоторые из них предусматривали снижение ставок в расчете на то, что в перспективе это будет способствовать легализации бизнеса и расширению налогооблагаемой базы.

Среди наиболее важных выводов, сделанных правительством С. Кириенко и касающихся практически всех налогоплательщиков, - вывод о том, что возврат накопленной за период высокого уровня инфляции задолженности предприятий бюджету нереален (см. главу «Финансы предприятий»). Было предусмотрено выделение задолженности отдельной строкой в отчетности предприятия и применение индивидуального подхода при реструктуризации долгов предприятия при условии оплаты текущих налоговых платежей. Было решено, наконец, разрешить реализовывать продукцию ниже себестоимости и основные фонды ниже балансовой стоимости без риска увеличения базы для расчета налога на прибыль и отменить так называемые счета недоимщиков.

Вставка 3. Счета недоимщиков

Счета недоимщиков впервые появились в 1996 г. по Указу Президента № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного денежного обращения». В соответствии с этим указом все расчеты по погашению задолженности предприятиями недоимщиками должны были осуществляться ими с одного из рублевых (расчетных) счетов, открытого в одном российском банке. Суть этого решения заключалась в том, что предприятия, имеющие задолженность по налоговым платежам в бюджет и взносам в социальные фонды, обязаны были зарегистрировать в налоговой инспекции счет недоимщика и перечислить на него все остатки средств, имеющиеся у них на любых других счетах. Сделано это было с единственной целью - облегчить процедуру принудительного списания недоимок налоговыми органами. Результат же оказался прямо противоположным. Предприятия стали регистрировать фирмы-однодневки для зачисления выручки на их расчетные счета, что еще более затруднило контроль налоговых органов над прохождением денежных средств по счетам предприятий.

Указом Президента от 29 июня 1998 г. порядок регистрации счетов недоимщиков был признан утратившим силу с формулировкой «в целях стабилизации экономического положения организаций».

Между тем, большинство антикризисных законопроектов, разработанных в контексте требований МВФ по мобилизации доходов в бюджет, было, по сути, провалено. Депутаты поддержали только снижение ставок налога на прибыль и дополнительные льготы по НДС без каких-либо компенсаций, все другие законопроекты - о единой ставке НДС, изменении тарифов платежей во внебюджетные фонды, повышении платы за землю и изменении шкалы и ставок подоходного налога - были отклонены.

Новое правительство под руководством Е. Примакова с самого начала своей деятельности столкнулось все с теми же налоговыми проблемами, которые не смогли решить в 1998 г. два предыдущих правительства. К концу года был сформирован новый пакет налоговых законопроектов, который был снова внесен в Думу. Заметим, что в этом новом пакете затрагиваются те же налоги, предложения об изменении которых содержались в специальной части налогового кодекса, подготовленном правительством В. Черномырдина, и пакете налоговых законопроектов, подготовленных летом правительством С. Ки­риенко. Как мы увидим ниже, между тремя наборами предложений существовала как преемственность, так и довольно значительные отличия в конкретных подходах к изменению основных налогов.

Налог на добавленную стоимость. Наиболее существенным изменением законодательства по НДС, предлагавшимся правительством С. Кириенко, должно было стать повсеместное распространение метода начислений при расчете налоговых платежей и установление единой ставки налога в размере 20% на все товары, в том числе на продовольствие и товары детского ассортимента.

Предлагая унифицировать ставку НДС, правительство пыталось воспользоваться своим правом установления списка льготных товаров, сократив их число и оставив ставку в 10% только на хлеб, молоко, детское и диабетическое питание. Оба законопроекта - о введении метода начислений и унификации ставки налога - были отклонены Думой. Тогда правительство попыталось изменить условия начисления и уплаты НДС с помощью правительственных постановлений. Но на этот раз сопротивление налогоплательщиков материализовалось в виде решения Верховного Суда РФ. Вводимые особенности уплаты НДС были признаны незаконными, поскольку изменение порядка его начисления касаются одного из существенных налоговых обязательств, которое может быть изменено лишь федеральным законом[2].

Пакет законопроектов по бюджетно-налоговой политике, разработанных в декабре 1998 г. новым министром Г. Боосом, также включал изменения законодательства по НДС. Спор между Министерством финансов, настаивавшим на сохранении действующей ставки НДС, и Министерства по налогам и сборам был решен в пользу последнего, обещавшего собрать налоги даже в большем объеме в случае снижения их ставок. Законопроект предусматривает (в контексте провозглашенного снижения налоговой нагрузки на производителя) снижение основной ставки налога с 20 до 15% в 1999 г. и установление единой ставки в 10% с 2000 г. [3] Существенным положением законопроекта является и то, что он предполагает изменение пропорции распределения НДС по уровням бюджетной системы. В настоящее время в федеральный бюджет направляется 75% начисленного налога, законопроект предлагает перечисление всей суммы НДС в федеральный бюджет.

Вставка 4. Метод начислений

Метод начислений является основополагающим по международным стандартам учета налогов и применяется к налогу на прибыль, НДС, акцизам и налогу с продаж. Суть метода начислений (в отличие от кассового) заключается в том, что обязательство по уплате налога возникает не в момент поступления денег за отгруженную продукцию за счет поставщика, а в момент отгрузки товара, подтверждая тем самым исполнение обязательства поставщиком и законное право требования оплаты выполненной работы.

Практика применения этого метода в других странах показала, что он облегчает налоговое администрирование, поскольку факт выполнения работы и отгрузки товара легче установить, чем факт оплаты - количество предприятий на порядок меньше количества открытых ими счетов. Кроме того, метод начислений вынуждает налогоплательщиков показать налоговое обязательство и исполнить его даже в случае если он использует бартерные операции или осуществляет расчеты через оффшорные зоны.

Метод начислений, после длительных дискуссий и очевидного противодействия налогоплательщиков, был введен Указом Президента РФ № 685 от 8 мая 1996 г. Пункт 7 этого Указа предписывал, что «в целях исчисления и уплаты налога на прибыль плательщики данного налога обязаны с 1 января 1998 г. (в первоначальном варианте Указа - с 1 января 1997 г.) применять метод начислений, при котором исчисление выручки производится с даты отгрузки продукции. При этом датой отгрузки продукции считается день передачи товарораспорядительного документа». В дальнейшем, однако, появилось множество разъяснений, писем и телеграмм, предоставляющих многочисленные льготы, касающиеся неприменения данного пункта, как отдельными налогоплательщиками, так и целыми отраслями, в частности, топливной и электроэнергетической. В настоящее время, таким образом, этот метод должного распространения не получил. В октябре 1998 г. правительство Е. Примакова объявило о намерении вообще отказаться от попыток ввести метод начислений.

Таким образом, по отношению к НДС предложения правительства Е. Примакова в некотором смысле противоположны предложениям правительства С. Кириенко - вместо унификации (фактически увеличения) ставки предлагается ее снижение, вместо распространения метода начислений - его фактическая отмена.

Снижение ставки НДС и отмену метода начислений можно оценить весьма однозначно. Налог на добавленную стоимость является одним из самых собираемых, и уклонение от его уплаты крайне затруднено. Поэтому с уверенностью рассчитывать на заметное увеличение поступлений за счет увеличения количества законопослушных налогоплательщиков нельзя (снижение ставки НДС с 28% до 20% привело к сокращению в 1993 г. поступлений НДС в бюджет и его величины относительно ВВП). Кроме того, снижение ставки НДС вовсе не означает перенос налоговой нагрузки с производителя на потребителя. Налог на добавленную стоимость уплачивается всегда потребителем товаров, он не включается в себестоимость и исключается из объема выручки предприятия. Производитель в данном случае выступает в роли агента государства по перечислению этого, включаемого в цену, налога в бюджет, а сумма НДС, уплачиваемая за потребляемые материальные ресурсы, возмещается ему из бюджета. Таким образом, распространенное мнение о том, что снижение ставки НДС означает снижение налоговой нагрузки на производителя - ошибочно.

Вставка 5. Методы уклонения от уплаты НДС

и налога на прибыль

Сегодня налогоплательщиками используется множество методов уклонения от уплаты налогов. Наиболее «доходным» бизнесом в данном случае является импорт товаров массового потребления и бытовой электроники. Эта товарная группа охватывает основные компоненты потребления (за исключением автомобилей и промышленного оборудования). По разным оценкам норма прибыли на вложенный капитал в импортном бизнесе достигает 200-250%. Это связано преимущественно с возможностью минимизировать уплату НДС и налога на прибыль. Стандартными схемами ухода от налогов в этой области являются:

I. Импортер-оптовик (А) использует оффшорную компанию (Б, фактически дочернюю компанию А) для закупок товаров за рубежом. Ввоз товаров в Россию идет по существенно заниженному инвойсу грузополучателю - при прохождении таможни российские предприятия не обязаны предъявлять экспортные декларации, составляемые их иностранными партнерами, вследствие чего стоимость одного и того же товара (экспортируемого из одной страны и импортируемого в другую - в частности, в Россию) может быть уменьшена при прохождении таможни в несколько раз. Агент (А) для целей налогообложения представляет себя как посредник, действующий по поручению следующего торгового звена (В), якобы закупающего товары у (Б). Цена за товары, уплачиваемая покупателем (В) при покупке товара у (А), в свою очередь, существенно превышает задекларированную таможенную стоимость товаров. Деньги за товар полностью перечисляются на счет оптовика (А) в рублях внутри России для последующей оплаты оффшорной компании (Б). Цена товара, официально показанная на таможне, конвертируется в доллары и переводится на счет (Б) за рубежом как оплата за поставку товара с соответствующей уплатой НДС и налога на прибыль.

Оставшаяся доля стоимости импортируемых товаров выводится из-под налогообложения следующим образом. Выручка (А) фактически представляет собой частично издержки (Б) на покупку товаров, а в остальной части - прибыль (А), включая собранный с покупателей НДС. Эта выручка по поручению (Б) зачисляется (А) на счета специально созданных компаний с жаргонным прозвищем «помойки» (Г - специальный вид бизнеса). (Г) конвертируют средства в доллары и вывозят их заграницу за определенный процент (1-1, 5% от объема). По существующему законодательству (А) не является налоговым агентом (Б), а (Б) недоступно российским налоговым органам.

По оценкам самих предпринимателей по этой схеме работает до двух третей всех фирм-импортеров в России, а в Москве - еще больше. Соответственно, бюджеты всех уровней не получают порядка 70% всех налогов. Борьба с этой схемой увода дохода от налогообложения чисто административными методами сложна и неблагодарна. «Помойки» обычно хорошо защищены коррупцией, они быстро появляются и быстро исчезают в пределах одного налогового периода, не давая возможности налоговым органам контролировать уплату налогов.

II. В терминах предыдущей схемы оффшорная компания (Б) принадлежит не (А), а (В) - конечному получателю товара. Компания или несколько компаний (Г), оформляют заниженный по стоимости инвойс и продают товар компании (А), а компания (А) перепродает его компании (В) значительно дороже. (Г) переводит легальную часть дохода на счет (Б) за рубежом. Остальная сокрытая часть дохода остается у (Г) и нелегально вывозится. Между фирмами (Г) и оффшорной компанией может находиться еще один посредник - вполне респектабельная по российским меркам, стабильно и легально работающая компания (Д).

Борьба с данной схемой еще более затруднена, чем с первой. Действуя чисто административными методами, можно вменить компании (В) немедленное перечисление всего НДС со стоимости контракта с (Г). Данная мера, однако, не защищает от исчезновения фирм типа (Г) и потери НДС и налога на прибыль. Здесь ситуация остается полностью в руках правоохранительных органов.

Если же говорить о конкретных результатах борьбы вокруг НДС, то единственным существенным новшеством в законодательстве по налогу на добавленную стоимость в ушедшем году стало изменение подхода к регулированию ввоза технологического оборудования. Законом, принятым 25. 07. 98 г. и вступившим в силу с 30. 07. 98 г., было отменено взимание НДС с импортного оборудования, транспорта общественного пользования, скорой медицинской помощи, пожарной охраны и органов внутренних дел. Очевидно, что эта мера действовала на доходы бюджета только в одном направлении - в сторону снижения, и налогового бремени на отечественных производителей также не уменьшала.

Гораздо более логичными с точки зрения облегчения налоговой нагрузки на реального производителя являются изменения налога на прибыль. Существующая налоговая система направлена, главным образом, на налогообложение доходов и прибыли, включая доходы, которые могли бы стать источником увеличения инвестиций в обновление основных фондов. Поэтому снижение налога на прибыль представляется весьма разумной мерой - не удивительно, что соответствующие предложения содержались и в специальной части Налогового кодекса, и в пакете законопроектов, подготовленном правительством С. Кириенко, и пакете, подготовленном правительством Е. Примакова. Заметим, что летом Дума приняла закон, снижающий ставку налога с 35 до 30%, но поскольку одновременно были отклонены другие законы, компенсирующие налоговые потери для бюджета, Президент данный закон не утвердил.

В то же время следует отметить, что количество убыточных предприятий (50% от общего числа) и предприятий, существующих на грани выживания, сегодня настолько велико, что предлагаемое снижение ставки на 5 пунктов вряд ли сможет принести заметное облегчение реальному сектору. Кроме того, за годы реформ предприятия уже научились достаточно искусно без особых усилий обходить этот налог. Быстрые положительные результаты в нынешней ситуации могло бы принести только резкое снижение ставки - до 10-15%. Эта мера одновременно с разрешением относить на издержки все затраты по производству и реализации продукции действительно способна вывести из тени значительную часть бизнеса и снизить сознательное увеличение издержек предприятиями в целях уменьшения налогооблагаемой прибыли.

Никаких изменений по подоходному налогу в течение ушедшего года, несмотря на не утихающие дискуссии о неэффективности законодательства по налогообложению физических лиц, не произошло. Еще летом был подготовлен законопроект, который был внесен в Думу уже правительством Е. Примакова, согласно которому по подоходному налогу предлагается принятие двух систем начисления налога - для основного места работы и для вторичной занятости, ужесточение налогового режима в отношении сделок с недвижимостью (уменьшение налогового вычета и отмена льготы по строительству или покупке жилья), отмена некоторых иных льгот и вычетов. В частности, предполагается установление налогообложения выигрышей по лотереям, переход к прогрессивному налогообложению по депозитным счетам и страховым выплатам. Кроме того, предлагается перечислять 3% подоходного налога в федеральный бюджет. В настоящее время подоходный налог в полном объеме зачисляется в региональные бюджеты.

В течение года всеми тремя правительствами рассматривались разные варианты снижения ставок подоходного налога. Эти варианты касаются, прежде всего, размеров необлагаемого минимума совокупного дохода и налогообложения наивысших доходов. Напомним, что за последние семь лет российское законодательство по подоходному налогу менялось шестнадцать раз, в том числе и по шкале подоходного налога. За годы реформ максимальная ставка была дважды снижена - с 60% до 40% и 30%, а затем вновь повышена до 35%, и сегодня является одной из самых низких в Европе. Вместе с тем нижняя граница доходов, к которым начинает применяться максимальная ставка, также является самой низкой в Европе: в 1998 г. она составляла 100 тыс. руб., т. е. примерно 900 долл. в месяц по среднегодовому обменному курсу.

Законопроект, внесенный правительством Е. Примакова, в связи с инфляцией предусматривает повышение размера дохода, облагаемого по минимальной ставке, до 60 тыс. руб. (вместо 20 тыс. руб. в 1998 г.). По максимальной ставке в 35% предлагается облагать доходы, превышающие 240 тыс. руб. (вместо 100 тыс. руб.).

Помимо дискуссий об изменении шкалы и ставок подоходного налога, в течение 1998 г. велись также споры о введении единой ставки подоходного налога на все доходы вне зависимости от суммы совокупного дохода и источника выплаты. Безусловно, в практическом плане ограничение количества ставок способствовало бы упрощению процесса начисления, уплаты и контроля над поступлением налога. Очевидно и другое преимущество единой ставки подоходного налога - в случае ее принятия отпала бы необходимость крайне дорогостоящего декларирования доходов, поскольку налогом облагались бы все доходы, независимо от источника и количества мест работы налогоплательщика.

Другое предложение, широко обсуждавшееся в 1998 г., - распространить налогооблагаемую базу по подоходному налогу на все виды доходов, в частности на доходы по депозитам в коммерческих банках и выплаты по страховым полисам. В настоящее время эти два источника выплаты доходов стали наиболее распространенными способами уклонения от уплаты налога лицами с относительно высокими доходами. Причиной такого положения чаще всего называется ситуация, о которой говорилось выше, а именно - крайне низкий порог доходов, облагаемых по наивысшей налоговой ставке.

В 1998 г. были внесены дополнения в Закон об основах налоговой системы, предусматривающие включение в состав региональных налогов налога с продаж. Введение этой нормы, по всей видимости, связано с поисками компромисса между интересами федерального и региональных правительств. Предлагаемые правительством изменения пропорций распределения некоторых налогов в пользу федерального бюджета должны компенсироваться налогом с продаж, который будет полностью направляться в региональные и местные бюджеты. Федеральное правительство рассчитывает, что регионы в большей степени будут заинтересованы в сборе этого налога и тем самым повысят доходную часть своих бюджетов.

Вставка 6. Уклонение от уплаты подоходного налога

Наиболее распространенным способом уклонения от уплаты подоходного налога является использование альтернативных схем выплаты заработной платы, в частности, через депозиты в коммерческих банках и страховые платежи. В настоящее время налогооблагаемая база, с которой реально уплачивается подоходный налог, фактически составляет примерно половину от совокупных доходов, с которых должен уплачиваться подоходный налог. Значительная часть наиболее состоятельных людей страны платит ничтожную долю подоходного налога, причем степень уклонения от его уплаты возрастает с увеличением доходов. В результате средняя ставка подоходного налога, по которой фактически уплачивается налог, составляет сегодня немногим более 14% (более подробно об уклонении от уплаты подоходного налога см.: Бюллетень БЭА № 6 «Об уклонении от уплаты подоходного налога в 1995-97 гг. «).

В настоящее время подоходный налог уплачивается только по полученным повышенным процентам по банковским депозитам, если они превышают ставку рефинансирования ЦБ (по рублевым вкладам), или 15% годовых (по валютным вкладам).

Предприниматели в принципе готовы сейчас перейти к открытым формам выплаты заработной платы и тем самым дать возможность налоговым органам собирать подоходный налог. Но при этом ими выдвигаются следующие три условия.

1) Снизить уровень ставки налогов на совокупный доход профессиональных работников и тем самым предотвратить отлив лучших кадров за рубеж.

2) Снизить ставки обложения социальными взносами фонда заработной платы с 38% до 23% (до фактически сложившейся стоимости рабочей силы). При 23% налоге все дополнительные схемы ухода от налогов теряют для предпринимателя всякий смысл.

3) Вести 15-процентное обложение доходов (начисленных процентов) по депозитам частных лиц в коммерческих банках.

Дополнения к Закону об основах налоговой системы, утвержденные Думой 31. 07. 98 г., допускают введение регионами ставки налога с продаж в размере до 5% от стоимости товара. Кроме того, закон предусматривает (в случае введения налога с продаж) обязательную отмену многих местных налогов и сборов, в частности сбора за право торговли, на нужды образовательных учреждений, налога на перепродажу автомобилей, сбора за парковку автомобилей, и других (всего - 16), главным образом, с выручки. Данная мера, безусловно, представляется чрезвычайно удобной, поскольку с точки зрения налогового администрирования, гораздо более эффективно иметь один налог вместо шестнадцати.

Однако в 1998 г. регионы по разным причинам не спешили принимать решение о введении нового налога[4]. Дотационные регионы опасались сокращения трансфертных платежей из федерального бюджета. В других регионах отказались от налога с продаж также и потому, что еще до его введения было очевидно, что, с одной стороны, цены на потребительские товары возрастут, и население предпочтет приобретать товары на рынках, где нет кассовых аппаратов, и налог с продаж не начисляется. Одновременно и многие предприниматели в целях уклонения от уплаты этого налога предпочтут покинуть легальный бизнес. Кроме того, очевидным результатом передачи права установления перечня товаров, ставок и льгот по налогу региональным органам власти станет и дифференциация цен на одни и те же товары по регионам.

Очевидное на первый взгляд преимущество замены шестнадцати налогов одним означает также и тот факт, что, по сути, в налоговой системе будут действовать два вида одного и того же косвенного налога - налог с продаж и налог на добавленную стоимость. Напомним, что налог с продаж был введен и отменен в 1991 г. Его отменили именно в связи с введением налога на добавленную стоимость и акцизов. Разница в этих двух налогах состоит лишь в том, что налог с продаж взимается единовременно в момент покупки товара конечным потребителем, а налог на добавленную стоимость - по частям по всей цепочке создания добавленной стоимости на пути движения товара от производителя к потребителю. Поэтому при прочих равных условиях снижение ставки налога на добавленную стоимость и введение налога с продаж в целом уравновешивает эти две меры, с той лишь разницей, что налоговые платежи будут поступать в бюджет позднее. Но частичное замещение НДС налогом с продаж явно более выгодно крупным региональным центрам с большими объемами продаж и крупным промышленным предприятиям, особенно с большим количеством поставщиков и посредников (последние экономят на отвлечении оборотных средств в расчеты).

Как и предыдущие годы, 1998 г. был наполнен событиями в области налогообложения сырьевого комплекса. Ключевым по-преж­не­му оставался вопрос о том, что спасать - бюджет или нефтяные компании. Меры, принятые Правительством РФ в 1998 г. по нефтяному комплексу, действовали в двух направлениях: ослабляли налоговую нагрузку на предприятия и одновременно ужесточали контроль над налогоплательщиками со стороны государства.

Из-за почти двукратного падения цен на нефть на мировых рынках большинство нефтяных компаний лишилось возможности зарабатывать значительные объемы валютных средств. Правительство под давлением нефтяных компаний пошло на снижение налоговой нагрузки на них, главным образом, налогов с выручки. С 1 апреля 1998 г. снижена вдвое постоянная валютная составляющая тарифа по транспортировке нефти на экспорт по магистральным нефтепроводам - с 3 до 1, 5 дол. за тонну (с 1 июля 1998 г. валютная составляющая тарифа была еще раз снижена в три раза до 0, 5 дол. за тонну). Кроме того, с этого же времени нефтяные компании были освобождены от уплаты налоговых сборов, взимавшихся при перекачке нефти по трубопроводам государственной компании «Транснефть». С 15 июня 1998 г. снижены на 25% тарифы на перевозку во внутрироссийском сообщении сырой нефти и нефтяного мазута.

Облегчение налоговой нагрузки на нефтяной комплекс сопровождалось попытками установления прямого контроля со стороны налоговых органов над всей валютной выручкой нефтяных компаний. С 1 июля 1998 г. необходимым условием доступа нефтедобывающих организаций, имеющих задолженность по налогам, к нефтепроводам и терминалам является перечисление валютной выручки на банковские счета, согласованные с ГНС, в 60-дневный срок с даты пересечения товаром таможенной границы РФ. Кроме того, предусмотрен запрет на уступку права доступа к нефтепроводам производителями нефти, имеющими задолженность по налогам.

По оценкам налоговых органов вышеназванные меры в сфере налогообложения нефтяного комплекса оказали определенное воздействие на налогоплательщиков. Нефтяные компании (прежде всего, экспортеры нефти, выигравшие, кроме всего прочего, от девальвации рубля) стали погашать налоговую задолженность.

В 1998 г. продолжалось обсуждение проблем налогообложения малого предпринимательства. Несмотря на принимаемые меры по поддержке малого бизнеса, в последние годы наблюдается снижение как официально зарегистрированных и действующих малых предприятий (более чем на 75 тысяч), так и числа занятых на них. По оценкам руководителей и собственников малых предприятий не последнюю роль в этой ситуации играет налоговое законодательство.

Не утихающие на протяжении последних шести-семи лет споры о необходимости упрощения налогообложения малого предпринимательства завершились принятием 31. 07. 98 г. Закона «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности». Закон, по существу, предполагает введение патентной системы, о которой так долго говорили и предприниматели и налоговики. И хотя первоначально предполагалось, что действие федерального закона будет направлено именно на налогообложение предприятий малого бизнеса, в итоге на систему вмененного дохода будут переведены не малые предприятия, а «определенные виды деятельности», и решение о его введении должны принимать региональные органы власти. На систему вмененного дохода предполагается перевести предприятия общественного питания (до 50 чел.), розничной торговли (до 30 чел.), по оказанию ремонтных, строительных и бытовых услуг, краткосрочного проживания, транспортных услуг (до 100 чел.) и некоторых других видов деятельности.

Основная проблема, которую предполагалось решить принятием закона, заключалась в обеспечении прозрачности расчета вмененного дохода, не допускающего действий по усмотрению региональных и местных органов власти. Существовало три основных точки зрения по этому вопросу: Госкомитета по поддержке предпринимательства, Министерства финансов и Министерства экономики. Позиции Минэкономики и Госкомитета по поддержке предпринимательства были основаны на необходимости принятия за базу налогообложения не прибыли предприятий, а установленной расчетным путем доходности на основе физических параметров, скорректированных поправочными коэффициентами. Основной упор предлагалось сделать на максимальное упрощение начисления и сбора налогов, а также облегчение налогового бремени. Опасения Министерства финансов сводились к тому, что в случае введения вмененного дохода, произойдет искажение и даже потеря налогооблагаемой базы и для предпринимателей создастся возможность отмывания скрытых доходов, как текущих, так и прошлых лет, через покупку дешевых лицензий и патентов.

Предлагая новый Закон, Правительство надеялось, что упрощение налогообложения малого бизнеса, наряду с другими мерами по его поддержке, позволит довести численность занятых в малом бизнесе до 15-20 млн. чел. (против 6 млн. сегодня), решить проблему безработицы в депрессивных регионах и увеличить налоговые поступления в бюджеты всех уровней. Ожидалось также, что результатом принятия этого закона станет «отпущение грехов» нелегальному бизнесу и выход его из тени. Однако решение о вменении дохода предприятий с 1999 г. было принято только в 17 регионах.

Среди других нереализованных попыток Правительства по совершенствованию налоговой системы - налогообложение пользования землей и изменение тарифов взносов в социальные фонды.

Наиболее существенное пополнение доходов бюджета предполагалось получить за счет изменения ставок платы за землю. В соответствии с законопроектом, внесенным в Думу летом правительством С. Кириенко, налог на земельные участки, неиспользуемые или используемые не по целевому назначению, планировалось взимать в двукратном размере. Помимо этого, начиная с 1 сентября 1998 г. планировалось повысить ставки земельного налога: в два раза для участков в границах городской черты, занимаемых жилищным фондом, и в четыре раза для прочих категорий земель. Законопроект был отклонен Думой, и изменения законодательства были приняты Указом Президента от 18. 07. 98 г. Через три месяца, однако, новым указом он был объявлен утратившим силу, а ставки земельного налога оставлены без изменений до 1 января 1999 г.

Пакет антикризисных законопроектов, подготовленный правительством С. Кириенко, включал также закон об изменении тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Расчеты правительства показывали, что, несмотря на планируемое снижение ставок по платежам работодателей, доходы внебюджетных фондов увеличатся на 14 млрд. руб. Такой рост связывался с расширением базы обложения, а также повышением отчислений с заработной платы работающих граждан в Пенсионный фонд. Правительство рассчитывало снизить фискальное бремя на работодателей с 38, 5% до 30% и компенсировать это снижение увеличением налога на работающих с 1% до 5%. Расчеты основывались на предположении, что предприятия и организации сэкономят на социальном налоге более 10 млрд руб., и в перспективе Пенсионный фонд получит такую же сумму за счет увеличения оплаты труда. Кроме того, вновь стал обсуждаться вопрос о введении двухуровневой шкалы ставок по взносам в Пенсионный фонд: для дохода свыше 100 тыс. руб. в год предлагалось установить пониженную ставку взноса. Ни то, ни другое предложение принято не было.

* * *

Общую оценку налоговой политики и произошедших в течение 1998 г. изменений в налоговом законодательстве следует, очевидно, производить с точки зрения декларируемых целей политики в бюджетно-налоговой сфере. Характерно, что все три правительства - и В. Черномырдина, и С. Кириенко, и Е. Примакова - на протяжении своей деятельности в ушедшем году ставили перед собой в целом схожие задачи в этой области.

В частности, общей целью налоговой политики провозглашалось стимулирование развития производства, снижение налогового бремени на добросовестных налогоплательщиков, и, прежде всего, на отечественных производителей, уменьшение неплатежей и расширение налоговой базы. Что же касается конкретных действий каждого правительства в области налоговой политики, то они сводились к принятию отдельных мер по разрешению накопившихся проблем. Эти меры часто были противоположными не только по своему содержанию, но и по возможным последствиям.

Объявленное снижение налогового бремени, по сути, вылилось в снижение налоговых ставок по ключевым налогам и, скорее всего, будет иметь своим результатом, по крайней мере, в 1999 г., снижение доходов бюджета. Расширение налоговой базы, выравнивание условий налогообложения, стимулирование производства и инвестиций может быть вновь объявлено важнейшими приоритетами налоговой политики в предстоящем году.

Что касается Налогового кодекса, то сегодня все чаще высказываются предположения, что как единый документ, в связи с приближающимися выборами, в ближайшие два года он не будет рассмотрен вообще, а полномасштабная и комплексная налоговая реформа будет перенесена на XXI век.

В целом же, оглядываясь назад, трудно представить себе год по своим политическим и общеэкономическим условиям еще менее благоприятный для проведения радикальных налоговых преобразований. В условиях возобновившегося спада в экономике увеличение собираемости налогов затруднено и на практике маловероятно. По всей видимости, получение долгосрочного эффекта от снижения налоговых ставок по ключевым налогам возможно только за счет законопослушных налогоплательщиков и при создании дополнительных гарантий стабильности и ясности налогового законодательства, не говоря уже о необходимости общего оживления производства. Институциональная ловушка заключается в том, что без административных усилий по сбору налогов, упорядочивания системы и ликвидации льгот невозможно перейти к поиску долгосрочных решений.

[1] Эта проблема была разрешена только в октябре 1998 г., когда Конституционный суд признал несоответствующим Конституции порядок повторного взимания налога в случае задержки банком перечисления в бюджет налогового платежа. Суд постановил, что днем уплаты налога считается день списания средств с расчетного счета и с этого дня обязательство налогоплательщика считается исполненным.

[2] В соответствии с Конституцией РФ, принципы построения федеральной, региональных и местных налоговых систем должны рассматриваться Государс­твен­ной Думой и вводиться исключительно федеральными законами.

[3] Фактически же необходимость увеличения налоговых поступлений в связи с получением кредитов от МВФ застопорила реализацию планировавшегося снижения ставок НДС по крайней мере до апреля 1999 г.

[4] С января 1999 г. налог с продаж был введен только в двадцати регионах.

Глава 9

РЕГИОНАЛЬНАЯ БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА

Бюджетно-финансовый кризис, разразившийся в 1998 г., не обошел стороной региональные и местные бюджеты. Доходы субфедеральных бюджетов значительно сократились по сравнению с 1997 г. (см. табл. 1). Одновременно в 1998 г. резко сузились возможности использования региональных долговых обязательств всех видов, что вынудило регионы пойти на уменьшение дефицитов бюджетов (см. рис. 1). Эти два процесса обусловили, в свою очередь, значительное уменьшение расходов субфедеральных бюджетов, в основном за счет уменьшения расходов на народного хозяйства.

Таблица 1

Бюджеты субъектов федерации в 1995-1998 гг., в % от ВВП

Показатель

1995

1996

1997

1998

1 кв.

1998

2 кв.

1998

3 кв.

Всего доходов

15, 5

14, 7

16, 2

11, 9

15, 8

12, 0

в том числе

Прямые налоги

Налог на прибыль

4, 8

2, 9

2, 7

1, 9

2, 7

1, 8

Подоходный налог

2, 1

2, 3

2, 9

2, 5

2, 6

2, 3

Косвенные налоги

НДС

1, 6

1, 9

1, 7

1, 7

1, 8

1, 5

Акцизы

0, 4

0, 4

0, 3

0, 5

0, 5

0, 6

Налоги на имущество

1, 0

1, 7

1, 8

0, 8

2, 4

1, 7

Прочие налоги и сборы

5, 6

5, 5

6, 9

4, 6

5, 8

4, 2

Всего расходов

15, 6

15, 6

17, 4

12, 7

16, 9

12, 2

в том числе

Народное хозяйство

8, 7*

6, 2

6, 5

3, 9

5, 4

4, 2

Образование

3, 1

3, 3

3, 7

2, 6

3, 9

2, 4

Здравоохранение

н. д.

2, 4

2, 6

1, 9

2, 3

1, 7

Социальная политика

1, 1

1, 2

1, 3

1, 0

1, 2

0, 8

Государственное управление

0, 5

0, 5

0, 7

0, 7

0, 8

0, 6

Прочие расходы

2, 2

2, 0

2, 7

2, 7

3, 3

2, 4

• Включая здравоохранение.

Источник: Министерство финансов РФ.

Реакция региональных властей на обострение бюджетного кризиса в 1998 г. шла по разным направлениям. Прежде всего, большинство субфедеральных органов власти пыталось решить проблемы за счет перераспределения средств между разными уровнями бюджетной системы. В первую очередь это относилось к дотационным регионам. Наиболее ярким примером такого рода региональной стратегии является Калмыкия, где на счет республиканского бюджета были зачислены поступлений от федеральных налогов (прежде всего НДС) без получения на то согласия федерального Министерства финансов[1]. Но недовольство центром в условиях финансового кризиса стали проявлять не только дотационные, но и сильные в бюджетном смысле регионы. Так, 23 сентября 1998 г. на встрече губернаторов Санкт-Петербурга, Самарской и Нижегородской областей, было выдвинуто требование о закреплении за регионами 50% налоговых поступлений, поступающих в федеральный бюджет сверх плана и снижении количества дотационных регионов.

Рисунок 1. Дефицит региональных бюджетов, на конец периода в % от ВВП

Почти все субфедеральные органы власти пытались усилить свой контроль над региональными финансовыми потоками. Отдельные регионы в ответ на кризис принимали меры по ограничению бюджетных дефицитов прежде всего за счет сокращения бюджетных расходов. Так, в августе 1998 г. администрация Санкт-Петербурга приняла бездефицитный бюджет на 1999 г., который предусматривал равенство бюджетных расходов и доходов на уровне 18, 8 млрд руб. Ряд регионов отреагировал на кризис ростом субсидий и дотаций местным предприятиям и повышением расходов, направленных отчасти на регулирование цен.

В целом, экономическая политика субфедеральных органов власти в значительно большей степени, чем политика федерального правительства, связана с осуществлением фискальных мер. Регионы лишены большей части доступных федеральному правительству механизмов макроэкономического регулирования: практически всех инструментов кредитно-денежной политики, внешнеэкономической политики, валютной политики и т. д. Это накладывает существенный отпечаток как на цели, так и на механизмы проводимой фискальной политики. Органы власти субъектов РФ, рассматривая свои регионы как в значительной степени самостоятельные в политическом и экономическом смысле территориально-административные образования и стремясь к приобретению большей независимости от федерального центра, заменяют недостающие элементы государственной политики фискальными механизмами. Это приводит к искажению целей бюджетной политики регионов, а также способствует снижению эффективности федеральной макроэкономической политики.

К особенностям фискальной политики на уровне субъектов РФ в 1998 г. можно отнести активное использование квазиденежных инструментов, лоббирование региональных интересов в рамках системы межбюджетных отношений, развитие практики финансирования государственных расходов из средств внебюджетных фондов и масштабное субсидирование региональных предприятий и коммунальной сферы. Все вышеперечисленные особенности фискальной политики субфедеральных органов власти свидетельствуют о склонности региональных и муниципальных органов власти к расширению своих полномочий и аккумуляции дополнительных финансовых ресурсов в собственном распоряжении в ущерб эффективности бюджетной политики.

Использование квазиденежных инструментов

Одной из наиболее острых проблем экономической политики, с которой столкнулись субъекты РФ в 1998 г., была невозможность финансирования необходимых бюджетных расходов за счет доходов, поступающих в денежной форме. В 1997 г., на фоне повышения реального курса рубля и относительно широкого доступа регионов на рынок капитала, эта проблема не имела такого значения даже несмотря на снижение поступлений в денежной форме с 58, 2% до 53, 9% (см. табл. 2). Как следствие, в 1 кв. 1998 г. целый ряд регионов предпринял попытку перейти к финансированию бюджета только на кассовой основе. Федеральное правительство активно стимулировало это начинание, настаивая на необходимости денежного исполнения части федеральных регулирующих налогов, переданных в доходную часть бюджетов субъектов РФ[2].

Таблица 2

Доля доходов бюджетов субъектов РФ, поступающих в денежной форме

(в % от общей величины собственных бюджетных доходов накопленным итогом с начала года)

Регионы

01. 01. 97

(1996 г.)

01. 01. 98

(1997 г.)

01. 12. 98

Российская Федерация

58, 2

53, 9

54, 8

в том числе

г. Москва

89, 2

93, 1

93, 1

Волгоградская область

47, 9

52, 4

63, 4

Приморский край

51, 5

50, 6

59, 0

Республика Саха (Якутия)

41, 5

31, 9

52, 7

Нижегородская область

59, 9

51, 6

49, 5

Свердловская область

47, 4

40, 9

44, 4

Белгородская область

62, 4

55, 8

42, 8

Московская область

43, 9

69, 1

41, 7

Республика Дагестан

36, 0

47, 3

41, 4

Красноярский край

44, 7

38, 6

40, 0

Ямало-Ненецкий АО

22, 4

18, 3

40, 0

Республика Башкортостан

63, 5

47, 0

35, 7

Источники: Государственная налоговая инспекция РФ, Министерство финансов РФ.

Однако финансирование бюджета на кассовой основе привело к ускорению темпов роста кредиторской задолженности бюджетов всех уровней, в частности, задолженности по заработной плате. Существенный рост задолженности региональных бюджетов, а также резкое снижение суммы перечисляемых трансфертов из федерального бюджета поставили в июне-июле региональные администрации перед выбором между долгосрочной фискальной реформой, подразумевающей нулевой дефицит бюджета и существенное сокращение расходов, и увеличением объема неденежного финансирования. Острота стоявших краткосрочных проблем подтолкнула регионы к возвращению на уже хорошо апробированный путь использования неденежных инструментов.

Региональные администрации в качестве основной причины низкой собираемости доходов в денежной форме рассматривают недостаточность денежной массы. Не обладая возможностями рублевого эмиссионного центра, они обратилась с созданию суррогатных денег, имеющих ограниченное хождение, фактически увеличивая этим сумму платежных средств в экономике своего региона. Это объективно снижает спрос на рубли со стороны налогоплательщиков, так как использование денежных суррогатов обычно подразумевает получение ненулевой прибыли. Все квазиденежные инструменты могут быть использованы в качестве средства платежа в рамках экономического пространства конкретного субъекта РФ.

Однако привлекательность использования квазиденег этим не ограничивалась. Практически любой выпускаемый региональной администрацией (муниципалитетом) инструмент: зачет, налоговое освобождение, вексель - в той или иной степени обращался на рынке. Это было связано с тем, что кредиторы государства, получившие обязательство бюджета зачесть определенную сумму налоговых обязательств в счет оплаты выполненных работ и оказанных услуг, обычно не имели необходимости выплаты столь значительной суммы налогов. Таким образом, гласно или негласно обязательство бюджета продавалось с дисконтом. При размещении этого обязательства по номинальной стоимости бюджет не признавал его долговым и поэтому никакого процентного дохода по нему не выплачивалось. При продаже на рынке с дисконтом, его первоначальный держатель нес убытки, которые фактически по сумме равнялись сумме процентного дохода, который должен был бы уплатить эмитент обязательства, если бы признал его долговым.

В методологии статистики государственных финансов МВФ, переход на которую был декларирован Россией уже более года назад, существует специальный вид долгового обязательства, размещаемого в безбумажной форме в счет оплаты товаров и услуг и погашаемого в счет уплаты налогов. При этом, однако, эти обязательства являются ценными бумагами и размещаются либо с дисконтом, либо приносят владельцу процентный доход. Субфедеральные органы власти, пользуясь отсутствием соответствующего законодательства, фактически взимали с кредиторов бюджета дополнительный налог, равный размеру процентных выплат, рассчитанных по рыночной ставке от суммы квазиденежных инструментов, выпущенных ими.

Наиболее широко используемым инструментом являются зачеты. Зачеты проводятся всеми без исключения субъектами РФ. В зависимости от формы их проведения положительная процентная ставка, связанная с их использованием, формируется или в форме банковской маржи, или в виде дополнительных доходов, которые получает налогоплательщик в течение периода от момента возникновения задолженности по уплате налогов до момента проведения зачета, или в виде дисконта от суммы проводимого зачета при приобретении прав на его осуществление на рынке. Особенностью зачетов при этом является то, что они являются инструментом бюджетной политики и их проведение никак не контролируется Центральным Банком РФ.

Вторым по объему использования является такой долговой инструмент, как налоговое освобождение[3]. Налоговое освобождение в счет финансирования бюджетных расходов передается кредиторам бюджета (преимущественно бюджетополучателям) или обменивается на иное финансовое обязательство. Администрация региона обязуется зачесть это налоговое освобождение через определенный срок при погашении в качестве налогового платежа. Фактически являясь долговым обязательством регионального бюджета и обращаясь в той или иной качестве на рынке, по форме налоговое освобождение долговым обязательством в соответствии с федеральным законодательством не является и прибавляется к долгу субъекта РФ. Доходность использования налоговых освобождений определяется дисконтом, с которым они продаются на рынке предприятиями и организациями, получившими их в качестве бюджетного финансирования и нуждающимися в их обмене на рубли.

Несмотря на принятие 11 марта 1997 г. федерального закона «О простом и переводном векселе», в котором прямо запрещается органам власти любого уровня давать тем или иным образом обязательства по векселям, выпуск администрациями регионов и муниципалитетов продолжился хотя и в меньших, чем до принятия закона объемах[4]. Кроме этого векселя коммерческих банков в 1998 г. по-прежнему принимались в уплату налоговых обязательств или обменивались на налоговые освобождения региональных и муниципальных бюджетов[5]. Используемые векселя как правило бывают процентными или реализуются на открытом рынке с дисконтом, что обеспечивает доходность операций с ними.

Одной из особенностей осуществления элементов кредитно-денежной политики на уровне субъектов РФ является то, что все инструменты, выпускаемые субъектами РФ, используются в той или иной степени также и муниципалитетами, и прежде всего администрациями столиц субъектов РФ. Они также осуществляют выпуск налоговых освобождений, проводят зачеты и обязываются по векселям. Это позволяет сделать вывод о реальной опасности осуществления фрагментарной кредитно-денежной политики даже на уровне крупных городов и муниципалитетов.

Второй особенностью является отсутствие контроля над эмиссионной деятельностью регионов со стороны федерального правительства. В соответствии с решением Банка России коммерческим банкам запрещено работать с векселями региональных администраций, однако это не мешает им выполнять функции депозитария на рынке налоговых освобождений и осуществлять обмен налоговых освобождений на векселя банков и предприятий.

Распределение налогов по уровням бюджетной системы

Формально в 1998 г. распределение налоговых поступлений немного сдвинулось в сторону федерального бюджета: с 42, 5% в 1997 г. до 43, 4% в 1998 г. Однако это изменение произошло только за счет уменьшения доли регионов в налоге на прибыль; по большинству остальных видов налогов доля регионов увеличилась (см. табл. 3). И если снижение доли налога на прибыль стало следствием объективного ухудшения финансового положения региональных предприятий, то увеличение доли регионов в иных налоговых поступлениях во многом является результатом целенаправленной политики субфедеральных органов власти - от прямого отказа ряда регионов от перечисления налогов в федеральный бюджет до использования различных экономических механизмов перераспределения налоговых поступлений.

Таблица 3

Структура распределения налоговых поступлений в консолидированный

бюджет по уровням бюджетной системы в 1997-1998 гг., %

Показатель

Федеральный бюджет

Бюджеты

территорий

1997

1998

1997

1998

Налоговые доходы, всего

42, 5

43, 4

57, 5

56, 6

в том числе

Налоги на внешнюю торговлю и ВЭД

100, 0

100, 0

0, 0

0, 0

Акцизы

80, 2

77, 4

19, 8

22, 6

НДС (товары, произведенные в РФ)

68, 9

60, 8

31, 1

39, 2

Налог на прибыль

32, 4

36, 2

67, 6

63, 8

Платежи за использование

природных ресурсов

19, 7

14, 5

80, 3

85, 5

Подоходный налог с физических лиц

2, 3

0, 1

97, 7

99, 9

Налоги на имущество

1, 2

0, 8

98, 8

99, 2

Источник: Министерство финансов РФ.

В принципе, в соответствии с российским законодательством, по большинству видов налоговых поступлений пропорции их распределения были зафиксированы на трехлетний период 1996-1998 гг. Например, поступления от НДС распределялись между регионами и федеральным центром в пропорции 1: 3. Так же в определенной и заранее заданной пропорции распределялись сборы от налога на прибыль, единого налога на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства, налога на покупку денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте. Однако реальные пропорции распределения налогов между уровнями бюджетной системы в 1996-1998 гг. отнюдь не совпадали с нормативными. Например, вместо 25% поступлений от НДС в 1997 г. в бюджеты субъектов федерации поступило 31%, а в 1998 г. - 39% (см. табл. 3).

Во многом такая ситуация связана с тем, что законодательно установленные нормы распределения налогов распространяются только на доходы, поступившие в денежной форме. Так, если региональный бюджет проводил зачет по недоимке по налогу на прибыль, то соответствующая доля от этой суммы могла и не быть перечислена в федеральный бюджет. Органы власти субъектов РФ ссылались при осуществлении данных операций на то, что такой же практики придерживалось и федеральное правительство. Таким образом, использование зачетных и иных неденежных схем позволяло регионам перераспределять налоговые доходы в свою пользу.

В конце 1998 г. истек трехлетний срок действия ранее установленных норм распределения налогов между уровнями бюджетной системы, и вокруг этого вопроса развернулась активная борьба между федеральным правительством и регионами. Согласно первоначальному проекту федерального бюджета на 1999 г., предложенном правительством, предполагалось направить в федеральный бюджет большую, чем ранее, долю налога на прибыль и подоходного налога. Кроме того, в федеральный бюджет должна была перечисляться вся сумма НДС. Субфедеральные бюджеты получали некоторые компенсации, в частности, возможность устанавливать налог с продаж (подробнее см. главу «Проблемы налоговой реформы»). Однако представители регионов вынудили правительство изменить его первоначальные планы, и в окончательном варианте бюджета зафиксировано решение направлять в федеральный бюджет 85% НДС, а в бюджеты субъектов Федерации - 15%.

Проблема распределения налоговых доходов касается не только отношений регионов и федерального центра, но и в не меньшей степени отношений региональных и муниципальных властей. В частности, принятое в бюджете на 1999 г. увеличение доли федерального бюджета в поступлениях НДС с 75 до 85% и предполагаемое изъятие в федеральный бюджет 3% подоходного налога самым непосредственным образом затрагивает муниципальные бюджеты. В 1996-1998 гг. доля НДС и подоходного налога, направляемая в бюджеты муниципалитетов, составляла 15% и 2/3 соответственно, при этом на долю данных источников бюджетных поступлений приходилось около 25% всех доходов местных властей. В качестве компенсации местным бюджетам планировалось направить поступления от налога на вмененный доход и налог с продаж. Однако налог на вмененный доход введен только с марта 1999 г., в то время как налог с продаж установлен только в 20 субъектах федерации.

Отношения центра с регионами в экономико-политическом плане во многом сходны с отношениями регионов с местными властями. Но если в первом случае фискальная децентрализация уже состоялась, то во втором еще нет. Некоторые регионы уже провели разумную децентрализацию: например, Республика Марий Эл оставила в республиканском бюджете только 25% расходов. Однако наряду с этим многие регионы ущемляют бюджетные права местных властей, с выгодой используя промежуточное положение в цепи «центр-регионы-местные власти». Частично решение проблемы могло бы заключаться в передаче дополнительных доходных полномочий местным властям, что в то же время должно происходить согласованно с принципом соблюдения суверенитета субъектов РФ.

Использование внебюджетных фондов

Практика формирования и использования внебюджетных фондов характерна не для всех регионов России. Внебюджетные фонды созданы там, где есть возможность дополнительного налогообложения прибыльных секторов экономики. В депрессионных регионах значимость внебюджетных фондов для финансирования государственных расходов существенно ниже. В Москве внебюджетные фонды финансируются за счет дополнительных отчислений от деятельности финансового сектора и сектора услуг, в сырьевых регионах - из поступлений от реализации добываемого сырья и т. д. Несмотря на то, что статистические данные о деятельности внебюджетных фондов не предоставляются регионами федеральному правительству, о масштабах их деятельности можно судить по косвенным признакам, таким как доля перечислений в региональный бюджет из внебюджетных фондов в общих доходах бюджета[6]. В среднем в 1998 г. доходы внебюджетных фондов составляли от 5 до 15% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

До последнего времени, в том числе и в 1998 г., в качестве основания для расчета суммы трансфертов, предоставляемых региону из ФФПР, использовался показатель фактических бюджетных доходов. В этой связи чрезвычайно выгодным становилось перераспределение доходов в пользу внебюджетных фондов с тем, чтобы по возможности увеличить сумму причитающегося трансферта. Естественным было предоставление льгот по налогообложению со стороны регионального бюджета и сбор сопоставимой величины доходов в качестве обязательных платежей во внебюджетные фонды.

Бюджетные расходы

В области расходов бюджетов субфедерального уровня основными проблемами остаются нецелевое использование средств и значительная доля расходов, направляемых на субсидирование местной экономики. При этом нецелевым образом зачастую используются как собственные доходы субфедеральных бюджетов, так средства, поступающие из федерального бюджета трансферты, субсидии и ссуды. Особенно наглядно это проявляется в рамках проблемы задолженности региональных бюджетов по заработной плате.

Широко известно, что большая часть задолженности бюджетной системы по выплате заработной платы приходится на субфедеральные бюджеты. При этом регионы требуют постоянного расширения помощи со стороны федерального бюджета, объясняя это невозможностью обслуживания кредиторской задолженности и осуществления текущих платежей из собственных средств своих бюджетов. Однако, как становится ясно при анализе, регионы тратят средства, полученные из федерального бюджета, на иные цели, чем было условлено при получении помощи. Все дополнительные ссуды, предоставляемые региональным бюджетам федеральным правительством, должны быть израсходованы на выплату заработной платы. Но фактически они расходуются на финансирование текущих расходов, без учета заработной платы.

Так, например, остатки средств субфедеральных бюджетов на счетах в банках и в виде кассовой наличности увеличились в ноябре 1998 г. на 1, 3 млрд. руб., из которых 0, 58 млрд руб. было получено в результате исполнения бюджетов с профицитом, а 0, 72 млрд руб. - в результате заимствований на внутреннем рынке. Чистое финансирование за счет ссуд федерального бюджета в ноябре составило 0, 64 млрд руб. Таким образом, все предоставленные ссуды федерального бюджета были фактически потрачены на цели иные, чем те, на выполнение которых они были предоставлены.

Все вышеописанное в полной мере может быть отнесено и к другим дополнительным каналам оказания помощи региональным бюджетам со стороны федерального бюджета. Ситуация усугубляется отсутствием единой системы распределения финансовых средств, что часто приводит к задержке платежей в уполномоченных банках и обострению проблемы неплатежей в регионах. Помимо этого, распространение различных платежных схем между коммерческими банками и региональными администрациями также приводит к нецелевому использованию трансфертов, направляемых в регионы из центра. За первые 10 месяцев 1998 г. нецелевое использование трансфертов, предназначенных для выплаты задолженности по зарплате, было зарегистрировано в 17 регионах. Например, в Магаданской области из 239 млн руб., выделенных для погашения задолженности, по назначению было использовано лишь 139, 7 млн руб.; аналогичные данные для республики Бурятия составили 539, 1 млн руб. и 338, 2 млн руб. соответственно.

В последние несколько лет сформировалась практика аврального погашения задолженности по зарплате бюджетникам в регионах в конце года посредством выделения основной части трансфертов из федерального бюджета в декабре. Такого рода практика является крайне негативной, так как создает ожидания у региональных администраций, что даже в случае нецелевого использования средств центральные власти в конце концов предоставят регионам необходимую финансовую помощь. В данном контексте очевидна необходимость создания системы мониторинга целевого использования средств в регионах, обсуждение основ которой проводилось в правительстве в январе 1999 г.

Более того, практика периодической накачки финансовых ресурсов в регионы способствует сохранению неэффективных производств, так как вместо банкротства несостоятельных предприятий последние получают возможность продолжать существовать за счет все больших инъекций бюджетных средств. Такого рода тенденция не может не беспокоить как федеральное правительство, так и сами регионы, так как ширящаяся практика проедания трансфертов отсталыми регионами укрепляет предрасположенность реципиентов помощи к продолжению накопления задолженности и в будущем. В данном случае налицо проблема так называемого «оппорту­нис­ти­чес­ко­го поведения» со стороны регионов. Одним из возможных путей решения проблемы является расширение практики предоставления условной помощи взамен предоставляемой в настоящее время безусловной.

Изменение практики осуществления экономической политики на субфедеральном уровне возможно только в случае упрощения управленческой структуры, сокращения и более четкой регламентации функций субфедеральных органов власти и существенного сокращения расходных полномочий региональных бюджетов. В частности, значительному сокращению должны быть подвергнуты расходы по субсидированию региональной экономики, которые в среднем в 1998 г. составляли более 20% региональных бюджетов[7]. Столь высокий уровень субсидирования может лишь частично быть оправдан затратами на финансирование коммунального хозяйства. Фактически столь большая доля бюджетных средств тратится на субсидирование региональной экономики с протекционистской целью защиты ее от конкуренции (см. главу «Административные ограничения конкуренции»).

Совершенствование межбюджетных отношений

Наиболее значимым событием в процессе реформы межбюджетных отношений в 1998 г. стало принятие правительственного постановления «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах»[8]. В целом данное постановление представляет собой значительный шаг вперед в деле реформирования системы межбюджетных отношений, так как в данном нормативном акте содержатся качественно новые положения, в том числе:

• обеспечение федеральным правительством обусловленности выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использование регионами;

• минимизация встречных финансовых потоков;

• сокращение дотационности и количества дотационных территорий.

Среди основных принципов функционирования системы межбюджетных отношений в постановлении указываются единство бюджетной системы, самостоятельность бюджетов разных уровней, законодательное разграничение расходных полномочий, а также обусловленное и прозрачное перераспределение средств между бюджетами. Предполагается также четко разграничить расходные и доходные полномочия между различными уровнями власти, при этом в 1998 г. должна быть проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых актов.

В период с 1998 по 2001 г. должен быть осуществлен переход к нормативной оценке бюджетных потребностей различных уровней власти. Это крайне важно с точки зрения распределения помощи, которая будет выделяться на основе соотношения обоснованной (нормативной) бюджетной потребности региона к соответствующему среднему показателю по российским регионам. Кроме того, планируется переход к расчетным показателям оценки потенциальных доходов.

Определенные изменения произойдут и в системе функционирования Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Расчет долей регионов, получающих из данного Фонда средства, будет проходить в 4 этапа. На первой стадии будет определяется потенциальный душевой доход каждого региона; на второй определяется индекс бюджетных расходов на основе нормативных бюджетных потребностей каждого субъекта Федерации; на третьей стадии рассчитывается отношение подушевых бюджетных доходов и индекса бюджетных расходов, которое на четвертой стадии с учетом полученных показателей доли регионов рассчитываются так, чтобы максимизировать показатель приведенного бюджетного дохода на душу населения регионов, получающих трансферты, при заданном в бюджете уровне финансирования ФФПР. Указанный механизм формирования Фонда во многом выгодно отличается от того, который действовал в 1998 г., так как в последнем случае еще не были должным образом определены объективные потребности регионов в бюджетных расходах, что в некоторой степени заменялось применением искусственных критериев (например, географических) в оценке расходных нормативов для регионов.

Постановление правительства также предусматривает оказание инвестиционной поддержки развитию регионов, которая будет направляться как на социальные нужды (в рамках Фонда регионального развития), так и на производственные (в рамках Бюджета развития РФ). Кроме того, планируется создание Фонда развития региональных финансов (ФРРФ), целью деятельности которого является активизация процессов оздоровления бюджетов регионов. В рамках ФРРФ предполагается выделять средства на возвратной основе наиболее передовым в деле реформирования своих финансов регионам.

Принцип обусловленности получает в рамках постановления особое внимание. Так для наиболее дотационных регионов (в которых доля федеральной помощи составляет более 50% от доходов бюджета региона) обязательным условием получения финансовой помощи из центра является ревизия бюджета. Ревизия бюджета будет заключаться в проверке адекватности и жизнеспособности проводимой бюджетной политики, а также в проверке целесообразности производимых регионом расходов. Помимо этого, в качестве обязательного условия получения финансовой помощи из ФФПР является перевод бюджетов на казначейскую систему исполнения, целевое использование финансовых ресурсов для погашения задолженности по зарплате, а также наличие у региона программы повышения собственных доходов и сокращения дотационной зависимости.

После завершения работы группы по совершенствованию межбюджетных отношений в конце декабря 1998 г., основные аспекты развития фискального федерализма в 1999 г. были согласованы между федеральным правительством, парламентом и регионами в ходе обсуждения проекта бюджета на 1999 г. В результате основные параметры перераспределения доходных полномочий, разработанные правительством, были отчасти изменены и в рамках бюджетного процесса были переданы в Федеральное Собрание. В частности, часть дополнительных налоговых доходов будет отчисляться наиболее отсталым регионам. Другой поправкой к предложениям правительства стало создание фонда дотаций на электроэнергию для регионов Дальнего Востока. Наконец, были сделаны уступки и в области размеров финансовой помощи, при этом предполагается, что 39 регионов получат относительно больше средств от центра по сравнению с 1998 г., в то время как доли 36 регионов в ФФПР сократятся. В результате доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета РФ должна снизится до 49, 5%, что является реализацией требования о передаче не менее 50% доходов регионам. В качестве компенсации потерь федерального бюджета планируется отложить на месяц снижение ставок по налогу на прибыль и НДС.

Для решения проблемы волюнтаристского перераспределения средств регионами центральные власти активизировали шаги по строительству системы федерального казначейства. В соответствии с правительственной программой реформирования системы межбюджетных отношений, начиная с 1999 г. планируется ввести казначейскую систему исполнения бюджета в 15-20 наиболее дотационных регионах России. Институциональная подготовка к введению казначейской системы практически завершена - на конец 1998 г. отделения Федерального казначейства открылись во всех субъектах Федерации за исключением Татарстана и Чечни. Необходимо отметить, что фактическая работа по созданию системы федерального казначейства в основном была завершена уже в 1997 г.

Ожидаемый эффект от введения системы казначейства заключается в устранении проблемы недобросовестного посредничества коммерческих банков и региональных администраций в распределении финансовых ресурсов конечным получателям. Введение системы казначейства позволит распределять финансовые ресурсы между конкретными получателями адресно и только по заявкам на конкретные расходы. С административной точки зрения важен тот факт, что в рамках данной системы глава управления Федерального казначейства независим от региональных властей, так как он подчиняется напрямую руководству Федерального казначейства и не входит в состав региональной администрации.

Определенные изменения должны претерпеть и двусторонние отношения между центром и отдельными субъектами Федерации, оформленные в виде специальных соглашений[9]. Наконец, федеральное правительство намерено начать активно бороться с практикой создания в регионах внутренних оффшоров, потери бюджета от которых составили в 1998 г., по оценкам Минфина, около 10 млрд руб.

[1] Кроме того, в апреле 1998 г. в Калмыкии были созданы финансовые структуры, которые присвоили себе выполнение части функций, которые находились в компетенции федеральных органов, а в сентябре федеральные органы в связи с финансовыми нарушениями закрыли Национальный банк Калмыкии. После этого 17 ноября президент Калмыкии заявил о возможности выхода республики из состава Российской Федерации, мотивируя свое заявление уже недостаточностью трансфертных платежей из центра. В результате проверки проведенной аудиторами Счетной палаты было выяснено, что вместо запланированных в бюджете на 1998 г. 361 млн руб. и утвержденных в рамках секвестрированного бюджета 311, 2 млн руб. центральные власти направили в Калмыкию трансферты на общую сумму 441, 2 млн руб.

[2] Указ Президента РФ № 495 от 5. 05. 98 г. «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов».

[3] В различных регионах названия инструмента могут отличаться: налоговые освобождения в Республике Мордовия, республиканские налоговые освобождения в Республике Башкортостан и т. д.

[4] В бюджете Республики Бурятия на 1998 г., например, была выделена статья расходов на погашение векселей Министерства финансов Республики Бурятия. При этом срок обращения векселей не может превышать в соответствии с действующим законодательством 180 дней.

[5] Векселя банка «Российский кредит» использовались при исполнении бюджета Красноярского края и т. д.

[6] Так, например, в 1998 г. Республика Татарстан провела консолидацию значительной части внебюджетных фондов в республиканский бюджет. Доля переданных бюджету доходов внебюджетных фондов составила 23, 7% от совокупных доходов бюджета Республики, включающего кроме республиканского бюджета еще и бюджеты муниципалитетов. В Башкортостане перечисления доходов внебюджетных фондов составили за 11 месяцев 1998 г. 6, 6% от доходов консолидированного бюджета республики.

[7] По данным Министерства финансов РФ.

[8] Несомненное влияние имело также принятие Бюджетного Кодекса. Кроме этого существенное значение для формирования системы межбюджетных отношений имело заключение с большинством регионов межбюджетных соглашений.

[9] В частности, в 1998 г. истек срок специального соглашения между федеральным центром и Татарстаном, в соответствии с которым Республика Татарстан имела дополнительные права по контролю финансовых потоков на территории региона (в республиканский бюджет зачислялась определенная доля федеральных налогов, за счет чего из средств республиканского бюджета осуществлялись расходы по финансированию федеральных программ, учреждений и организаций на территории Республики).

Глава 10

управление долгом

на субфедеральном уровне

Политика субфедеральных органов власти по управлению долгом претерпела в 1998 г. принципиальные изменения. Потеря доступа к рыночным инструментам заимствования в результате финансового кризиса и дефолта по внешним и внутренним обязательствам вынудила регионы отказаться от попытки реформирования системы управления долгом и вернуться к практике финансирования дефицита, характерной для 1995-1996 гг. Неисполнение обязательств по обслуживанию долга, распространившееся в 1998 г. и на рыночные долговые инструменты субъектов РФ, явилось закономерным результатом политики формирования долга, проводившейся в предшествующие годы и направленной на привлечение максимально возможной суммы из всех источников на цели финансирования текущих бюджетных расходов без учета необходимости проводить своевременное обслуживание долга. Существенную роль в этом сыграло и отсутствие регулирующего законодательства на федеральном уровне, а также неспособность федеральных органов власти эффективно контролировать процесс накопления государственного долга на субфедеральном уровне.

Общая характеристика

политики управления долгом в 1998 г.

Органы власти субъектов РФ, стремившиеся к финансовой самостоятельности и постановке под свой контроль финансовых потоков в регионе, в течение всего периода финансового кризиса (за исключением только его финальной стадии летом-осенью 1998 г.), проводили политику максимизации объемов заимствований в текущий момент времени без учета необходимости своевременного и полного погашения задолженности в будущем.

При этом в течение 1997 г. субъектам РФ были доступны ресурсы не только российского, но и международного рынка капиталов. Среди зарубежных и российских инвестиционных банков, ожидавших начала экономического роста, развернулась серьезная конкуренция за право осуществления дебютного выпуска региональных еврооблигаций и возможность предоставления субъектам РФ финансовых кредитов. Существенное расширение предложения ресурсов привело к снижению процентных ставок на рынке субфедеральных займов и определило заинтересованность регионов в размещении рыночных долговых инструментов, позволявших привлечь на бюджетные счета денежные средства. При этом регионы продолжали активно привлекать средства в форме ссуд, предоставляемых федеральным бюджетом, и банковских кредитов. Это позволило планомерно сокращать сумму накопленной кредиторской задолженности в июле-декабре 1997 г., обращая ее в форму рыночных и формализованных долговых обязательств.

Условия субфедеральных заимствований стали существенно ухудшаться с начала 1998 г. Но институциональные инвесторы не хотели терять с большим трудом завоеванные позиции, и сохраняли активность на российском рынке субфедерального долга. В результате предложение ресурсов сохранялось на относительно высоком уровне, несмотря на разворачивающийся финансовый кризис, затронувший уже и российский рынок. Надеясь на сохранение благоприятной рыночной конъюнктуры в течение 1998 г., ряд регионов предпринял попытку реформировать систему управления долгом и отказаться от неэффективной практики выпуска квазиденежных инструментов (см. главу «Региональная бюджетная политика»).

Сокращение объемов рыночных заимствований[1], скачкообразное увеличение процентных ставок и возобновившийся рост кредиторской задолженности вынудили регионы в начале лета прекратить осуществление реформ и вернуться к практике финансирования бюджетного дефицита за счет выпуска квазиденежных инструментов. Падение доходов субфедеральных бюджетов в июне, резкое снижение объема выделяемых трансфертов из федерального бюджета в июле и «схлопывание» первичного рынка субфедеральных заимствований оставили регионы, рассчитывавшие произвести рефинансирование долга или профинансировать его обслуживание за счет средств федерального бюджета, без резервов, необходимых для своевременного осуществления обслуживания долга. Этому в немалой степени способствовала выработанная годами привычка в одностороннем порядке откладывать осуществление расходных обязательств бюджета в форме кредиторской задолженности на неопределенное время.

Последовавший дефолт по «сельским» и «энергетическим» облигациям, не повлекший за собой в краткосрочной перспективе практически никаких отрицательных последствий для эмитентов, послужил отправной точкой для пересмотра графика погашения всех остальных рыночных обязательств субъектов РФ. Представляется, что неверно было бы полагать первопричиной долгового кризиса субфедеральных органов власти события, развернувшиеся в течение открытой фазы федерального долгового кризиса после 17 августа 1998 г., так как большая часть регионов впервые не заплатила по своему рыночному долгу («сельским» облигациям) в июне-июле 1998 г., на этапе, предшествовавшем обострению кризиса.

Органы власти субъектов РФ, столкнувшись в июле-августе 1998 г. не только с невозможностью размещения новых выпусков ценных бумаг, к чему они могли бы относительно легко приспособиться, но также и с кризисом банковской системы, резко ограничившим основной альтернативный источник заемных денежных средств (финансовые возможности региональных банковских систем), были вынуждены на первоначальном этапе существенно сократить дефицит бюджета. Относительно неликвидный и ограниченный рынок квазиденежных инструментов не мог быстро компенсировать недостаток средств для финансирования бюджетного дефицита.

По состоянию на конец 1998 г. основным источником финансирования бюджетного дефицита стал выпуск квазиденежных инструментов, на который был перенесен акцент после фактического исчезновения таких инструментов заимствования, как ценные бумаги и банковские ссуды. Фактически отсутствовали организованные формы обращения субфедерального долга на рынке. В 1999 г. возможная стабилизация банковской системы, вероятно, может вызвать относительное увеличение значимости кредитов региональных банков как источника финансирования бюджетного дефицита.

Особенности политики управления долгом

на субфедеральном уровне

Существенное отличие положения, в котором находятся субфедеральные органы власти, от положения федерального правительства заключается в отсутствии внешнего фактора, стимулирующего к реализации бюджетной реформы и проведению более эффективной в долгосрочной перспективе политики управления долгом. В качестве такого фактора для федерального правительства выступает сообщество иностранных кредиторов и, прежде всего, МВФ. Отсутствие угрозы изоляции и прекращения финансирования из федерального бюджета в случае неэффективного использования выделяемых ресурсов или их невозврата дает регионам возможность проводить политику, нацеленную на разрешение текущих проблем и получение максимальной выгоды в краткосрочном периоде.

Существенную долю долговых обязательств бюджета, как будет показано ниже, составляют неформализованные обязательства: кредиторская задолженность, квазиденежные инструменты - то есть обязательства, механизм и порядок обслуживания которых определяется не федеральным законом, а самим заемщиком. Это делает возможным дискреционное перераспределение задолженности между кредиторами в целях оптимизации текущего финансового положения бюджета субъекта РФ (или муниципалитета). Это, в частности, позволяет высказать предположение еще об одной причине постоянного поддержания ненулевого уровня задолженности субфедеральных бюджетов по выплате заработной платы. Волюнтаристское перераспределение долга на таких безответных кредиторов, как государственные служащие, во-первых, позволяет решить проблему выплаты части задолженности иным кредиторам, а, во-вторых, дает возможность требовать предоставления дополнительных ресурсов у федерального правительства в виде помощи.

В результате использования возможностей «принудительного» увеличения неформализованной части долга, у регионов к середине 1998 г. сформировался объем долга, который они были не в состоянии своевременно обслуживать в случае невозможности его рефинансирования. При этом замена «рыночного» долга на «не­рыноч­ный» является неэквивалентной как количественно, так и качественно. Для обслуживания таких долговых инструментов, как эмиссионные ценные бумаги и банковские кредиты, необходима заблаговременная аккумуляция денежных средств. Формирование дополнительного рубля кредиторской задолженности, являющейся по сути неисполненными обязательствами бюджета, исполнение которых можно востребовать формально только через суд, не высвободит само по себе необходимые ресурсы для обслуживания 1 рубля банковского кредита, для чего необходима аккумуляция и выплата денежных средств.

Таким образом, закономерно сформировавшийся чрезмерный объем долга[2] и относительно сегментированный и неликвидный рынок бюджетной задолженности существенно обостряет проблему ликвидности региональных бюджетов как заемщиков. Существующая практика проведения заимствований на рынке капитала при одновременном дополнительном финансировании бюджетных расходов при помощи квазиденежных инструментов способствует как наращиванию кредиторской задолженности и снижению платежной дисциплины, так и подвергает серьезному риску права инвесторов, приобретших на открытом рынке обязательства данного субфедерального органа власти.

В 1998 г. региональными администрациями была практически решена проблема распыленности полномочий по осуществлению заимствований и обслуживанию долга, характерная для 1996-1997 гг. Увеличение объема задолженности, повышение требований к качеству обслуживания долга, связанное с расширением доступа регионов на рынок капитала во второй половине 1997 г., привели к осознанию необходимости концентрации всех полномочий по осуществлению политики обслуживания долга в руках органа власти, исполняющего бюджет. В 1998 г. наблюдались лишь единичные примеры наделения профильных министерств или комитетов полномочиями принимать обязательства от имени администрации субъекта РФ (или муниципалитета). В некоторых регионах, например, в Республике Саха (Якутия), право осуществлять заимствования сохранили и внебюджетные фонды.

Чистый долг субъектов РФ

Серьезной проблемой, с которой сталкиваются регионы при управлении долгом - это теоретическое определение термина «долг» и его практическое измерение и оценивание. Так, например, выпускаемые и используемые квазиденежные инструменты (зачеты, налоговые освобождения, векселя коммерческих банков и компаний и т. д.), как правило, не включаются в сумму долга, хотя при этом они обладают всеми свойствами долговых обязательств и оказывают соответствующее влияние на устойчивость, предсказуемость и ликвидность долговой позиции заемщика. Не признавая квазиденежные инструменты в качестве задолженности, субъекты РФ и муниципалитеты недооценивают сумму накопленного долга и оказываются склонны завышать объем заимствований по сравнению с приемлемым уровнем.

Нижней границей долга, очевидно, является накопленный в течении предшествующих периодов дефицит бюджета, или иначе чистый долг (см. табл. 1). При этом, если у региона существует профицит бюджета, то это не означает, что у него отсутствует долг. Это связано, в частности, с существованием у государственных внебюджетных фондов долга преимущественно в форме банковских займов и поручительств по обязательствам региональных предприятий. Кроме этого, существование профицита не отрицает возможности накопления долга, например, за счет увеличения остатков средств на бюджетных счетах в банках.

Не поддается оценке величина задолженности внебюджетных фондов субъектов РФ и внебюджетных фондов местных органов власти. Статистически достоверные данные об объеме взаимного кредитования внебюджетных фондов и бюджетов также отсутствуют.

По оценке Счетной Палаты РФ, по состоянию на 01. 07. 97 г. гарантии и поручительства составляли около одной трети от суммы всех бюджетных долговых обязательств без учета кредиторской задолженности бюджетов и используемых квазиденежных инструментов (за исключением векселей). Расширение использования рыночных инструментов заимствования, вероятно, привело к дальнейшему снижению доли условных долговых инструментов (поручительств, гарантий), но определить их настоящую пропорцию с достаточной степенью уверенности не представляется возможным в условиях отсутствия статистической информации.

Таблица 1

Чистый долг субъектов РФ (на конец года, млн руб.) *

Регионы

1995

1996

1997

1998

Российская Федерация

1 042

20 850

53 013

62 590

в том числе

Регионы с минимальным объемом долга

г. Москва

• 1 971

• 2 271

• 4 162

• 3 909

Республика Башкортостан

• 3 630

• 3 159

• 3 091

• 2 760

Пермская область

• 1 909

• 1 891

• 1 548

• 1 665

Ханты-Мансийский АО

• 2 093

• 1 850

• 1 261

• 1 188

Ставропольский край

• 1 048

• 927

• 733

• 720

Регионы с максимальным объемом долга

Новосибирская область

1 018

1 511

2 712

2 678

Коми-Пермяцкий АО

2 832

2 870

2 957

2 954

Ямало-Ненецкий АО

1 230

1 476

2 625

3 220

Санкт-Петербург

1 472

3 701

4 289

3 880

Республика Саха (Якутия)

1 757

4 666

7 724

10 633

• Отрицательное значение соответствует накопленному профициту бюджетов.

Источник: Министерство финансов РФ.

Бюджетные ссуды

В 1998 г. бюджетные ссуды выделялись на цели финансирования кассового разрыва, северного завоза и выплаты задолженности по заработной плате (см. табл. 2). Фактически бюджетная ссуда являлась формой более раннего по времени перечисления трансферта или иных платежей из федерального бюджета в региональные. Отсутствие достаточных для погашения взятых ссуд денежных средств у субъектов РФ приводило к погашению задолженности путем встречного зачета обязательств. Основными источниками погашения бюджетных ссуд являлись удержания из подлежащих к перечислению сумм на финансирование принятого на баланс жилого фонда и объектов социально-культурной сферы, остатков по перерасчету трансфертов за 1997 г., сумм на финансовую поддержку депрессивных ре­ги­онов, трансфертов субъектам РФ из ФФПР и дотаций ЗАТО[3]. Проследить в полном объеме целевое использование предоставленных ссуд в течение года не представляется возможным с технической точки зрения. Однако на практике широко распространено непоследовательное исполнение субъектами РФ условий предоставления ссуд.

Банковские кредиты

Активное привлечение банковских кредитов происходило во второй половине 1997 г. - первом квартале 1998 г. (см. табл. 3). В течение этого периода, как отмечалось выше, целый ряд субъектов РФ предпринял попытки осуществить бюджетную реформу и реформу

Таблица 2

Задолженность субъектов РФ перед федеральным бюджетом по бюджетным ссудам (по состоянию на 01. 11. 98 г., млн руб.)

Регионы

Всего

Ссуды на северный завоз и финансирование кассового разрыва

Ссуды на погашение долга по выплате заработной платы

Российская Федерация

17 316

3 882

13 434

в том числе*

Кемеровская область

1 330

400

930

Республика Саха (Якутия)

910

122

788

Иркутская область

792

33

759

Красноярский край

739

238

501

Республика Бурятия

684

200

484

Алтайский край

659

11

648

Читинская область

510

38

471

Хабаровский край

475

100

375

Свердловская область

462

229

233

Республика Татарстан

452

202

250

Республика Тыва

399

59

340

• Десять регионов с максимальной суммой задолженности по бюджетным ссудам.

Источник: Министерство финансов РФ.

системы управления долгом. Благоприятная конъюнктура мировых финансовых рынков способствовала расширению предложения капитала и на российском финансовом рынке. Региональные власти перераспределяли свои долговые обязательства в формализованный рыночный сегмент, активно наращивая сумму долга. Привлекавшиеся в течение этого периода кредиты иностранных банков также отражались в бюджетной отчетности как рублевые займы у российских банков-посредников, и соответственно требования банковской системы России к субфедеральным органам власти также включает суммы предоставленных банками-нерезидентами кредитных линий.

Таблица 3

Требования коммерческих банков к субфедеральным органам власти (млн руб.)

Дата

Сумма долга субфедеральных бюджетов

01. 01. 97

2 790, 4

01. 04. 97

3 232, 6

01. 07. 97

4 876, 0

01. 10. 97

10 277, 2

01. 01. 98

12 514, 5

01. 04. 98

23 039, 6

01. 07. 98

24 002, 0

01. 09. 98

24 506, 0

Источники: Институт экономических проблем переходного периода, Центральный банк РФ.

Стабилизация объема задолженности бюджетной системы перед банками во втором-третьем кварталах 1998 г. была связана как с резко возросшим риском неисполнения обязательств по уже существовавшим и новым банковским ссудам заемщиками-бюджетами, так и с сокращением свободных ресурсов у банков в связи с развертыванием общефедерального финансового кризиса.

Внешний долг

В соответствии с российским законодательством, местные органы власти не имеют права иметь внешнюю задолженность. Органы власти субъектов РФ имеют право при выполнении установленных законодательством условий формировать внешний долг как в форме ценных бумаг, деноминированных в иностранной валюте, так и в форме банковских кредитов и поручительств. В течение 1998 г., по официальной статистике Банка России, ни один регион не взял кредит непосредственно у банка-нерезидента. Иностранные банк или банковский консорциум предоставлял валютный заем российскому банку, который, в свою очередь, предоставлял рублевый кредит администрации субъекта РФ, конвертировав полученную сумму по текущему валютному курсу. Процентные выплаты по кредиту определялись на основании плавающей процентной ставки, привязанной к темпу роста курса доллара. Таким образом, все подобные банковские ссуды фактически являлись, с точки зрения конечного заемщика, кредитами российских банков и соответствующим образом отражались в статистике государственных финансов.

Данные о поручительствах в иностранной валюте, выданные администрациями регионов за предприятия и банки, расположенные на территории данного региона, не содержатся в формах обязательной бюджетной отчетности и не предоставляются федеральному правительству.

В 1997 г. было размещено 3 выпуска еврооблигаций: гг. Москвы и Санкт-Петербурга и Нижегородской области. В 1998 г. на внешних рынках капитала также было размещено только 3 выпуска ценных бумаг субъектов РФ: 02. 04. 98 г. прошли первые ориентировочные торги по еврооблигациям Москвы (500 млн немецких марок), 05. 05. 98 г. - по еврооблигациям Москвы, деноминированным в итальянской лире (400 млрд итальянских лир) [4]. Ямало-Ненецкий привлек 08. 04. 98 г. секъюритизированный кредит на сумму 100 млн дол. [5] Существенное ухудшение конъюнктуры на рынке еврооблигаций не позволило реализовать планы Москвы и Московской области по эмиссии уже зарегистрированных выпусков облигаций, деноминированных в долларах США.

Привлечение займов и эмиссия ценных бумаг, деноминированных в иностранной валюте в условиях практически нулевого изменения реального обменного курса рубля по ставкам, существенно более низким, чем ставки рублевого рынка капитала, в 1997 г. было для регионов чрезвычайно привлекательным. Рынок субфедеральных еврооблигаций был ликвидным и позволял рассчитывать на привлечение дополнительных средств и в 1998 г. В то же время субъекты РФ осуществляли внешние заимствования с расчетом на рефинансирование долга в дальнейшем или с надеждой заработать сумму, необходимую для обслуживания долга путем инвестирования привлеченных средств в рублевые активы: ГКО, банковские депозиты, собственные ценные бумаги, выкупаемые с существенным дисконтом. Хотя средства были привлечены на существенно больший срок, чем это было возможно на российском рублевом рынке, они были вложены практически исключительно в инвестиционные проекты, связанные с финансовыми операциями.

После майского обострения финансового кризиса на российском финансовом рынке и первых дефолтов по «сельским» облигациям в июне надежды на получение новых кредитов или на размещение дополнительных эмиссий еврооблигаций развеялись. Рынок еврооблигаций стал неликвидным, а спрэды по состоянию на 25 декабря 1998 г. достигли 6-10 тысяч базисных пунктов (см. рис. 1 и 2). Заключаемые сделки носили единичный характер, а выставляемые котировки были только ориентировочными.

Кредиторская задолженность

и квазиденежные инструменты

Результатом неудачного осуществления реформы управления долгом на фоне сохранения объема расходных обязательств бюджета при одновременном ограничении масштабов использования квазиденежных инструментов в 1 кв. 1998 г. стало резкое увеличение суммы кредиторской задолженности бюджетной системы. В еще большей степени увеличил кредиторскую задолженность острый кризис ликвидности бюджетов в июле-октябре прошедшего года (см. табл. 4). Выход из кризиса ликвидности был найден в реконструкции рынка квазиденежных инструментов и расширении объемов их использования, что привело к резкому сокращению денежной составляющей в собираемых собственных доходах бюджетов субъектов РФ[6].

Ценные бумаги, обращающиеся на внутреннем рынке

На вторую половину 1997 - первый квартал 1998 г. приходится короткий расцвет рынка эмиссионных бумаг субфедеральных органов власти (см. табл. 5). Благоприятная конъюнктура соответствовала агрессивному настрою эмитентов, стремившихся привлечь макси-

Таблица 4

Кредиторская задолженность бюджетов субъектов РФ по выплате заработной платы, государственных пособий на детей, стипендий и оплате коммунальных расходов (накопленным итогом, в % к бюджетным расходам)

Регион

1996

1997

1998

1998*

Российская Федерация

10, 6

8, 9

16, 2

21, 1

в том числе

Эвенкийский АО

12, 0

6, 1

14, 8

40, 9

Красноярский край

17, 4

10, 3

21, 5

33, 7

Кемеровская область

20, 3

6, 7

22, 6

32, 6

Свердловская область

7, 9

8, 5

24, 0

26, 7

Иркутская область

18, 7

16, 3

26, 0

58, 2

Коми-Пермяцкий АО

22, 7

14, 7

34, 5

37, 1

Агинский Бурятский АО

16, 8

4, 0

45, 0

52, 0

• Включая задолженность по начислениям на заработную плату.

Источник: Министерство финансов РФ.

мально возможную сумму инвестиций в свои обязательства. Представляется, что летний дефолт большинства регионов по «сельским» и «энергетическим» облигациям не явился лишь результатом вынужденного характера выпуска этих обязательств[7].

Таблица 5

Объем зарегистрированных и предполагавшихся к размещению эмиссий ценных бумаг субфедеральных органов власти в 1998 г.

Регионы

На внутреннем рынке (млн руб.)

На внешнем рынке

Российская Федерация

13 738

US$800 млн, DM500 млн, ITL750 млрд

в том числе:

г. Москва

2 800

US$500 млн, DM500 млн, ITL750 млрд

г. Санкт-Петербург

2 840

Республика Саха (Якутия)

1 300

Свердловская область

1 000

Омская область

1 000

Иркутская область

755

Республика Татарстан

560

Белгородская область

369

Алтайский край

300

Ярославская область

300

Источник: Министерство финансов РФ.

Рисунок 1. Сравнительные графики доходности к погашению[8] еврооблигаций г. Москвы и провинции Буэнос-Айрес, деноминированных в немецких марках (в процентах годовых)

Рисунок 2. Сравнительные графики доходности к погашению[9] еврооблигаций г. Москвы и г. Буэнос-Айреса, деноминированные в итальянских лирах (в процентах годовых)

Таблица 6

Обслуживание задолженности по «сельским облигациям» первого однолетнего

транша субъектами РФ по состоянию на 01. 01. 99 г.

Не исполнили обязательства

Исполнили обязательства (погасили, уплатили процентный доход)

Май 1998 г. (1)

(1)

Читинская область (частично)

Томская область

Июнь 1998 г. (4)

(4)

Агинский-Бурятский АО, Еврейская АО (частично), Республика Калмыкия, Тамбовская область (частично)

Республика Карелия, Омская область, Оренбургская область, Республика Хакасия

Июль 1998 г. (28)

(3)

Республика Алтай, Алтайский край, Амурская область (частично), Астраханская область (частично), Брянская область (частично), Волгоградская область (частично), Воронежская область (частично), Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Коми, Краснодарский край (частично), Коми-Пермяцкий АО, Липецкая область, Магаданская область, Республика Марий-Эл (частично), Новгородская область, Пензенская область (частично), Саратовская область, Республика Северная Осетия, Ставропольский край, Таймырский АО, Республика Тыва, Тюменская область (частично), Республика Удмуртия, Ульяновская область (частично), Усть-Ордынский Бурятский АО, Челябинская область, Ярославская область (частично)

Республика Саха (Якутия), Чувашская Республика, Калининградская область

Август 1998 г. (8)

(2)

Республика Адыгея, Республика Бурятия, Республика Ингушетия, Кировская область, Кабардино-Балкарская Республика, Курганская область, Республика Мордовия, Псковская область (частично)

Ленинградская область, Ростовская область

Сентябрь 1998 г. (5)

(1)

Республика Дагестан, Калужская область, Кемеровская область, Тверская область, Хабаровский край (выплатил только в ноябре)

Красноярский край

Октябрь 1998 г. (6)

(0)

Карачаево-Черкесская Республика, Коми-Пермяцкий АО, Нижегородская область, Эвенкийский АО, Республика Коми, Новосибирская область

Ноябрь 1998 г. (1)

(0)

Вологодская область (частично, частично в декабре)

Декабрь 1998 г. (4)

(0)

Чукотский АО, Архангельская область, Приморский край, Владимирская область

Источник: группа компаний «МФК Ренессанс»

Резко ухудшившееся финансовое положение бюджетов в мае-июне, которое с полным основанием можно назвать кризисом ликвидности, не позволило регионам собрать необходимую сумму средств для своевременного обслуживания долга (см. табл. 6). Результатом этого дефолта, который не повлек за собой для неплательщиков сколько-нибудь серьезных немедленных последствий, станет длительное отчуждение инвесторов. Иностранные инвесторы, потерявшие значительные средства в России, ни в коем случае не будут приобретать региональные облигации. А российские инвесторы не обладают достаточными ресурсами для создания ликвидного рынка региональных облигаций.

* * *

Совокупность приведенных выше данных позволяет в первом приближении оценить величину совокупного долга субъектов РФ и муниципалитетов по состоянию на конец 1998 г. суммой 128 млрд руб. (бюджетные ссуды, банковские кредиты, кредиторская задолженность). При предположении о том, что гарантии по-прежнему составляют около одной трети от суммы формализованного бюджетного долга, на них приходится еще не менее 14 млрд руб. За два последние года в Министерстве финансов РФ было зарегистрировано ценных бумаг субъектов РФ и муниципалитетов на сумму 43, 2 млрд руб. Средний срок обращения облигаций составляет от 6 до 9 месяцев, но с учетом широко распространенной практики более позднего размещения зарегистрированных выпусков, чем было изначально запланировано, сумма обязательств субфедеральных органов власти в форме эмиссионных ценных бумаг, находящихся по состоянию на конец 1998 г. в обращении, составляла не менее 20 млрд руб. Совокупный долг субфедеральных бюджетов на начало 1999 г. составлял, таким образом, не менее 162 млрд руб. без учета кредиторской задолженности по инвестиционным расходам, кредиторской задолженности по текущим расходам, квазиденежных долговых инструментов, находившихся в обращении, и задолженности региональных государственных внебюджетных фондов.

Результатом неудачной попытки осуществления реформы системы управления долгом и развернувшегося финансового кризиса стал возврат к практике формирования и обслуживания долга, характерной для 1995-1996 гг. Активное использование неформализованных долговых инструментов наравне с эмиссионными ценными бумагами и банковскими займами существенно повысило вероятность кризиса ликвидности субфедеральных бюджетов, который и привел к дефолту по рыночным обязательствам летом-осенью 1998 г. Проводившаяся субфедеральными органами власти политика формирования и управления долгом провоцировала постоянное возникновение задолженности по заработной плате и способствовала увеличению суммы долга.

Необходимо отметить, что формирование практики управления долгом на субфедеральном уровне проходило в 1998 г., как и ранее, в условиях практически полного отсутствия контроля и мониторинга со стороны федерального правительства. Отсутствие регулирующего федерального законодательства, адекватного остро стоящим проблемам рынка субфедерального долга, подкрепленное отсутствием сил и средств у федеральных органов исполнительной власти на проведение целенаправленной политики в области формирования государственного долга, фактически поставило перед регионами задачу выработки собственной модели развития долгового рынка.

[1] Это было характерно для регионов с относительно высоким уровнем рыночного долга: Свердловская область, г. Москва, г. Санкт-Петербург и т. д. Субъекты РФ с существенно более высоким риском дефолта - Республика Саха (Якутия), Новосибирская область и т. д. - были вынуждены полностью прекратить размещение обязательств на рынке капитала.

[2] Регионы склонны существенно занижать объемы собственного долга, не признавая задолженностью выпущенные квазиденежные инструменты и существующие обязательства по проведению зачетов. При включении этих видов обязательств в сумму официально признанного долга, регионы будут вынуждены резко ограничивать заимствования из всех источников, что особенно сильно скажется на привлечении банковских ссуд и займов у нерезидентов.

[3] ЗАТО - закрытое административно-территориальное образование. Широко распространенное название - «закрытые» города.

[4] Объем размещения - 400 млрд итальянских лир. Дата погашения - 18. 05. 2001. Купонный доход выплачивается ежегодно по ставке 9, 875%.

[5] Объем размещения - 100 млн дол. Дата погашения - 08. 04. 99. Купонный доход выплачивается по ставке 12, 25%.

[6] Подробнее см. главу «Региональная бюджетная политика».

[7] Министерство финансов РФ поставило в качестве условия предоставления бюджетных ссуд возврат средств, выданных на поддержку агропромышленного комплекса. Эти обязательства регионов перед федеральным правительством были превращены в ценные бумаги и активно торговались с середины 1997 года.

[8] Ряды доходности рассчитаны на основании индекса Reuters Composite Europe Bid, по методу YTM-1Y с 02. 04. 98 по 23. 12. 98. Еврооблигации провинции Буэнос-Айрес погашаются 05. 03. 2001. Еврооблигации Москвы погашаются 09. 04. 2001.

[9] Ряды доходности рассчитаны на основании индекса Reuters Composite Europe (Daily) Bid (Москва) и Market Contributor 1 (Weekly) Bid (Буэнос-Айрес), по методу YTM-1Y с 05. 05. 98 по 17. 12. 98. Еврооблигации г. Буэнос-Айрес погашаются 23. 05. 2004. Еврооблигации г. Москва погашаются 18. 05. 2001.

Глава 11

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ КОНКУРЕНЦИИ

1. Введение

Развитие рыночных преобразований в экономике и активизация роли государства в процессе экономических реформ требуют более пристального внимания к проблеме барьеров для входа хозяйствующих субъектов на рынок. Анализ продуктовых и географических рынков с точки зрения наличия и степени значимости тех или иных барьеров для входа позволяет выработать и реализовать практические меры по их устранению (снижению), наиболее эффективные с точки зрения государства и хозяйствующих субъектов[1].

Особое место занимают барьеры для входа на товарные рынки, создаваемые органами государственной власти в рамках процесса регулирования экономики (лицензирование, регистрация, налогообложение, регулирование цен, ограничение перемещения товаров, государственная помощь отдельным хозяйствующим субъектам, предоставление эксклюзивных прав и т. п.).

Специфические трудности, препятствующие входу предпринимателей на рынок, организации, осуществлению и развитию предпринимательской деятельности, обусловленные несовершенством государственной политики либо сознательным ущемлением интересов хозяйствующих субъектов со стороны органов государственной власти и отдельных должностных лиц путем принятия актов, совершения действий, бездействия, принято называть административными барьерами на пути развития предпринимательства.

Необходимость особого внимания к проблеме анализа и устранения административных барьеров обусловлена следующими обстоятельствами. С одной стороны, административные барьеры оказывают все большее негативное влияние на предпринимательскую деятельность, что подтверждается данными социологических опросов и исследований, проводившихся как в России, так и за рубежом, в частности в странах ЕС. Анализ показывает, что хозяйственные субъекты, и особенно малые предприятия, вынуждены нести все возрастающие финансовые и трудовые издержки («административное бремя»), связанные с выполнением обязательных административных правил и процедур.

С другой стороны, снижение и устранение административных барьеров представляет собой более легкую и менее затратную задачу для государства, нежели преодоление иных категорий барьеров для входа на рынок (в частности, структурных). Для решения этой проблемы требуется политическая воля, разумная и целостная государственная политика, направленная на упрощение, унификацию и кодификацию законодательства, обеспечение его стабильности и непротиворечивости, повышение уровня информированности предпринимателей о действующих правовых актах и вносимых в них изменениях. С учетом особенностей государственного устройства Российской Федерации серьезной задачей является обеспечение непротиворечивости законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исключение дублирования и параллелизма функций и полномочий различных государственных органов.

Наконец, снижение и устранение административных барьеров в предпринимательской деятельности имеет несомненный позитивный макроэкономический эффект. В данном контексте следует учесть по крайней мере два обстоятельства. Во-первых, ликвидация препятствий для входа на рынок оживляет конкуренцию, стимулирует снижение издержек производства и в конечном счете имеет положительный эффект для потребителя. Во-вторых, нельзя не принимать во внимание обычную реакцию предпринимателей на ужесточение административных барьеров - уход с данного рынка либо уход в теневую экономику с целью снижения трансакционных издержек и «бюрократических» рисков. Поэтому следствием устранения административных барьеров является рост доходов бюджетов всех уровней.

Говоря о проблемах развития экономических реформ в России и тенденциях 1998 г., неизбежно приходится затрагивать вопросы взаимоотношений между предпринимателями и различными властными структурами. К сожалению, эти отношения продолжают оставаться весьма далекими от совершенства. В своей деятельности предприниматели постоянно сталкиваются с разнообразными препятствиями, создаваемыми органами власти на федеральном, региональном и местном уровнях, которые существенно затрудняют создание новых фирм, мешают им выходить на рынок и успешно развиваться.

Прежде всего, речь идет об экономической политике государства в целом. Поддержка развития частного предпринимательства, стимулирование хозяйственной инициативы граждан, развитие рыночной конкуренции пока еще не стали основой государственной экономической политики, ориентиром для деятельности всех органов власти как в центре, так и на местах. Рассогласованность экономической политики приводит к тому, что в системе целевых установок государственного регулирования экономики интересы поддержки предпринимательства и конкуренции вступают в противоречие с задачами достижения оптимальных макроэкономических показателей, фискальными механизмами наполнения бюджета, затратными методами решения социальных проблем. В таких условиях эффективность мер по государственной поддержке предпринимательства сводится к нулю в результате негативного воздействия на деловой климат других направлений государственного регулирования (налого­во­го, лицензионного, внешнеэкономического).

С одной стороны, государство осуществляет финансовую поддержку отдельных категорий предприятий за счет бюджетных средств, с другой стороны - продолжает сохранять жесткую систему налогообложения в целом, что сокращает собственные ресурсы развития тех же предприятий. Принимаются меры по поддержке экспорта и расширению внешнеэкономической деятельности хозяйствующих субъектов и, одновременно с этим, вводятся дополнительные налоги и сборы для предприятий экспортно-ориентированных отраслей, а также ограничения на деятельность «челноков», обеспечивающих, по некоторым данным, около одной пятой российского импорта.

У проблемы взаимоотношений предпринимателей и органов власти есть и еще один важный аспект. По мере развития рыночных отношений в Российской Федерации региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления все более освобождаются от необходимости вмешательства в хозяйственную деятельность. Однако за ними сохраняются полномочия, ставящие в зависимость от них действующие на рынке предприятия. Поэтому существует опасность превышения этими органами своих прав в хозяйственной сфере, ущемления своими необоснованными решениями интересов хозяйствующих субъектов, совершения действий, приводящих к торможению развития рыночных отношений.

Органы региональной исполнительной власти и местного самоуправления далеко не всегда могут найти адекватные переходной экономике формы взаимоотношений с хозяйствующими субъектами. Зачастую они принимают подзаконные акты, касающиеся вопросов лицензирования и квотирования, усложняют порядок регистрации предприятий, чинят препятствия в отведении земельных участков, предоставлении производственных и служебных помещений и т. п. Подобные административные барьеры, являющиеся предметом рассмотрения в данной главе, способны существенно ограничить развитие предпринимательской деятельности.

2. Виды административных барьеров

В России сформировано федеральное законодательство и созданы соответствующие федеральные органы исполнительной власти, которые обеспечивают единство и целостность экономики России и направлены на предотвращение центробежных тенденций и проявлений экономического сепаратизма. Подобные тенденции и явления в силу объективных и субъективных факторов могут возникать в федеративном государстве, что требует формирования тех или иных механизмов их сдерживания, включая выработку соответствующих норм законодательства и их применение уполномоченными органами государственной власти. Центральную роль здесь играет антимонопольное законодательство.

В соответствии со ст. 1. 1 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», принятого 22 марта 1991 г. с изменениями и дополнениями от 1992, 1995, 1998 гг. (далее - Закон о конкуренции), антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Конституции Российской Федерации, данного Закона, издаваемых в соответствии с ним федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. С точки зрения борьбы с административными ограничениями конкуренции существенное значение имеет Указ Президента Российской Федерации № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» (июнь 1998 г.). Указ впервые ввел в правовой оборот само понятие «административные барьеры» и определил основные направления деятельности органов исполнительной власти по их устранению.

До 1999 г. контроль за выполнением антимонопольного законодательства осуществлял Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации (ГАК), созданный в 1990 г. В соответствии с Указом Президента от 22. 09. 98 г. № 1142 ГАК был преобразован в Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП).

Проблема контроля за соблюдением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления норм федерального антимонопольного законодательства обострилась в ряде регионов после прошедших в 1997-1998 гг. выборов глав администраций и представительных (законодательных) органов власти. Вновь избранные руководители считают себя полноправными хозяевами на своей земле и далеко не всегда соблюдают федеральное законодательство. В результате наметившаяся в 1994-1997 гг. тенденция роста количества дел, рассмотренных по фактам нарушения ст. 7 и 8 Закона о конкуренции, сохранялась и в 1998 г. Так, по данным отчетности территориальных управлений МАП России, за первое полугодие 1998 г. было рассмотрено более 800 заявлений (против 1600 за весь 1997 г.), возбуждено около 350 дел (против 585 за 1997 г.).

В этом разделе приводятся наиболее характерные виды нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов исполнительной власти.

1. Введение ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности.

Наиболее типичными видами ограничений на создание новых хозяйствующих субъектов и осуществление ими определенных видов деятельности, вводимыми органами исполнительной власти, являются:

• необоснованный отказ в регистрации хозяйствующих субъектов (в том числе по мотивам нецелесообразности);

• установление прямых запретов на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, в том числе в зависимости от формы собственности или места нахождения хозяйствующего субъекта.

Что касается регистрации хозяйствующих субъектов, то в настоящее время она почти не вызывает проблем. Например, характерные для начала 90-х годов случаи отказа от регистрации по мотивам нецелесообразности практически не наблюдаются. Вместе с тем в целом ряде регионов хозяйствующие субъекты в обязательном порядке принуждались к заключению договоров с местной администрацией об условиях функционирования и сотрудничества в экономическом и социальном развитии. Эти договоры предусматривают различные ограничительные условия деятельности для предпринимателей, как то обязанность реализовать определенную часть товаров и услуг в пределах данной территории, уплачивать средства в различные муниципальные фонды (что, фактически, является дополнительным налогообложением). В случае незаключения вышеназванного договора хозяйствующим субъектам могли отказать в регистрации, лишали прав пользования производственными и служебными помещениями, электрической и тепловой энергией, водопроводной водой и другими коммунальными услугами.

Действия такого рода являются нарушением Конституции Российской Федерации (ст. 34), согласно которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 49), устанавливающего, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

2. Необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности.

Деятельность хозяйствующих субъектов на рынке связана с необходимостью получения в различных органах исполнительной власти и местного самоуправления тех или иных разрешительных и согласующих документов. Во многих случаях при этом создаются необоснованные препятствия, мешающие хозяйствующим субъектам на равных конкурировать с другими хозяйствующими субъектами. С точки зрения антимонопольного законодательства они рассматриваются как ограничения возможности входа новых хозяйствующих субъектов на данный рынок и их эффективной деятельности (административные барьеры), которые существенно сдерживают развитие конкуренции. В случае наличия административных барьеров хозяйствующий субъект, даже если он создан и действует в полном соответствии с законодательством, не может заниматься предпринимательской деятельностью в выбранной им сфере.

Одним из характерных примеров необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в определенных сферах предпринимательской деятельности является практика лицензирования. Федеральныйо закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» был принят только в 1998 г., а до этого в качестве основного нормативного правового акта действовало постановление Правительства Российской Федерации от 24. 12. 94 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности», что не в полной мере соответствовало требованиям ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации и вызывало различные толкования прав и компетенции органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области лицензирования.

Наиболее характерными нарушениями антимонопольного законодательства в практике лицензирования являются:

• неправомерное введение лицензирования видов деятельности хозяйствующих субъектов, не предусмотренных федеральными законами, постановлением Правительства Российской Федерации от 24. 12. 94 г. № 1418 и изданными на его основе постановлениями (как правило, здесь речь идет о так называемых «социально значимых» видах деятельности);

• необоснованное требование предоставления заявителем дополнительных документов и заключений (в том числе недостаточная обоснованность решений лицензионных органов об обязательном проведении дополнительных экспертиз, а также установление необоснованно высокой платы за их проведение);

• финансирование лицензионных органов за счет лицензионных платежей (а не из бюджета, как это предусмотрено законодательством);

• необоснованный отказ в выдаче (продлении) лицензии;

• необоснованное ограничение срока действия лицензии;

• необоснованное приостановление действия или аннулирования лицензии;

• возложение отдельных функций по лицензированию (в том числе по проведению дополнительных экспертиз) на хозяйствующий субъект, занимающий доминирующее положение на соответствующем рынке.

Широкое распространение получило проведение самими лицензионными органами на платной основе всевозможных экспертиз и проверок, хотя лицензирование является прерогативой органов исполнительной власти и должно осуществляться за счет бюджетных ассигнований на содержание этих органов. Продолжается также практика замены лицензирования (по видам деятельности, не подлежащим лицензированию) иными разрешительными процедурами, например, аттестацией предприятий торговли, бытового обслуживания, общественного питания.

Не чем иным, как введением разрешительного (ограничи­тель­ного) порядка предпринимательской деятельности, является практика выдачи свидетельств на право розничной торговли, которому в ряде регионов предшествует представление в соответствующие органы исполнительной власти разнообразных документов (копии уставов, разрешения Госсанэпиднадзора, свидетельства о собственности на нежилые помещения, справки налоговых органов, балансы и финансовые отчеты и др.), в то время, как налоговое законодательство Российской Федерации уже предусмотрело введение сбора за право торговли, уплачиваемого путем приобретения талона или временного патента.

Характерно, что незаконные ограничения на занятие предпринимательской деятельностью чаще всего выявляются в таких отраслях, как торговля, бытовое обслуживание, транспортные перевозки, общественное питание, коммунальное хозяйство, то есть в тех сферах, где наиболее активно происходит развитие малых предприятий и они уже вступают в конкуренцию с другими субъектами рынка.

3. Установление запретов на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничение права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров.

Статья 74 Конституции Российской Федерации не допускает установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 1) предусматривает свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров могут вводиться в соответствии с Федеральным Законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Несоблюдение указанных положений, а также соответствующих норм Закона о конкуренции трактуется как наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. При этом установленный в ст. 7 Закона о конкуренции запрет на ограничение свободы перемещения товаров не имеет исключений и любые подобные ограничения, если они сдерживают конкуренцию или ущемляют интересы хозяйствующих субъектов или граждан, должны пресекаться антимонопольными органами.

Анализ практики работы антимонопольных органов позволяет проследить изменения в поведении региональных и местных властей при осуществлении регулирования предпринимательской деятельности и межрегиональных торгово-экономических отношений. Так, в начале 90-х годов для многих регионов России было характерно введение запретов и ограничений на вывоз значительного количества товаров собственного производства с целью предотвращения дефицита и обеспечения первоочередных потребностей населения в регионах. В настоящее время ситуация коренным образом изменилась и на первое место вышли проблемы запрета ввоза товаров на территорию региона. Такими мерами органы власти пытаются оградить местные предприятия от межрегиональной конкуренции. Ограничения на вывоз товаров продолжают сохраняться преимущественно в сырьевых отраслях. Вместе с тем в условиях финансового кризиса с осени 1998 г. наметилась тенденция возврата к ограничениям на вывоз товаров, особенно потребительских.

Помимо прямых запретов на перемещение товаров органы исполнительной власти могут, например, давать транспортным предприятиям указания не производить отправку продукции без наличия разрешительных документов, устанавливать количественные и технические ограничения. Типичным примером «косвенных» антиконкурентных ограничений на перемещение товаров является установление преимуществ для определенных хозяйствующих субъектов (производителей, посредников), что делает невыгодным и затруднительным вступление на данный рынок, в том числе прямое или косвенное дотирование производства и реализации товаров отдельным хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на территории данного субъекта Федерации.

С этой целью, например, вводятся прямые запреты деятельности «заезжих» предпринимателей (то есть зарегистрированных не на данной территории), устанавливаются ставки сборов за право торговли для «чужих» юридических лиц в несколько раз выше, чем для «своих». Во многих субъектах Федерации введена сплошная обязательная дополнительная сертификация на платной основе продовольственных и иных товаров, поступающих из других регионов России, в то время как выданные уполномоченными органами сертификаты действуют на всей территории России. К исполнению таких незаконных решений подключаются органы внутренних дел, транспортные предприятия.

Характерна ситуация на рынке алкогольной продукции. Специфика этой продукции провоцирует органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления на использование ее для пополнения местных бюджетов за счет вводимых дополнительных сборов и установление ограничений ее производства и оборота. При этом разнообразные платежи, сборы и ограничения вводятся преимущественно на ликеро-водочные изделия, ввозимые из других регионов, что позволяет сделать вывод о том, что таким образом создаются более благоприятные условия для «своих» предприятий, делаются попытки поставить под контроль производителей и продавцов, устанавливаются незаконные заградительные барьеры для свободного перемещения товаров.

Анализ, проведенный ГАК России в 1997 г., показал, что акты органов исполнительной власти, ограничивающие ввоз в соответствующий регион алкогольной продукции, приняты более чем в 40 субъектах Российской Федерации. В частности, на данном рынке применяются следующие ограничения свободы перемещения товаров:

• запрет ввоза на территорию субъекта Российской Федерации алкогольной продукции;

• установление квот на ввоз алкогольной продукции;

• запрет на открытие филиалов предприятий по производству алкогольной продукции, банковские счета которых находятся в других регионах России и странах СНГ;

• установление дополнительного специального сбора на ввозимую алкогольную продукцию (от минимальной цены, от цены приобретения, от отпускной цены, по фиксированным ставкам в рублях или в минимальных размерах оплаты труда),

• установление повышенного размера лицензионного сбора за оптовую торговлю алкогольной продукцией для лиц, торгующих неместной (завозной) продукцией;

• запрет выдачи лицензий на право продажи алкогольных напитков организациям и индивидуальным предпринимателям, зарегистрированным не на данной территории;

• установление дополнительных требований при выдаче лицензии на розничную торговлю (в том числе требования наличия в ассортименте определенной доли «местной» алкогольной продукции);

• обязательное проведение дополнительной сертификации на безопасность алкогольной продукции, ввозимой из-за пределов региона и введение специальных региональных акцизных марок.

Обложение дополнительными сборами всех спиртных напитков, ввозимых на территорию конкретного субъекта из других регионов, стран дальнего и ближнего зарубежья, есть ни что иное, как защита местных производителей ликеро-водочных изделий. При этом размеры заградительных сборов и технология их взимания по регионам различны и, как правило, не обоснованы какими-либо экономическими расчетами.

4. Указания хозяйствующим субъектам о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов.

Статья 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации предусматривает, что граждане и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Любые указания органов исполнительной власти о приоритетной или первоочередной поставке товаров определенному кругу покупателей (заказчиков), изданные в нарушение действующего законодательства и нормативных актов, ведут к ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, ограничению конкуренции и созданию дискриминирующих условий.

Как правило, такие указания не только ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, принуждаемых к ограничению свободы своей предпринимательской деятельности, но и создают благоприятствующие условия для тех хозяйствующих субъектов, которым должны поставляться товары или с которыми должны заключаться договоры. Данная норма касается не только случаев, когда хозяйствующий субъект принуждается поставлять товары, выполнять работы, оказывать услуги определенному потребителю, но и когда данный субъект вынужден приобретать товары (работы, услуги) у определенного поставщика, не руководствуясь принципами рыночного отбора и создавая последнему гарантированный рынок сбыта. Тем самым сдерживается развитие конкуренции в других отраслях, искусственно создаются неравные условия хозяйственной деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов.

В ряде случаев указания о первоочередной поставке товаров прямо противоречат законодательным актам (например, указания о поставке зерна в региональные продовольственные фонды). Такие неправомерные указания могут быть также связаны с выполнением иных договоров (например, указания о страховании в определенной страховой компании имущества при его аренде или груза при его перевозке).

5. Необоснованное предоставление отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

Поддержка со стороны государства отдельных предприятий, отраслей и регионов является неотъемлемым элементом государственной экономической политики. Однако предоставление государственных средств, тех или иных льгот, исключительных прав и привилегий может существенно влиять на состояние конкуренции, структуру издержек производства, может привести к нерациональному использованию ограниченных государственных ресурсов, сдерживанию необходимых структурных изменений в экономике за счет искусственного поддержания неконкурентоспособных и нежизнеспособных производств. Бесконтрольное и законодательно не урегулированное выделение финансовых средств и предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам со стороны органов исполнительной власти создает благоприятную почву для коррупции и экономических преступлений.

Органы местного самоуправления при установлении местных налогов делают исключения для государственных и муниципальных предприятий и потребительской кооперации. Подобные решения должны расцениваться как введение дискриминирующих условий для отдельных хозяйствующих субъектов в зависимости от формы собственности.

Достаточно часто органы исполнительной власти своими актами устанавливают индивидуальные налоговые льготы, пониженные ставки арендной платы и платежей за коммунальные услуги, вводят целевые сборы в пользу отдельных хозяйствующих субъектов. Во многих случаях здесь, помимо нарушений антимонопольного законодательства и искусственного создания неравных условий для действующих на одном рынке предприятий, выявляются и факты коррупции и должностных преступлений. То же в еще большей степени относится к распределению ограниченных ресурсов, находящихся в государственной и муниципальной собственности - бюджетным средствам, земле, природным ресурсам, недвижимому имуществу. Порядок и условия их распределения юридически не оформлены и часто недоступны предпринимателям.

С точки зрения антимонопольного законодательства необоснованное предоставление льгот - это отступление от общепринятых правил, действующих законов и иных правовых актов в пользу тех или иных субъектов, способное привести к ограничению конкуренции и ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов (в первую очередь тех, которые действуют на том же товарном рынке). К данной категории могут быть также отнесены льготы, предоставленные органами, не имеющими на это полномочий.

В качестве льгот могут рассматриваться разнообразные акты и действия органов исполнительной власти, которые не исчерпываются прямой государственной финансовой поддержкой, установлением налоговых льгот или предоставлением льготных кредитов, в частности:

• предоставление хозяйствующему субъекту безвозвратной субсидии (гранта), беспроцентного или льготного кредита; полное или частичное субсидирование уплаты процентов по кредиту; предоставление государственных финансовых средств и имущества в качестве гарантий по кредиту либо в качестве обеспечения возврата кредита; возмещение гарантийных сумм по невозвращенным кредитам за счет государственных финансовых средств и имущества; установление льготных ставок государственного гарантирования или страхования кредитов и сделок;

• покрытие долгов и убытков хозяйствующего субъекта за счет государственных финансовых средств либо предоставление государственных финансовых средств для покрытия долгов и убытков, отсрочка или списание долгов перед государством, государственными предприятиями и организациями;

• отсрочка или списание недоимок и (или) сумм штрафных санкций по платежам в бюджет, государственные внебюджетные фонды и другим обязательным платежам, установленным законодательством; освобождение или установление льготных ставок по указанным платежам, либо полная или частичная компенсация этих платежей за счет государственных финансовых средств; предоставление налогового кредита;

• применение особых правил исчисления базы налогообложения, норм ускоренной амортизации, осуществления валютных операций и распределения валютной выручки, порядка образования фондов и др.;

• участие в капитале при первичной и последующих эмиссиях либо путем приобретения акций (паев, долей) на рынке или по договору; приобретение ценных бумаг, выпускаемых хозяйствующим субьектом, за счет государственных финансовых средств; применение особых правил и норм, связанных с участием в капитале, в том числе установление количества голосов, непропорционального участию в капитале; отказ от получения дивидендов, отсрочка получения дивидендов или установление пониженного размера дивидендов;

• установление льготных цен и тарифов при приобретении продукции и услуг государственных предприятий, предприятий, относящихся к сфере естественных монополий, и других хозяйствующих субъектов, ценообразование на продукцию и услуги которых регулируется государством;

• предоставление на льготных условиях объектов недвижимости, земельных участков, иного имущества, находящегося в государственной собственности, а также имущества и имущественных прав, источником приобретения которых являются государственные финансовые средства;

• предоставление заказов на поставку продукции, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, полномочий по управлению государственными финансовыми средствами и имуществом; размещение государственных финансовых средств, предоставление исключительных прав в случае отсутствия конкурсного характера при принятии решения по данному вопросу.

6. Совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора.

В практике антимонопольных органов выявляются два основных вида нарушений: выполнение органом исполнительной власти несвойственных ему функций коммерческой организации (в первую очередь - оказание тех или иных услуг на платной основе) или, напротив, наделение хозяйствующего субъекта функциями органа исполнительной власти.

В первом случае органы исполнительной власти получают возможность ограничивать самостоятельность хозяйствующих субъектов и препятствовать осуществлению их деятельности путем введения различных дополнительных платежей, обязательных для хозяйствующих субъектов и уплачиваемых из их доходов от предпринимательской деятельности. При этом получаемые средства используются органами исполнительной власти самостоятельно для собственных нужд, в то время как эти органы должны содержаться за счет бюджетных средств.

Во втором случае создается реальная опасность, что хозяйствующий субъект, наделенный функциями органа исполнительной власти, получает несомненные преимущества по отношению к другим хозяйствующим субъектам, действующим на том же рынке. Выполнение одним хозяйствующим субъектом контрольных и разрешительных функций (в особенности, если этот субъект доминирует на данном рынке) позволяет ему получать дополнительную информацию о конкурентах, вытеснять их с товарного рынка в процессе предвзятого осуществления контроля, создавать барьеры для входа потенциальных конкурентов на данный рынок при исполнении разрешительных процедур.

7. Соглашения (согласованные действия) федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органа местного самоуправления с другим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органом местного самоуправления либо с хозяйствующим субъектом, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.

В значительной мере актуальность и сложность выявления и пресечения антиконкурентных соглашений обусловлена явлениями отраслевого и регионального протекционизма и лоббистской деятельности, которые создают основу для соглашений (согласованных действий) как органов исполнительной власти и местного самоуправления с другими органами управления, так и с хозяйствующими субъектами, что далеко не всегда способствует развитию конкуренции на товарных рынках.

Особую актуальность представляет доказательство наличия согласованных действий органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов, поскольку, как правило, именно данная группа нарушений антимонопольного законодательства представляет наибольшую опасность для конкуренции, связана с предоставлением необоснованных преимуществ хозяйствующим субъектам - участникам согласованных действий, а также с должностными правонарушениями.

3. Заключение

Эффективная реализация антимонопольной политики в части предупреждения и пресечения нарушений Закона о конкуренции органами исполнительной власти и местного самоуправления требует скорейшего решения ряда проблем.

1. Упорядочение и совершенствование федерального законодательства.

Особую роль в формировании правового поля конкурентных рыночных отношений имеет совершенствование федерального законодательства. В этой связи настоятельно необходимо ускорить разработку и принятие федеральных законов и иных правовых актов по вопросам регистрации юридических лиц, лицензирования, защиты конкуренции на финансовых рынках, государственной помощи, конкурсного порядка распределения заказов на поставку продукции для государственных нужд, охраны интеллектуальной собственности, сертификации. В первую очередь речь идет о законах, предусмотренных Гражданским Кодексом Российской Федерации. Определенный правовой вакуум, образовавшийся с момента введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации до принятия предусмотенных им Федеральных законов, создает значительные возможности для злоупотреблений и нарушений антимонопольного законодательства путем введения дополнительных ограничений предпринимательской деятельности.

2. Рассмотрение вопроса о распространении отдельных норм Закона о конкуренции и полномочий антимонопольных органов на акты и действия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с нормами ст. 7 Закона о конкуренции его действие распространяется только на акты и действия органов исполнительной власти. Однако в последнее время все большая часть решений, ограничивающих конкуренцию, принимается не исполнительными, а законодательными (представительными) органами власти, хотя в соответствии со ст. 32 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органам местного самоуправления запрещается принимать акты или совершать действия, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Антимонопольные органы пока не имеют действенных рычагов прямого воздействия на решения, принимаемые органами законодательной власти. Они могут лишь осуществлять контроль за соблюдением законодательства по решениям, принимаемым органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации во исполнение актов своих законодательных органов, ограничивающих конкуренцию, а также участвовать в судебном и арбитражном процессе (в качестве третьей стороны или эксперта) при рассмотрении исков хозяйствующих субъектов к органам законодательной власти по фактам принятия актов, противоречащих федеральному законодательству. Еще одним способом устранения нарушений федерального законодательства органами представительной власти является использование возможностей прокурорского надзора. Однако для обеспечения действенного контроля за органами власти регионального и местного уровня эти меры недостаточны.

Вместе с тем, действие ст. 7 и 8 Закона о конкуренции может быть распространено и на законодательную (представительную) ветвь органов местного самоуправления - городские или районные думы или собрания депутатов. Это следует из содержания упомянутых статей Закона, а также ст. 11, 12 Закона, не содержащих ограничения сферы полномочий антимонопольных органов по отношению к органам местного самоуправления (в отличии от федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, где в данную сферу входят только исполнительные органы).

3. Введение в Закон о конкуренции санкций за непредставление на согласование в антимонопольные органы проектов актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответсвии со ст. 7 Закона о конкуренции органы исполнительной власти должны согласовывать с антимонопольными органами определенные категории решений. Практика подтверждает эффективность этой меры, позволяющей предупредить и устранить многие потенциальные нарушения антимонопольного законодательства. Однако антимонопольные органы не имеют достаточных рычагов воздействия на органы исполнительной власти в случае принятия актов без согласования с ними (что само по себе является нарушением ст. 7 Закона). Поэтому они вынуждены возбуждать дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, содержащимся в уже принятых правовых актах, и добиваться их отмены или изменения, в то время как значительную часть нарушений можно было бы устранить еще на стадии рассмотрения и согласования проектов документов.

4. Усиление гласности и транспарентности антимонопольного законодательства, пропаганды и разъяснительной работы.

Хозяйствующие субъекты далеко не всегда обращаются в антимонопольные органы в случаях принятия органами исполнительной власти и местного самоуправления актов, противоречащих антимонопольному законодательству (хотя наличие заявлений от хозяйствующих субъектов при рассмотрении дел по ст. 7 и 8 Закона о конкуренции не является обязательным). Во многих случаях это объясняется недостаточной информированностью хозяйствующих субъектов и граждан о содержании деятельности антимонопольных органов, их полномочиях и результатах работы, а также боязнью возможных конфликтов с органами исполнительной власти после вмешательства антимонопольных органов. Обращает на себя внимание также недостаточное знание работниками и руководителями органов исполнительной власти норм антимонопольного законодательства и полномочий антимонопольных органов, особенно на региональном и местном уровне. Поэтому задачи в области разъяснительной работы здесь особенно актуальны.

[1] В данной главе рассматриваются только барьеры для входа на товарные рынки, поскольку проблемы предпринимательской деятельности на рынках финансовых услуг требуют отдельного рассмотрения.

Глава 12

Экономическое поведение

населения

Сфера личного потребления является одной из важнейших сфер экономики, на которую, в конечном счете, воздействуют любые экономические процессы, в том числе проводимые в России рыночные реформы. Развитие личного потребления в период перехода к рыночной экономике в значительной степени зависело от того состояния, в котором население находилось накануне реформ. С момента начала реформ в 1992 г. в эволюции личного потребления можно выделить несколько периодов, каждый из которых был достаточно однороден с точки зрения темпов роста, а также изменений структуры потребительских расходов и личных сбережений. По мере перехода от одного периода к другому влияние распределительной системы потребления, существовавшей в советский период, ослабевало, и поведение домашних хозяйств во все большей степени определялось рыночными факторами. Однако финансовый кризис 1998 г. показал, что даже 7 лет реформ не смогли полностью избавить сферу потребления от этого влияния, и лицам, формирующим экономическую политику правительства, по-прежнему необходимо учитывать этот фактор.

1. Личное потребление

Эволюция потребления в годы реформ

В середине 80-х годов отставание СССР в области потребления от большинства стран с развитой рыночной экономикой стало особенно очевидным. Именно к этому времени относятся первые попытки повысить уровень потребления более гибкими рыночными методами. Одной из основных мер такого рода было повышение платежеспособного спроса населения. В частности, предприятиям была предоставлена возможность выходить за рамки фиксированного фонда заработной платы и бoльшая свобода при определении ставок заработной платы. В то же время меры, предпринимаемые для увеличения предложения потребительских товаров и услуг (упор на импорт оборудования для производства потребительских товаров вместо импорта самих потребительских товаров, разрешение индивидуальной трудовой деятельности и т. д.), наталкивались на жесткий контроль над ценами и процессом производства. В результате некоторое улучшение количественных характеристик личного потребления (например, заметное ускорение роста розничного товарооборота с 1986 г. - см. рис. 1) происходило в основном за счет увеличения спроса со стороны населения при сокращении товарных запасов, что усугубляло проблему дефицита и разрушало баланс в потребительском секторе.

Рисунок 1: Динамика объема розничного товарооборота в СССР (России), 1980=100

Первые реальные шаги, направленные к переходу системы личного потребления на рыночную основу, были предприняты только в начале 1992 г., когда правительство Е. Гайдара отменило государственный контроль над ценами значительной части потребительских товаров. Этот радикальный шаг решил проблему дефицита в розничной торговле, однако породил целый ряд других проблем. Разрушение старого экономического механизма, в том числе распределительной системы личного потребления, вызывал распад устоявшихся хозяйственных связей, падение производства, подрыв возможностей роста личных доходов большинства населения и, в сочетании с ростом цен, падение уровня жизни.

В результате первого этапа реформ реальные доходы населения сократились почти вдвое. Стоимость минимального набора благ, определяющего черту бедности, увеличилась настолько, что почти 30% семей оказалась за этой чертой. Население было вынуждено сократить реальное потребление, хотя и в несколько меньшей степени, чем доходы, при этом структура уменьшившихся потребительских расходов резко изменилась в худшую сторону. Доля продаж продовольственных товаров стала составлять более половины розничного товарооборота.

Рисунок 2. Реальные доходы и потребительские расходы населения (личные доходы 1995 = 100)

Рисунок 3. Структура розничных родаж товаров и услуг в текущих ценах

В 1993-1994 гг. Россия переживала своеобразный период стагфляции при трехзначной годовой инфляции и двузначных темпах падения производства. Однако популистские меры по восстановлению доходов, обесценившихся в первый год реформ, привели к тому, что реальные личные доходы в это время несколько возросли по сравнению с 1992 г. Население с надеждой восприняло этот сигнал и увеличило потребительские расходы.

Таблица 1

Динамика обеспеченности семей товарами длительного пользования

Виды товаров

На 100 семей

Темп

прироста

1985

1990

1995

1996

1997

1990 к 1985

1995 к 1990

Часы

547

585

618

617

616

6, 9

5, 6

Телевизоры

103

111

116

116

116

7, 8

4, 5

Радиоприемные устройства

101

99

102

102

101

• 2, 0

3, 0

Холодильники и морозильники

95

95

95

95

94

0, 0

0, 0

Стиральные машины

76

77

81

81

81

1, 3

5, 2

Велосипеды, мопеды, мотоцик­лы и мотороллеры

66

75

77

77

76

13, 6

2, 7

Магнитофоны

40

58

62

62

60

45, 0

6, 9

Электропылесосы

43

51

53

53

53

18, 6

3, 9

Фотоаппараты

36

35

37

38

• 2, 8

5, 7

Легковые автомобили

14

18

28

31

35

28, 6

55, 6

Источник: Госкомстат РФ.

Основной характеристикой личного потребления в это время была его структурная перестройка. В советское время цены на товары длительного пользования, в основном дефицитные, поддерживались на относительно высоком уровне. В результате либерализации цен и импортных операций относительные цены на эти товары упали, и население стало направлять на их покупку все бoльшую часть возросших доходов. Именно в это время доля импорта в розничном товарообороте возросла до 48% против 14% в 1991 и 23% в 1992 г., и увеличилась насыщенность семейного имущества товарами длительного пользования и автомобилями. Строго говоря, расширение розничного товарооборота происходило только за счет роста продаж непродовольственных товаров при некотором сокращении реального потребления продуктов питания (см. табл. 1 и 2) и реальных расходов на услуги, относительные цены на которые стали расти в это время особенно быстро.

На протяжении 1995-1996 гг. российская экономическая политика характеризовалась относительной жесткостью в финансовой сфере (с некоторыми отступлениями в период предвыборной кампании). Меры по стабилизации курса рубля и ограничению роста денежной массы привели к постепенному снижению темпов инфляции, однако оборотной стороной этого процесса стало снижение реальных личных доходов и, соответственно, потребительских расходов населения. В это время потребители уже в достаточной степени приспособилось к рыночным условиям. Старые трудности, такие как дефицит товаров, почти перестали волновать население, и на первый план выдвинулись рыночные проблемы: безработица и инфляция (см. рис. 4).

Таблица 2

Потребление основных продуктов питания (кг в год на душу населения)

Виды продуктов

1980

1990

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Хлеб

112

97

104

107

101

102

97

93

Картофель

117

94

107

112

113

112

108

н. д.

Овощи

92

85

78

77

71

83

78

77

Фрукты

35

37

29

31

30

30

31

30

Мясные продукты

70

70

58

57

58

53

48

52

Яйца, шт.

286

231

243

236

210

191

173

н. д.

Молочные продукты

390

378

294

305

305

249

235

219

Рыба

17

15

12

11

9

9

9

12

Сахар и кондитерские изделия

35

32

26

29

28

27

26

33

Источник: Госкомстат РФ.

Рисунок 4. Экономические проблемы, волнующие население (доля респондентов, указавших данную проблему в качестве важной)

Сформировавшийся к 1995 г. рыночный механизм определения большинства потребительских цен позволил и потребителям сформировать достаточно устойчивую структуру потребительского спроса, о чем можно судить по розничным продажам товаров и услуг в постоянных ценах (см. рис. 5). В общем объеме конечного потребления домашних хозяйств начиная с 1995 г. стабилизируются доли рыночного потребления и потребления трансфертов, услуг и товаров в натуральной форме: первая устанавливается на уровне 70%, вторая, соответственно, 30%.

Рисунок 5. Структура реальных розничных продаж товаров и услуг (в ценах декабря 1995 г.)

В 1995-1997 гг. формируется и относительно устойчивая структура потребления по доходным группам населения. Согласно данным обследований бюджетов домашних хозяйств, только у 20% самых богатых семей затраты на продукты питания составляли менее 50% общих потребительских расходов данной группы. Беднейшие 20% тратили на питание около 70% своих средств. А в общем объеме потребительского спроса на продукты питания доля богатых семей составляла 33% по сравнению с 9% доли беднейших семей. В наибольшей степени поляризованы расходы на общественное питание - 21, 5% всех расходов домашних хозяйств на питание вне дома приходится на 10% самых богатых домохозяйств, а на долю самых бедных - 1, 1%.

Практически у всех доходных групп доля расходов на услуги составляла 13-15%, что отражает относительно низкий уровень потребления и ограниченный спектр услуг предлагаемых в России. При этом примерно 40% потребительского спроса на услуги формируется семьями из верхнего доходного квинтиля. На долю 20% беднейших семей приходилось всего около 7% потребительского спроса на услуги.

Наиболее неравномерно были распределены расходы на непродовольственные товары. В расходах 20% наиболее богатых семей на них приходилось около 35% семейного бюджета расходов, а у 20% беднейших семей - менее 15%. Почти половина всего потребительского спроса на непродовольственные товары формировалась богатыми семьями. На долю бедных приходилось менее 5% всего спроса. Особенно заметна дифференциация спроса на транспортные средства (81% всех расходов на транспортные средства приходится на 10% самых богатых покупателей) и спроса на мебель, домашнее оборудование и предметы ухода за домом (35% общего спроса обеспечивают расходы наиболее обеспеченных домохозяйств).

К началу 1997 г. темпы прироста цен снизились до уровня 15-20% в год. Столь заметное снижение инфляции позволило смягчить финансовую политику, что привело к некоторому росту реальной денежной массы и обеспечило определенное стимулирование спроса. В 1997 г. увеличение реальных доходов населения при относительно стабильных ценах, по сути дела, впервые привело к отчетливому росту потребительских расходов почти по всему кругу показателей, включая реальное потребление услуг. Впервые положительные сигналы со стороны потребительского спроса были восприняты отечественными производителями. В 1997 г. стало увеличиваться производство потребительских товаров, что немедленно привело к сокращению доли импорта в товарообороте (см. рис. 6).

Рисунок 6. Структура формирования товарных ресурсов розничного товарооборота

Объявленная в середине 1997 г. предстоящая деноминация сопровождалась определенным ужесточением денежной политики, создавшим очевидные трудности в сфере производства. Но одновременно объявление о деноминации дополнительно стимулировало потребительский спрос. У населения возникли опасения, что государство вновь, как это случалось в прежние годы, попытается провести эту операцию за счет потребителя, используя либо прямые ограничения, либо скрытый рост цен. В таких условиях наиболее естественной реакцией со стороны населения было увеличение спроса, в первую очередь, на товары длительного пользования, жилье и автомобили.

По данным обследований бюджетов домохозяйств, к концу 1997 г. доля расходов на непродовольственные товары в общей сумме потребительских расходов возросла до 42, 8% по сравнению с 31, 7% в середине года (за счет соответствующего уменьшения расходов на продовольствие). При этом с 1, 3% во 2 квартале до 2% в 4 квартале увеличилась доля расходов на бытовую технику и электронику, а доля расходов на приобретение автомобилей выросла с 4, 1% до 7, 8%. За этот же период первичная продажа незаселенного жилья увеличилась более чем в 2 раза, а по сравнению с 4 кв. 1996 г. - более чем в три раза. Заметим, что в самом конце года потребительские расходы получили еще один дополнительный импульс за счет выплаты части задолженности по заработной плате.

Кризис 1998 г.

В начале 1998 г. потребительские расходы сократились по сравнению с необычайно высоким уровнем ноября-декабря 1997 г., однако в целом продолжали оставаться на самом высоком с начала 1995 г. уровне, несмотря на начавшееся в это время сокращение реальных личных доходов. В первом полугодии 1998 г. продолжали расти реальные розничные продажи практически всех товаров и услуг, особенно престижных товаров длительного пользования (см. табл. 3). Довольно высокий уровень потребительских настроений в это время был связан, по-видимому, в первую очередь с прошедшей относительно гладко процедурой деноминации. Население стало с большим доверием относиться к финансовой системе страны и почувствовало себя достаточно уверенно.

На фоне общего усиления экономических трудностей, когда правительство, пытаясь любой ценой удержать курс рубля, оттягивало все больше средств с рынка капиталов, снижение реальной денежной массы ограничивало возможности расширения производства (напомним, что объем производства стал сокращаться уже с начала 1998 г.), а приток иностранных капиталов резко сократился из-за мирового финансового кризиса, оптимизм потребителей не мог долго удерживаться на высоком уровне. Новая волна роста задолженности по заработной плате и сокращение реальных доходов населения к началу лета стали подтачивать потребительские расходы. В июне-июле 1998 г. появились первые признаки усталости потребителей: сузился спрос на непродовольственные товары, стали изыматься вклады из Сбербанка. В это время стало очевидно, что возможность использовать высокий потребительский спрос для оживления экономики была упущена.

Таблица 3

Динамика розничных продаж некоторых товаров и услуг (1995 = 100)

1998

Показатель

1990

1992

1995

1996

1997

1 полугодие

3 кв.

Продовольственные

товары

125, 7

121, 8

100, 0

98, 0

101, 7

103, 6

103, 9

Мясо

147, 1

144, 1

100, 0

105, 9

109, 6

111, 5

103, 0

Конфеты

129, 9

97, 4

100, 0

93, 5

96, 3

110, 5

99, 6

Алкоголь

94, 3

80, 2

100, 0

79, 2

84, 9

85, 9

75, 6

Промышленные товары

103, 9

93, 7

100, 0

94, 0

95, 8

99, 8

97, 5

Швейные изделия

78, 7

48, 8

100, 0

89, 8

95, 1

98, 6

93, 3

Обувь

88, 5

77, 0

100, 0

115, 0

153, 9

159, 0

203, 9

Телевизоры

114, 9

127, 6

100, 0

74, 7

85, 2

95, 4

47, 1

Холодильники

113, 9

115, 7

100, 0

72, 7

82, 2

83, 4

68, 8

Автомобили

75, 8

63, 6

100, 0

75, 8

121, 2

132, 0

143, 7

Платные услуги

407, 9

277, 6

100, 0

93, 0

96, 4

96, 8

94, 1

Бытовые услуги

100, 0

108, 0

118, 6

118, 8

117, 3

Источник: Госкомстат РФ.

Большинство экономистов в середине 1998 г. соглашалось с неизбежностью изменения финансовой политики для разрешения накопившихся финансовых проблем. Однако выбор времени и характер принятых правительством антикризисных мер оказались неожиданными не только для большинства населения, но и для специалистов. Эти меры не столько предотвратили кризис, сколько ускорили и усугубили его, а последствия принятых решений вышли далеко за рамки финансового сектора. В частности, одной из наиболее пострадавших сфер экономики оказалось личное потребление.

В первые дни после объявления дефолта и расширения валютного коридора население оставалось относительно спокойным. Только к концу первой недели, когда стало очевидным, что курс доллара, а, следовательно, и цены почти на половину всех товаров стали расти и возникли первые трудности с получением денег в банках, среди населения началась паника. В конце августа - начале сентября резко подскочили продажи продуктов первой необходимости. По статистике бюджетных обследований в 3 кв. 1998 г. население потратило на приобретение муки, сахара, соли, чая и кофе около 6% своих доходов, что почти в два раза выше обычной доли таких расходов. Согласно данным опросов, такой тип закупок сознательно осуществляло около 15% населения. Еще 5% населения сознательно приобретали товары повседневного спроса. Эта линия поведения, столь характерная для дореформенного периода, в новых условиях проводилась не столько из-за боязни дефицита, хотя и этот мотив присутствовал, сколько из-за ожидания новой волны инфляции. Такое поведение, по-видимому, было присуще относительно бедными слоям населения с небольшими запасами сбережений в форме наличных рублей.

Всего около 3, 5% населения осуществляли покупки товаров длительного пользования в качестве средства борьбы с финансовым кризисом. Несмотря на малочисленность этой группы, именно ее поведение увеличило в августе продажи непродовольственных товаров выше обычного уровня. Такое поведение характерно для лиц с достаточно большими сбережениями в форме рублевых вкладов и наличных рублей. Интересно при этом отметить, что 49% респондентов ничего не предпринимали для смягчения последствий кризиса только потому, что у них не было денег.

С конца августа по конец сентября потребительские цены выросли на 38%, в результате реальные доходы населения сократились на 19% по сравнению с августом и на 27% по сравнению с сентябрем 1997 г. и достигли уровня самого трудного 1992 г. Это не могло не сказаться на динамике личного потребления. Уже в сентябре реальные потребительские расходы были на 6% ниже, чем в сентябре 1997 г., а в 4 кв. - на 15% ниже, чем за год до этого. Если реализация продовольствия и услуг сократилась всего на 5-6%, то реализация непродовольственных товаров - почти на 20%. По данным обследования, к середине ноября у 63% населения уровень потребления существенно снизился и ухудшился по сравнению с докризисным, у 22% он ухудшился незначительно, лишь 12% населения сохранили прежний уровень потребления.

По имеющимся данным бюджетных обследований за 3 кв. 1998 г. пока трудно судить о том, насколько финансовый кризис изменил социальное расслоение потребителей, поскольку в рамках этого квартала уместился и относительно спокойный, с точки зрения потребления, июль, и период ажиотажного спроса в конце августа, и период сжатия потребления в сентябре. Однако уже в это время прослеживается увеличение доли самых богатых семей в совокупном объеме потребительского спроса, и повышение доли расходов на продукты питания в бюджете всех доходных групп. У 20% самых богатых семей доля расходов на продовольствие превысила 50% отметку, а у 20% самых бедных - 70% рубеж. При этом в самой бедной группе с 13% до 18 % увеличилась доля потребления в натуральной форме (у богатых семей она составляет всего 8%). Подобные негативные тенденции в социальной структуре потребления сохранялись, по-видимому, и в дальнейшем, поскольку в начале финансового кризиса в большей степени пострадали средние доходные группы, у которых были сбережения, и только со временем, когда усилились инфляционные процессы, ухудшение экономического положения почувствовали бедные слои населения.

Еще одним следствием финансового кризиса и особенно падения курса рубля стало резкое ускорение начавшегося в 1997 г. процесса сокращение доли импорта в общем объеме розничного товарооборота (см. выше рис. 6). Однако если в начале 1998 г. этот процесс еще был связан с относительно благоприятными тенденциями, а именно - постепенным усилением позиций отечественных товаропроизводителей, то в конце года определяющим фактором в этом процессе стало падение эффективности импортных операций и сокращение потребительского спроса в первую очередь на подорожавшую импортную продукцию. По данным Госкомстата в 4 кв. 1998 г. доля импорта в розничных продажах снизилась до 37%, чего не наблюдалось с 1993 г.

2. Сбережения населения

Эволюция личных сбережений в ходе реформ

В плановой экономике роль личных сбережений была невелика. Они практически не использовались как источник финансирования капиталовложений, и основной их целью было накопление средств для покупки дорогостоящих товаров длительного пользования или жилья. Основной формой добровольных сбережений были вклады в Сбербанке. В начале 80-х эти вклады лишь немногим превышали сумму доходов за 5 месяцев. Для сравнения, в США чистые финансовые активы населения, т. е. активы за вычетом задолженности, сравнимы с суммой личных доходов за три года.

Попытка поднять уровень благосостояния населения во время перестройки привели к некоторому увеличению личных сбережений. В начале 90-х годов сумма вкладов населения в Сбербанке превысили сумму полугодовых личных доходов. В это время только 30% опрошенных говорили об отсутствии у них сбережений. К этому времени возросла и роль сбережений в форме наличных денег. В конце 1991 г. на руках у населения образовался запас наличных денег, превышающий необходимый, с точки зрения обеспечения нормального товарооборота, объем, равный примерно сумме одного месячного дохода.

Рыночные реформы более всего отразились на личных сбережениях. Всего за полгода с начала реформ покупательная способность накопленных сбережений снизилась в 10 раз. К концу 1992 г. сумма вкладов населения в Сбербанке не превышала половины номинальных личных доходов за месяц (см. рис. 7). В феврале 1993 г. только 24% населения считало имеющиеся у них наличные деньги и вклады в банках сбережениями и лишь 6% считало сложившуюся ситуацию благоприятной для формирования сбережений. При этом текущая норма сбережений подскочила до 20%, но эти «сбережения» представляли собой в основном наличные рубли, необходимые для пополнения оборотной кассы домашних хозяйств, без которых было бы невозможно дотянуть до следующей зарплаты. Подобный спрос на ликвидность достаточно типичен для периодов с высокой инфляцией.

В условиях высокой инфляции 1993-1994 гг. привлекательность сбережений для основной массы населения находилась на очень низком уровне (см. рис. 8). В составе текущих сбережений по-преж­нему значительная доля приходилась на прирост наличных рублей, необходимый для обеспечения нормального процесса оплаты товаров и услуг. Однако уже в это время началось формирование нового стереотипа сбережений, которое было связано, прежде всего, с появлением и развитием новых форм сбережений.

Рисунок 7. Отношение накопленных финансовых активов к месячному доходу

Рисунок 8. Оценка населением условий для формирования сбережений

Растущую активность по привлечению частных вкладов стали проявлять коммерческие банки, предлагая более высокие, по сравнению со Сбербанком, проценты, и в середине 1994 г. сумма рублевых вкладов в коммерческих банках сравнялась с суммой вкладов в Сбербанке. В то же время постоянно растущий валютный курс в сочетании с запретом валютной торговли и развитием сети зарегистрированных обменных пунктов увеличил привлекательность долларовых сбережений. К концу 1994 г. их рублевая оценка также превысила сумму вкладов в Сбербанке. Наконец, соблазненные возможностью получения легких доходов, люди понесли деньги в различного рода финансовые пирамиды. О маштабах этого рода сбережений говорит тот факт, что, по данным обследований, во время краха финансовых пирамид в середине 1994 г. свои деньги потеряли почти 20% населения.

Тем не менее растущее многообразие форм сбережений слабо отразилось на относительном объеме их накопленной величины, и к концу 1994 г. финансовые активы населения, включая наличные рубли и доллары, превышали сумму текущих месячных доходов не более, чем в два раза (см. выше рис. 7).

Ужесточение денежно-финансовой политики в 1995-1996 гг. в наибольшей степени отразилось на сберегательном поведении населения. Установление валютного коридора, с одной стороны, снизило привлекательность валюты как выгодной формы хранения сбережений, а с другой - лишило многие коммерческие банки относительно легкого источника доходов. В результате потребители стали меньше сберегать в валюте, а в 1995 г. даже растратили часть валютных сбережений. В том же году из-за первого кризиса частной банковской системы и более агрессивной политики Сбербанка замедлился приток личных сбережений в коммерческие банки, и возросла привлекательность фактически государственного Сбербанка России. При этом норма текущих сбережений сократилась до разумных 8-10% от личных доходов[1], в основном в результате того, что в условиях замедляющейся инфляции отпала необходимость постоянного пополнения «оборотной кассы» потребителей, т. е. снизился трансакционный спрос на ликвидность (см. рис. 9). Впрочем все, за исключением последнего, факторы коснулись лишь ограниченного числа действительно сберегавших семей, доля которых во всем населении не превышала 20%. По-прежнему значительная часть населения считала сбережения нецелесообразными в условиях падающих реальных доходов.

Рисунок 9. Норма текущих сбережений, %

Снижение инфляции и рост экономики, наметившиеся в начале 1997 г., изменили отношение населения к сбережениям. Впервые со времени начала реформ сократилось число людей, считающих текущие экономические условия неблагоприятными для формирования сбережений (см. выше рис. 8). Начался некоторый приток вкладов в Сбербанк. Но объявленная в середине 1997 г. деноминация, хотя и не повлияла на общее отношение к сбережениям, существенно изменила их структуру. «Ажиотажное» увеличение потребительских расходов происходило за счет сокращения запасов наличных рублей и вкладов в банки. В то же самое время население считало, что накануне деноминации единственной приемлемой формой сбережений являетсяналичная валюта. За 1997 г. запасы валюты на руках населения увеличились, как минимум, на 13 млрд долларов, что составляет более половины всех вывезенных в том году из США наличных долларов.

КРИЗИС 1998 г.

В начале 1998 г. общие условия для формирования сбережений, с точки зрения потребителей, были наиболее благоприятными за весь период реформ. Однако высокий уровень потребления при снижающихся доходах подрывал базу для формирования сбережений. В результате в это время наблюдался заметный прирост сбережений в форме вкладов в Сбербанке и в коммерческих банках при одновременном сокращении запасов наличной валюты на руках у населения. К середине 1998 г. общий объем накопленных сбережений населения превысил уровень четырех совокупных месячных доходов, а с учетом вынужденных сбережений в форме накопленной невыплаченной заработной платы приблизился к пятимесячному уровню, что сопоставимо с дореформенными значениями этого отношения (см. выше рис. 7). О достаточно высоком уровне доверия потребителей к финансовой системе свидетельствует тот факт, что организованные сбережения в форме банковских вкладов и ценных бумаг почти сравнялись по объему с неорганизованными сбережениями в форме наличных рублей и валюты.

Данные социологического обследования населения, проведенного в июне 1998 г., также говорят о сопоставимости этих форм сбережений в терминах привлекательности в глазах потребителей. В то же время, хотя отношение к финансовой системе стало улучшаться, трудно говорить о полном доверии населения к банкам вообще. Согласно тому же обследованию, 58% респондентов были согласны с утверждением, что люди предпочитают не хранить сбережения в банках, и 90% из них связывало это с ненадежностью банков.

Финансовый кризис вызвал значительные изменения в области личных сбережений, хотя они коснулись лишь небольшого числа российских семей. Согласно ноябрьскому опросу ВЦИОМа, на день начала кризиса почти 27% семей имели сбережения или отложенные для крупных покупок деньги, и у 17% были рублевые вклады в банках. Общая сумма накопленных личных сбережений на начало кризиса оценивалась в 450 млрд руб. из которых почти 300 млрд - в форме наличных рублей и рублевых вкладов.

В результате усиления инфляционных процессов покупательная способность рублевых сбережений снизилась к декабрю 1998 г. как минимум на 60% (официальная оценка инфляции за август-ноябрь 1998 г.), а если учесть резкое падение ликвидности депозитов (рост трудностей, связанных со снятием наличных со счетов), то покупательная способность сбережений упала еще резче. Однако при этом следует отметить рост покупательной способности наличных валютных накоплений населения. Их рублевая оценка (при использовании официального обменного курса на конец месяца) возросла почти в три раза. При росте цен в полтора раза это означает рост покупательной способности наличных валютных сбережений как минимум в полтора раза. С 6 млрд долл. валютных вкладов дело обстоит сложнее. Хотя потенциально их покупательная способность также увеличилась, их ликвидность уменьшилась даже сильнее, чем ликвидность рублевых депозитов. Тем не менее относительная мера благосостояния населения (отношение рублевой оценки всех сбережений к номинальному месячному доходу населения) могда даже несколько повыситься в послекризисный период, благодаря как росту рублевой оценки валютных сбережений, так падению номинальных личных доходов.

В результате девальвации рубля резко возросло неравенство в распределении сбережений, поскольку, согласно данным опросов, валютные сбережения сосредоточены в руках относительно небольшой группы населения. Так, накануне кризиса (июнь 1998 г.) только четверть опрошенных сообщали, что им приходилось иметь дело с валютой на протяжении года. По другому опросу 10% респондентов заявили, что в сентябре 1998 г. не предпринимали никаких мер по смягчению последствий финансового кризиса, без объяснения причин такого поведения. Можно предположить, что у этой группы населения основная часть сбережений была в форме наличной валюты.

Финансовый кризис разрушил хрупкое доверие к финансовой системе той части населения, которая имела сбережения, и существенным образом изменил их сберегательное поведение. Согласно данным обследования потребителей, к ноябрю 1998 г. 47% респондентов, имевших вклады в банках до начала кризиса, пытались изъять их, причем 25% вкладчиков это удалось сделать без проблем, 10% - только частично, и 12% - вообще не получило своих вкладов. Согласно данным Центрального банка, за 4 месяца после начале кризиса сумма вкладов населения уменьшилась на 13%, при этом в коммерческих банках она уменьшилась на 40%, а в Сбербанке к октябрю упала на 12%, но затем подросла, и к декабрю составляла уже 95% от предкризисного уровня (см. табл. 4).

Рост вкладов в Сбербанк в октябре и декабре 1998 г. объясняется не только надежностью данного банка с государственными гарантиями, но и переводом части индивидуальных вкладов и счетов из коммерческих банков в Сбербанк по правилам, установленным Центральным банком России. Один из пунктов этих правил предусматривал перевод валютных вкладов из ряда коммерческих банков в рублевые сбербанковские вклады по курсу, установленному на конец августа. Трудности, связанные с возвратом валютных вкладов, и неверие населения в надежность банков привели к тому, что, несмотря на некоторое увеличение рублевой оценки валютных вкладов после кризиса, в долларовом выражении они сократились почти вдвое, в основном в августе и в октябре. Только небольшая доля изъятых валютных вкладов была переведена в рублевые по схеме Центрального банка, основная же их часть была либо была израсходована на товары и услуги, либо осталась в виде наличной валюты.

Таблица 4

Накопленные сбережения населения (млрд руб., на конец месяца)

Налич­ные рубли

Рубле­вые депозиты в Сбербанке

Рубле­вые депозиты в коммерчес­ких банках

Ценные бумаги

Налич­ная валюта

Валют­ные вклады

Задол­жен­ность банкам

Всего финан­совые активы

12. 97

103, 3

115, 2

33, 0

32, 7

136, 9

33, 2

10, 3

448, 8

01. 98

92, 3

119, 3

34, 0

33, 2

141, 1

30, 7

12, 1

464, 2

02. 98

95, 4

122, 1

35, 7

34, 5

139, 6

32, 4

12, 2

454, 9

03. 98

94, 6

125, 1

37, 1

36, 0

139, 2

33, 9

12, 5

465, 2

04. 98

100, 9

127, 7

38, 1

38, 2

138, 0

35, 1

12, 8

470, 6

05. 98

101, 6

128, 4

38, 8

38, 8

138, 0

36, 4

12, 9

480, 0

06. 98

101, 9

126, 9

39, 2

39, 6

142, 6

37, 7

12, 4

486, 2

07. 98

101, 3

123, 5

37, 7

41, 1

152, 1

40, 5

12, 2

494, 0

08. 98

106, 5

115, 0

31, 7

42, 1

260, 6

46, 3

11, 3

591, 2

09. 98

108, 1

109, 2

26, 9

42, 0

401, 1

71, 8

11, 0

732, 0

10. 98

115, 8

113, 6

24, 4

42, 8

406, 9

53, 5

10, 5

767, 6

11. 98

116, 6

117, 8

23, 3

43, 4

432, 7

55, 0

10, 3

786, 5

12. 98

131, 0

126, 7

21, 8

49, 2

502, 8

59, 7

10, 6

872, 1

Источник: Госкомстат РФ, ЦБ РФ и оценки БЭА.

Как отмечалось выше, в условиях кризиса наличная валюта оказалась самой выгодной формой личных сбережений. В сентябре 1998 г. почти 50% всех опрошенных были согласны с этим утверждением, однако только 3, 4% воспользовались покупкой долларов для борьбы с последствиями кризиса. В ноябре только 2, 2% респондентов использовали покупку валюты как способ сохранения сбережений. Незначительная распространенность столь очевидного способа объясняется прежде всего отсутствием денег у значительной части населения, что обусловило сокращение спроса на валюту. За август, сентябрь и октябрь 1998 г. уполномоченные банки ввезли меньше валюты, чем только за июль месяц и в 4 раза меньше, чем за аналогичный период 1997 г. В сентябре и октябре 1998 г. впервые за все время регистрации обменные пункты купили у населения больше валюты, чем продали. В результате, несмотря на резкий рост рублевой оценки валютных сбережений, реальное количество долларов на руках у населения продолжало сокращаться, и это сокращение в значительной степени объясняет тот факт, что потребление во время кризиса сократилось меньше, чем личные доходы.

3. Состояние экономики

в представлении населения

Анализ развития личного потребления в России базируется в основном на данных Госкомстата. В силу ряда причин, как практического, так и методологического характера, эти данные не всегда адекватно отражают реальные процессы в этой области, поэтому особое значение приобретают независимые источники информации. Одним из таких источников является Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ). Вот уже на протяжении 10 лет он проводит регулярные опросы населения, которые помимо политических и социологических вопросов включают вопросы, связанные с экономическим положением как самого населения, так и страны в целом.

Прямые оценки населением собственного экономического состояния существенно отличаются от данных Госкомстата. Так, оценки личного среднедушевого дохода, сообщаемые населением, примерно в два раза меньше тех оценок среднедушевого дохода, которые публикует Госкомстат. Минимальный необходимый доход на душу, по мнению населения, примерно в два раза выше прожиточного минимума, рассчитываемого Госкомстатом. Последнему примерно соответствует та сумма, которая в глазах населения определяет бедность (см. табл. 5). Несовпадение абсолютных величин определяется не только тем, что люди скрывают величину своих доходов, но и несколько завышенными оценками среднедушевых доходов официальной статистикой.

Таблица 5

Оценки доходов населения по данным опросов ВЦИОМ и статистики

Госкомстата (в текущих ценах, деном. руб.)

Показатель

01. 97

11. 97

01. 98

03. 98

05. 98

07. 98

09. 98

11. 98

01. 99

Опросы ВЦИОМ

Среднедушевой

месячный доход семьи

422

593

508

490

470

513

460

500

503

Прожиточный минимум (на чел.)

666

785

848

778

880

854

1040

1059

986

Нормальный доход

(на чел.)

1399

1801

1731

1622

1777

1655

2041

2099

2039

Бедная семья

328

391

386

382

471

442

539

549

453

Данные Госкомстата

Среднедушевой месячный доход семьи

806

940

798

862

833

883

982

1127

1079

Прожиточный минимум (на чел.)

394

407

418

427

435

438

552

619

787

Источники: ВЦИОМ, Госкомстат.

Вместе с тем анализ результатов опросов в динамике показывает, что население реалистично оценивает остроту экономических проблем, стоящих перед российской экономикой, достаточно четко представляет, какие изменения происходят в экономике, и соответствующим образом реагирует на них. Особенно явно это проявляется при сопоставлении годовых темпов прироста личных доходов по статистике Госкомстата и оценок изменения материального положения семей за предшествующие 12 месяцев (см. рис. 10).

Рисунок 10. Оценка населением изменения материального положения и динамика реальных личных доходов

В тоже время очевидно, что динамика потребительских оценок не тождественна динамике набора обычных статистических показателей. Это позволяет относиться к подобного рода информации, как к самостоятельным макроэкономическим индикаторам. Одним из таких индикаторов является Индекс потребительских настроений (ИПН), рассчитываемый Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) с 1993 г. С мая 1996 г. построение индекса потребительских настроений в России курируется Министерством финансов РФ и Казначейством США.

Специфика методологии построения индекса потребительских настроений (ИПН) заключается в том, что на основании микроэкономической, по своей сути, информации создается обобщенный индикатор изменений, происходящих в экономике в целом. Такие микроэкономические различия респондентов, как пол, возраст, социальный статус, становятся существенными для индекса только тогда, когда в экономике происходят социально-демографические сдвиги. Достоинства ИПН заключаются в том, что помимо экономических факторов он отражает психологические, социальные, политические и др. аспекты реальной жизни.

Индекс потребительских настроений (ИПН) строится на основании проводимых ВЦИОМом регулярных обследований на репрезентативной всероссийской выборке. При этом используются ответы на основные 5 вопросов:

1. Как изменилось материальное положение семьи за прошедший год?

2. Как, по-вашему, изменится материальное положение семьи в следующем году?

3. Каким, по-вашему мнению, будет состояние экономики в ближайший год?

4. Каким, по вашему мнению, будет состояние экономики через 5 лет?

5. Как вы думаете, хорошее ли сейчас время для покупки товаров длительного пользования?

При построении индекса для каждого вопроса доля негативных ответов вычитается из доли позитивных ответов и к результату прибавляется 100. Затем рассчитывается средняя арифметическая из полученных величин. Таким образом, индекс изменяется от 0 до 200, при этом значение равное 100 соответствует нейтральному состоянию, когда доли позитивных и негативных ответов совпадают.

На протяжении 1997 г. наблюдался рост потребительских настроений населения, который происходил в основном за счет улучшения оценок текущего материального положения семей и улучшения оценок условий для покупки товаров длительного пользования (см. рис. 11). В сентябре 1997 г. ИПН достиг наивысшей точки за все время наблюдений с января 1993 г. После этого началось постепенное снижение индекса, хотя он по-прежнему оставался на беспрецедентно высоком уровне.

Рисунок 11. Индекс потребительских настроений и его основные компоненты

Смена правительства весной 1998 г. приостановила это падение, несмотря на ухудшение большинства объективных показателей, что отражало, скорее, чисто психологические надежды на перемены к лучшему. Однако уже в июле, когда существенно снизилась оценка будущего состояния экономики и перспектив улучшения личного материального положения, наметилось новое снижение индекса потребительских настроений. Финансовый кризис привел к катастрофическому падению всех компонентов индекса. К ноябрю 1998 г. индекс потребительских настроений достиг рекордно низких значений за всю историю наблюдений. При этом интересно отметить, что в сентябре индекс больше всего сократился за счет средних и высокодоходных групп. В ноябре основная тяжесть падения приходилась на низкодоходные группы, а у высокодоходной группы он даже несколько поднялся за счет улучшившихся ожиданий.

Увеличение индекса в январе 1999 г. связано, по-видимому, как с некоторым оживлением промышленного производства в конце года, так и с мерами, принимавшимися для погашения задолженности по заработной плате в декабре 1998 г. В то же время в динамике индекса отразился психологический фактор переоценки отрицательных последствий финансового кризиса на первой его стадии и некоторое восстановление реального видения экономики к началу 1999 г. (см. рис. 12).

Рисунок 12. Динамика отношения текущего и минимального дохода по данным Госкомстата и ВЦИОМа (отношение для ноября 1997 г. = 100)

Кроме того, данные табл. 5 (см. выше) позволяют предположить наличие таких психологических аспектов в поведении населения, как частичная недооценка темпов инфляции на некоторых этапах кризиса и незначительное снижение требований к минимально необходимому уровню дохода в реальном выражении, т. е. определенное признание негативных последствий кризиса и принятие существующего положения как новой отправной точки для ожидаемого развития.

[1] Приведенная оценка доли сбережений отличается от официальной оценки и соответствует методологи, предложенной в БЭА, учитывающей только чистый прирост валюты на руках населения. Подробно она описана в статье: Николаенко С. Личные сбережения населения // Экономический журнал Высшей школы экономики, т. 2. № 4, 1998, с. 500-507.

Глава 13

Политика в сфере доходов

населения

Динамика доходов населения является социально-экономическим параметром, прямо связанным с изменениями в макросфере, поэтому в 1998 г. она следовала за изменениями основных макроэкономических показателей. В динамике доходов можно выделить три этапа (см. рис. 1):

• январь-апрель (рост реальных среднедушевых доходов);

• апрель-август (начало тенденции к снижению доходов);

• с августа-сентября по настоящее время (резкое сокращение реальных денежных доходов населения с последующей относительной стабилизацией).

Та же динамика характерна и для покупательной способности доходов, измеренной по отношению к прожиточному минимуму. В сентябре сокращение реальных доходов составило 19, 4% по сравнению с началом года, в октябре среднедушевые доходы увеличились на 6 процентных пунктов и составили 86% от января (т. е. совокупное падение составило 13, 4%).

Рисунок 1. Динамика среднедушевых доходов населения в 1998 г.

На протяжении 1998 г. государственная политика в области регулирования доходов строилась на прежней парадигме этого регулирования, затрагивающей доходы ограниченного круга социальных групп населения. Речь идет о заработной плате лиц наемного труда, занятых в бюджетной сфере, пенсионных выплатах (включая инвалидов, лиц, потерявших кормильцев, и пр.), а также пособиях, выплачиваемых безработным, низкообеспеченным домохозяйствам и прочим беднейшим социальным группам. В отношении этих групп - как до, так и после августовского кризиса - политика правительства преследовала цель поддержания их доходов на неизменном уровне. Но если в первой половине года правительству в известной мере удавалось реализовать эту цель, то в условиях экономического кризиса ни финансовых ресурсов, ни имеющихся у правительства инструментов регулирования оказалось явно недостаточно, чтобы предотвратить существенное падение доходов названных групп.

1. Оплата труда

На протяжении первых семи месяцев 1998 г. средняя реальная начисленная зарплата оставалась практически стабильной. После небольшого увеличения в январе-феврале началось ее медленное снижение, в результате в июле реальная зарплата была такой же, как в декабре 1997 г. (с учетом сезонных факторов). В августе-ноябре реальная зарплата снизилась на 40%, в том числе в сентябре - на 26% (см. рис. 2).

Рисунок 2. Динамика реальной заработной платы (декабрь 1997 = 100, сезонность устранена)

В целом аналогичную динамику имела зарплата в так называемых бюджетных отраслях, где основная часть фонда заработной платы выплачивается из средств федерального и местного бюджета. Но если в первой половине года зарплата в бюджетных отраслях менялась параллельно со средней или даже несколько опережала ее, то во второй половине года ситуация изменилась (см. табл. 1). В образовании, здравоохранении и учреждениях культуры после августовского бюджетно-финансового краха ставки оплаты труда фактически оказались заморожены, и их относительная номинальная величина заметно сократилась по сравнению с 1997 и первой половиной 1998 г. Понятно, что это означало более значительное, чем среднее, сокращение реальной зарплаты в последние месяцы 1998 г. В то же время в научных учреждениях и в сфере государственного управления в 4 кв. 1998 г. относительная зарплата оказалась выше, чем в 1997 г.

Таблица 1.

Дифференциация заработной платы в бюджетных отраслях

Средняя

Относительная зарплата, % средней

Период

реальная зар­плата,

дек. 1997 =100

Культура и искусство

Образо-вание

Здраво­охране­ние

Наука

Комму­нальное хозяй-ство

Аппарат управ-ле­ния

1990

176, 4

62

67

67

113

74

120

1991

171, 1

67

71

76

90

80

99

1992

112, 7

52

61

66

64

82

94

1993

119, 9

62

68

76

68

92

115

1994

109, 9

62

69

76

78

96

117

1995

80, 7

61

65

74

77

102

107

1996

91, 5

65

69

77

83

106

120

1997

95, 6

60

63

68

91

113

145

1998

I кв.

101, 0

63

63

68

94

н. д.

140

II кв.

100, 4

65

66

71

94

н. д.

143

III кв.

87, 8

58

57

66

92

н. д.

138

IV кв.

67, 3

55

56

60

98

н. д.

151

Источник: Госкомстат РФ.

На протяжении всего года на динамику заработной платы продолжал оказывать жестокое давление фактор задолженности по оплате труда. Если в январе число предприятий, на которых имела место задолженность, удалось сократить с 97, 5 тыс. до 70 тыс., то в последующем эта цифра неуклонно росла и к концу года почти удвоилась, превысив 139 тыс. предприятий.

Основное бремя задолженности по традиции несли учреждения образования (более 14% от общего числа предприятий, имеющих задолженность), предприятия и организации аграрного сектора (13%), культуры и искусства (9%). Более 7% предприятий, не расплатившихся со своими работниками, приходится на промышленность. Общая сумма задолженности составила на 1 декабря 1998 г. почти 85 млрд руб., что эквивалентно почти 4 (3, 72) размерам декабрьского общего фонда оплаты труда.

Оба правительства в первой половине 1998 г. пытались решить проблему задолженности селективным методом, в основном под давлением социально-политических факторов. Так, в результате «рель­со­вой войны шахтеров» весной-летом была погашена значительная доля задолженности со стороны федерального бюджета работникам угольной промышленности[1].

Почти до самого конца 1998 г. негативное влияние бюджетной задолженности на ситуацию в сфере доходов усиливалось. Если в первой половине года доля «ответственности» бюджета колебалась от 11% (минимальное значение, достигнутое в феврале) до 15%, то уже в августе эта доля «перешагнула» 20-процентную планку и в дальнейшем увеличивалась. К началу декабря 1998 г. задолженность бюджетов всех уровней предприятиям и организациям составляла 22 млрд руб., то есть более четверти всего накопленного объема задолженности по зарплате. От этого фактора практически в полной зависимости находится режим выплаты заработной платы в образовании, культуре и искусстве, аппарате органов управления (98-99% задолженности по зарплате приходится на бюджет), здравоохранении (83%), а также в коммунальном хозяйстве и в научной сфере (50-55% задолженности на счету бюджета).

За первые 9 месяцев 1998 г. бюджетная задолженность выросла в 2, 6 раза (см. табл. 2), причем в сфере образования она увеличилась в 4 раза, в здравоохранении - в 6, 1 раза, в учреждениях культуры и искусства - в 6, 3 раза. В декабре бюджетная задолженность сократилась почти на 11% (до 19, 7 млрд руб.), но это мало повлияло на общую ситуацию с выплатами зарплаты в бюджетных отраслях. И хотя имеющаяся задолженность едва ли не полностью приходится на региональные и местные бюджеты, эта проблема остается, пожалуй, самой острой из числа стоящих перед федеральным правительством в социальной сфере.

Таблица 2

Задолженность по выплате заработной платы (на конец периода)

Показатель

млрд руб.

Темп прироста, %

12. 97

09. 98

10. 98

11. 98

12. 98

09. 98 к 12. 97

10. 98 к 09. 98

11. 98 к 10. 98

12. 98 к 11. 98

Всего*

52, 6

85, 1

61, 6

88, 1

86, 8

85, 0

77, 0

• 1, 4

• 2, 1

• 9, 4

За счет средств предприятий

45, 7

67, 2

64, 7

62, 9

57, 3

47, 0

• 3, 6

• 2, 9

• 8, 9

За счет бюджетных средств*

7, 0

17, 9

157, 3

20, 9

22, 1

22, 1

19, 7

5, 6

0, 0

• 10, 7

• С сентября 1998 г. включая данные о задолженности работникам органов социального обеспечения и местных административных органов.

Источник: Госкомстат РФ.

2. Рынок труда

Российский рынок труда в период 1992-1998 гг. развивался во многом по нетрадиционным сценариям, отличным от большинства стран, переживающих стадию трансформации, и в результате приобрел сложную и противоречивую конфигурацию, главная характеристика которой - преобладание латентных процессов над открытыми. Регистрируемая безработица составляет лишь около четверти ее общего объема, оцениваемого по методологии МОТ как численность лиц, не имеющих занятия, но активно его искавших.

Причиной этого являются, во-первых, низкие, по оценке самих безработных, социальные гарантии, в частности, размер пособия по безработице, отсутствие подходящих вакансий для многих категорий ищущих работу лиц, ограниченные возможности трудоустройства и программ занятости, реализуемых государственными службами занятости, а также целый ряд экономических и психологических факторов, свойственных различным социально-демографическим группам населения[2]. Во-вторых, что особенно существенно для последних двух лет, основными причинами сокращения масштабов открытой безработицы стали ужесточение регламентов постановки граждан на учет в службах занятости и финансовый дефицит Фонда занятости населения РФ, в результате которого на протяжении всего 1998 г. имела место задолженность по выплате денежных пособий (пособие по безработице, досрочные пенсии, доплаты на иждивенцев и пр.), что усугубило нежелание безработных регистрировать потерю работы и стимулировало их добровольное снятие с учета в службах занятости.

В динамике основных показателей рынка труда, как и в динамике доходов населения, в течение 1998 г. выделяются 3 этапа:

январь-март, когда основные параметры, характеризующие открытые процессы, сохраняли относительную стабильность;

апрель-август, в течение которых проявилась тенденция к росту напряженности на рынке труда;

период, начиная с сентября, когда эти тенденции усилились и приобрели явный характер.

Примечание: норма неполной занятости рассчитана по кругу крупных и средних предприятий (% от общей численности занятых); коэффициент напряженности равен отношению зарегистрированного числа ищущих работу к числу вакансий (сезонность устранена).

Рисунок 3. Динамика основных параметров рынка труда в 1997-1998 гг.

Финансовый кризис значительно обострил положение на рынке труда. После долгого периода стабилизации размеров общей безработицы в результате кризиса наметился ее дальнейший рост. По оценке Госкомстата РФ, общая численность безработных в сентябре увеличилась на 40 тыс. человек до 8, 39 млн человек и составила 11, 6% экономически активного населения. С октября-ноября развиваются негативные тенденции в динамике практически всех индикаторов, характеризующих состояние рынка труда: растет численность ищущих работу граждан, состоящих на учете в службах занятости, численность лиц, признанных безработными, число получателей пособия по безработице и пр. Многие предприятия, столкнувшись с финансовыми трудностями, были вынуждены перейти к сокращению своего персонала. Соответственно, ускорился процесс сокращения числа заявленных вакансий, регистрируемых ФСЗ, что обусловило дальнейший рост коэффициента напряженности рынка труда. Усиление напряженности на рынке труда отчетливо проявилось и в расширении режима неполной занятости и инициированных администрацией неоплачиваемых (частично оплачиваемых) отпусков работников крупных и средних предприятиях. Масштабы частичной занятости на крупных и средних предприятиях уже в сентябре 1998 г. практически стали сопоставимы с годовыми масштабами предыдущего года.

В 1998 г. сохранялась территориальная дифференциация в уровне безработицы (в конце 1997 г. разница между максимальным и минимальным ее уровнем составляла 13, 3 раза, в октябре 1998 г. этот показатель составлял 13, 4 раза). После августовского кризиса максимальное значение уровня безработицы на локальных рынках труда вплотную приблизилось к 10%: в Корякском автономном округе в августе он составил 9, 5%. Тем самым даже при относительно умеренном уровне безработицы в среднем по России существует опасность возникновения проблемы региональной «гипербезработицы». Это означает, что дальнейший рост безработицы даже в отдельно взятых регионах с так называемой «критической ситуацией на рынке труда» способен существенно повлиять на общую социально-экономическую ситуацию, причем не только и не столько в данных территориях, сколько в национальных масштабах. К регионам, положение в трудовой сфере которых может послужить общим детонатором, относятся Республика Дагестан, Кировская и Сахалинская области, Республика Коми, Эвенкийский АО, Архангельская область, Удмуртская Республика, Агинский Бурятский АО, Республика Калмыкия, Ненецкий АО, Мурманская область, Республика Ингушетия, уже упоминавшийся Корякский АО.

Очевидно, что зафиксированный в сентябре уровень официальной безработицы далеко не полностью отражал сложившуюся ситуацию на рынке труда. Так, имевшие место в конце августа-сентябре масштабные высвобождения из сферы занятости, в первую очередь среди работников финансового сектора, практически не повлияли на динамику показателя безработицы, поскольку далеко не все работники данной категории служащих обращаются в органы службы занятости.

Особенно рельефно это проявилось в Москве как главном центре деловой активности, в котором преимущественно сконцентрирована финансовая и банковская деятельность. К началу кризиса численность официально зарегистрированных безработных в Москве составляла 35, 5 тыс. чел. или 0, 6% от трудоспособного населения. В сентябре прирост численности безработных составил лишь 285 чел. и уровень безработицы в столице, таким образом, продолжал оставаться самым низким среди регионов и крупных городов России. Тем не менее в это время произошло заметное увеличение масштабов высвобождения работников в связи с сокращением численности персонала. Так, только в течение трех недель (с 24 августа по 11 сентября) 162 предприятия и организации предоставили сведения в комитет труда и занятости о высвобождении 3, 5 тыс. работников. Почти треть приходилась на банки (среди них «СБС-Агро», «Инкомбанк», «Токо-банк», «Промстройбанк» и др.) и другие финансовые организации. Уже с середины августа стало заметным падение предложений на рынке труда. Работодатели начали снимать ранее сделанные ими в городскую службу заявки на набор персонала (вакансии). В течение месяца примерно на 300 сократилось количество рекламных объявлений по подбору персонала в специализированных изданиях.

Несмотря на то, что заметного роста зарегистрированной безработицы в конце 1998 г. не наблюдалось, очевидно, что в ближайшее время ситуация, особенно в мегаполисах, будет находиться под влиянием следующих факторов.

Массовые высвобождения из финансово-банковского сектора отложены во времени, как и большинство банковских банкротств, однако роста официальной безработицы на величину высвобождений не следует ожидать. Высвобождение коснется различных социальных групп, но их экономическое положение и поведение на рынке труда отнюдь не одинаково.

В первую очередь высвобождения коснутся банковско-фи­нансового сектора, инвестиционной деятельности, страхового дела, торговых предприятий и организаций, рекламного бизнеса и т. д. Очевидно также, что сокращения занятости не минует и реальный сектор экономики, в особенности средний и малый бизнес. Вероятнее всего, также сократятся возможности и для самозанятости. Кроме того, на обострение ситуации на рынке труда, в том числе и на рост открытой безработицы, в ближайшей перспективе будут продолжать оказывать негативное воздействие такие факторы, как продолжающаяся реформа вооруженных сил и выход на рынок труда значительного числа выпускников учебных заведений (в частности, обусловленный демографическим ростом численности этих возрастных групп).

Как и в предыдущие годы, на протяжении 1998 г. государственная политика на рынке труда была сконцентрирована на регулировании лишь одного из его сегментов, причем самого незначительного по весу - параметров официальной безработицы. Это регулирование строилось на прежней парадигме, когда на первый план выдвигались преимущественно социальные цели, а именно - попытки поддержания доходов лиц, потерявших работу. На эти цели в 1998 г. было направлено почти 60% средств Фонда занятости населения РФ, в то время как доля средств, расходуемых на активные меры, в первую очередь на профессиональную подготовку, переподготовку и профессиональную ориентацию, цель которых - быстрейшее возвращение безработных в сферу занятости, хотя и выросла по сравнению с предыдущим годом (6, 3%), все же остается недопустимо низкой - по итогам 9 месяцев лишь 7, 1% (см. табл. 3). Среди изменений в структуре расходов ФЗН обращает на себя внимание рост доли затрат на содержание самих органов занятости - с 16, 7% до 19, 2%, хотя в эту сумму входят затраты на реализацию такой важной функции (строго говоря, основной), как содействие в трудоустройстве, что свидетельствует об относительном удорожании услуг, оказываемых службами занятости населению.

Таблица 3

Структура расходов Фонда занятости населения РФ в 1997-1998 гг.

Статьи расходов

1997

млн руб.

9 мес. 1998

млн руб.

1997

% к итогу

9 мес. 1998

% к итогу

1

2

3

4

Израсходовано средств Фонда

занятости, всего

8821, 9

5898, 3

100, 0

100, 0

в том числе:

поддержание доходов

5212, 6

3441, 6

59, 1

58, 3

профессиональная подготовка, переподготовка и профессиональная ориентация

554, 8

417, 9

6, 3

7, 1

перечисления федеральной части

363, 5

298, 2

4, 1

5, 1

финансовая поддержка

362, 3

192, 1

4, 1

3, 3

финансирование общественных работ

199, 3

136, 2

2, 3

2, 3

информационная поддержка программ занятости

262, 5

116, 8

3, 0

2, 0

социальную адаптацию

73, 4

26, 2

0, 8

0, 4

размещение средств в ценных бумагах

58, 4

60, 5

0, 7

1, 0

капитальные вложения

164, 8

19, 0

1, 9

0, 3

прочие расходы

98, 5

59, 3

1, 1

1, 0

затраты на содержание службы занятости

1471, 8

1130, 6

16, 7

19, 2

Вопрос об эффективности деятельности государственной службы занятости продолжает оставаться остро дискуссионным. Очевидно, что ухудшение общей ситуации на рынке труда и в особенности сокращение спроса на труд означают, что объективные возможности результативного трудоустройства лиц, потерявших работу, сужаются. В то же время ситуация усугубляется серьезными сбоями в финансовом обеспечении деятельности органов по труду, в результате которых имеет место недофинансирование ряда программ занятости. По существу единственным источником финансирования этих программ выступают обязательные отчисления предприятий (организаций, учреждений, кооперативов), на долю которых приходится более 90% общих доходов Фонда (см. табл. 4). Рост доли этого источника доходов усиливает зависимость финансирования политики на рынке труда от налоговой дисциплины предприятий, организаций и учреждений. Так, по итогам 9 месяцев 1998 г. уровень собираемости поступлений в ФЗН составил лишь 71% от бюджетных назначений. Результатом стал рост задолженности ФЗН по денежным выплатам населению, которая возросла с 2, 8 млрд руб. в начале 1998 г. до 3, 7 млрд руб. в его конце.

Таблица 4

Структура доходов Фонда занятости населения РФ в 1997-1998 гг.

Статьи доходов

1997

млн руб.

9 мес. 1998

млн руб.

1997

% к итогу

9 мес. 1998 % к итогу

Поступило средств в Фонд занятости

8846, 8

5939, 3

100, 0

100, 0

в том числе:

обязательные отчисления предприятий, организаций,

учреждений, кооперативов

7985, 3

5366, 7

90, 26

90, 36

средства республиканского бюджета

238, 7

46, 8

2, 70

0, 79

средства местного бюджета

19, 8

17, 1

0, 22

0, 29

добровольные поступления

0, 1

17, 8

0, 00

0, 30

иные поступления

603, 0

490, 9

6, 82

8, 27

Недостаточность финансовых средств для реализации ряда активных программ занятости, таким образом, затрудняет анализ их результативности, следовательно, вывод об их неэффективности, хотя и имеет под собой веские основания, все же неочевиден. Тем не менее на основании региональных данных можно по крайней мере утверждать, что при практически равных затратах на те или иные программы «продуктивный выход»[3] существенно варьируется, что свидетельствует о различной результативности деятельности региональных органов занятости. Так, среди территорий с относительно равными условиями финансирования[4] в Курской области «про­дук­тивный выход» составляет 65%, в Нижегородской - 67%, в то время как в Свердловской - лишь 51%, Красноярском крае - 40%, в Московской области - 35%.

Вместе с тем, несмотря на необходимость и важность воздействия на объемы открытой безработицы, главной проблемной областью российского рынка труда продолжает оставаться неуправляемый рост латентных процессов, который в принципе не может регулироваться теми же инструментами, что и открытые процессы. Попытка создания таких механизмов, в частности, направленных на снятие искусственных регламентаций, затрудняющих высвобождение излишней рабочей силы с предприятий, была предпринята в рамках разработки в 1998 г. нового трудового кодекса, которая, однако, не была закончена и будет продолжена, видимо, в 1999 г.

3. Пенсионное обеспечение

Ситуация в области пенсионного обеспечения складывалась весьма драматично. После некоторого роста в феврале 1998 г. вплоть до августа реальный средний размер пенсии оставался практически неизменным и колебался вокруг отметки 130% от величины прожиточного минимума пенсионера. После событий августа 1998 г. покупательная способность средней пенсии резко упала - до уровня прожиточного минимума. При этом около 9% пенсионеров (3, 6 млн чел.) получали пенсию в минимальном размере 84 руб., что в реальном исчислении составляет чуть более 20% от прожиточного минимума и даже в сумме с компенсациями - чуть более 62%.

На неблагоприятное положение дел в пенсионной сфере оказывал влияние сохраняющийся в силу демографической тенденции старения населения рост численности пенсионеров - с 38, 286 млн чел. в начале 1998 г. до 38, 433 в сентябре, то есть прирост реципиентов составил 146, 8 тыс. чел. Этот фактор определял рост нагрузки на Пенсионный фонд РФ, несмотря на то, что некоторые параметры имели тенденцию к сокращению. Так, на 7, 7 тыс. чел. сократилась численность пенсионеров-военнослужащих срочной службы и членов их семей (со 166, 7 до 159 тыс. чел.), а также на 14 тыс. чел. уменьшилась численность досрочных пенсионеров (с 57, 6 до 43, 6 тыс. чел.). Последнее обстоятельство, однако, связано не с сокращением риска потерять работу для лиц в предпенсионных возрастах, а с усложнением процедуры получения и оформления досрочных пенсий в службах занятости.

Основной причиной пенсионных проблем все же остается сложное финансовое положение Пенсионного фонда РФ. Незавершенность, или же фактически отказ от реализации масштабной пенсионной реформы, над которой правительство работало весь предыдущий 1997 г., не позволили сколь-нибудь существенно повлиять на пенсионную сферу и механизмы ее финансирования. Результатом стало развитие всего существовавшего ранее комплекса противоречий, негативное влияние которых резко усугубилось в условиях общеэкономического кризиса.

Рисунок 4. Соотношение средней пенсии с компенсацией и прожиточного минимума пенсионера в 1998 г., %

За 9 месяцев 1998 г. в Пенсионный фонд РФ поступило 103, 4 млрд руб. или чуть более 70% от всего запланированного объема на весь год (см. табл. 5). Страховые взносы - главная статья доходов - составили 101, 7 млрд руб. (98% от всех собственных доходов ПФ). Из федерального бюджета на выплату пенсий, выплачиваемых из этого источника, было перечислено 5, 3 млрд руб., что составляет лишь треть (34, 3%) от необходимой суммы, которая в расчете на год должна была составить 15, 4 млрд руб. Кроме того, для выплат досрочных пенсий Фондом занятости населения было направлено в ПФ 214 млн руб., из которых 63 млн руб. составляла погашение прежней задолженности Фонда занятости перед ПФ, образовавшейся на начало 1998 г. Общая сумма перечислений из Фонда занятости чуть превысила 40% от ожидаемого объема. Наиболее существенными недопоступления в ПФ оказались в период летнего кризиса: если в июле страховые поступления составляли 12. 5 млрд руб., то в августе - 9, 9 млрд (снижение на 21%), в сентябре - 10, 7 млрд (снижение на 14. 4%) [5].

Недопоступление средств в ПФ стало результатом следующих причин:

• фактический фонд оплаты труда, который служит базой для исчисления и уплаты страховых взносов предприятий, оказался на 4 млрд ниже прогнозируемого - 504 млрд руб. против 508 млрд руб. по прогнозу;

• фактическая налогооблагаемая база, на которую начислялись взносы, оказалась еще меньше - 484, 4 млрд руб., в то время как необлагаемая доля оказалась выше, чем ожидалось (6, 4% против 6%);

Таблица 5

Структура доходов Пенсионного фонда РФ в 1998 г., млрд руб.

Статьи доходов

Проект бюджета ПФ на год

Фактически за

9 мес.

% выполне­ния плана 9 мес.

Собственые доходы ПФ

144, 886

103, 374

95, 1

в том числе:

страховые взносы

142, 380

101, 691

95, 2

прочие поступления

2, 5063

1, 683

89, 5

Средства федерального бюджета

15, 405

5, 287

45, 8

Средства Фонда занятости

0, 509

0, 214

56, 2

в том числе:

погашение задолженности

0, 215

0, 063

39, 0

поступления на выплату досрочных пенсий

0, 294

0, 151

68, 7

Всего доходов

160, 800

108, 876

90, 3

• по-прежнему самой острой проблемой оставалась просроченная задолженность по страховым отчислениям, которая усиливалась в течение года: если в первой его половине уровень собираемости взносов был равен 76, 1%, то по результатам 9 месяцев - лишь 73, 3%.

Проблему неуплаты и задолженности со стороны предприятий и организаций правительство пыталось решить за счет реструктуризации долгов с предоставлением рассрочки предприятиям по прошлой задолженности при условии своевременного перечисления текущих средств, что дало некоторый позитивный эффект и позволило повысить доходы ПФ на 6, 1 млрд руб.

В отраслевом разрезе главными должниками по отношению к ПФ являются предприятия машиностроения и металлообработки (19 млрд руб.), строительства (16 млрд руб.), сельского хозяйства, транспорта и связи (8 млрд руб.), металлургии (7, 6 млрд руб.) и некоторые другие отрасли народнохозяйственного комплекса.

Не менее сложно складывалось положение с уплатой взносов в региональном разрезе. Резко снизился уровень сбора даже в регионах, в которых ранее складывалась относительно благополучная ситуация с налоговыми платежами во внебюджетные социальные фонды, например, в Московской области - с 95 до 86%, Санкт-Петербурге и Ленинградской области - 98 до 87%, Архангельской области - с 93 до 83%, Самарской области - 95 до 70% и т. д. Продолжала ухудшаться собираемость в дотационных территориях: в республике Марий-Эл - с 79 до 58%, Мордовии - с 85 до 64%, Чувашии - с 71 до 61%, Ульяновской области - с 77 до 57%.

На протяжении последних лет дополнительную напряженность в процесс финансирования пенсионной сферы и формирования доходов Пенсионного фонда вносит возрастающая в связи с бюджетным дефицитом задолженность федерального бюджета. Сумма назначенных пенсий, финансирование которых по действующему законодательству осуществляется на возвратной основе[6], равна 11, 9 млрд руб., в то время как фактически федеральный бюджет перечислил Пенсионному фонду лишь 5, 3 млрд, то есть менее половины необходимых сумм. Сумма долга, который федеральный бюджет должен передать в Пенсионный фонд, составляет 6, 6 млрд руб.

В результате как дефицита собственных средств, так и увеличения задолженности со стороны федерального бюджета Пенсионный фонд оказался не в состоянии выполнять в полном объеме свои текущие обязательства перед реципиентами практически всех видов денежных выплат (см. табл. 6). На 1 октября 1998 г. задолженность Пенсионного фонда перед населением была равна 30, 5 млрд руб., в том числе по пенсиям, выплачиваемых за счет бюджета, - 3, 1 млрд руб. Из общей численности реципиентов в 38, 4 млн чел. 33, 0 млн чел. не получали пенсий в срок. Средняя продолжительность задержки в целом по России составила почти 2 месяца (58 дней). В то же время в ряде территорий задержки составляли свыше 3 месяцев - в Брянской, Ивановской, Воронежской, Курской, Тамбовской, Пензенской областях, республиках Марий-Эл, Мордовии, Тыва, в Алтайском крае и пр.

Таблица 6

Структура расходов Пенсионного фонда РФ в 1998 г., млрд руб.

Статьи расходов

Проект бюджета ПФ на год

Начисле­но

за 9 мес.

В % к проекту бюджета

на 9 месяцев

Кассовое исполне­ние

за 9 мес.

Кассовое исполне­ние в % к начисле­ниям

Государственные пенсии и пособия, выплачиваемые за счет ПФ

174, 954

128, 763

98, 1

98, 496

76, 5

из них:

трудовые пенсии

170, 442

125, 624

98, 3

95, 807

76, 3

Государственные

пенсии, финансируемые ПФ на возвратной

основе

15, 067

11, 869

105, 0

8, 733

73, 6

Всего расходов

190, 021

140, 632

98, 7

107, 229

76, 2

На расходы Пенсионного фонда определенное влияние оказало также введение в действие Федерального закона «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий в 1998 г. «, принятого в предыдущем году[7], который по существу представлял собой единственный реализованный элемент реформирования самой пенсионной системы. Законом введен новый порядок назначения и перерасчета пенсий на основе индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП). В течение 1998 г. перерасчет был произведен по отношению к 16, 4 млн пенсионеров, получающих трудовые пенсии (или же 44% от общей их численности), из них 14, 9 млн чел. - пенсионеры по старости (51% от их общего числа). В среднем применение ИКП увеличило размер пенсии по старости на 82, 3 руб., но одновременно увеличило суммарные обязательства Пенсионного фонда по текущим выплатам на 11 млрд руб.

Кроме того, в рамках системы пенсионного обеспечения продолжалось создание системы персонифицированного учета плательщиков страховых взносов: к осени системой персонифицированного учета было охвачено 36, 2 млн занятых в 62 регионах России. Данная масштабная процедура потребовала оснащения региональных отделений техническими средствами, создания организационной инфраструктуры, подготовки специалистов и пр. Расходы на эти цели, а также на поддержание автоматизированной системы Фонда составили 204 млн руб.

На столь драматическом фоне - при остром дефиците средств, невозможности выполнения даже текущих обязательств Пенсионного фонда перед населением, существенном обесценении пенсий и снижении их реальной покупательной способности - перед правительством «в полный рост» встала проблема индексации и компенсации пенсионных выплат. В этих условиях во избежание значительной денежной эмиссии, способной усугубить последствия финансового кризиса, правительство вынуждено было отказаться от идеи индексации пенсионных выплат в 1998 г. и перенести эту операцию на 1999 г., сконцентрировав свои усилия лишь на сокращении текущей задолженности. Частично эти попытки были успешными, в результате чего к концу 1998 г. общий объем задолженности удалось сократить почти на 4 млрд руб., хотя общая сумма продолжает оставаться очень высокой - на 1 января 1999 г. она составляла 26, 8 млрд руб. При среднемесячном фактическом уровне поступлений в Пенсионный фонд в 11-12 млрд руб. объем задолженности составляет почти двухмесячную сумму его доходов. Этот фактор будет значительно осложнять финансирование пенсионной сферы в 1999 г., в течение которого предполагается провести две индексации размера пенсионных выплат - 12-процентную в апреле и 15-процентную в октябре.

4. Проблема бедности

Ход экономических реформ в России предопределил высокую социальную и доходную дифференциацию в обществе, по оценкам, самую высокую среди восточноевропейских стран, переживающих стадию трансформации. И хотя после достижения финансовой стабилизации в середине 1996 г. рост доходной дифференциации приостановился, с резким падением реальных денежных доходов населения в результате девальвации рубля и валютно-финансового кризиса доходная дифференциация вновь начала возрастать. По основным индикаторам, характеризующим дифференциацию доходов (коэффициент Джини, децильное соотношение и т. п.), ситуация вернулась к положению середины 1995 г. Но с социально-эко­но­ми­ческой точки зрения наиболее драматичным является рост масштабов бедности после августовского кризиса и последовавшего за ним резкого увеличения потребительских цен.

По официальным оценкам, основанным на использовании черты бедности, в качестве которой выступает величина прожиточного минимума, доля бедного населения, то есть тех, чей доход оказывается ниже этого уровня, в первые восемь месяцев 1998 г. оставалась относительно стабильной и варьировалась от 21 до 23% в общей численности населения. В сентябре число бедных резко возросло до 44 млн чел. или 30% от всего населения. Примерно на том же уровне эти показатели остались в октябре-декабре 1998 г. В результате всего за два-три месяца масштабы распространения бедности стали сопоставимы с уровнем первой половины 1995 г. или даже с 1993 г. (см. рис. 5).

Рисунок 5. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в общей численности населения, %

Однако нельзя не учитывать, что измерение официального уровня бедности, основанное на измерении доходов, является сложной методической задачей. В основе данных, публикуемых Госкомстатом, лежат результаты регулярных бюджетных обследований населения, которые изначально являются смещенными. Так, согласно первичным данным, в 3 кв. 1998 г. среднедушевые денежные доходы ниже прожиточного минимума имело 50% обследуемого населения. С учетом натуральных поступлений от личного подсобного хозяйства и стоимости предоставленных в натуральном выражении дотаций и льгот (так называемых располагаемых ресурсов) в 3 кв. 1998 г. подушевые доходы (располагаемые ресурсы) были ниже прожиточного минимума у 41% обследуемого населения. Наконец, с досчетом на различные дополнительные факторы (скрытые доходы и проч.) доля населения с доходами ниже прожиточного минимума в 3 кв. 1998 г. оценивается Госкомстатом в 25% (именно эти данные показаны на рис. 5).

Реально категория бедности связана не только и не столько с доходами домохозяйств и даже их расходами, сколько с потреблением или недопотреблением (депривацией). В этом отношении оценка бедности через измерение ресурсов домохозяйств является косвенным методом, в то время как прямые оценки должны базироваться на анализе реального удовлетворения потребностей домохозяйств. Последнее, однако, не поддается измерению при помощи статистического инструментария, а может быть оценено лишь с помощью социологических обследований. Комбинированная модель, основанная на совмещении этих двух подходов, фиксирует более умеренные масштабы бедности, чем каждый из них в отдельности[8]. В результате подобного исследования, например, в Санкт-Петербурге в первой половине 1998 г. реально к числу устойчиво бедных домохозяйств можно было отнести около 15% (в то же время по данным бюджетных обследований Госкомстата соответствующая цифра составляла около 25%).

К сожалению, в силу трудоемкости подобных исследований надежные социологические результаты, характеризующие масштаб бедности после событий августа 1998 г., отсутствуют. Тем не менее, как показывают социологические исследования, в отличие от доходов и даже расходов реальное потребление реагирует на внешние возмущения гораздо умереннее и с большим временным лагом. Исходя из этого можно предположить, что социальные последствия экономического кризиса в полной мере еще не проявились в 1998 г., а отложены во времени.

Что же касается данных бюджетных обследований Госкомстата, то, несмотря на их смещение и значительное завышение оценок абсолютной величины бедных семей, они представляют ценный материал для выявления структурных характеристик бедности. Например, как свидетельствуют данные обследований, несмотря на существенную роль личных подсобных хозяйств в сельской местности, уровень бедности здесь существенно выше, чем в городе (см. табл. 7). Имеет место и значительная региональная дифференциация в уровне бедности. К наибеднейшим территориям в 3 кв. 1998 г. относились республики Ингушетия, Тыва и Дагестан, где доля бедного населения превышала 75%. Для довольно значительной группы регионов этот уровень составлял от 60 до 70%. Всего в нескольких регионах доля бедного населения была менее 30%. В их числе Москва (15%), Белгородская область (20%), Орловская область (26%), Самарская и Тюменская области - 29-30%. Для большинства регионов доля бедности варьирует около среднероссийского уровня от 30 до 60% со смещением в сторону более бедного населения.

Таблица 7

Доля домохозяйств с уровнем располагаемых ресурсов ниже прожиточного минимума, в % к числу обследуемых домохозяйств соответствующей

категории

Тип домохозяйства

3 кв. 1997 г.

3 кв. 1998 г.

Все домохозяйства

24, 4

34, 1

Проживающие в городской местности

22, 1

31, 1

Проживающие в сельской местности

30, 6

42, 2

Домохозяйства с наиболее высоким уровнем бедности:

Семьи с 3 и более иждивенцами

неполные семьи с 3 и более детьми и другими родственниками

79, 5

87, 4

супруги с 3 и более детьми и другими родственниками

68, 4

78, 3

Домохозяйства с безработными

53, 7

59, 2

Домохозяйства с наименьшим уровнем бедности:

Супруги без детей

10, 8

19, 5

Домохозяйства неработающих пенсионеров

10, 4

19, 3

Одиночки трудоспособного возраста

8, 4

12, 6

Источник: обследование бюджетов домашних хозяйств Госкомстата РФ.

Имеется сильная зависимость между уровнем бедности домохозяйства и числом иждивенцев. Различные типы семей с тремя и более детьми относятся к беднейшим группами (табл. 7). Абсолютное большинство соответствующих домохозяйств имеют доходы ниже прожиточного минимума. Прямо противоположная ситуация наблюдается по домохозяйствам без детей: доля бедных домохозяйств в этой группе не превышает 20%. Наконец, среди различных типов семей с 1-2 детьми к бедным принадлежали в 3 кв. 1998 г. от 45% (полные и неполные семьи с 1-2 детьми) до 60% (неполные семьи с 1-2 детьми и другими родственниками).

Наблюдается обратная зависимость между возрастом работающих мужчин и женщин и вероятностью для них оказаться среди малообеспеченного населения. Так, наибольшая доля бедного населения среди мужчин в возрастных группах от 16 до 24 лет, среди женщин - до 20 лет. В возрастном интервале от 20 до 44 лет как для мужчин, так и для женщин эта доля составляет 44-46% и затем уменьшается по мере увеличения возраста до 24%. После 70 лет доля бедного населения вновь возрастает.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что несмотря на ухудшение общего материального положения домохозяйств с фиксированными доходами пенсионеры, вопреки распространенному мнению, отнюдь не являются беднейшей частью населения - доля бедных (т. е. с доходами ниже прожиточного минимума) домохозяйств среди неработающих пенсионеров составляет 19%, в то время как в других группах этот уровень достигает 70-80%. В значительной мере это является следствием политики регулирования доходов населения, приоритетным направлением которой, несмотря на ограниченные макроэкономические и бюджетно-финансовые возможности, на протяжении всего послереформенного периода и вплоть до последнего времени являлось регулирование уровня пенсионных выплат, в то время как подобных мер в отношении других малообеспеченных социальных групп не принималось. Другими словами, пенсионеры беднели, но медленнее, чем прочие низкодоходные социальные группы.

Финансовый кризис ухудшил материальное положение всех типов домохозяйств. Если в 3 кв. 1997 г. только в одной самой бедной группе семей (неполные семьи с тремя и более детьми) на долю бедных приходилось свыше 70%, то в 3 кв. 1998 г. уже для всех типов семей с 3 и более детьми доля бедных превысила эту границу. Особенно тяжелое положение у неполных семей с 3 и более детьми. Вместе с тем в 3 кв. 1998 г. значительно возросла доля бедных домохозяйств и в группах семей с наименьшим числом иждивенцев. В частности, кризис в существенной мере отразился на молодых семьях: в 3 кв. 1998 г. из всех семей с ребенком в возрасте до 1 года две трети имели располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума, при этом доля таких семей возросла по сравнению с 3 кв. 1997 г. в 1, 4 раза.

В настоящее время государственная политика в области доходов населения сконцентрирована по существу лишь на одной крупномасштабной цели - сокращение зоны бедности российского населения и регулирования доходов малообеспеченных групп. Более того, в последние годы другие направления социальной политики, формально преследующие иные цели, в реальности прямо или косвенно были подчинены именно этой задаче. Наиболее рельефным примером служит государственная политика на рынке труда. Ее основной функцией стала не борьба с безработицей, ее масштабами и продолжительностью, а попытка поддержания доходов безработных через выплату пособий по безработице, досрочных пенсий, доплат на иждивенцев и прочих видов денежных выплат и материальной помощи. Ресурсов эффективно выполнить эту задачу у государства явно недостаточно, и естественным результатом этой порочной парадигмы стал очевидный провал политики занятости практически по всем направлениям.

Та же тенденция характерна и для функций социальной защиты отдельных групп, например, политики по отношению к инвалидам. Несмотря на то, что в Законе 1995 г. главной целью данной политики было провозглашено создание среды жизнеобеспечения этой уязвимой социальной группы, для ее реализации не было найдено адекватного ресурсного обеспечения. В результате реальные действия были направлены на выполнение денежных обязательств перед инвалидами и обеспечение многочисленных льгот, абсолютно бoльшая часть которых не связана с самой природой и последствиями инвалидности. Политику по отношению к инвалидам можно рассматривать как слабую попытку «вывода» определенной группы населения из зоны бедности. По мере истощения финансовых ресурсов эта задача также оказалась невыполнимой.

Эти два примера наглядно свидетельствуют о том, что декларации социально ориентированных целей, не подкрепленные реальным ресурсным обеспечением, не просто малоэффективны и не только бесполезны. Они чреваты очень серьезными деструктивными последствиями и способны не снять, а обострить социальное напряжение в обществе. И в том, и в другом случае перелом произошел на рубеже 1996-1997 гг. и отчетливо эти тенденции проявились именно в последние два года.

По существу в послереформенный период по-прежнему сохраняются и рудименты дореформенной социальной парадигмы. В настоящее время российским законодательством предусмотрено около 160 видов социальных пособий, компенсаций, субсидий, льгот и пр. видов социальной помощи за счет бюджетов разных уровней и внебюджетных социальных фондов, которые выплачиваются самым различным социальным группам населения. К числу наиболее распространенных пособий, охватывающих массовые категории населения, относятся:

• ежемесячное пособие на ребенка,

• пособие по безработице,

• пособие по временной нетрудоспособности,

• пособие по беременности и родам,

• льготы на пользование общественным транспортом,

• льготы по приобретению лекарственных препаратов,

• жилищные субсидии,

• льготное предоставление путевок на санаторно-курортное лечение и пр.

Общее число групп, имеющих право и - хотя бы формально - доступ к подобного рода социальным субсидиям, составляет около 230. При этом все пособия и льготы предоставляются по категориальному принципу, вне зависимости от степени нуждаемости домохозяйства. Исключение составляют лишь жилищные субсидии и пособия по нуждаемости, да и то лишь в некоторых регионах, где введена соотвествующая проверка на нуждаемость (обычно на основе исчисления доходов домохозяйств и вычленения тех, где среднедушевой доход не достигает прожиточного минимума или его какой-то доли). По оценкам, численность населения, имеющего право претендовать на социальные выплаты в соответствии с действующим законодательством, составляет 100-105 млн чел., то есть 68-72% всего населения России. Неоднократные намерения правительства перейти к адресной системе социальной поддержки не сопровождались сколь-нибудь четкими соответствующими действиями, результатом чего является сохранение огромного объема невыполненных социальных обязательств государства, с одной стороны, и нерационального использования ограниченных финансовых ресурсов - с другой. Одиозным примером является сохранение единого пособия на ребенка, выплачиваемого всем семьям независимо от уровня их благосостояния.

Действие сложной категориальной системы сопровождается сохранением и воспроизводством целого ряда социальных противоречий, когда помимо макроэкономических и бюджетно-финансовых ограничений нарушается и логика социальной справедливости. Например, удельные затраты на обеспечение предусмотренных законом льгот для одного инвалида (не считая дифференциации пенсий) различаются в 20 раз в зависимости от категории инвалидности. Среди инвалидов Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц ежегодно санаторно-курортным лечением пользуются в среднем 90 тыс. чел., в то время как остальные инвалиды войны (около 700 тыс. чел.) получают лишь денежную компенсацию.

Значительное число льгот имеют, например, члены семей умерших инвалидов Великой Отечественной войны. В целом на них распространяется 16 видов прав и льгот, в том числе льготы по пенсионному обеспечению, налогообложению, по бесплатному обеспечению лекарствами, по оплате жилья и коммунальных услуг, проезду на транспорте пригородного и междугородного сообщения. Эта категория граждан имеет право на бесплатное получение земельного участка, бесплатное пользование при выходе на пенсию ведомственными поликлиниками, курортно-санаторное лечение, первоочередной прием в дома интернаты, центры социального обслуживания и пр. В настоящее время указанными льготами пользуется более 1 млн чел. (Для сравнения, численность инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств, получающих аналогичные льготы, составляет около 2, 5 млн чел.).

Естественным следствием чрезмерно завышенных социальных гарантий при ограниченных финансово-бюджетных ресурсах является систематическое невыполнение самих обязательств и недофинансирование социальных программ. Практически выполнение льгот инвалидов профинансировано лишь на 15-20% от необходимого объема средств.

Более того, проводимая социальная политика по отношению к различным группам населения не только не сглаживает уже существующие социальные деформации, но и способна породить новые. Например, ярко выраженная тенденция к увеличению численности инвалидов в своей основе имеет социальную природу. Начало быстрого роста первичной инвалидности приходится на 1995 г., когда был принят закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», который привел к увеличению числа льгот и росту доходов инвалидов. С этого времени ежегодно впервые признаются инвалидами от 300 до 600 тыс. чел., хотя, как показывает социо-демографический анализ[9], прямых реальных причин для роста инвалидности (заболеваемость, травматизм) в последние годы не было. Сегодня оформление инвалидности - это шанс беднейших слоев населения, прежде всего пенсионеров и безработных, поддержать свой уровень жизни. Анализ возрастной структуры впервые зарегистрированных инвалидов подтвердил эту гипотезу: среди впервые зарегистрированных инвалидов 50% - лица пенсионного возраста. Понятно, что сложившийся в последние годы социальный характер роста инвалидности в нынешних экономических условиях чреват дальнейшим расширением этого феномена.

В результате наиболее уязвимым звеном в действующей социальной парадигме является попытка проведения селективной политики по отношению к различным социальным группам, при которой реально во главу угла ставится не социально-демографическая специфика данной группы, а общая задача поддержания доходов данной категории. Острие этой политики, следовательно, в действительности направлено не на устранение причин или смягчение ограничений, которые реально снижают экономические возможности данных групп, а на борьбу с последствиями влияния общей социально-экономической ситуации на их экономическое положение. Однако в этом случае логичнее (и эффективнее с точки зрения ресурсного обеспечения) было бы принять не только возможный, но практически единственный реальный путь, а именно: признать, что принципы и технологии этой политики должны быть унифицированы и уравнены для всех реципиентов государственной социальной помощи.

Впрочем, даже в рамках существующей практики встает вопрос об адресности социальной помощи наиболее нуждающимся слоям населения. Несмотря на то, что адресность неоднократно, в том числе и в 1998 г., провозглашалась приоритетным направлением социальной политики, реализация этого принципа наталкивается на отсутствие эффективных инструментов проверки на нуждаемость, прежде всего по той причине, что основу подобной проверки чаще всего составляет оценка доходов домохозяйств, которая, как было показано выше, существенно завышает и искажает реальную картину бедности. При официальной оценке, когда в зону бедности попадает 40-50% численности населения, адресность, естественно, теряет свой первоначальный смысл. В этом отношении более эффективной является оценка бедности через депривации, которая позволяет не только сформулировать объективные критерии бедности как устойчивого состояния и, тем самым, выявить ее конкретные «адреса», но и определить само содержание социальной помощи беднейшим слоям населения.

* * *

Несмотря на то, что большинство социальных процессов, как правило, развиваются и реагируют на внешние экономические воздействия медленнее и менее однозначно, чем сами экономические, финансовые и пр. институты, главной особенностью 1998 г. стало синхронное ухудшение практически всех параметров, характеризующих состояние социальной сферы, последовавшее практически сразу за масштабным финансово-экономическим кризисом. Таким образом, социальный фон 1998 г. формировался под влиянием трех глобальных факторов: социальных деформаций, предопределенных предыдущими, в том числе дореформенными, этапами развития, непоследовательной и слабой социальной политики последних лет и серьезных последствий экономического кризиса. При этом есть все основания предполагать, что в полном объеме последствия кризиса 1998 г. еще не успели сказаться на социальном положении в стране, а отложены во времени и способны проявиться в ближайшие 1-2 года.

[1] Кроме погашения задолженности по оплате труда в отношении работников угольной промышленности был реализован ряд дополнительных мер социального характера, в частности, дополнительные пенсии для бывших шахтеров за счет федерального бюджета, а также запланировано (но не реализовано) финансирование летней оздоровительной кампании для детей шахтеров, оплачиваемой государством за счет фонда социального страхования в сумме 47 млн руб.

[2] О существовании разницы в отношении к регистрации различных групп безработных свидетельствует, в частности, значительная дифференциация в структуре безработицы, зарегистрированной ФСЗ, и по данным обследования рабочей силы Госкомстата РФ.

[3] Под продуктивным выходом понимается доля трудоустроенных, переобученных и занятых в общественных работах в течение года, в общей численности лиц, состоящих на учете в региональной службе занятости.

[4] Для этих регионов индекс локализации средств (отношение доли региона в общих расходах ФЗ к доле зарегистрированных в нем безработных в общей численности безработных в РФ) близок к 1.

[5] Помимо влияния кризиса следует иметь в виду и воздействие сезонного фактора на динамику поступлений в ПФ, которое в эти месяцы традиционно ниже.

[6] Имеется в виду государственные пенсии, которые финансируются федеральных источников, и сумма которых должна перечисляться из федерального бюджета в Пенсионный фонд.

[7] Закон вступил в силу с 1 февраля 1998 г.

[8] «Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению». М.: Московский Центр Карнеги, 1998.

[9] «Реформирование системы социальных льгот и компенсаций для инвалидов». БЭА, 1997.

Глава 14

ЭКОНОМИКА ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

В 1998 г. исполнилось пять лет введению в действие Федерального закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». Закон призван был обеспечить переход от системы прямого бюджетного финансирования больниц, поликлиник, диспансеров и т. п. к системе, ориентированной, по замыслу, не на учреждение, а на пациента. Предполагалось, что обязательное медицинское страхование позволит покончить с застарелыми болезнями советского здравоохранения: перманентной нехваткой средств в сочетании с их заведомо нерациональным использованием и глубоким неравенством в доступе к медицинской помощи в сочетании с отсутствием конкуренции, которое оправдывали именно стремлением к равенству.

Нам предстоит показать, что радикальная по видимости реформа не оказала существенного воздействия на основные тенденции развития здравоохранения. Эти тенденции имеют ярко выраженный негативный характер и обнаруживаются, если обратиться к показателям структуры ресурсов и оказываемых услуг, финансовым характеристикам и характеристикам результативности. Они сложились десятилетия назад, давно стали очевидными для специалистов и вместе с тем оказались, по существу, нечувствительными к, казалось бы, принципиальным институциональным изменениям.

В этой связи мы намерены обратиться к вопросу о соотношении номинального и реального аспектов реформы. По нашему убеждению, эта проблема имеет отношение отнюдь не только к рассматриваемой в данном случае отрасли1. Однако в сфере здравоохранения она проявляется, пожалуй, особенно наглядно.

Именно в контексте различий номинального и реального аспектов реформирования здравоохранения имеет смысл рассматривать последние политические решения, относящиеся к экономике и организации здравоохранения, и обозначить возможные сценарии будущих изменений. Попытка решить эти две задачи будет предпринята в заключительных разделах данной главы.

1. Советское здравоохранение: декорации и реальность

Судьба реформы здравоохранения, проводившейся в 90-е годы, была во многом предопределена глубоким несоответствием общественного восприятия системы медицинского обслуживания его реальному состоянию. Говоря коротко, не только в официальных документах, но и в ожиданиях большинства населения фиксировалась задача дальнейшего совершенствования едва ли не лучшего в мире лечебно-профилактического комплекса, тогда как объективно требовалось спасение и посильное улучшение посредственной и малоэффективной системы. Неадекватная постановка проблем обернулась нерациональными действиями.

В СССР сферу здравоохранения было принято относить к числу наиболее благополучных. Одним из главных достижений социализма считался всеобщий равный доступ к бесплатной квалифицированной медицинской помощи, что предопределяло границы и ориентиры своего рода «мейнстрима» для отраслевых экономических исследований2. Разумеется, ситуация не рассматривалась как безупречная, но задачи ее улучшения трактовалась преимущественно в плане перехода к всеобщей диспансеризации, то есть к замещению лечения профилактикой.

Однако реальное положение было принципиально иным3. Советская система здравоохранения формировалась, главным образом, как компонент инфраструктуры индустриального производства, в свою очередь ориентированного прежде всего на военные нужды. Политика, обозначавшаяся термином «преимущественное медицинское обслуживание промышленных рабочих», предусматривала дифференциацию ресурсного обеспечения и качества лечебно-про­фи­лак­ти­ческой помощи в зависимости от обслуживаемых контингентов. Она обеспечивала полноценный, по зарубежным меркам, уровень медицинской помощи так называемых ответственных работников и части военных, сотрудников правоохранительных органов, научно-техни­ческой и гуманитарной интеллигенции; другие группы населения получали медицинские услуги более низкого качества, в широких пределах различавшегося в зависимости от приоритетности занятий потребителей. Это достигалось, с одной стороны, за счет, так называемой, ведомственной медицины, а с другой - за счет географической дифференциации. Различия в доступности и качестве медицинского обслуживания формально не отрицались, но интерпретировались в основном как нечто объективно предопределенное, но, в конечном счете, успешно преодолеваемое (обычно в этой связи акцентировались различия между городом и селом).

В то же время, «ведомственная» медицина, в свою очередь, не вполне явным образом подразделялась на собственно ведомственную, т. е. обслуживавшую работников отдельных отраслей (например, железнодорожников), и сектор, который можно назвать «номен­кла­тур­ным». Точные границы последнего обрисовать весьма сложно (многие «обычные» компоненты системы здравоохранения включали привилегированные сегменты, например «генеральские» корпуса и палаты военных госпиталей), но ядро «номенклатурного» сектора, несомненно, составляло Четвертое главное управление Минздрава СССР. Анализ расходов на ведомственную и «номенклатурную» сеть медицинских учреждений подтверждает тезис о глубоких различиях в качестве и доступности высокотехнологичной медицинской помощи для разных контингентов. Так, на ведомственную сеть, не входившую в систему Минздрава, устойчиво затрачивалось 15-20% общего бюджета здравоохранения. В то же время «номенклатурная» медицина поглощала, по оценкам опрошенных нами специалистов, работавших в 80-е годы в Министерстве финансов, до трети всех средств, направлявшихся из консолидированного бюджета на обеспечение медицинской помощи. В настоящее время этот показатель несколько снизился (по оценкам, примерно до 15-20%).

Формирование позитивного имиджа советского здравоохранения имело важное самостоятельное значение, наряду с реальной политикой его развития. Сама по себе эта политика вплоть до 60-х годов была достаточно эффективной, с точки зрения специфических целей советского руководства. Однако в последние десятилетия существования СССР она постепенно утрачивала целенаправленность, имиджмейкерские задачи все более обособлялись, и результатом стала «работа на показатель».

Планирование здравоохранения осуществлялось на основе так называемых представительных характеристик, среди которых главными были число больничных коек и численность врачей (точнее, число врачебных должностей). Именно этим показателем традиционно отдается приоритет также и в международных сопоставлениях. В отличие от почти всех остальных отраслей здравоохранение демонстрировало способность советской экономики, с одной стороны, реализовывать намеченные планы, а с другой - опережать Запад. Так, в 1988 г. в США на 10 тыс. жителей приходилось 27, 2 врача и 51, 2 больничных койки, а в СССР - 43, 8 врачей и 131, 3 больничных койки4. В тех нередких случаях, когда выполнение планов по расширению коечной сети сдерживалось несвоевременной сдачей новых больниц, решение находила за счет установки дополнительных коек на ранее имевшихся площадках.

Проблема заключалась, однако, в том, что в технологическом отношении советское здравоохранение было в целом несопоставимо с западным. Так, два десятилетия назад стоимость оборудования в расчете на одну больничную койку в СССР составляла 350 руб., а в США - 70 тыс. дол. * На одного врача в СССР приходилось почти вдвое меньше среднего медицинского персонала, чем в США, и большинство врачей тратили не менее половины рабочего дня на выполнение функций, не требующих врачебной квалификации. Значительно худшим, чем в любой из стран Запада, было соотношение показателей больничной и амбулаторно-поликлинической помощи, что неопровержимо свидетельствовало о расточительности, при том что в среднем на одного жителя в СССР затрачивалось на здравоохранение на порядок меньше.

В 1990 г., по данным Мирового банка, подушевые расходы на здравоохранение в нашей стране составляли 49, 2% от среднемирового уровня, или 5, 7% от уровня США, 6, 8% от уровня Швеции, 8, 5% от уровня Франции, 10, 3% от уровня Японии, 10, 5% от уровня Германии, 15, 0% от уровня Великобритании и т. д. По этому показателю Россия была в тот период близка к Бразилии и лишь в 1, 5 превосходила средний уровень стран Латинской Америки и Карибского бассейна. Разрыв между Россией, с одной стороны, и Индией и африканскими странами к югу от Сахары, с другой, составлял 7, 5 раза, т. е. был значительно меньше, чем разрыв между нашей страной и США5.

Даже в тех относительно редких случаях, когда нерациональность складывающихся тенденций открыто признавалась, воздействие на них не было успешным. Например, с целью улучшить соотношение численности врачей и среднего медицинского персонала был установлен норматив, согласно которому на одного врача должны были приходиться 3, 41 работника со средним медицинским образованием; однако фактически соотношение постоянно ухудшалось, начиная с 1960 г., в котором оно составляло 3, 21.

Акцент на экстенсивный рост не означал отказа от дифференциации качества медицинского обслуживания различных контингентов. Напротив, быстрое увеличение больничной сети, не обеспеченной современным оборудованием, медикаментами и т. д., делал все более значимым преимущества так называемой ведомственной медицины. Привлекательность медицинской помощи относительно высокого качества при весьма ограниченном предложении и почти полном отсутствии легального рынка услуг создавала основу для теневых сделок. Нелегальная плата, которую взимал медицинский персонал, отражала не только и зачастую не столько различия в квалификации, сколько способность предоставить пациенту относительно современное оборудование, медикаменты и комфортное пребывание в больнице.

Итак, к концу 80-х годов в СССР сложилась система, в которой:

• формально имели место равенство доступа и высокий уровень развития, если судить по показателям коечного фонда и численности врачей;

• фактическая обеспеченность ресурсами соответствовала уровню скорее развивающихся, чем развитых стран;

• структура ресурсов и эффективность их использования были явно неудовлетворительными;

• сложилось ярко выраженное неравенство в доступности современной медицинской помощи, причем критерии доступа не отличались ясностью, и немалую роль играл теневой рынок.

В подобных обстоятельствах настоятельные задачи заключались в том, чтобы:

• решительно элиминировать влияние пропагандистских целей на политику развития здравоохранения, что неизбежно предполагало бы отказ от во многом мнимого соревнования в этой области со странами, имеющими в 5-10 раз большие показатели ВВП на душу населения;

• перенацелить государственные инвестиции с расширения сети лечебно-профилактических учреждений на ее техническое переоснащение, отдавая приоритет амбулаторно-поликлиническому звену;

• сформировать прозрачный и относительно простой механизм государственного финансирования общедоступной медицинской помощи, стимулируя выбор, при прочих равных условиях, наиболее экономичных вариантов;

• признать, с одной стороны, недопустимость государственного финансирования привилегий в медицинском обслуживании, связанных с местом работы и должностями пациентов, а с другой - невозможность финансирования лучших ведомственных больниц и поликлиник на основе общих норм; единственным законным выходом в таком положении была бы переориентация таких учреждений на рынок, одинаково открытый для всех платежеспособных потребителей.

Своевременная реализация такого рода мер позволила бы существенно повысить эффективность использования ресурсов в сфере здравоохранения и реально противостоять тому воздействию, которое оказало на него общее ухудшение экономической ситуации в 90-е годы. Однако в действительности организация медицинской помощи осталась весьма неэффективной.

2. Тенденции девяностых

Характеризовать ситуацию в здравоохранении принято, как отмечалось выше, прежде всего с помощью показателей коечного фонда и обеспеченности врачами. Если обратиться к табл. 1, на первый взгляд представляется, что в последнее десятилетие имел место давно назревший сдвиг в пользу интенсификации медицинской помощи, поскольку рост числа больничных коек в расчете на 10000 жителей сменился сокращением. Однако за этим фактически не стоит повышение эффективности использования коечного фонда6. В самом деле, приведенные в таблице показатели за десятилетие практически не улучшились, средняя длительность госпитализации остается в России в 1, 5-2 раза большей, чем в экономически развитых странах.

За 1990-1997 гг. число госпитализаций уменьшилось на 10%, однако число врачебных должностей в стационарах увеличилось в расчете на 100 коек более чем в 2 раза, а в расчете на 10 тыс. населения - в 1, 29 раза. При этом сокращение числа госпитализаций характеризует общее снижение объемов медицинской помощи, а не замещение ее больничного компонента более экономичным амбулаторным. Частота амбулаторных посещений врачей в расчете на одного жителя снизилась за 1990-1997 гг. на 5%. В то же время число врачебных должностей в амбулаторно-поликлинической сети в расчете на 10000 жителей за тот же период возросла на 10% сверх уровня, который и ранее был высоким. Итак, налицо явное ухудшение использования трудовых ресурсов отрасли при сохранении технической отсталости.

Таблица 1

Показатели интенсивности использования коечного фонда и медицинского

персонала в больничных учреждениях Российской Федерации (1970-1997 гг.)

Показатель

1970

1985

1989

1990

1995

1996

1997

Число коек на 10000 жителей

107, 5

130, 3

131, 8

130, 5

118, 2

116, 5

113, 3

Число госпитализаций на 1000 жителей, всего

210

244

238

228

212

207

205

в том числе

городских жителей

206

228

209

212

204

200

198

сельских жителей

217

284

268

269

324

220

218

Превышение частоты госпитализации сельских жителей

1, 05

1, 25

1, 28

1, 27

1, 15

1, 10

1, 10

Среднее число больных,

пролеченных за год на

одной койке

19, 5

18, 9

18, 2

17, 4

18, 0

17, 8

18, 1

Занятость койки в году

(в днях)

321

322

295

289

303

300

301

Средняя длительность госпитализации (в днях)

16, 0

17, 0

16, 2

16, 6

16, 8

16, 9

16, 6

Среднее число койко-дней

на 1 жителя в год

3, 36

4, 15

3, 86

3, 78

3, 56

3, 50

3, 40

Число занятых врачебных должностей на 100 коек

9, 0

12, 0

12, 5

13, 0

17, 2

18, 9

18, 5

Рост числа врачебных (а также иных) должностей во многом объясняется особенностями организации и оплаты труда медицинского персонала: низкие оклады совмещаются с широким использованием внутреннего совместительства, и именно распределение дополнительных ставок между работниками выступает основным инструментом стимулирования. В этой связи учреждения здравоохранения постоянно прилагают усилия для создания новых должностей. В итоге же формируются мотивационные механизмы, не ориентированные на повышение эффективности и качества медицинской помощи.

Увеличение численности медицинского персонала происходит на фоне снижающейся интенсивности труда: число пациентов, обслуженных одним врачом, в настоящее время почти в два раза меньше, чем в 1970 г. Динамика показателей больничной деятельности, выборочные обследования сложности и тяжести патологии, показателей общей смертности населения и младенческой смертности по устранимым причинам не дают оснований отнести это снижение преимущественно на счет усложняющейся технологии лечения. При этом медицинская наука в России развивалась в целом успешно, однако внедрение новых медицинских технологий в практическое здравоохранение происходило медленно и, как правило, не носило массового характера.

Между тем именно продвижение новейших технологий, способствующих относительному снижению затрат, рассматривается зарубежными специалистами в качестве ключевой проблемы реформирования систем здравоохранения7. Реформы оцениваются исходя из того, как они влияют на эффективность медицинской помощи. С этой точки зрения, Россия не выдерживает сравнения ни с одной из экономически развитых стран и, насколько можно судить, ни с одной из тех развивающихся, по которым имеются достаточные статистические материалы8.

Вопреки довольно распространенным представлениям не только общий уровень ресурсного обеспечения, но и структурные характеристики российского здравоохранения крайне неудовлетворительны. Так, следует указать на нерационально большую долю стационарной помощи в общем объеме лечебно-профилактического обслуживания (в России 65-70%, в Западной Европе до 35-50%), низкую долю врачей, оказывающих первичную помощь (в России 20-25%, в Западной Европе 50-60%), избыточную специализацию и недостаточную квалификацию персонала, ведущего амбулаторный прием (за рубежом основная часть амбулаторных услуг оказывается высококвалифицированными врачами общей практики; в России, несмотря на принятое еще в 1992 г. решение перейти на аналогичный принцип, численность врачей общей практики к концу 1997 г. составляла лишь 785 человек). По оценке В. П. Корчагина, потери от неэффективной структуры медицинской помощи достигают до 20% общей суммы государственного финансирования здравоохранения9. О низком уровне квалификации врачебного персонала свидетельствует результаты исследований: примерно треть (30, 2%) врачей не владеет информацией о современных методах лечения, в том числе и фармакотерапии10.

Что касается различий в доступности медицинской помощи, то при недостатке иных показателей обращает на себя внимание сближение характеристик госпитализации городского и сельского населения. Современная амбулаторно-поликлиническая помощь на селе в большинстве случаев отсутствует. В течение двух десятилетий это целенаправленно компенсировалось более частой госпитализацией сельских жителей, причем фактически равенство в медицинском обслуживании все же не достигалось. С учетом опережающего постарения сельского населения различие в частоте госпитализаций должно было бы возрасти, но, как видно из табл. 1, в действительности оно резко сократилось.

Бесспорное усиление негативных тенденций в сфере медицинского обслуживания обычно объясняют хроническим недофинансированием российского здравоохранения. По оценке И. М. Шеймана, за 1992-1997 гг. расходы государства на здравоохранение уменьшились в реальном выражении более чем на 20% (табл. 2) 11. Учитывая приведенные выше данные об отставании отечественного здравоохранения, сложившемся еще в советское время, система медицинского обслуживания не имела достаточного «запаса прочности», и сокращение финансирования, несомненно, затруднило маневр ресурсами, необходимый для структурной перестройки. Однако, как видно из таблицы, реальное уменьшение расходов началось лишь в 1995 г. и, по сравнению с некоторыми другими подразделениями бюджетной сферы, было относительно умеренным.

Таблица 2

Расходы государства на здравоохранение

Год

Доля ВВП

(в %)

Индекс

реальных расходов

1992

2, 46

100

1993

3, 73

135

1994

4, 04

124

1995

3, 14

80

1996

3, 19

76

1997

3, 24

79

Более того, в здравоохранении, по-видимому, сильнее, чем в любом из этих подразделений, сокращение государственной поддержки сопровождалось увеличением непосредственных платежей населения. Речь идет как об официальной, так и теневой оплате услуг, а также распространившейся практике, при которой пациенты приобретают за свой счет не только медикаменты и перевязочные средства, но и другие товары, на бесплатное предоставление которых они, формально говоря, имеют право (питание, постельное белье для больниц и т. п.). Исследования показывают, что в рассматриваемой сфере происходит быстрое замещение государственных средств личными средствами граждан и соотношение расходов государства и населения в нашей стране уже составляет 56: 44, что отвечает стандартам развивающихся, а не развитых стран12.

Решающую роль в реформировании системы медицинской помощи призван был сыграть переход к обязательному медицинскому страхованию (ОМС). Однако страховые взносы остаются скорее вспомогательным источником финансирования (табл. 3).

Сохраняются и усиливаются различия в финансировании медицинского обслуживания, а следовательно, и в доступности медицинских услуг между субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, группами населения. Так, в 1997 г. подушевые государственные расходы на здравоохранение составляли в среднем по стране 579, 2 руб., в Дагестане - 192, 6 руб., в Москве - 1, 36 тыс. руб. Большие различия наблюдались между соседними областями (например, 374, 9 руб. в Воронежской области и 534, 8 руб. в Липецкой области). Поступления от ОМС варьировались еще в больших пределах, например, 45, 5 руб. на душу в Краснодарском крае и 224, 9 руб. на душу в Ростовской области.

Таким образом, проблемы российского здравоохранения отнюдь не сводятся к общему низкому уровню финансирования, на котором обычно фокусируют внимание специалисты отрасли. Анализ едва ли не каждого существенного аспекта развития медицинского обслуживания обнаруживает драматические и, как правило, углубляющиеся диспропорции и неэффективное использование имеющегося потенциала Это, разумеется, не соответствует замыслу институциональных реформ, проводившихся в отрасли.

Таблица 3

Структура государственных расходов на нужды здравоохранения

Показатель

1995

1996

1997

Всего на здравоохранение из государственных источников (трлн. руб.)

55, 7

70, 7

93, 4

Структура в %

Всего

100, 0

100, 0

100, 0

Федеральный бюджет

6, 9

8, 6

8, 0

Территориальные бюджеты

66, 6

63, 1

61, 5

Платежи на обязательное медицинское страхование неработающего населения

7, 9

7, 9

7, 0

Страховые взносы на обязательное медицинское страхование работающего населения

18, 6

20, 4

23, 5

3. Экономический механизм в здравоохранении

До конца 80-х годов медицинские учреждения в нашей стране функционировали исключительно на основе сметного финансирования. По каждому виду расходов централизованно утверждались нормативы (в денежном и натурально-вещественном выражении), в соответствии с которыми выделялись целевые ассигнования. Понятие дохода применительно к медицинскому учреждению практически не имело смысла, за исключением узкого круга так называемых специальных средств, также подлежавших сугубо целевому использованию. Перегруппировка расходов по статьям не допускалась, а экономия не только не поощрялась, но и в связи с планированием предстоящих расходов от достигнутого уровня создавала угрозу сокращения финансирования. Учреждения здравоохранения заведомо не имели возможности самостоятельно реагировать на изменения потребностей населения в медицинской помощи. Система финансирования нацеливала на максимальное развертывание мощностей, прежде всего больничных коек, и их максимальную загрузку вне зависимости от действительной потребности.

В 1987 г. был спроектирован так называемый новый хозяйственный механизм (НМХ), с целью придать бoльшую гибкость и рациональность экономическому поведению учреждений здравоохранения, как и других отраслей социально-культурного комплекса. Эксперимент по использованию НМХ был начат в лечебно-про­филак­ти­ческих учреждениях трех областей: Кемеровской, Ленинградской и Самарской. Сметное финансирование в расчете преимущественно на сетевые показатели было заменено образованием так называемых единых фондов финансовых средств, которые формировались в расчете на численность населения, проживающее в зоне обслуживания. Соответствующие ассигнования передавались в распоряжение амбулаторно-поликлинических учреждений, которые выступали в роли так называемых фондодержателей и расплачивались со стационарами за услуги, оказываемые направляемым поликлиникой пациентам. Возросла самостоятельность в оказании платных услуг, развивались договорные отношения, внедрялись новые формы оплаты и организации труда.

Новый хозяйственный механизм был во многих отношениях уязвим и несовершенен. Однако он обладал рядом преимуществ, прежде всего простотой и прозрачностью. Порождаемые им интересы и стимулы легко отслеживались и при всей своей небесспорности благоприятствовали решению одной из наиболее значимых для отечественного здравоохранения задач: удешевлению лечения, в том числе за счет уменьшения числа и продолжительности госпитализаций. Разумеется, НХМ создавал опасность того, что экономия будет достигаться за счет ухудшения качества медицинского обслуживания. Однако, как показывает опыт Самарской и Кемеровской областей, где НХМ использовался в том числе и в 90-е годы, очевидный характер такого рода риска помог успешнее, по сравнению с другими регионами, внедрить контроль качества. Характерно, что, например, в Самарской области достигнут самый низкий по России показатель младенческой смертности, интегрально отражающий работу амбулаторного и стационарного сектора (в 1985 г. число детей, умерших в возрасте до 1 года на 1000 родившихся составляло 19, 3, а в 1997 г. - 12, 6). В результате внедрения НХМ были выявлены значительные резервы сокращения коечного фонда и средней продолжительности госпитализации: за 1988-1997 гг. показатель обеспеченности населения койками снизился на 26% в Самарской и 34% в Кемеровской области, среднее число дней пребывания больного на койке уменьшилась соответственно на 12, 4 и 6%.

Как бы то ни было, новый хозяйственный механизм лишь отчасти улучшил положение в отрасли и не получил повсеместного распространения. Новый этап институциональных преобразований был связан с формированием системы обязательного медицинского страхования (ОМС). Предполагалось тем самым решить две задачи. Первая из них - обеспечить бесперебойное финансирование в размерах, минимально необходимых с точки зрения принадлежности России к числу мировых лидеров в области медицинского обслуживания. Вторая задача - кардинально повысить эффективность и качество главным образом за счет создания конкурентной среды как в сфере финансирования (конкуренция страховщиков), так и непосредственного оказания услуг (конкуренция лечебно-профилактических учреждений).

Ни одна из этих задач не проверялась на реализуемость, поскольку разработчики исходили из идеализированных представлений о состоянии как здравоохранения, так и российской экономики в целом. Показательно, что эксперты, принимавшие участие в подготовке базовой программы ОМС, предполагали, что будет установлен тариф страхового взноса в размере 10, 8-11, 0% к заработной плате, причем во внимание не принималась обнаружившаяся позднее тенденция к быстрому уменьшению удельного веса заработной платы в доходах населения. На практике доступными оказались гораздо меньшие средства.

Норматив был установлен в размере 3, 6% от оплаты труда, начисленной по всем основаниям, кроме того, в систему ОМС направляются взносы администраций субъектов Федерации и органов местного самоуправления на страхование неработающего населения. Поскольку размер и порядок формирования последних определяется самими администрациями, значение данного источника зависит от их конкретных бюджетных приоритетов, которые от года к году меняются. К тому же, как правило, администрации направляют существенно больше средств непосредственно в лечебно-профилак­ти­ческие учреждения, чем в систему ОМС в виде платежей за неработающих. Вместе с тем, как видно из табл. 4, значительная часть средств, проходящих через систему ОМС, направляется не на лечебно-профилактическое обслуживание застрахованных, а на так называемое финансирование отдельных мероприятий.

Таким образом, в сложившихся условиях в системе ОМС принципиально недостижима сбалансированность по ресурсам и обязательствам. При этом в рамках одних и тех же медицинских учреждений финансирование через ОМС сосуществует с традиционным бюджетным финансированием, во многом утратившим, впрочем, нормативную основу и, как следствие, прежнюю предсказуемость.

В условиях недостатка средств лишь небольшая и постоянно уменьшающаяся часть поступлений из системы ОМС расходуется на цели, так или иначе связанные с преодолением технологического отставания российского здравоохранения, обрекающего на неэффективность. Абсолютно преобладающая часть средств используются на выплату заработной платы и хозяйственные цели, преимущественно на оплату коммунальных услуг. В конечном итоге неэффективная структура расходов негативно влияет на качество предоставляемой медицинской помощи13.

Таблица 4

Динамика поступления и расходования средств

территориальными фондами ОМС

1993

1994

1995

1996

1997

1

2

3

4

5

6

Поступило средств, всего

(млрд деном. руб.)

1, 003

6, 086

14, 079

21, 298

28, 460

В том числе (%):

Страховые взносы предприятий

и организаций

91, 3

64, 7

60, 0

60, 6

60, 7

Бюджетные платежи на ОМС

неработающих граждан

2, 8

20, 2

28, 8

26, 4

23, 0

Доходы от использования временно свободных средств

3, 6

8, 7

3, 4

0, 6

0, 4

Штрафы и пени

0, 1

2, 2

3, 6

3, 9

6, 3

Субвенции ФФ ОМС

0, 6

1, 8

2, 6

2, 9

3, 0

Израсходовано средств, всего

(млрд деном. руб.)

0, 404

5, 472

14, 239

21, 339

27, 835

В том числе (%):

На финансирование территориальной программы ОМС

37, 9

67, 2

77, 3

80, 9

81, 9

На содержание территориальных фондов ОМС

5, 9

3, 4

3, 0

3, 0

2, 9

На финансирование отдельных мероприятий по здравоохранению

30, 8

22, 2

15, 2

12, 1

12, 4

Итак, ОМС не обеспечила предполагаемого притока средств в систему медицинского обслуживания, хотя до середины 90-х годов позволяла здравоохранению меньше ощущать ухудшение бюджетной ситуации, по сравнению с другими бюджетными отраслями14. Позднее и эта роль реализовывалась все менее успешно, поскольку страхователи все хуже выполняли свои обязательства. Выживание системы стало зависеть от взаимозачетов, на которые в 1997 г. пришлось около 20% всех поступлений по ОМС. По некоторым территориям объем взаимозачетов достигает 30-50% поступивших средств (Рес­пуб­лика Марий Эл, Красноярский край, Костромская область и др.).

Парадоксальным образом именно хроническое отсутствие свободных средств, вообще говоря, мало совместимое с природой страхования, предотвратило непосредственное разрушительное влияние августовского кризиса на систему ОМС, органам которой нормативно предписывалось инвестирование в государственные ценные бумаги. К середине 1998 г. в ГКО было размещено лишь около 400 млн руб., поступивших через ОМС, из которых 75% принадлежало страховым медицинским организациям г. Москвы.

В настоящее время типичной стала ситуация, когда лечебно-профилактическое учреждение получает часть средств из системы ОМС, другую - за счет традиционного бюджетного финансирования и третью - от реализации платных услуг. Соотношение этих частей складывается во многом случайным образом и с трудом поддается прогнозированию. Каждому из источников средств соответствует специфический механизм их использования, от предельной регламентации для бюджетного финансирования до почти неограниченной самостоятельности в использовании доходов от платных услуг. В итоге медицинское учреждение в целом оказывается скорее конгломератом нескольких субъектов хозяйствования, каждый из которых следует собственной логике, чем единым субъектом с четко специфицированными интересами.

Для сравнительно небольшого числа учреждений, платные услуги которых пользуются высоким спросом, деятельность, финансируемая из бюджета и ОМС, воспринимается в известной мере в роли барщины, причем распределение доходов от платного обслуживания, в конечном счете, зависит от конкретных решений руководителя учреждения. В то же время для большинства учреждений роль доминирующего и наиболее надежного источника играет традиционное бюджетное финансирование, ориентированное главным образом на поддержание сложившейся сети и численности кадров. В обоих случаях мотивационные механизмы, связанные с переходом к ОМС, в значительной степени блокируются.

Достижение тех размеров финансирования здравоохранения, под которые проектировалась система ОМС, в ближайшее время заведомо невозможно. Более того, политически вряд ли реализуем вариант, в соответствии с которым доля средств, проходящих по каналам ОМС, существенно увеличилась бы за счет сокращения прямого бюджетного финансирования учреждений, поскольку это предполагает ослабление влияния региональных властей на финансовое положение отрасли. Характерно, что с 1993 г. Минздравом и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования ежегодно вносились предложения по увеличению тарифа страхового взноса на ОМС, однако они не получили поддержки, хотя, как видно из табл. 3, речь могла бы идти об изменении относительных долей ОМС и территориальных бюджетов.

Итак, ресурсные рамки, в которые была поставлена система ОМС, не позволяют в достаточной мере реализовать потенциал, заложенный в новом подходе. Однако насколько велик этот потенциал в принципе, если речь идет о конкретных условиях России 90-х годов? Ответ на данный вопрос определяется оценкой конкурентности той среды, в которой функционируют лечебно-профилактические учреждения.

В силу географических особенностей в России любой механизм предоставления медицинской помощи, предполагающий использование преимуществ конкуренции, способен действовать главным образом в городах. Поэтому на значительной части территории страны переход к ОМС неизбежно был, по существу, формальным. Реальный интерес представляют последствия внедрения новой системы в крупнейших городах. Проведенный нами экспресс-опрос страховщиков показал, что даже в Москве заложенный в ОМС принцип «деньги следуют за пациентом» практически не играет стимулирующей роли, поскольку переход застрахованных из одного учреждения в другое определяется, за единичными исключениями, сменой места жительства.

Порождаемые конкуренцией механизмы повышения эффективности и качества недостаточно реализуются в системе ОМС не только из-за отсутствия у российского населения традиций и навыков потребительского выбора медицинских услуг. Не менее значимы специфические трудности ценообразования. Свободное ценообразование в здравоохранении, вообще говоря, мало применимо, а в условиях отмеченной выше слабости конкуренции особенно уязвимо15.

В период, когда разрабатывалась система ОМС, предполагалось использовать, в частности, методологию клинико-статистических групп (КСГ), т. е. нормативных оценок конкретных лечебно-про­фи­лактических услуг (например, стоимости лечения аппендицита определенной степени тяжести) 16. При наличии таких оценок финансовые потоки, поступающие в медицинское учреждение через систему ОМС, зависели бы от реального объема и сложности оказываемых услуг. Однако информация, необходимая для обоснованного построения расчетных цен, оказалась в значительной мере недоступной17. Это объясняется не только техническими трудностями, но и неустойчивостью бюджетной ситуации, а также отмеченной выше широкой дифференциацией качества медицинской помощи различным контингентам, которую невозможно ни закрепить нормативно в силу ее полулегальности, ни игнорировать при определении расчетных цен.

Выбранная в начале 90х годов методология построения расчетных цен на основе КСГ, как и система ОМС в целом, предполагала, по существу, операциональное выражение общедоступности высококвалифицированной, высококачественной медицинской помощи. В силу неадекватности такой задачи реальному положению вещей на деле медицинские учреждения, как правило, получают от страховщиков или фондов ОМС возмещение (зачастую неполное) фактических затрат по отдельным видам расходов. Практически это означает отсутствие в системе ОМС элементов, сколько-нибудь удовлетворительно выполняющих функции ценового механизма.

В определенной степени конкуренция проявляется в сфере добровольного медицинского страхования. Его реальной базой стали ведомственные учреждения здравоохранения, получившие право реализовывать платные услуги, ориентируясь на рыночный спрос. Однако, как свидетельствуют данные страховых медицинских организаций, соответствующие рынки сложились лишь в немногих крупнейших городах, остаются в высокой степени сегментированными и на них, по существу, отсутствует конкурентное ценообразование. Так, в настоящее время ведомственные поликлиники г. Москвы запрашивают в рамках договоров добровольного медицинского страхования от 3 до 22 тыс. деном. руб. в год на одного обслуживаемого (расценки на посещение врача таких поликлиник колеблются от 60 до 250 руб.). При этом страховщики не располагают информацией, которая позволяла бы судить о соответствии дифференциации цен различиям в издержках, не говоря о качестве. Для характеристики реального состояния рынка, о котором идет речь, показательно, что страховщики, по их утверждениям, не имеют возможности получить такую информацию* и свободно выбирать партнеров. Таким образом, в России, в отличие от стран Запада, рынок медицинских услуг, оказываемых в рамках добровольного медицинского страхования, не только менее развит, но и является в гораздо меньшей степени регулируемым и транспарентным.

4. Поиск новой стратегии

Попыткой сформулировать новую стратегию реформирования отрасли стала Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства от 5 ноября 1997 г. № 1387. Концепция базируется, по существу, на однозначно негативных оценках основных аспектов складывающейся ситуации. Это относится, в частности, к изменениям в состоянии здоровья населения, финансированию, рациональности использования ресурсов, структуре и организации медицинского обслуживания. Исходный тезис Концепции: «Кризис деятельности медицинских учреждений приближается к той черте, за которой следует распад всей системы здравоохранения».

Беспрецедентная реалистичность оценок свидетельствует об определенном изменении подхода к выработке политики в рассматриваемой сфере. Вместе с тем Концепция построена скорее как перечень желательных изменений, чем как план конкретных действий, сбалансированный по ресурсам и эшелонированный во времени.

Главным направлением совершенствования организации здравоохранения в Концепции провозглашается «обеспечение его целостности за счет единых подходов к планированию, нормированию, стан­дартизации, лицензированию и сертификации». Решающее значение в этой связи справедливо придается обновлению и систематизации нормативной базы. Речь идет, в частности, о так называемых медико-социальных стандартах (нормативах обеспечения населения больничными и амбулаторно-поликлиническими учреждениями, вра­чами, средним медицинским персоналом, а также финансированием в расчете на одного обслуживаемого) и о нормативах обеспечения учреждений материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами.

Проблема состоит, однако, в том, что для достижения реальной целостности российской системы здравоохранения требуются время и значительные инвестиции, средства для которых ныне отсутствуют. Как было показано выше, в этой системе сосуществуют своего рода различные технологические уклады, а также принципиально разные критерии доступности и механизмы формирования и использования средств. Причем дифференциация определяется отнюдь не только географическими факторами, и в этой связи предусмотренное Концепцией право субъектов Российской Федерации самостоятельно (на основе общих методик) утверждать нормативы затрат не решает проблему. Концепция предусматривает «интеграцию ведомственных медицинских учреждений в общую систему здравоохранения на единой нормативно-правовой базе с учетом их отраслевых особенностей и местоположения». Однако этой формулировке соответствует целый спектр решений, в отношении которого предстоит сделать политический выбор. Если приоритет отдается единству нормативной базы, т. е. практической реализации принципа равной доступности медицинской помощи, предоставляемой за счет бюджета и ОМС, то ведомственная сеть обрекается на деградацию. Если же сделать акцент на учете «отраслевых особенностей», сохраняется ранее сложившаяся ситуация, противоречащая законодательно установленному равенству.

Появление Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации на практике не привело к непосредственным изменениям в политике, проводимой в отношении отрасли. Однако в сентябре 1998 г. была предпринята попытка количественно определить те государственные гарантии в области бесплатного медицинского обслуживания, которые составили бы основу этой политики на ближайшую перспективу*.

Соответствующий документ включает:

• перечень видов бесплатно предоставляемой медицинской помощи (скорая, амбулаторно-поликлиническая, стационарная);

• базовую программу обязательного медицинского страхования (это, прежде всего перечень тех типов заболеваний, лечение которых обеспечивается за счет ОМС, тогда как остальные бесплатные услуги подлежат финансированию непосредственно за счет бюджета);

• характеристики объемов медицинской помощи, под которые будет выделяться финансирование (например, 9 198 амбулаторных посещений, 2 901, 5 койко-дня в стационаре и 340 вызовов скорой помощи на 1000 жителей);

• подушевые нормативы финансирования (фактически на федеральном уровне утверждены не нормативы, как таковые, а методики их расчета исходя из структуры заболеваемости и средней стоимости услуг, скорректированных с учетом региональной специфики).

Программа задает реальные ограничения для запросов медицинских учреждений в отношении финансирования, причем предусматривается ее ежегодная корректировка, что вообще говоря, позволяет балансировать обязательства государства с любым фактически доступным уровнем ресурсного обеспечения. Идея реальной увязки доступности медицинской помощи экономическими возможностями сравнительно бедной страны (весьма нетривиальная для населения и, прежде всего для самих работников здравоохранения) впервые получила непосредственное выражение в документе, регулирующем порядок финансирования. В этом смысле принятие программы стало, пожалуй, наиболее решительным за целые десятилетия шагом к сокращению разрыва между декларациями и действительными гарантиями. Однако открытыми остаются, как минимум, три принципиальных вопроса.

Первый из них: насколько последовательно будет проводиться балансировка? Этот вопрос приобретает особую актуальность потому, что документы, о которых идет речь, готовились до августовского кризиса 1998 г., и содержащиеся в них количественные оценки основаны на прогнозах, которые были чрезмерно оптимистичными.

Второй вопрос касается учреждений, которые технологически, а, следовательно, и по уровню удельных издержек значительно превосходят другие. Политика в отношении их по-прежнему нуждается в конкретизации.

Третий вопрос заключается в следующем. Государственные гарантии определены как лимиты для территорий и медицинских учреждений, тогда как для конкретного гражданина формально сохраняется принцип неограниченной доступности. В нашей стране отсутствуют, например, лимиты числа бесплатных амбулаторных посещений, как в государственной программе «Медикейд» в США, или нормативно закрепленные четкие процедуры формирования очередей на госпитализацию, как в Британской национальной системе здравоохранения. На деле это означает, что в условиях ужесточающихся ресурсных ограничений еще больше возрастет роль медицинских учреждений и отдельных врачей в регулировании доступа конкретных пациентов к сокращающимся возможностям отрасли. Таким образом, еще большую остроту приобретает ставший перманентным конфликт между профессиональным долгом медицинских работников и заинтересованностью в получении как легальных, так и теневых доходов от приоритетного обслуживания платежеспособных слоев населения.

5. Возможные сценарии

Российскими специалистами разработано немало предложений по совершенствованию системы медицинской помощи18. Их общими элементами являются усиление управляемости на основе реалистичных нормативов и учета внутриотраслевых взаимосвязей, а также сочетание бесплатного предоставления базовых услуг с развитием регулируемого рынка, обязательного страхования с добровольным и единых общенациональных подходов с активизацией роли регионов. Не ставя под сомнение ни одну из этих идей, имеет смысл сосредоточить внимание на обстоятельствах, лимитирующих масштабы и темпы желательных изменений. Речь идет об экономических и политических факторах, внешних для системы здравоохранения, но во многом определяющих ее перспективы.

В ближайшем будущем возможности проведения единой общенациональной политики социальных гарантий будут, по-видимому, существенно уже, чем в середине 90-х годов. В самом деле, с одной стороны, нет оснований ожидать быстрого роста ВВП, и для сохранения надежды на будущий рост недопустимо увеличивать налоговое бремя; с другой стороны, если прежде бюджетные проблемы частично решались за счет заимствований, то в перспективе бюджетная политика будет испытывать постоянное давление кредиторов государства. Между тем решающее значение для здравоохранения будет иметь именно степень реальной финансовой обеспеченности проводимой политики (декларации, не подкрепленные ресурсами, уже привели, как было показано, к кризису отечественного здравоохранения). В складывающихся обстоятельствах политика в сфере здравоохранения неизбежно окажется политикой отступления даже от тех рубежей, которые были доступны в последнее время*. Вопрос в том, будет ли отступление организованным, что предполагает концентрацию доступных средств на приоритетных целях, или продолжится (и в этом случае, несомненно, ускорится) процесс стихийной деградации отрасли.

Выше подчеркивалось, что ресурсы здравоохранения используются ныне весьма неэффективно. Вместе с тем, как видно из приведенных данных, наиболее острые проблемы связаны со структурной (аллокационной) неэффективностью, для устранения которой, как правило, требуются инвестиции. В советское время был упущен шанс кардинально изменить ситуацию за счет активной структурной и технической политики. В той мере, в какой речь идет о широком использовании государственных средств, подобный шанс вновь появится относительно нескоро (впрочем, и сегодня не исключены позитивные сдвиги на уровне отдельных относительно благополучных учреждений и даже городов, а в дальнейшем - и целых регионов). При сверхжестких ограничениях на инвестиции приходится рассматривать не столько варианты перемещения ресурсов с менее эффектив­ных «участков» на более эффективные, сколько селективного сокращения «участков». Смысл государственной политики в подобных обстоятельствах состоит прежде всего в том, чтобы селекция происходила на основе критериев эффективности и справедливости.

Если попытаться обрисовать инерционный сценарий, то суть его - в едва ли не абсолютном пренебрежении этими критериями. Ввиду иллюзорного характера норм, заведомо неадекватных действительной ресурсной ситуации (как общему уровню обеспеченности, так и ее дифференциации), медицинские учреждения, их руководители и сотрудники повседневно оказываются перед выбором: какие именно нормы выполнять и, главное, как именно использовать те ресурсы, которые фактически доступны. Вполне вероятно, что выбор будет во все большей степени определяться интересами, непосредственно представленными в медицинском учреждении, как таковом.

В рамках инерционного сценария приходится предполагать, что государство в основном сохранит непосредственную ответственность за сложившуюся сеть и коллективы учреждений. Тенденция к росту (или хотя бы поддержанию на относительно стабильном уровне) числа ставок медицинских работников, оплачиваемых за счет бюджета и ОМС, предопределяет инфляционное обесценение оплаты по ставке. В результате постоянная озабоченность получением дополнительных доходов за счет средств пациентов становится неотъемлемой чертой образа жизни медиков. В силу специфики отрасли такие доходы, несомненно, будут получены. Причем до тех пор, пока сохраняется формальное равенство доступа всех граждан к бесплатной медицинской помощи, дополнительные доходы будут складываться не только из оплаты конкретных услуг, но и из так называемой «платы за внимание».

Последняя представляет собой, по сути, плату за преимущественный доступ к ресурсам здравоохранения, сформированным за счет государственных средств (комфортабельные палаты, лекарства и др.). В условиях формального равенства в здравоохранении, чем острее становится нехватка этих средств, тем в большей степени они используются для «софинансирования» платных услуг, оказываемых сравнительно обеспеченным пациентам, и тем большей фактической дискриминации подвергаются малообеспеченные. Вместе с тем в той мере, в какой отношения платежеспособных пациентов с медицинским персоналом включают неформальные элементы зависимости «от внимания», такие пациенты, в свою очередь, оказываются гораздо менее защищенными, чем это было бы возможно при наличии прозрачных, регулируемых рынков медицинских услуг и медицинского страхования.

Существует ли альтернатива инерционному сценарию при сохранении непосредственной ответственности государства за всю сеть медицинских учреждений? Рассуждая теоретически, альтернатива заключается в сокращении перечней бесплатно предоставляемых услуг и их удешевлении. Именно такова идеология Программы государственных гарантий, о которой шла речь выше. Несомненно, некоторые существенные резервы экономии в отрасли имеются. Так, Министерство здравоохранения прилагает усилия, чтобы за счет рационализации медикаментозного обеспечения учреждений и населения добиться относительного удешевления лекарств. Вместе с тем возможности непосредственной экономии в расчете на отдельную услугу далеко не безграничны. Это обусловлено, в частности, структурой расходов.

Примерно треть бюджета типичного медицинского учреждения составляют хозяйственные расходы. Потребность в них непосредственно не зависит от численности пациентов. В последние годы, по существу, отсутствовал реально действующий механизм возмещения этих расходов, в частности, оплаты коммунальных услуг. Формально говоря, эти средства обязано выделять государство, но обязательства регулярно нарушаются. Следствиями стали, с одной стороны, накопленная задолженность, делающая бессмысленными попытки вносить очередные платежи, а с другой - не заинтересованность в использовании на эти цели внебюджетных средств. Если произойдет ужесточение требований к потребителям со стороны организаций, предоставляющих коммунальные услуги, то в условиях дальнейшего сужения возможностей бюджета вероятными становятся следующие варианты: фактическое свертывание работы учреждения в целом (возможно, с сохранением коллектива и превращением заработной платы в род пособия) или концентрация ресурсов на обслуживании отдельных корпусов (довольно многие городские больницы имеют такую возможность). В обоих случаях доступность медицинской помощи для населения уменьшается, причем существуют мощные стимулы использовать остающиеся в распоряжении коллектива ресурсы (например, лучшие помещения) преимущественно для легального или теневого оказания платных услуг.

Отказ государства от содержания значительной части ныне существующей сети медицинских учреждений неизбежен, причем речь идет не просто об уменьшении среднего числа коек в больнице, а о закрытии корпусов или учреждений в целом. Разумной при этом представлялась бы не ликвидация мощностей, а создание на их базе негосударственных, как правило, некоммерческих медицинских организаций, предлагающих услуги на регулируемом рынке.

Сценарий, радикально отличающийся от инерционного, представляется следующим. Исходя из реальных финансовых возможностей государства определяется круг медицинских учреждений, на базе которых будет реализовываться программа государственных гарантий. Эти учреждения содержатся за счет бюджета и финансируются в сметном порядке. Оказание ими платных услуг допускается, лишь если в данной местности отсутствуют иные организации того же профиля, причем с этой целью, как правило, создаются обособленные подразделения. Очередность госпитализации и предоставления других услуг в данном секторе четко регламентируется*.

Остальные учреждения (а в ряде случаев отдельные корпуса) используются для формирования сектора страховой медицины. Входящие в него организации являются негосударственными некоммерческими или коммерческими структурами, причем первым имеет смысл предоставлять льготы. При прочих равных условиях, разгосударствлению следует в первую очередь подвергать наилучшим образом оснащенные учреждения, в том числе составляющие базу «номенклатурной» медицины. Разумеется, негосударственный статус организаций не исключает участия государственных органов в управлении ими (в том числе в качестве соучредителей), но избавляет от безусловной ответственности за финансирование. Небюджетный (страховой) сектор работает на достаточно жестко регулируемом рынке. Спрос на услуги этого сектора формируется в основном за счет добровольного медицинского страхования. Государство участвует в страховании, субсидируя ряд специальных программ, перечень и характер которых увязывается с возможностями бюджета. Это могут быть, в частности, льготные программы для различных категорий государственных служащих, отдельных социальных слоев и профессиональных групп и т. д.

В рамках этого сценария квалифицированные работники бюджетного сектора участвуют в оказании платных услуг преимущественно в качестве совместителей в организациях страхового сектора. Непосредственные интересы коллективов медиков (которые по своей природе во многом противоречат интересам пациентов) не доминируют ни в бюджетном секторе, где действуют строгие административные правила, ни в страховом секторе, где определяющую роль играют наблюдательные советы некоммерческих организаций и собрания акционеров коммерческих структур. Это позволит остановить рост коррупции и сформировать стимулы повышения эффективности.

«Радикальный» сценарий обрисован здесь схематично не только из-за недостатка места, а главным образом из-за того, что в силу социально-политических ограничений он вряд ли реализуется полностью. В действительности следует ожидать, что возникнут варианты, промежуточные по отношению к инерционному и радикальному, причем степень выраженности тех или иных тенденций будет во многом зависеть от специфики региона.

Тема данной главы не позволяет сколько-нибудь подробно остановиться на причинах, в силу которых мы прогнозируем существенную региональную дифференциацию институциональных реформ в социальной сфере в целом и, как следствие - в здравоохранении. Назовем лишь два фактора. Первый из них - кризис федеральной бюджетной политики, обусловленный фактической неспособностью в среднесрочной перспективе самостоятельно обслуживать долговые обязательства. Второй фактор - эскалация социальных требований в ранее относительно благополучных регионах, которая может перерасти в сепаратистские настроения, если эти регионы будут чрезмерно интенсивно использоваться в качестве доноров. Сочетание названных и ряда других факторов, по нашей оценке, делает неизбежной относительное ослабление перераспределительной активности федерального центра. Это может произойти либо в форме все большего фактического пренебрежения социальными гарантиями, зафиксированными в федеральном законодательстве, либо на основе сознательной и легитимно оформленной регионализации гарантий и их увязки с фискальным потенциалом регионов и муниципальных образований.

Оба варианта чреваты ростом неравенства и политическими осложнениями, но второй представляет, несомненно, меньшее зло. В самом деле, первый вариант связан не только с явно неэффективным функционированием государственных финансов, но и с постоянными взаимными претензиями регионов и центра, что чревато угрозой целостности страны.

В условиях регионализации социальных гарантий система здравоохранения в беднейших регионах будет, по-видимому, строиться как преимущественно бюджетная с отдельными «номенклатурными» и ведомственными очагами, в которых будет сосредоточен и спрос на платные услуги. Вместе с тем отсутствие в этих регионах достаточной базы для развития страхового сектора и регулируемого рынка медицинских услуг, вероятно, предопределит довольно значительное влияние негативных тенденций, характерных для инерционного сценария, в том числе немалую роль коррупции. В наиболее благополучных регионах, особенно в крупнейших городах, можно ожидать постепенное приближение к «радикальному» сценарию и обращение большинства населения к услугам страховой медицины, в той или иной степени дотируемым региональными и местными властями. При прочих равных условиях, отход от инерционного сценария будет тем значительнее, чем с меньшими правовыми и финансовыми препятствиями столкнется фактически начавшаяся регионализация социальной политики.

Насколько можно судить, в настоящее время происходит массовое осознание иллюзорности привычного имиджа отечественного здравоохранения. Этот ускоренный кризисом процесс протекает болезненно, но дает шанс для выработки более реалистичной, рациональной и транспарентной политики. На смену реформированию номинально существовавшей системы общедоступной высококвалифицированной бесплатной медицинской помощи могут придти не слишком амбициозные, но эффективные федеральные, региональные и местные программы охраны общественного здоровья. Они позволили бы существенно усилить целенаправленность расходования бюджетных средств, добиться гораздо более справедливого распределения медицинских услуг, оказываемых за счет государства, и вместе с тем способствовали бы замещению нецивилизованного, во многом теневого рынка действенно регулируемым рынком в страховом секторе здравоохранения.

ПРИМЕчАНИЯ

1 См.: Jakobson L. Public Administration Reform and Economic Development in Russia. In: T. Liou (ed.) Public Administration and Economic Development (forthcoming).

2 См., например: Попов Г. А. Экономические проблемы в управлении лечебно-профилактическими учреждениями. М.: Медицина, 1976.

3 Подробнее см.: Якобсон Л. И. Экономические методы управления в социально-культурной сфере. М.: Экономика, 1991.

4 Социальное развитие СССР. Стат. сб. М.: Финансы и статистика, 1990.

5 Отчет о мировом развитии 1993. Инвестиции в здравоохранении. Вашингтон: Всемирный банк, 1993.

6 Основные цифровые данные взяты из следующих изданий: «Здоровье населе­ния России и деятельность учреждений здравоохранения в 1997 году (статистические материалы) «. Сборник. М., 1998; Кравченко Н. А., Поляков И. В. Научное обосно­вание методологии прогнозирования ресурсного обеспечения здравоохранения Рос­сии (история и современность). М.: ФФ ОМС, 1998; Корчагин В. П. Финансовое обеспечение здравоохранения. М.: «Эпидавр», 1997.

7 См., например: European Health Care Reform: Analysis of Current Strategies // WHO Regional Publications, European Series, No. 72, p. 214-217.

8 Innovations in Health Care Financing. Proceedings of a World Bank Conference, March 10-11, 1997.

9 Корчагин В. П. Финансовое обеспечение здравоохранения. М.: «Эпидавр», 1997, с. 129-132.

10 «Фармацевтический вестник» № 16, 31 июля 1998 г.

11 Шейман И. М. Реформа управления и финансирования здравоохранения. М.: Русь, 1998.

12 Бойков В., Фили Ф., Шейман И., Шишкин С. Расходы населения на медицинскую помощь и лекарственные средства // Вопросы экономики, № 10, 1998, с. 101-117.

13 Подробнее см.: Петухова В. В. Расходование средств ОМС в медицинских учреждениях. В сб. «Проблемы ценообразования и оплаты медицинской помощи в системе ОМС». М.: ФФ ОМС, 1996, с. 72-75.

14 См.: Шишкин С. Мы не самые бедные среди бедных // «Медицинский вестник», № 23, 1996, с. 3.

15 См., например: Feldstein P. J. Health Care Economics. Albany: Delmar, 1993.

16 См.: Рутгайзер В. М. Социальная сфера: проблемы планирования. М.: Экономика, 1989, с. 59-63.

17 Подробнее см.: Лебедева Н. Н. Анализ использования различных способов оплаты в системе ОМС Российской Федерации. В сб. «Проблемы ценообразования и оплаты медицинской помощи в системе ОМС». М.: ФФ ОМС, 1996, с. 59-66.

18 С точки зрения комплексности и обоснованности, на наш взгляд, безусловно выделяется подход, изложенный в книге И. М. Шеймана «Реформа управления и финансирования здравоохранения».

• После 1979 г., когда была проведена последняя перепись материально-тех­ни­чес­кой базы, об оснащенности отечественного здравоохранения можно судить преимущественно по частным показателям. Есть основания определенно утверждать, что соотношение, о котором идет речь, практически монотонно ухудшалось, однако трудно с уверенностью судить о темпах.

• Уместно отметить, что большинство лечебно-профилактических учреждений являются некоммерческими организациями (и более того, как правило, государственными учреждениями). В соответствии с действующим законодательством, некоммерческие организации не располагают правом на коммерческую тайну. Закрытость информации, во многом снижающая эффективность добровольного страхования, - еще один пример несоответствия реальных условий развития здравоохранения номинально гарантированным.

• Постановление Правительства Российской Федерации от 11 сентября 1998 г. № 1096 «Об утверждении Программы государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью»; Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью (утверждены министерствами здравоохранения и финансов Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования).

• В этом отношении показателен даже Федеральный бюджет 1999 г., хотя он, несомненно, чрезмерно оптимистичен.

• Бюджетный сектор здравоохранения должен включать также звенья, обеспечивающие контроль за эпидемиологической обстановкой, военную медицину, развитие медицинской науки и т. п., что накладывает дополнительные ограничения на размер государственных гарантий медицинского обслуживания населения.

Глава 15

ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

В 90-е годы экономическое положение системы образования было, как это ни странно, относительно благополучным. Хотя реальные бюджетные расходы на образование и сокращались, но медленнее, чем по другим видам непроцентных расходов; в результате доля расходов на образование в консолидированном бюджете увеличилась с 11, 9% в 1994 г. до 13, 4% в 1997 г. и даже в 1998 г. составила около 13% общей суммы расходов. Сохранялся высокий спрос на образовательные услуги, который был сформирован еще при советской власти. После некоторого спада в первой половине 90-х, начиная с 1995 г. спрос на образование (прежде всего профессиональное) стал резко возрастать, что выражается в быстром увеличении всех количественных показателей, характеризующих состояние этой сферы, - в частности, численности учебных заведений, учащихся и преподавателей. В результате довольно значительно возросли расходы населения на образование (опять-таки в первую очередь профессиональное), что во многом, если не полностью, компенсировало сокращение бюджетного финансирования этой сферы.

По данным Программы международных сопоставлений, проводимой Госкомстатом под эгидой ООН, в 1996 г. фактическое потребление образовательных услуг на душу населения в России, оцененное по паритету покупательной способности (т. е. в сопоставимых ценах), составляло почти 90% от уровня США (!) (при том, что, например, потребление медицинских услуг на душу населения составляло лишь 26% от американского уровня).

Все это не означает, естественно, что экономическая ситуация в системе образования является идеальной и не нуждается в улучшении. Достаточно вспомнить про такие лежащие на поверхности проблемы, как мизерная, даже по российским меркам, оплата труда работников образования, постоянные задержки с выплатой зарплаты учителям, износ учебного и лабораторного оборудования в вузах, хроническую задолженность образовательных учреждений по коммунальным платежам и многое другое. Кроме того, существует целый ряд более глубоких, хотя и не столь очевидных проблем. Все это наглядно свидетельствует о необходимости осуществления реформ в сфере экономики образования, прежде всего путем совершенствования механизмов финансирования и повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов.

1. Основные направления реформирования экономики образования

Идеи реформирования системы финансирования образовательной сферы начали обсуждаться уже с конца 80-х годов, и вплоть до настоящего времени они концентрируются вокруг трех основных направлений.

Первое - это борьба за увеличение бюджетного финансирования системы образования. В частности, речь шла об отказе от пресловутого «остаточного принципа финансирования», признании приоритетности финансирования образовательной сферы, а также повышении относительной зарплаты работников образования. Одним из наиболее ярких проявлений этой борьбы стал подписанный в 1991 г. Указ № 1 Президента Российской Федерации от 11. 07. 91 г., гарантирующий поддержание заработной платы в сфере образования на уровне, превышающем среднюю зарплату в промышленности[1].

Второе направление - это попытки создания нового механизма бюджетного финансирования образования, основанного на идее нормативного финансирования в расчете на 1 обучающегося в данном учебном заведении с учетом качества обучения. В целом за этим направлением реформирования стояло стремление рационализировать использование бюджетных средств, побудить образовательные учреждения к формированию активной позиции по отношению к формируемому контингенту учащихся.

Наконец, третье направление реформирования связано с обсуждением вопроса об оплате (по крайней мере частичной) населением образовательных услуг, а также различных вариантов привлечения иных внебюджетных источников финансирования и связанных с этим проблемы экономической (а тем самым и юридической) самостоятельности образовательных учреждений.

Реформирование экономики образования по каждому из этих направлений шло с разной степенью успешности и весьма неодинаково в сферах общего (прежде всего школьного) и профессионального (прежде всего высшего) образования.

По первому направлению - величине бюджетных расходов на образование - ситуация складывалась следующим образом. При всей расхожести представлений об ухудшении финансирования школьного образования сокращение бюджетного финансирования было намного ярче выражено для системы профессионального образования (табл. 1). Напомним, что статья «общее образование» включает расходы на школьное образование (включая гимназии и лицеи), а также на дошкольные, внешкольные и интернатные детские учреждения. Статья «профессиональное образование» включает расходы на высшее образование (вузы), среднее специальное (ссузы, т. е. техникумы, колледжи и т. д.) и начальное профессионально (ПТУ и т. п.). Основными источниками финансирования каждого вида образования являются бюджеты разных уровней - для высшего образования это главным образом федеральный бюджет, для школьного образования - региональные и муниципальные бюджеты, для дошкольного - муниципальные.

Таблица 1

Доля в ВВП бюджетных расходов на общее и профессиональное образование*

Вид расходов

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

(оценка)

Всего

3. 58

4, 03

4, 36

3, 40

3, 49

3, 48

3, 33

Общее

2, 37

3, 27

3, 49

2, 88

3, 01

2, 89

2, 93

Профессиональное

1, 21

0, 76

0, 87

0, 52

0, 48

0, 59

0, 40

• Приведены данные о фактическом исполнении бюджета. Недофинансирование относительно бюджетных назначений в среднем составляет 20-25% от принимаемых бюджетов.

Источники: Госкомстат, Минфин.

Как видно из табл. 1, резкое сокращение бюджетных расходов на общее (школьное) образование как доли ВВП происходит лишь в 1995 г. Правда, в реальном выражении ситуация выглядит значительно хуже. В частности, к 1997 г. по сравнению с 1990 г. удельные бюджетные расходы на 1 учащегося общеобразовательной школы в неизменных ценах снизились в среднем на 38%, а на 1 студента вуза - на 70%.

Кроме того, с 1995 г. наблюдается хроническая задолженность учреждений системы образования по оплате коммунальных услуг. Оценка этого явления может быть двоякой - с одной стороны, оно ярко свидетельствует о дефиците бюджетных средств, выделяемых образовательной сфере, и порождении «плохих долгов», а с другой стороны, может быть интерпретировано как своеобразное кредитование естественными монополиями системы образования. Такого рода кредиты позволяют системе образования выживать, но не позволяют наладить нормальный экономический механизм (часть реально поступающих в нее средств неизбежно уходит в «тень», чтобы не быть «описанной» за долги).

Что касается уровня оплаты труда, то здесь складывались следующие тенденции. С точки зрения относительной величины зарплаты, то по этому показателю (несмотря на упомянутый Указ Президента РФ № 1) ситуация в целом менялась к худшему. В 1990 г. зарплата работников образования составляла 67% от среднероссийской, в 1995 г. - 65%, а в 1998 г. (за 11 месяцев) - 61%. Еще одна проблема - регулярные задержки по выплате заработной платы, начавшиеся с 1995 г. В первую очередь эта проблема затрагивает работников школ, средства на выплату зарплаты которым выплачиваются из местных бюджетов (см. главу «Политика доходов»). На 5. 01. 99 г. 83 субъекта Федерации из 89 имели задолженность по выплате заработной платы работникам образования, которая суммарно составляет 15, 7 млрд руб.

По второму направлению - изменению механизма бюджетного финансирования, в 90-е годы также особого прогресса достигнуто не было. Дело в том, что в рамках этого подхода мгновенно возник и породил массу споров вопрос о расчете нормативов по типам, видам и категориям образовательных учреждений, в том числе в территориальном разрезе (кстати, он не решен до сих пор). Нормативное подушевое финансирование осуществлялось лишь в нескольких регионах страны в качестве эксперимента, в основном в общеобразовательных школах.

Наконец, в том, что касается третьего направления реформ - развития платности образования и расширения хозяйственной самостоятельности образовательных учреждений, изменения происходили наиболее динамично, но в основном носили стихийный характер. Прежде всего, стали существенно увеличиваться объемы средств, поступающих из внебюджетных источников. В первую очередь это относится к профессиональному образованию (высшему и среднему специальному), где плата за обучение и доходы от сдачи помещений в аренду стали составлять значительную часть общего объема финансирования, но отчасти эти процессы захватили и сферу общего образования.

Что касается юридической и экономической самостоятельности, то в сфере высшего образования эта проблема к настоящему моменту более или менее решена, хотя увеличение автономии вузов не сопровождалось созданием новых механизмов негосударственного (общественного) контроля за их деятельностью. В сфере общего образования процесс усиления самостоятельности образовательных учреждений идет гораздо медленнее. Хотя возможность получения школами статуса юридического лица была сформулирована еще в Законе Российской Федерации «Об образовании» 1992 г., к лету 1997 г. подобный статус имели лишь около 10% общеобразовательных школ. В некоторых регионах общеобразовательным учреждениям придают статус юридического лица без открытия расчетных счетов или открывают расчетных счета для поступления на них внебюджетных средств.

Развитие целого ряда негативных или неконтролируемых процессов в сфере экономики образования обусловило активизацию усилий по ее реформированию. В конце 1996 г. было образовано Министерство общего и профессионального образования (МОПО) путем слияния Госкомвуза и Минобразования. В начале 1997 г. правительство приняло решение о необходимости выработки концепции реформирования системы образования. Это делалось в общем контексте пересмотра принципов функционирования и развития социальной сферы в новых условиях. Наметившаяся в это время относительная макроэкономическая стабилизация и ожидание начала экономического роста требовали изменения принципов организации деятельности социальной сферы, ее большей увязки с формирующимся рыночным окружением.

Особое значение в этом контексте приобретала реформа системы профессионального образования в силу ее как прямого, так и косвенного воздействия на рынки труда и, соответственно, технологий. Вместе с тем перестройка профессионального образования, структуры выпуска специалистов, соотношения объемов подготовки на различных уровнях образования (начальное - среднее, а также среднее - высшее профессиональное образование), переориентация на региональные потребности в кадрах не могли не затрагивать в той или иной степени систему общего образования. Одновременно вставал вопрос о роли государства в организации деятельности образовательной сферы, включая и его бюджетные обязательства.

К осени 1997 г. были подготовлены два проекта концепции реформирования системы образования. Разработку первой концепции осуществляла группа экспертов под руководством министра образования В. Г. Кинелева, работой второй группы руководил первый заместитель министра А. Н. Тихонов. Обсуждение этих двух альтернативных концепций реформы образования вызвало острую полемику в образовательном сообществе.

Первая концепция имела более общий характер и была в большей мере ориентирована на совершенствование деятельности системы образования в целом, включая перестройку ее структуры, повышение качества образования и одновременно микроэкономической эффективности функционирования ее отдельных звеньев, а также решение текущих финансовых проблем. По сути дела эта концепция выражала ту линию в реформировании системы образования, которая утверждала целевой подход в противовес «остаточному принципу финансирования» данной сферы.

Вместе с тем критики этой концепции в качестве ее недостатков отмечали размытость, вневременность поставленных целей; отсутствие внятного механизма их реализации; декларативность предлагаемых решений насущных проблем системы образования, в первую очередь таких «горящих» вопросов, как своевременность выплат заработной платы работникам образовательной сферы и погашение задолженности по коммунальным платежам.

Во второй концепции, более узкой по степени охвата обсуждаемых проблем, основное внимание уделялось реформированию организационно-экономических условий деятельности как системы образования в целом, так и образовательных учреждений, в особенности при разграничении компетенций и ответственности бюджетов всех уровней, а также всех уровней управления образованием. Авторы этой концепции исходили прежде всего из ресурсных возможностей, которыми в новых условиях реально располагала или в потенциале могла располагать система образования.

Вместе с тем, по мнению критиков, данная концепция не решала остро стоящей перед системой образования задачи сохранения и повышения качества образования, т. е. страдала отсутствием внимания к конечным результатам деятельности и, следовательно, в ней утрачивались как целевая ориентация, так и акцент на социальную значимость развития образовательной сферы.

В октябре 1997 г. правительственная Комиссии по экономической реформе одобрила вторую концепцию, но это решение не было поддержано Комиссией по разработке очередного этапа реформы системы образования Российской Федерации. В конце 1997 г. была предпринята попытка слияния - в целях достижения компромисса - обеих концепций. Получившийся в результате конгломерат двух подходов, не вполне внутренне согласованный и во многом противоречивый, был в декабре 1997 г. все же одобрен правительственной Комиссией по разработке концепции очередного этапа реформы системы образования Российской Федерации. Но в начале 1998 г. это решение в свою очередь не получило поддержки Комитета по образованию Государственной Думы.

В июле 1998 г. Министерством общего и профессионального образования в Правительство были переданы три проекта правительственных постановлений, из которых напрямую к концепции относился только один - о проведении широкомасштабного эксперимента по реализации нормативного бюджетного финансирования образовательных учреждений системы общего образования. В настоящее время все они отозваны, и процесс активного реформирования системы образования приостановился.

Вместе с тем, поскольку проблемы в сфере экономики образования сохраняются и даже усиливаются, можно рассчитывать на то, что работа по реформированию этой сферы будет возобновлена. С учетом этого представляется целесообразным рассмотреть основные тенденции развития системы образования, которые следует учитывать при проведении реформ в этой области. Не менее важно попытаться, опираясь на опыт предыдущей неудачной попытки реформирования системы образования, выделить главные препятствия, возникающие на этом пути.

2. Основные тенденции развития системы образования

Развитие системы общего образования в России характеризуется следующими основными показателями (табл. 2). Как свидетельствуют приведенные данные, по основным количественным показателям (количество образовательных учреждений и число детей в них) ситуация в общем образовании по крайней мере с 1994 г. остается стабильной или даже улучшается. Особенно примечателен рост численности школьных учителей. Несмотря на относительно низкий (по сравнению со средней по экономике) уровень заработной платы в школьном образовании и постоянные задержки с ее выплатой, численность учителей с 1991 по 1997 г. выросла на 19, 6%, в том числе в государственных школах - на 18, 6%. Школьное образование оказывается одним из немногих секторов, где численность занятых в 90-е годы увеличивалась, причем не только за счет частного, но и государственного сектора.

Негосударственный сектор в школьном образовании пока составляет менее 1% по числу школ и около 0, 25% по численности учащихся. Вместе с тем в целом немассовый или альтернативный традиционной школе сектор в школьном образовании уже достаточно весом. В конце 1997 г. в стране существовало, наряду с 570 частными школами, 1691 гимназия и лицей, а также 7580 школ с углубленным изучением отдельных предметов. Соответственно, в частных школах обучалось 50 тыс. детей, в гимназиях и лицеях - 1 282 тыс., в специализированных школах - 1 437 тыс. Таким образом, альтернативные или специализированные школы составляли 14, 1% от общей численности школ и 12, 5% от общей численности школьников.

Таблица 2

Учреждения системы общего образования*

Виды учреждений

1991

1994

1995

1996

1997

1998

Школы

Число школ (тыс.)

69, 99

70, 45

70, 73

70, 64

70, 17

н. д.

в т. ч. частные школы

0, 09

0, 45

0, 53

0, 54

0, 57

0, 57

Число учащихся (млн)

20, 94

21, 61

22, 04

22, 20

22, 21

н. д.

в т. ч. в частных школах

0, 01

0, 04

0, 05

0, 05

0, 05

0, 05

Число учителей (млн)

1, 52

1, 69

1, 72

1, 81

1, 81

н. д.

в т. ч. в частных школах

н. д.

0, 01

0, 01

0, 01

0, 02

н. д.

Дошкольные учреждения

Число учреждений (тыс.)

87, 60

72, 80

68, 60

64, 20

60, 30

н. д.

Число детей (млн)

8, 40

6, 10

5, 60

5, 10

4, 70

н. д.

Внешкольные учреждения

Число учреждений (тыс.)

20, 14

15, 79

15, 34

15, 71

15, 60

н. д.

Число детей (млн)

н. д.

н. д.

н. д.

н. д.

н. д.

н. д.

Интернатные учреждения

Число учреждений (тыс.)

3, 34

н. д.

3, 53

н. д.

3, 80

н. д.

Число детей (млн)

0, 45

н. д.

0, 44

н. д.

0, 45

н. д.

• Данные на 1 октября соответствующего года.

Источники: Госкомстат, МОПО.

Тенденция к увеличению числа альтернативных и специализированных школ, наблюдаемая в последние годы, обусловлена стремлением руководства школ к формализации всегда существовавших различий в качестве образования. На самом деле эти цифры не означают, что хороших школ становится больше (хотя, может быть, это и так), а лишь говорят о стремлении школ обозначить свои преимущества в качестве образования. Это позволяет привлекать дополнительный контингент учащихся и, как показывает практика, увеличивать приток в данные школы средств родителей.

Примерная структура финансовых потоков в системе общего образования представлена в табл. 4. Как видно из приведенных данных, внебюджетные средства составляли в 1997 г., по минимальной оценке, 17, 9% всех средств, израсходованных на систему общего образования. За исключением средств семей, расходуемых на оплату услуг детских дошкольных и внешкольных учреждений, остальные средства, в основном, находятся в «тени». Другими словами, в системе общего образования в 1997 г. более 68% внебюджетных средств нигде не отражались, из них на школьное образование приходилось более 81%.

Проведенные исследования показывают, что в 1997 г. за счет официально не учитываемых средств в системе общего образования покрывались расходы образовательных учреждений на текущие нужды (большое значение здесь играют средства семей), на приобретение оборудования (в основном оно приобреталось за счет спонсорских средств) и на ремонт (на это в основном шли средства предприятий и, в значительно меньшем объеме, средства семей).

Таблица 4

Финансирование системы общего образования в 1997 г.

Источники финансирования

млрд руб. *

%

Всего

88, 1

100, 0

Региональные и местные бюджеты,

включая федеральные трансферты

72, 3

82, 1

Внебюджетные средства

15, 8

17, 9

в том числе:

Средства семей на покрытие текущих расходов школ

2, 8

3, 2

Средства семей на оплату репетиторов

1, 8

2, 0

Платные услуги школ

0, 2

0, 2

Средства семей на оплату детских дошкольных

и внешкольных учреждений

5, 0

5, 7

Средства предприятий

5, 0

5, 7

Спонсорские средства

1, 0

1, 1

• С учетом деноминации.

Источники: данные МОПО и оценки Центра образовательной политики ГУ-ВШЭ и Российского центра экономики образования.

Средства семей на покрытие текущих расходов школ оценивались в 1997 г. на уровне 2, 8 млрд руб. Эти средства регулярно поступают в систему общего образования и поддерживают ее функционирование. Основные направления расходования указанных средств следующие: оплата охраны школ, затраты на покупку мела, веников, дополнительных учебников, цветов, подарков учителям к праздникам и т. п. нужды. Ни родителями, ни учениками эти расходы не рассматриваются, как плата за образование, и порождены они не только современной экономической ситуацией. Но необходимость поддержания нормального морального климата в школьных коллективах требует исключить любые возможности корыстного использования родительских денег. В силу этого необходимо создать условия, при которых такого рода средства должны быть легализованы и «прозрачны» для контроля (попечительские, родительские советы и т. п.). Однако их легализация нередко воспринимается, в том числе родителями, как первый шаг к легализации платности в школьном образовании. А пока их официально можно характеризовать как незаконные «поборы» и рассматривать как временное явление, которое должно исчезнуть при нормализации бюджетного финансирования. Представляется, что поддержание такого отношения к этим расходам еще долго не позволит поставить экономику образования на эффективную основу.

Средства семей на оплату услуг репетиторов составляли в 1997 г. около 1, 8 млрд руб. в год. При этом оценивались только репетиторские услуги, направленные на закрепление знаний по школьным предметам или расширение школьной программы, а не на поступление в вузы (включая оплату преподавателей иностранного языка и других дополнительных предметов). Стоимость данных услуг достигала в 1997 г., по минимальным оценкам, от 60 до 100% от заработной платы наиболее квалифицированной части школьных учителей в столицах и крупных городах, от 30 до 50% - в средних и малых городах. Эти средства служат важным фактором закрепления указанной части педагогов в школах и, тем самым, также несколько стабилизируют положение в системе образования. Однако расчет объема средств, получаемого от репетиторства, основан на других данных и исходит из того, что услугами репетиторов пользуются не более 10% учащихся общеобразовательных школ.

Система профессионального образования является наиболее динамично развивающимся сектором. Как показывают приведенные в табл. 5 данные, несмотря на проблемы с финансированием, с 1994 г. в России наблюдается рост числа как государственных, так и особенно негосударственных вузов. В целом с 1991 г. по 1998 г. число государственных вузов выросло на 12%; число негосударственных вузов только с 1994 по 1998 г. увеличилось в 2, 3 раза. В то же время, хотя число негосударственных вузов достигло 37% от общего числа вузов, в негосударственных вузах учится лишь 7% от общей численности студентов, при этом более 55% контингентов негосударственных высших учебных заведений сосредоточено в Москве и Санкт-Петербурге[2]. Правда, следует отметить, что по отдельным типам обучения и специальностям численность студентов в негосударственных вузах уже стала сопоставима с негосударственными - в частности, по направлению «гуманитарные и социально-экономические науки» в негосударственных вузах в 1997 г. обучалось 45, 5% (!) всех специализирующихся по данному направлению.

Численность студентов высших учебных заведений на 10 тыс. населения достигла в 1998 г. 246 чел., что является рекордным уровнем за всю историю российского высшего образования. Однако, вплоть до 1998 г., несмотря на столь бурный рост численности студентов, законодательная норма, согласно которой на бюджетной основе должно обучаться не менее 170 студентов на 10 тыс. населения[3], не выполнялась. В 1997 г. за счет бюджетных средств обучалось лишь 168 студентов в расчете на 10 тыс. населения.

Таблица 5

Учреждения профессионального образования*

Уровни образования

1991

1994

1995

1996

1997

1998

Высшее

Число учреждений

519

710

762

817

880

914

в т. ч. негосударственных

н. д.

157

193

244

302

334

Число студентов (тыс.)

2 763

2 645

2 791

2 965

3 248

3 598

в т. ч. в негосударственных вузах

н. д.

111

136

163

202

251

Число преподавателей (тыс.)

220

243

252

261

271

н. д.

в т. ч. в негосударственных вузах

н. д.

10

13

18

24

н. д.

Среднее

Число учреждений

2 605

2 574

2 612

2 647

2 653

н. д.

в т. ч. негосударственных

н. д.

н. д.

н. д.

41

60

н. д.

Число студентов (тыс.)

2 202

1 871

1 923

1 986

2 030

н. д.

в т. ч. в негосударственных ссузах

н. д.

н. д.

н. д.

11

19

н. д.

Число преподавателей (тыс.) **

124

112

111

113

115

н. д.

Начальное

Число учреждений

2 605

2 574

2 612

2 608

2 593

н. д.

Число учащихся (тыс.)

2 202

1 871

1 923

1 976

2 011

н. д.

• Данные на 1 октября соответствующих лет.

** В государственных ссузах.

Источники: Госкомстат, МОПО.

Дело в том, что помимо собственно негосударственных вузов, чье появление и развитие играет существенную, хотя и неоднозначную роль в экономике образования, не менее, а возможно и более значительное место в ней стал занимать прием в вузы студентов, обучающихся на договорных условиях (на условиях полного возмещения затрат). По наиболее модным специальностям - экономика, менеджмент и юриспруденция - коммерческий прием лимитирован: он не может превосходить 25% от бюджетного приема. Однако на практике это ограничение не соблюдается.

В 1998 г. в вузы было принято 913 тыс. студентов, в том числе 832 тыс. (91%) - в государственные и 81 тыс. (9%) в негосударственные. Однако среди принятых в государственные вузы 288 тыс. (35%) поступило на условиях «полного возмещения затрат на обучение». В результате всего (вместе с негосударственными вузами) среди поступивших в 1998 г. уже более 40% студентов сами оплачивают свое обучение. Аналогичная ситуация складывается в среднем специальном образовании. В 1998 г. в государственные техникумы и колледжи поступило 707 тыс. чел., из них 210 тыс. (30%) на условиях «полного возмещения затрат на обучение». В 1997 г. в общем числе принятых в государственные ссузы доля студентов, оплачивающих свое обучение, составляла 24% (166 тыс. из 685).

Заметим, что данные о развитии системы профессионального образования, приведенные выше, заведомо неполны. В них не учитываются различного рода профессиональные курсы, школы и другие формы дополнительного образования. Вместе с тем количество подобных курсов (по менеджменту, маркетингу, бухгалтерскому учету, аудиту, курсы секретарей-референтов, курсы иностранных языков и проч.) в последние годы увеличивалось колоссальными темпами. Эти курсы в настоящее время превратились в весьма важный компонент системы профессионального образования, и не только в силу численности лиц, использующих данную форму обучения и повышения квалификации.

Дело в том, что многие курсы краткосрочной подготовки функционируют в зданиях и помещениях государственных образовательных учреждений - вузов, техникумов и даже средних школ. Это же относится и ко многим негосударственным вузам, в частности, в 1997 г. 58% профессорско-преподавательского состава негосударственных вузов работало в них на условиях штатного совместительства. Причем на этих платных курсах и в негосударственных вузах зачастую работают на условиях совместительства преподаватели того же государственного учебного заведения, в котором коммерческая образовательная организация арендует помещение. В результате негосударственные образовательные организации оказываются одним из основных арендаторов помещения государственных учебных заведений и источником внебюджетного финансирования последних. По существу многие негосударственные образовательные организации являются своего рода платными филиалами государственных учреждений, т. е. представляют собой форму скрытой коммерциализации государственного образования.

Как уже было отмечено (см. табл. 1), доля в ВВП расходов на профессиональное образование, в отличие от общего, в последние годы быстро уменьшается. Однако в профессиональном образовании, особенно в его высшем и среднем звене, гораздо быстрее увеличивается объем внебюджетного финансирования. Сейчас структура финансирования учебного процесса вуза состоит из трех частей, которые по размеру сравнимы между собой: из бюджетных поступлений, из внебюджетных средств, отражаемых на балансе, и из внебюджетных, которые на балансе не отражаются. Примерная структура внебюджетных финансовых потоков в системе профессионального образования приведена в табл. 6.

Таблица 6

Финансирование системы профессионального образования (млн деном. руб.) *

Источники финансирования

Всего

ВУЗы

ССУЗы

ПТУ

Всего

20 555

14 051

2 719

3 785

Средства федерального бюджета

14 800

9 000

2 300

3 500

Внебюджетные средства

5 755

5 051

419

285

в том числе:

Платное обучение за счет средств

предприятий

1 073

890

133

50

Платное обучение за счет средств семей

1 670

1 653

17

0

Платные образовательные услуги (дополнительные)

417

413

4

0

Платные услуги за пределами

образовательного процесса

110

100

5

5

Аренда и иное коммерческое использование основных фондов**

2 045

1 695

200

150

Спонсорские средства и помощь из местных бюджетов

440

300

60

80

• Без учета расходов региональных и муниципальных бюджетов.

** Из доходов от аренды только около 30% отражается на балансе учебных заведений.

Источники: данные МОПО и оценки Центра образовательной политики ГУ-ВШЭ.

В 1997 г. доля внебюджетных средств в общем объеме средств, полученных системой профессионального образования, составляла 28%. Основными источниками внебюджетных средств в системе профессионального образования являлись (и в значительной мере продолжают являться) средства от платного обучения студентов и сдачи в аренду помещений: в 1997 г. они давали (точнее, могли давать) более 84% внебюджетных поступлений. В «тени», прежде всего, находятся доходы от аренды. Для вузов скрытые доходы от аренды составляли в 1997 г. примерно 1, 2 млрд руб. и должны были, по оценке, вырасти до 1, 3 млрд руб. в 1998 г., т. е. примерно на 8%. Для всей системы профессионального образования скрытые доходы от аренды в 1997 г. достигли примерно 1, 4-1, 5 млрд руб.

Заметим, что сокрытие арендных доходов объясняется отнюдь не только мотивами личного обогащения: значительная часть этих поступлений расходуется на нужды образовательных учреждений. Сокрытие этих доходов, по крайней мере отчасти, связано с накоплением задолженности учебных заведений по оплате коммунальных услуг, которая в 1997 г. превысила 2, 4 млрд руб. и представляет собой, как отмечалось выше, своего рода кредит, предоставляемый учебным заведениям коммунальными службами. При легализации арендных доходов они были бы немедленно списаны в оплату задолженности по коммунальным платежам. Стремление к сокрытию арендных платежей в значительной мере стимулировали и правительственные решения, принятые весной 1998 г., когда доходы от аренды стали, согласно ст. 105 Закона РФ «О федеральном бюджете на 1998 год», изыматься в бюджет.

В этих условиях попытка Минфина передать все внебюджетные счета бюджетных организаций в казначейства только усилит «увод» этих денег в еще большую «тень». Внебюджетные средства, если отвлечься от их зачастую не совсем праведного использования, обеспечивали системе образования необходимую гибкость в реакции на изменение внешних условий, в отличие от средств бюджетных, которые расходуются строго по смете, что препятствует любому маневру ресурсами. Таким образом, во многом фискальные меры Минфина и его несколько примитивная борьба с возможными злоупотреблениями в крайне нестабильных условиях внешней среды приводит к прямо противоположным результатам.

3. Основные проблемы реформирования экономики образования

Анализ развития экономики образования в 90-е годы позволяет выявить две отчетливые тенденции - уменьшение объема реального бюджетного финансирования, с одной стороны, и увеличение платежеспособного спроса населения на образовательные услуги - с другой. Исходя из этого и с учетом общеэкономической ситуации, сложившейся в настоящее время в России, любая реформа в сфере экономики образования должна быть нацелена на создание условий, обеспечивающих:

• мобилизацию ресурсов на развитие системы образования, формирование механизмов привлечения в нее дополнительных финансовых и материальных средств;

• рационализацию и повышение эффективности использования всех ресурсов, как бюджетных, так и внебюджетных;

• легализацию всех поступающих в данную сферу ресурсов, прозрачность всех финансовых потоков;

• контроль (государственный и общественный) за поступлением и использованием финансовых, материальных и человеческих ресурсов.

Однако реализация каждого из этих пунктов наталкивается на определенное противодействие, обусловленное как минимум тремя группами причин: финансово-экономическими, административно-управленческими и социально-психологическими.

Например, противодействие требованию легализации поступления в систему образования всех без исключения внебюджетных средств обусловлено прежде всего финансово-экономическими причинами. Ясно, что подобная легализация означала бы во многих случаях замену приватных договоренностей и эксклюзивного права на получение образовательных услуг оговоренного качества новыми правилами игры, которые, в частности, предполагали иные принципы избирательности, в том числе, обеспечение адресной поддержки нуждающихся или одаренных учащихся. Кроме того, повышая общую эффективность использования ресурсов, этот подход может приводить к ее снижению для тех учащихся (их родителей или представителей администрации образовательных учреждений), кто ранее пользовался привилегиями, полученными неформальным путем.

Предложение о легализации всех внебюджетных средств, поступающих в систему образования, особенно родительских «взносов» на школьные нужды, порождало опасения, что это приведет к легализации и официальному закреплению платности тех образовательных услуг, которые ныне считаются бесплатными для населения, и соответствующему снижению бюджетных расходов на образование. То обстоятельство, что часть внебюджетных средств поступает в систему образования на регулярной основе от населения неформально и, следовательно, может использоваться неэффективно (причем, в этом случае фактически существующая платность образовательных услуг, как правило, превращается в бесконтрольную неэффективную платность), воспринималось как меньшее зло по сравнению с возможностью сокращения бюджетных ассигнований на образовательные нужды в объеме, равном указанным поступлениям. Кроме того, поскольку легальные внебюджетные средства нередко безакцептно списываются в оплату счетов за коммунальные услуги, то «неформальность» денежных отношений вполне может рассматриваться как рациональное экономическое поведение.

Руководители учреждений профессионального образования, опять-таки по рациональным причинам, отвергают предложения о введении оплачиваемого бюджетом государственного заказа и его распределении на конкурсной основе между учебными заведениями, а также о введении жесткого механизма сдачи в аренду площадей вузов и техникумов, ставящего доходы от этой деятельности под строгий контроль, справедливо опасаясь, что на практике легализация доходов от аренды будет означать ее изъятие из сферы собственно образования.

Финансово-экономические интересы во многом обусловливают и противодействие со стороны части руководителей образовательных учреждений идее внедрения нормативного бюджетного финансирования в расчете на 1 учащегося, прежде всего в общем, но так же и в профессиональном образовании. Повышение качества образования может быть достигнуто прежде всего путем специализации и индивидуализации предоставления образовательных услуг. Это требует дифференциации сети образовательных учреждений и, вообще говоря, дифференциации условий их бюджетного финансирования.

Не менее важную роль в судьбе реформы экономики образования играют и административно-управленческие факторы, взаимодействующие с факторами финансово-экономического плана. Особенно наглядно это проявляется в вопросе о контроле над поступлением и расходованием средств, прежде всего общественном. Предложения такого рода встречают понятное противодействие как со стороны руководителей самих учебных учреждений, так и со стороны чиновников сферы образования. И для тех, и для других введение механизмов общественного контроля означает уменьшение их административных полномочий. Напомним, что, например, ректоры российских вузов совмещают в одном лице административное, финансовое и профессиональное руководство своими учебными заведениями (являясь по должности председателями ученых советов вузов). В то же время во всех развитых странах эти функции разделены, а финансовый контроль за деятельностью университетов осуществляет общественный (или общественно-государственный) попечительский или наблюдательный совет.

К числу административно-управленческих факторов относится и такая острая проблема, как нехватка или недостаточная квалификация управленческих кадров в системе образования, прежде всего общего. В системе общего образования в настоящий момент ощущается явный дефицит управленцев низового звена (т. е. на уровне школ), которые могли бы организовать привлечение дополнительных ресурсов за счет предъявления качественных образовательных программ и услуг (фактически речь должна идти об организации маркетинга образовательных услуг, их рекламе, проведении специальной работы с общественностью). Директора тех 10% школ, которые после принятия в 1992 г. Закона Российской Федерации «Об образовании», стали юридическими лицами и начали самостоятельную хозяйственную деятельность, по всей видимости, едва ли не исчерпывают собой корпус современных управленцев. Остальные ориентированы на привычные условия деятельности и не умеют работать с иными, кроме государства, агентами внешней для образовательного учреждения среды (родителями, спонсорами) на легальной экономической основе.

Наконец, нельзя забывать и о социально-психологичесих факторах, которые также сдерживают проведение реформ в рассматриваемой сфере. Типичным примером служит обсуждение вопроса о доплатах семей за школьное образование. В принципе вопрос о возможности оплаты родителями школьного образования сверх государственного образовательного стандарта начал обсуждаться еще в конце 80-х годов (кстати, уже тогда возникла проблема определения стандарта, не решенная до конца и поныне). Возможность привлечения родительских денег рассматривалась с двух позиций. Во-первых, считалось, что необходимость доплат за обучение сверх стандарта даст родителям возможность выбора и привлечет их внимание к составу изучаемых предметов и качеству обучения, а в конечном итоге обеспечит родительский контроль за результатами деятельности школы. Во-вторых, предполагалось, что оплата, хотя бы минимальная, повысит ответственность родителей за учебу их детей.

Социологические опросы, которые проводил ВЦИОМ в 1989-1990 гг., показывали, что доплачивать за образование детей в средней школе были готовы 15-20% семей в крупнейших и крупных городах (размер возможных доплат варьировался от 30 до 80-100 рублей в месяц в ценах 1989 г.). В начале 90-х годов именно эти семьи обеспечили контингент обучающихся для так называемых альтернативных и негосударственных образовательных учреждений. В то же время доплата в 15-20 рублей в месяц на 1 ребенка в семье рассматривалась идеологами этого подхода как приемлемая для подавляющего большинства родителей[4]. При этом считалось, что такого рода «взносы» избавят родителей от необходимости значительно больших расходов на репетиторов, как для обеспечения успешного прохождения детьми школьной программы, так и при их подготовке к поступлению в вузы.

Тем не менее если ныне применительно к дошкольному, внешкольному и, тем более, среднему и высшему профессиональному образованию вопрос о частичной платности образования уже не вызывает дискуссий (во всех этих областях частичная и даже полная оплата населением образовательных услуг уже вполне укоренились), то применительно к школьному образованию он у многих вызывает крайне негативную реакцию. На самом же деле, несмотря на декларирование равенство и бесплатности доступа к среднему (полному) общему образованию, на деле сохранение бесплатности означает неравенствj доступа к качественному образованию. Другими словами, нарастание ресурсного дефицита ведет к появлению скрытой дифференциации доступа к немассовым образовательным услугам - формированию сети языковых спецшкол, созданию физико-математических, химических, гуманитарных и прочих спецклассов.

Кроме того, как было показано выше, многие родители уже доплачивают за школьное образование, по крайней мере за какую-то часть предоставляемых услуг. Однако эта плата, будучи фактически неформальной, во многих случаях не связана с более высоких качеством образования или предоставлением дополнительных образовательных услуг. В большинстве случаев отсутствует и должный контроль (как государственный, так и общественный) за расходованием поступающих от родителей денежных средств (не говоря уже о многообразных взносах в виде «подарков» учителям или услуг, оказываемых школе). Тем не менее, несмотря на очевидность ситуации, предложения о легализации хотя бы ныне существующей платы родителей за школьное образование, неизменно встречают сопротивление как со стороны педагогических и управленческих кадров, так и со стороны многих родителей.

Все эти примеры показывают, что проведение реформ в сфере образования (даже его экономической составляющей, не говоря уже о содержательной), является делом весьма непростым и не может решаться методом кавалерийских атак. Система образования, как и образовательное сообщество, в любой стране несут в себе значительный консервативный заряд, что позволяет им играть существенную роль в поддержании социального порядка и сохранении преемственности и традиций в обществе. Это обстоятельство нельзя не учитывать при проведении реформ в данной области. Вместе с тем, накопившиеся к настоящему времени проблемы в области экономики образования настоятельно требуют безотлагательного решения. Однако эти решения должны строиться на балансе общенациональных государственных интересов и интересов субъектов рынка образовательных услуг - как производителей, так и, прежде всего, потребителей.

[1] С 1 января 1992 г. зарплата профессорско-преподавательского состава вузов должна была превышать среднюю зарплату в промышленности в два раза, а зарплата учителей и других педагогических работников - быть не ниже средней зарплаты в промышленности.

[2] См.: Высшее и среднее профессиональное образование в Российской Федерации. Статистический сборник. М.: Госкомвуз, НИИВО, 1998.

[3] Закон Российской Федерации «О высшем и послевузовском образовании».

[4] См.: Новый хозяйственный механизм школы. М.: ВНИК «Школа», 1988.

Глава 16

БАНКОВСКАЯ

СИСТЕМА

Глобализация мировой экономики и финансовых рынков привели к существенным сдвигам в условиях развития банковской системы. Во-первых, стремительно возросли частота и размах изменений экономической среды в мире и в отдельных странах, заметно сократилась степень ее предсказуемости. В значительной мере это связано с расширением в разных странах операций с многообразным спектром универсальных финансовых инструментов. Во-вторых, в 80-90-е годы участились банковские кризисы, охватившие все группы стран, но особенно остро проявляющиеся в странах с развивающимися рынками. Эти кризисы вызываются сочетанием различных факторов, включая экономические, институциональные, политические, психологические. Россия не стала в данном случае исключением.

Финансовый кризис наглядно показал, что развитие российской экономики все больше увязывается с общемировыми процессами. В наибольшей мере это коснулось банковской системы как основной части финансового сектора России. Интеграция России в мировую финансовую систему проявилась как в зависимости банковского сектора от конъюнктуры на мировых рынках, так и в негативных последствиях крушения ведущих российских банков для финансовых институтов Запада.

Оценивая международный опыт, можно сказать, что системный банковский кризис 1998-1999 гг. в России вполне закономерен и обусловлен как воздействием ухудшившейся ситуации на мировых финансовых рынках, так и макроэкономической дестабилизацией, обострением проблемы бюджетного дефицита, просчетами экономической политики в самой России. Экономический и финансовый кризис в стране начался задолго до 17 августа 1998 г., что особенно наглядно проявилось именно в банковском секторе. В данной главе исследуются причины банковского кризиса в России, связанные с внутренними факторами развития банковской системы, а проблемы регулирования банковской деятельности рас­смат­ри­вают­ся в следующей главе данного раздела.

Анализ тенденций развития российской банковской системы показывает, что предотвратить кризис было практически невозможно. Кризисные явления в явном или скрытом виде накапливались в течение последних лет и были обусловлены целым рядом факторов. Однако уроки финансового и банковского кризисов в других странах свидетельствуют, что в России последствия кризиса можно было смягчить и сделать менее концентрированными по времени. Но это неизбежно было связано с высокими политическими издержками, учитывая специфику формирования и функционирования российских банков, особенно крупнейших, составлявших основу финансовых холдингов. В первую очередь, речь идет о контроле над «олигархией», непосредственно владевшей и управлявшей банками. В последние годы политическое влияние и экономические возможности «олигархов» служили основой их исключительного положения в стране. И именно это остро ставит вопрос об ответственности «олигархии» за нынешнее состояние круп­нейших банков, равно как и о их возможной роли в вос­становлении российской банковской системы и экономики в целом.

1. Поведение банков в условиях кризиса

СОСТОџНИЕ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ В ПРЕДДВЕРИИ КРИЗИСА

Состояние российской банковской системы на начало 1998 г. достаточно подробно рассмотрено как в официальных документах, так и в работах независимых исследователей[1]. По объему активов и роли на финансовых рынках банки значительно опережали все иные российские финансовые институты. Основные качественные параметры банковской системы на 1. 01. 98 г. выглядели следующим образом.

Совокупные чистые активы составляли 620, 3 млрд руб. по методологии МВФ и 762, 4 млрд руб. по методологии ЦБ, из них активы Сбербанка России равнялись 188, 3 млрд руб. Суммарный капитал российских банков на начало года равнялся 112, 3 млрд руб., в том числе 16, 4 млрд руб. - капитал Сбербанка. В целом по стране действовало 1 697 кредитных организаций, с учетом всех филиалов - 8 050, включая 1 928 филиалов Сбербанка России и 1 199 филиалов Агропромбанка. В среднем одно кредитное учреждение (головной банк или филиал) приходилось на 18 500 человек[2].

К началу 1998 г. банки вышли на значительный объем кредитования предприятий и регионов, достаточно успешно заимствуя ресурсы на внешнем рынке. При этом официальная доля просроченных кредитов, без учета просроченных процентов, в среднем по банковской системе не превышала 6% от объема выданных ссуд.

С 1996 г. начали стремительно увеличиваться масштабы использования банками внешних источников пополнения ресурсной базы. Уже к 1997 г., в условиях затяжного кризиса реального сектора, практически исчерпали себя возможности расширения банковских пассивов внутри страны. Ведущие коммерческие банки смогли достаточно оперативно переключиться на привлечение иностранных кредитов, большая часть которых (порядка 80%) имела срок возврата до 1 года. В условиях гарантированного ЦБ стабильного валютного курса и повышенной доходности на внутреннем рынке банки конвертировали значительную часть валютных активов в рубли для дальнейшего инвестирования в гособлигации.

В целом, разница между валютными пассивами и активами коммерческих банков составляла порядка 40% от объема валютных обязательств, что свидетельствовало о наличии структурной диспропорции в проводимых банками операциях и повышенной уязвимости банковской системы от валютного риска. К началу 1998 г. доля в пассивах обязательств российских банков перед банками-нерезидентами по кредитам в иностранной валюте, в пересчете по действовавшему валютному курсу, достигла 12, 7%, сохранившись на том же уровне и в первой половине 1998 г.

Значительные размеры финансовых средств, предоставленных в 1997 г. иностранными институтами крупнейшим российским банкам, отражали сравнительно высокую степень их доверия. Однако за короткий период сотрудничества с иностранными инвесторами, который совпал с финансовыми потрясениями в Юго-Восточной Азии, российские банки смогли привлечь в основном краткосрочные ресурсы. Это подталкивало их наращивать кредитную пирамиду и заимствовать растущий объем средств в валюте для обслуживания погашаемых кредитов[3].

Большинство крупных коммерческих банков являлись акционерными обществами, но ни один из них, за исключением Сбербанка России, не обладал ликвидными акциями и достаточным уровнем рыночной капитализации. С точки зрения основных групп собственников российская банковская система была крайне неоднородна. В то же время практически каждый российский банк, прежде всего банки-лидеры, полностью контролировался группой связанных лиц/организаций или государством. По типам собственников и характеру проводимых операций действовавшие банки подразделялись на несколько основных групп.

Прежде всего, следует выделить группу банков, находящихся под контролем государства (Сбербанк России, Внешторгбанк, Внешэкономбанк, Росэксимбанк, Международный московский банк, Еврофинанс, Моснарбанк), которые обслуживали более 80% всех рублевых и порядка 40% валютных депозитов частных лиц, были глубоко вовлечены в операции с государственными ценными бумагами[4] и наряду с бывшими совзагранбанками[5] обслуживали внешнеэкономическую деятельность государства.

Сложное финансовое положение объединяло банки второй группы, образованные в результате приватизации бывших специализированных госбанков. К их числу относились такие крупные кредитные организации, как Агропромбанк, входящий в банковскую группу СБС-Агро[6], Возрождение, Московский индустриальный банк, Мосбизнесбанк, Промстройбанк России, Уникомбанк, на долю которых приходилось порядка 8% суммарных активов банковской системы (или 10% без учета Сбербанка). Основной проблемой, с которой сталкивались банки данной группы, являлась тесная историческая связь с депрессивными отраслями российской экономики (сельским хозяйством, тяжелым машиностроением, ВПК, металлургией), которая проявлялась в неуклонном наращивании уровня невозвращаемых кредитов и постепенном ограничении доступа к рынку межбанковского кредитования. Единственной чертой банков этой группы, несколько повышавшей их привлекательность, служила развитая многофилиальная структура.

Среди частных банков выделялись организации, являвшиеся основателями крупных банковско-промышленных групп (БПГ) [7], так называемые «олигархические банки» - ОНЭКСИМ-банк, Инкомбанк, Менатеп, Российский кредит, Альфа-банк, Мост-банк, СБС-Агро. Эти банки, составлявшие ядро частного финансового сектора, специализировались на обслуживании денежных потоков контролируемых ими предприятий. Ведущими источниками дополнительных ресурсов для них служили межбанковские кредиты, внешние заимствования и вклады населения.

Конкуренцию данной группе среди негосударственных банков составляла растущая группа «родственных» банков российской промышленной элиты, среди которых стоит отметить Газпромбанк, НРБ, Империал, Гута-банк, МАПО-банк. Их отличительными чертами служили высокая зависимость от средств материнской компании, подчиненный характер деятельности, вовлеченность в обслуживание внешнеторговых операций и низкий уровень развития розничного бизнеса.

Немаловажную роль в банковской системе играли банки, контролировавшиеся местными органами власти. Характерными представителями данного класса являлись Банк Москвы, Промышленно-строительный банк (Санкт-Петербург), Башкредитбанк, которые строили свою деятельность на основе финансовых ресурсов местных администраций, включая средства региональных бюджетов.

Особое место в банковской системе принадлежало кредитным организациям с высокой долей иностранного капитала. Такие банки, как Автобанк, Токобанк, Диалогбанк представляли лицо российской банковской системы на Западе и достаточно полно соответствовали облику «классического» банка. Их деятельность носила более специализированный характер с уклоном в проведение сравнительно низкорискованных операций с госбумагами.

Среди оставшейся группы частных банков наиболее активную роль играли 16 дочерних банков иностранных кредитных учреждений. Эти банки можно было отнести к российской банковской системе с определенной натяжкой, поскольку они обслуживали преимущественно иностранные компании, работающие в России, и не проводили операций с российскими физическими лицами. Однако в период либерализации внутреннего рынка госбумаг им стала принадлежать значительная часть выпущенных ГКО-ОФЗ и срочных сделок, и практически каждый из них проводил операции на рынке рублевых и валютных межбанковских кредитов. Удельный вес иностранного капитала в суммарных банковских активах не превышал 5%, свидетельствуя о незначительной степени интернационализации российской банковской системы.

Наконец, мелкие и средние банки, которые не являлись дочерними структурами крупных банков или «карманными» банками предприятий и региональных администраций, как правило, принадлежали небольшой группе частных лиц, не имели тесных связей с промышленностью и играли незначительную роль в банковской системе.

Скрытый этап кризиса (январь-апрель 1998 г.)

До середины 1998 г. масштабы деятельности российской банковской системы продолжали расти, прежде всего, за счет привлечения вкладов населения и внешних заимствований. Набор инструментов, используемых российскими банками на внешнем рынке, включал выпуск еврооблигаций, синдицированные кредиты, сделки «репо»[8] с государственными евробондами, ОВВЗ, переоформленными долгами Лондонскому клубу кредиторов (нотами Внешэкономбанка - PRINs и IANs) и акциями ведущих нефтяных компаний.

Несмотря на неоднократные проявления надвигающегося финансового кризиса, поведение частных вкладчиков характеризовалось достаточной инерционностью и доверчивостью. Наряду с ростом процентных ставок по рублевым депозитам до уровня 40-50% годовых при инфляции примерно 11%, свою роль в этом сыграли заявления Правительства о недопустимости девальвации и массированная рекламная кампания банков. В первые шесть месяцев отмечалось устойчивое увеличение объемов рублевых депозитов частных лиц (см. табл. 1), которые предпочитали снижать вклады до востребования и краткосрочные вклады (до 90 дней) и переводить свои средства в среднесрочные депозиты (на срок 3-6 месяцев) [9]. Суммарные объемы валютных депозитов населения росли вплоть до августа. Только в июле стала выявляться тенденция к снижению рублевых и валютных вкладов до востребования, которая частично объясняется сезонными расходами на отпуска.

В свою очередь, предприятия и организации предпочитали переводить свои сбережения из депозитов в госбумаги, поскольку реальные ставки по депозитам предполагали меньшую доходность по сравнению с ГКО. Этим частично объясняется сокращение на 16% в реальном выражении объема рублевых депозитов юридических лиц в I кв. 1998 г.

Начиная с 2 кв. 1998 г. стали быстро уменьшаться возможности российских банков по привлечению иностранных ресурсов. Важным моментом стало автоматическое снижение международными агент­ствами рейтингов кредитоспособности российских банков вслед за агент­ством Moody's, понизившим суверенный рейтинг России в марте. Сумма иностранных кредитов, привлеченных банками во втором квартале, оказалась самой низкой за последние два года - всего 0, 3 млрд дол. [10] Практически единственной формой заимствования на Западе остались сделки «репо» с валютными облигациями, при этом срок большинства кредитов, предоставляемых российским банкам, сократился до 1-3 месяцев.

Достаточно существенные изменения происходили и в структуре активов. Так, еще осенью 1997 г. крупные российские банки предприняли попытку диверсифицировать инвестиционный портфель. В преддверии завершения реструктуризации долгов бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов российские банки скупили около 10% долговых «советских» обязательств, затратив на это около 2, 5 млрд дол. Однако падение цен на российские внешние долги, начавшееся в конце октября и продолжавшееся вплоть до декабря 1997 г., привело к балансовым убыткам в размере не менее 300 млн дол.

Таблица 1

Вклады физических лиц в коммерческих банках в (включая Сбербанк) 1 1998 г.

01. 01

01. 02

01. 03

01. 04

01. 05

01. 06

01. 07

01. 08

01. 09

01. 10

01. 11

В рублях, всего

млрд руб.

141, 62

146, 5

150, 3

154, 6

157, 8

158, 5

156, 9

151, 8

136, 4

125, 0

124, 8

до востребования

н. д.

69, 8

69, 3

68, 2

67, 6

67, 3

65, 2

61, 1

54, 3

48, 2

46, 3

до 90 дней

н. д.

20, 5

16, 3

17, 6

18, 1

15, 2

14, 2

14, 2

12, 4

10, 2

10, 8

от 91 до 180 дней

н. д.

36, 7

45, 5

49, 6

52, 8

57, 0

59, 1

59, 4

55, 1

53, 9

56, 6

Свыше 181 дня

н. д.

19, 4

19, 2

19, 3

19, 2

19, 1

18, 4

17, 1

14, 5

12, 7

11, 1

В валюте, всего

млрд руб. по тек. курсу

н. д.

30, 7

32, 8

34, 2

35, 0

36, 4

37, 8

40, 5

46, 6

72, 3

52, 8

до востребования

н. д.

13, 3

14, 0

14, 7

14, 7

14, 8

14, 9

14, 3

16, 6

25, 7

19, 2

до 90 дней

н. д.

4, 2

4, 3

4, 3

4, 3

3, 7

4, 3

5, 0

5, 5

8, 0

6, 4

от 91 до 180 дней

н. д.

4, 2

4, 3

4, 3

4, 9

6, 2

7, 4

9, 4

11, 1

17, 7

12, 8

Свыше 181 дня

н. д.

9, 6

10, 3

11, 0

11, 0

11, 1

11, 2

11, 9

13, 4

22, 5

16, 0

В валюте, всего

млрд дол.

н. д.

5, 1

5, 4

5, 6

5, 7

5, 9

6, 1

6, 5

5, 9

4, 5

3, 3

до востребования

н. д.

2, 2

2, 3

2, 4

2, 4

2, 4

2, 4

2, 3

2, 1

1, 6

1, 2

до 90 дней

н. д.

0, 7

0, 7

0, 7

0, 7

0, 6

0, 7

0, 8

0, 7

0, 5

0, 4

от 91 до 180 дней

н. д.

0, 7

0, 7

0, 7

0, 8

1, 0

1, 2

1, 5

1, 4

1, 1

0, 8

Свыше 181 дня

н. д.

1, 6

1, 7

1, 8

1, 8

1, 8

1, 8

1, 9

1, 7

1, 4

1, 0

1. Депозиты до востребования в рублях включают остатки на счетах банковских карт и средства на счетах физических лиц-предпринимателей, которые в сумме оценивались в 3-4 млрд руб.

2. Возможно, без учета средств на счетах физических лиц-предпринимателей

Источники: на основе данных Бюллетеней банковской статистики № 2, 3, 12 за 1998 г.

В 1998 г. банки начали менять структуру выдаваемых ими кредитов (см. рис. 1). Рост процентных ставок и угроза девальвации подорвали механизм рублевого кредитования реального сектора. В связи с этим банки пересмотрели структуру кредитного портфеля: если в начале года доля валютных кредитов в среднем по банковской системе составляла 35%, то к лету она достигла 41%, а у отдельных банков - 70%. Суммарная доля кредитов хозяйству находилась на уровне 32-33% от банковских активов.

Однако основным источником устойчивого дохода для банков оставались операции с государственными ценными бумагами. К маю 1998 г. вложения банков в госбумаги (с учетом Сбербанка) составили 175 млрд руб., увеличившись с начала года на 10 млрд руб.

Второй по значимости сферой финансовых операций для российских банков являлись валютные форвардные контракты. В условиях оттока иностранного капитала с рынка ГКО и увеличивающегося валютного риска, суммарные объемы обязательств по исполнению срочных сделок стабильно снижались. Официальная статистика по данному сегменту рынка нерепрезентативна. Более корректная оценка задолженности по форвардным контрактам российских банков перед нерезидентами возможна на основе статистики Банка международных расчетов (BIS). По данным BIS[11], суммарные внешние обязательства российских банков в декабре 1997 г. составляли 40, 3 млрд дол. Если из этой суммы вычесть официальные иностранные пассивы российских банков, исходя из методики платежного баланса (19, 2 млрд дол.), верхняя граница задолженности на начало 1998 г. составит 21, 1 млрд дол. Аналогичные расчеты для июня 1998 г. дают цифру в 18, 5 млрд дол.

Примечание: снижение официальных данных о предоставленных кредитах в январе частично объясняется переходом банков на новые стандарты бухучета.

Рисунок 1. Банковские кредиты предприятиям и организациям

Вставка 1. Форвардные контракты

в деятельности российских банков

ЦБ начал стимулировать развитие срочного рынка с 1996 г., когда был разработан порядок инвестирования средств нерезидентов в ГКО. Для регулирования оттока капитала иностранных инвесторов при репатриации средств, вложенных в ГКО, ЦБ ввел практику заключения срочных сделок. Обязательное для нерезидентов условие заключать форвардный контракт при выводе средств, давало ЦБ время для адекватного реагирования на отток капитала. В свою очередь, западные инвесторы могли с помощью валютных контрактов хеджировать валютные риски.

На первом этапе все срочные сделки с нерезидентами заключал сам ЦБ. Начиная с августа 1996 г., после реального открытия рынка ГКО, к этой процедуре стали подключаться крупные коммерческие банки. Новая часть срочного рынка удачно вписалась в уже существующую структуру. На рынке появились новые крупные игроки и ведущие операторы смогли расширить объемы арбитражных сделок с более мелкими участниками. Постепенно сформировалась следующая модель срочного рынка (см. Рис. 1).

Стабильность курса рубля в 1997 г. привела к сокращению доходности срочных сделок, которая могла быть компенсирована лишь за счет расширения объемов операций. Однако по оценке ЦБ около 90% заключаемых срочных сделок являлись расчетными и не требовали поставки всего объема денежных средств. Поскольку операции со срочными инструментами отражаются на забалансовых счетах, некоторые западные аналитики называли банковскую систему России виртуальной из-за накопленного объема суммарных обязательств по форвардным сделкам. Негативные последствия имели, прежде всего, два факта: 1) отсутствие адекватной законодательной базы; 2) отсутствие системы отчетности по заключаемым срочным сделкам, которая позволила бы ЦБ полностью контролировать положение на рынке.

Рисунок 1.

В результате реализации поэтапного плана либерализации рынка госбумаг к началу 1998 г. ЦБ полностью отказался от своего участия на срочном рынке. Отказ ЦБ покупать форварды помог снизить давление на валютные резервы. Нельзя было не учитывать опыт Банка Таиланда, у которого к моменту девальвации национальной валюты в июле 1997 г. чистая стоимость валютных резервов была отрицательной из-за накопленных обязательств в 25 млрд дол. по форвардной продаже долларов за баты нерезидентам. Однако в условиях особого характера проведения импортно-экспорт­ных операций хеджирующая функция валютных форвардов в России оказалась невостребованной среди российских нефинансовых организаций. Это имело крайне негативные последствия для банковской системы России.

По данным участников рынка, длительность большинства контрактов, заключенных нерезидентами до октября 1997 г., составляла 1 год. Цены по контрактам были привязаны к параметрам валютного коридора ЦБ и не коррелировали с разницей между внутренними и внешними процентными ставками. По имеющимся оценкам, с одним форвардным контрактом при арбитражных операциях на российском рынке заключалось 5-8 сделок, что характеризует уровень вовлеченности банковской системы в проведение спекулятивных операций. В то же время, ликвидность рынка форвардных контрактов неуклонно снижалась, ограничивая для банков возможность заключать встречные сделки. Среднедневной оборот заключаемых форвардных сделок в первой половине 1998 г. был ниже аналогичного показателя 1997 г. примерно в 20 раз. Несмотря на то, что средний уровень незастрахованной позиции по срочным сделкам в ведущих банках не превышал 5% обязательств, для отдельных банков он достигал 30%. В таких условиях незапланированные колебания валютного курса усиливали риск системного кризиса. Проблему валютного риска в банковской системе ЦБ стремился решить через поддержку рубля, твердо рассчитывая не допустить девальвации национальной валюты.

Тенденцию нарастания кризисных явлений в банковской системе наглядно отражало заметное сокращение общей суммы остатков свободных рублевых средств коммерческих банков на корсчетах в ЦБ. В начале года ежедневные остатки на рублевых корсчетах в ЦБ для всей банковской системы составляли в среднем 23, 9 млрд руб. (см. рис. 2). В феврале произошло первое серьезное падение, когда данный показатель снизился до 18, 7 млрд руб. Далее объем незадействованных банковских ресурсов плавно сокращался вплоть до июня, достигнув в первой половине лета уровня 14, 9 млрд руб.

Рисунок 2. Остатки средств кредитных организаций на счетах в ЦБ: средние показатели за месяц (на начало операционного дня, по России)

Общее ухудшение состояния финансового сектора проявилось также в показателях прибыльности коммерческих банков по итогам 1 кв. 1998 г. Средняя прибыль банков (без учета Сбербанка) сократилась на 27% по сравнению со среднеквартальной прибылью предшествующего года. При этом убытки в балансах показали банки, занимавшие верхние строчки в списке крупнейших по размеру чистых активов и капитала: Токобанк (наибольшая сумма показанных убытков, 63 млн руб.), МФК и Инкомбанк. Следует отметить, что на снижение балансовых показателей прибыли повлияли решения ЦБ о погашении убытков по операциям с ГКО в 1997 г. и вступление в силу с 1 февраля инструкции о формировании резервов на возможные потери по ссудам в размере 40% от расчетной величины[12].

Усиление кризисных явлений (май-июль)

В мае 1998 г. стали ощутимо проявляться слабости банковской системы, накопленные в последние годы и усугубленные колебаниями на финансовых рынках. 8 мая ЦБ ввел временную администрацию в Токобанке, который являлся одним из крупнейших российских заемщиков на Западе (см. вставку 2).

Вставка 2. Банкротство Токобанка

По данным агентства Thomson Bankwatch, несмотря на официально зафиксированную в балансе прибыль в размере 48 млн дол. (284 млрд неденом. руб.), чистые убытки Токобанка на конец 1997 г. составляли 14 млн дол. Отчеты, составленные в соответствии с международными стандартами бухучета, показывали, что банк терял средства в течение четырех лет из последних пяти.

Токобанк не имел возможностей активно использовать бюджетные средства, не специализировался на предоставлении розничных услуг и привлечении средств населения. В то же время, Токобанк кредитовал по низким ставкам своих крупных акционеров-клиентов и инвестировал значительные ресурсы в строительство суперсовременного офисного здания Токо-Тауэр, которая должна была стать штаб-квартирой банка и приносить доход от аренды помещений. Этот грандиозный проект оказался серьезным просчетом банковского руководства, поскольку Токобанку так и не удалось привлечь достаточного количества партнеров для финансирования строительства и эксплуатации здания. О слабостях кредитного менеджмента свидетельствовало количество кредитов, отнесенных к четвертой (максимальной) категории риска - 45%.

С начала года участники рынка МБК стали закрывать на него лимиты. Ограничили выдачу кредитов Токобанку и иностранные инвесторы. Причины решений иностранных кредиторов были связаны, во-первых, с вынужденным уходом в начале года со своего поста президента банка; во-вторых, с действиями конкурентов, опубликовавших в российской прессе письма Токобанка с предложениями купить часть его кредитного портфеля и Токо-Тауэр и небольшую статью в Wall Street Journal о пристальном наблюдении за деятельностью банка со стороны ЦБ. Последними крупными кредиторами Токобанка оставались Сбербанк и банк Империал, которые, по некоторым оценкам, предоставили ему в последние месяцы порядка 150 млн дол.

Введение временной администрации в Токобанке произошло до того, как неблагоприятное состояние банка стало переходить в открытую форму с хроническими задержками платежей. По заявлениям ЦБ, банку угрожали непрекращающиеся конфликты между акционерами, одни из которых не спешили с возвратом полученных кредитов, а другие считали крайне неудачным проект строительства Токо-Тауэр. По состоянию на май 1998 г. задолженность Токобанка иностранным кредиторам составляла 320 млн дол. Значительная часть проблем с ликвидностью в банке возникла из-за существенной разницы в сроках привлечения и выдачи валютных кредитов. Токобанк входил в пятерку ведущих операторов срочного рынка. Существенная доля позиций банка по форвардным контрактам была открытой. В условиях банкротства Токобанка исполнение данного вида обязательств выглядело особенно проблематичным.

Первоначальный срок действия временной администрации ЦБ ограничивался 1 июля. Однако с 06. 07. 98 г. в Токобанке была повторно введена временная администрация, деятельность которой продолжалась до конца августа. В течение лета ЦБ пытался несколько раз организовать слияние Токобанка с более сильным институтом. На роль покупателей претендовали Менатеп, Банк Москвы, НРБ, ОНЭКСИМ-банк. Ухудшение ситуации в банковской системе, противодействие акционеров и высшего менеджмента Токобанка сделали возможное приобретение невыгодным, учитывая необходимое вливание капитала в размере 500 млн дол.

31 августа 1998 г. ЦБ отозвал у Токобанка лицензию на проведение банковских операций «в связи с неисполнением требований федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов ЦБ, неспособностью удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и исполнить обязанность по уплате обязательных платежей». ЦБ ввел в Токобанк своего уполномоченного представителя, который контролировал деятельность банка до 10 сентября, когда Арбитражным судом г. Москвы был назначен арбитражный управляющий.

Судебные разбирательства, связанные с Токобанком, на этом не окончились. За злоупотребление полномочиями было возбуждено уголовное дело в отношении бывшего руководства банка. 29. 12. 98 г. московский арбитражный суд признал Токобанк банкротом и возбудил в отношении его конкурсное производство. Против принятия подобного решения выступали две группы кредиторов. Первая из них была близка к бывшему руководству банка, вторая состояла из трех западных кредиторов - IFC, Bank of Austria и Dresdner Bank, которые в случае признания Токобанка платежеспособным получали преимущественное право на возврат вложенных средств.

История банкротства Токобанка отразила большинство проблем, испытываемых крупными российскими банками и банковской системой в целом. В преддверии летних событий, она заставила иностранных кредиторов более внимательно относиться ко всем российским заемщикам, включая коммерческие банки.

Наиболее характерными проявлениями майской волны финансового кризиса стали взлет доходности по госбумагам до 80% и падение фондовых индексов более, чем на 40%. Результатом явилось снижение суммарных вложений банков в ГКО, что объяснялось усилившимся оттоком средств нерезидентов с рынка, радикальными действиями Минфина, отказавшегося размещать новые выпуски ГКО по повышенной доходности, и ужесточением с 1. 07. 98 требований ЦБ к первичным дилерам.

В результате падения цен на вторичном рынке госбумаг в конце мая - начале июня балансовые убытки от переоценки составили 20% совокупного капитала банковской системы. По итогам второго квартала только у шести банков из первых тридцати была показана балансовая прибыль. Суммарная прибыль банковской системы, с учетом результатов деятельности за предыдущее время, сократилась практически до нуля.

Влияние резкого падения котировок российских акций на банковскую систему выразилось в росте пролонгированных/не­воз­вра­щен­ных кредитов от дочерних организаций, специализировавшихся на операциях на фондовом рынке. Поскольку большая часть акций, приобретаемых инвестиционными банками, регистрировалась на офшорные компании, основные балансовые убытки от снижения котировок российских акций также оказались за пределами России, что позволяло в определенной степени маскировать реальное положение дел в банковской сфере.

Действия банков-операторов срочного рынка стали дестабилизировать курс на валютной бирже. Банки, имевшие незакрытые позиции по валютным форвардам и фьючерсам, были вынуждены покупать валюту в день исполнения контракта, что определяло их заинтересованность в низком биржевом курсе. Начиная с апреля объемы биржевых торгов по долларам США в день расчета по срочным сделкам (15 числа каждого месяца) достигали максимальных значений. В конце мая котировки валютных контрактов с поставкой в октябре-ноябре превысили верхний уровень валютного коридора ЦБ, что свидетельствовало об оценке участниками рынка вероятности девальвации.

Многие российские банки заявили об отказе выполнять предстоящие обязательства по форвардным сделкам. Критический характер ситуации усилился благодаря тому, что суды расценивали данный вид операций как сделки-пари и отказывали в судебной защите при выдвижении исков. Уже к июлю было известно около 10 случаев судебных процессов, в которых банки, столкнувшиеся с неплатежами по форвардным контрактам, оказались не в состоянии отстоять свои права в споре с нарушившими обязательства контрагентами. Участники рынка стали практиковать досрочное исполнение сделок, предпочитая нести текущие потери и оградить себя от значительных убытков в будущем.

Начиная с июня банки усилили давление на валютные резервы ЦБ. Индикатором их поведения служил устойчивый рост усредненной открытой валютной позиции, отражающей превышение банковских активов в иностранной валюте над валютными пассивами. Покупка валюты осуществлялась банками, в основном, для трех целей: 1) исполнения клиентских поручений, в том числе от нерезидентов, выводящих средства из российских госбумаг и из России в целом; 2) погашения собственных иностранных обязательств (в основном по кредитам); 3) осуществления инвестиций в ожидании возможной девальвации рубля. При этом банки легко обходили нормативные ограничения ЦБ, регулирующие размер открытой валютной позиции. Наряду с использованием фиктивных экспортно-импортных контрактов ими применялись более простые схемы, которые не изменяли величину открытой валютной позиции[13]. Кроме того, банки переводили в валюту те средства, которые поступали от погашения гособлигаций. Сложилась парадоксальная ситуация, в которой банки все вместе были крайне заинтересованы в устойчивости рубля в пределах установленного ЦБ коридора, но каждый по отдельности объективно играл против рубля.

Вымывание рублевой ликвидности в банковской системе отразилось в периодических скачках процентных ставок на рынке межбанковского кредитования (см. рис. 3).

Примечания: 1. Ставка MIACR (Moscow Inter Bank Actual Rate) рассчитывается как средневзвешенная по объемам фактических сделок по предоставлению межбанковских кредитов коммерческими банками.

2. Статистика по предоставлению ЦБ однодневных расчетных кредитов до 25 июня 1998 г. не публиковалась

Рисунок 3. Ставки по кредитным и депозитным операциям «overnight» в 1998 г.

Первый взлет доходности по однодневным МБК пришелся на конец мая. После решительных действий ЦБ и Правительства ставки достаточно быстро вернулись в приемлемые рамки, однако меры денежных властей не заставили банковский сектор отказаться от валютных предпочтений. Дестабилизация рынка ГКО разрушила единственную схему межбанковского кредитования, позволявшую до сих пор избегать повышенного кредитного риска, - кредитование под залог госбумаг. В сложившихся условиях испытываемый банками недостаток рублевых средств стал полностью определять динамику рынка МБК. Начиная с середины июня процентные ставки по межбанковским кредитам демонстрировали устойчивый повышательный тренд, который в двадцатых числах июля сменился на противоположный при фактическом отсутствии сделок. Падение объемов межбанковского кредитования в большей степени отразилось на состоянии банков-основателей БПГ, зависевших от рынка МБК сильнее, чем другие коммерческие банки. Уже к началу июля среди стабильных участников рынка МБК оставался один Сбербанк, кредиты которого частным банкам все больше рассматривались как форма государственной поддержки.

Рост объемов валютного кредитования, отмечавшийся вплоть до августа, и изменение пропорций кредитного портфеля в пользу валютных кредитов повышали риск их невозврата в случае резкого обесценения национальной валюты. Длительный срок выданных кредитов создавал значительный дисбаланс между растущими неликвидными валютными активами и краткосрочными обязательствами перед нерезидентами, требовавшими погашения.

Снижение иностранных пассивов в июле (см. рис. 4) свидетельствовало об изменившемся поведении зарубежных кредиторов, которые предпочитали, в лучшем случае, отказаться от пролонгации, а в худшем - досрочно отозвать предоставленные кредиты. По оценке Института международных финансов[14], накопленные российскими банками обязательства перед нерезидентами (даже без учета форвардных контрактов) к концу июня составляли 16 млрд дол., из которых 13, 8 млрд - краткосрочных. Иностранные кредитные ресурсы привлекали, главным образом, 130-140 коммерческих банков. Объем межбанковских кредитов, предоставленных нерезидентами, превышал 12 млрд дол., из которых около 60% (7, 1 млрд дол.) приходилось на 20 российских банков - наиболее активных заемщиков, и более 30% составляли внешние кредиты дочерним иностранным банкам в России.

Крушение сложившейся системы

(конец июля - сентябрь)

В результате падения котировок российских долговых обязательств на внешнем рынке российские банки вновь столкнулись с проблемой выплат вариационной маржи (margin calls) [15]. Банки-должники попытались

Рисунок 4. Изменение иностранных активов и пассивов кредитных организаций

выйти из сделок «репо» и стали сбрасывать крупные пакеты валютных госбумаг, предпочитая расплачиваться с иностранцами даже путем задержки бюджетных платежей. Убыт­ки банков от выплат залоговых взносов оценивались в 10 млрд руб. Банковская система стала испытывать острый дефицит рублевых средств. Рублевые остатки на счетах банков в ЦБ опустились ниже отметки 11 млрд руб. С начала августа стали задерживать платежи СБС-Агро и Инкомбанк, которые, по некоторым оценкам, обслуживали более половины всех федеральных налоговых потоков.

Все ведущие банки начали активно скупать валюту. По данным на 1. 08. 1998 г., величина открытой валютной позиции для 30 крупнейших банков составляла в среднем 38, 6% от капитала, что более чем вдвое превышало установленный норматив ЦБ. С последней недели июля валютные резервы ЦБ сокращались со скоростью 1 млрд дол. в неделю.

Ведущие банки разделились на две группы: первая стремилась просто продать свой пакет госбумаг, вторая - заложить его под кредиты ЦБ. Доля «свободных» госбумаг в структуре активов 50 крупнейших банков снизилась до 7%, при этом отдельные банки (Мост-банк, Альфа-банк, Инкомбанк, Менатеп) остались практически без собственных вложений в ГКО. К середине второй недели августа первичные дилеры отказались котировать предназначенные им выпуски облигаций.

С 11 августа из-за начавшихся неплатежей перестал существовать рынок межбанковского кредитования. Иностранные банки закрыли кредитные линии для Сбербанка, являвшегося одним из основных источников рублевого денежного предложения. Нарушение обязательств рядом банков на межбанковском валютном рынке привело к его фактической остановке.

Спасение ядра банковской системы было одним из мотивов решения ЦБ и Правительства от 17 августа. Предпринятые шаги включали:

Принятые меры

Основная цель

1.

Изменение границ валютного коридора (сдвиг вверх и расширение). Официальный курс должен устанавливаться по итогам торгов на ММВБ

Снижение давления на валютные резервы ЦБ

2.

Приостановку торгов на рынке ГКО-ОФЗ для проведения принудительной реструктуризации госбумаг с погашением до 31. 12. 1999 г. (фак­ти­чес­кий дефолт по внутреннему долгу РФ)

Сокращение бюджетных расходов

3.

Введение 90-дневного моратория на выплаты частных российских банков и компаний нерезидентам по кредитным обязательствам, внесению страховых взносов по сделкам «репо», по срочным валютным контрактам

Помощь частному сектору, прежде всего, бан­ков­ской системе

После расширения границ валютного коридора валютный курс держался в заданных пределах всего 9 дней. Все это время падение рубля сопровождалось резким повышением котировок в пунктах обмена валюты. ЦБ не пошел на кардинальные изменения системы валютных торгов на ММВБ. Введенное с 17 августа правило предварительного депонирования средств на бирже смогло лишь на один день сдержать давление со стороны покупателей. Коммерческие банки переводили в валюту средства, которые ЦБ предоставлял им для пополнения ликвидности и исполнения обязательств перед клиентами в условиях кризиса. Единственным крупным продавцом иностранной валюты также выступал ЦБ. По мнению ряда аналитиков, спрос на валюту подогревался теми банками, которые не успели перевести за границу свои средства и решили сделать это в последний момент. Крупные закупки стремились сделать компании и банки, имевшие открытые валютные обязательства.

Отсутствие предложения на валютном рынке привело к его полной дестабилизации. 26 августа падение курса на бирже превысило 5% и торги по доллару США на ММВБ были остановлены. Официально плавающий курс был введен 3 сентября. К 8 сентября котировки на покупку достигли 30 руб. /дол., что соответствовало девальвации почти в 5 раз за три недели. Дальнейшее резкое обесценение было остановлено введением обязательной продажи 50% валютной экспортной выручки, блокировкой вкладов в проблемных банках и перестройкой механизма валютных торгов, ограничившей возможность покупки банками валюты для спекулятивных целей.

Паническое бегство вкладчиков из банковской системы нарастало в течение всей второй половины августа. Самое сильное давление со стороны вкладчиков испытали московские банки, которым удалось привлечь наибольший объем средств населения (см. табл. 2).

Таблица 2

Распределение вкладов населения между ведущими розничными банками

(по состоянию на 1 августа 1998 г.)

Банк

Объем частных вкладов*

(млрд руб.)

Доля вкладов

(%)

Сбербанк

133, 2

69, 2

Инкомбанк

7, 5

3, 9

СБС-Агро

7, 3

3, 8

Мост-банк

2, 7

1, 4

Российский кредит

2, 6

1, 4

Менатеп

2, 1

1, 1

Промстройбанк России

1, 3

0, 7

Автобанк

1, 2

0, 6

Возрождение

0, 8

0, 4

Газпромбанк

0, 8

0, 4

Мосбизнесбанк

0, 8

0, 4

Промышленно-строительный банк

(Санкт-Петербург)

0, 8

0, 4

ОНЭКСИМ-банк

0, 7

0, 4

Внешторгбанк

0, 7

0, 4

Всего по данным банкам

162, 5

84, 5

Прочие

29, 9

15, 5

Всего вкладов населения

192, 4

100, 0

• В сумму вкладов включены рублевые и валютные депозиты, остатки на счетах банковских карт.

Источники: расчеты на основе данных ЦБ и материалов журнала «Профиль».

Положение осложнялось отсутствием разработанной и готовой к применению схемы страхования депозитов. После того, как все ведущие банки стали вводить ограничения на выплату средств вкладчиков, изъятие депозитов приняло массовый характер. Меры, предпринимаемые банками для ограничения давления со стороны вкладчиков, включали установление лимитов на ежедневную выдачу средств с валютных, а затем и рублевых счетов; предложение получать деньги с валютных депозитных и карточных счетов в рублях, зачастую по курсу ниже рыночного; организацию предварительной записи на получение валютных и рублевых средств.

Характерно, что неожиданностью для многих вкладчиков стало быстрое ухудшение ситуации в СБС-Агро, который рассматривался и рекламировался как ведущий «правительственный» банк. Большинство вкладчиков было уверено, что в случае затруднений государство окажет ему финансовую поддержку. Однако все заявления Правительства и ЦБ о гарантировании вкладов носили достаточно общий характер. Ослабить напряжение, вызванное бегством вкладчиков, был призван перевод вкладов в Сбербанк по фиксированному курсу. Подобная схема уже была опробована ЦБ годом ранее при финансовом оздоровлении Тверьуниверсалбанка.

По данным ЦБ, объем рублевых депозитов населения сократился за август на 6, 5 млрд руб. (4%), валютных - на 0, 9 млрд дол. (18%) [16]. Результаты бегства вкладчиков могли оказаться более серьезными, имей они свободный доступ к изъятию своих средств. Несмотря на то, что 2/3 вкладов в Сбербанке обладало ограниченной ликвидностью[17], вкладчики вывели из Сбербанка 9, 4 млрд руб. в августе и 7, 7 млрд руб. в сентябре. К концу месяца бегство вкладчиков из Сбербанка удалось приостановить посредством повышение депозитных ставок до 40-45% (по рублевым депозитам).

ЦБ запретил 6 коммерческим банкам, испытывавшим наибольшие трудности (СБС-Агро, Инкомбанк, Менатеп, Мост-банк, Промстройбанк России и Мосбизнесбанк), проводить любые операции по вкладам и потребовал заключения соглашения со Сбербанком, пытаясь таким образом защитить интересы вкладчиков. Перевод вклада в Сбербанк осуществлялся при добровольном согласии вкладчика на следующих условиях: а) могла переводиться лишь основная сумма вклада по состоянию на 1 августа; б) валютный вклад конвертировался в рубли по курсу на 1 сентября (9, 33 руб. /дол.). ЦБ следил, чтобы банки не переводили в Сбербанк средства со счетов своих сотрудников. Для исполнения обязательств по переведенным вкладам Сбербанку передавалась часть Фонда обязательных резервов и векселя банков, под которые Сбербанк мог получать кредиты ЦБ.

Перевод вкладов означал потерю значительной части сбережений для определенной группы населения. Суммарные потери складывались из обесценения реальной стоимости вкладов, убытков при конвертации валютных вкладов (как во время перевода, так и при снятии вклада в рублях по более низкому курсу), практической потери процентов по переводимым вкладам, которые Сбербанк не выплачивал в соответствии с условиями перевода. Убытки вкладчиков достигали 50% от валютной стоимости вкладов.

По оценке аналитиков компании МФК-Ренессанс, под действие моратория попадали иностранные долги российских банков на сумму примерно 4 млрд дол. без учета обязательств по срочным сделкам. Объем задолженности по синдицированным кредитам составлял 1 млрд дол. Иностранцы требовали проведения выплат, мотивируя это незаконностью заявления Правительства и ЦБ от 17 августа. Мораторий на выплаты капитального характера подорвал доверие западных кредиторов к тем банкам, которые оставались платежеспособными и могли выполнять свои обязательства. Причем речь шла не столько об отказе российских банков погашать в срок иностранную задолженность (те, кто реально хотел расплатиться, делал это с помощью несложных обходных схем), сколько о нежелании нерезидентов выдавать новые кредиты[18].

Основной вопрос в отношениях российских банков с иностранными инвесторами касался выплат по срочным валютным контрактам. Его решение зависело от политики Правительства, возможностей самих банков и позиции нерезидентов. По данным Гильдии профессиональных дилеров, объем открытых позиций с датой валютирования с 17. 08. 98 по 15. 01. 99 составлял:

клиринговых банков на банки-нерезиденты

6-8 млрд дол.

клиринговых банков на российские банки с преимущественным участием иностранного капитала

3-4 млрд дол.

ср. курс = 6, 4-6, 5 руб. /дол.

российских банков с иностранным капиталом на банки-нерезиденты

3-4 млрд дол.

ср. курс = 6, 6-6, 8 руб. /дол.

Начиная с 17. 08. 1998 г. на ММВБ были прекращены все расчеты по фьючерсным сделкам. Объем невыплаченных фьючерсных контрактов оценивался в 1 млрд дол., из которых на долю нерезидентов приходилось около одной трети. Биржевой совет ММВБ принял решение закрыть все имеющиеся фьючерсные позиции по курсу доллара на 14 августа 1998 г. До середины октября российские банки должны были выплатить нерезидентам по форвардным контрактам порядка 4 млрд дол. При этом лишь небольшое число нерезидентов было согласно на курс, который был бы близок к верхней границе старого валютного коридора (7, 1-7, 4). Большинство же требовало исполнения условий договоров и расчетов по текущему курсу ММВБ.

В результате массированной игры на повышение в середине сентября, всего за 4 дня официальный курс рубля вырос с 20, 8 до 8, 7 руб. /дол., а затем вновь за 4 дня упал до 16, 4 руб. /дол. Это позволило некоторым банкам не только рассчитаться по сентябрьским форвардам, но и заработать прибыль на валютных спекуляциях. Однако большая часть контрактов осталась неоплаченной, и такие крупные операторы срочного рынка, как ОНЭКСИМ-банк, Инкомбанк, СБС-Агро отказались выполнять свои обязательства, что послужило поводом для ареста зарубежными банками части их валютных корсчетов.

От замораживания ГКО наиболее сильно пострадал Сбербанк, у которого на момент дефолта в госбумаги было вложено порядка двух тетей активов на сумму 83 млрд руб. (по номиналу), и банки с долей активов, вложенных в госбумаги, превышающей 20%. Согласно данным ЦБ, всего таких банков было 170, из них 40 региональных. Примечательно, что из крупных банков в данный список попали многие кредитные организации с преимущественным участием иностранного капитала[19]. Суммарные вложения негосударственных банков в «за­мо­ро­женные» ГКО оценивались в 40 млрд руб. или четвертую часть их совокупного капитала на начало августа.

По сравнению с ведущими банковскими институтами большинство региональных, мелких и средних банков перенесли объявление дефолта по внутреннему государственному долгу и последовавшую девальвацию рубля сравнительно безболезненно. Их вложения в госбумаги были невелики, а ранее ограниченный доступ к проведению валютных операций не вызвал возможных проблем с дисбалансом между валютными активами и обязательствами.

Поведение проблемных банков во время первых и наиболее острых недель паники второй половины августа имело сходные черты. К началу сентября две трети крупнейших банков имели серьезные затруднения. Основные направления деятельности недавних лидеров банковского сообщества сводились к следующему.

1. Попытки восстановления ликвидности. Коммерческие банки рассчитывали прежде всего на ЦБ как на кредитора последней инстанции. Определенную поддержку могли оказать и местные администрации, обладающие источниками средств в виде денежных потоков местных бюджетов. Периодически банки были вынуждены реализовывать свои валютные запасы для исполнения обязательств.

2. Борьба с бегством вкладчиков. Банки стали предлагать различные схемы переоформления вкладов в долгосрочные обязательства. Большинство организаций, консультировавшие вкладчиков, советовали подавать на банки в суд и требовать безакцептного списания средств с их корсчета. Но банки всячески препятствовали оформлению исковых заявлений, нарушая при этом действующее законодательство.

3. Выделение жизнеспособной части банка, перевод клиентов, собственных средств и части менеджмента в дочерние банки. Высший менеджмент проблемных банков сохранял свои полномочия и возможности по использованию корреспондентских счетов в ЦБ. Значительная часть средств была переведена за границу. Подобные сделки обычно оформлялись в виде продажи активов для проведения расчетов с клиентами-нерезидентами.

4. Решение проблемы иностранной задолженности. От того, насколько успешно банк погашал свои долги перед нерезидентами, зависели перспективы дальнейших отношений банка, его менеджеров и дочерних структур с иностранными кредиторами. Переговоры с иностранцами проводились на индивидуальной основе. Западные банки стремились стимулировать возврат долгов, грозя арестом валютных корсчетов и заграничного имущества российских банков. Крупные банки начали переговоры о реструктуризации своей внешней задолженности (см. табл. 3).

Таблица 3

Иностранные обязательства отдельных банков

(по состоянию на 1 октября 1998 г., млн дол.)

Банк

Объем краткосрочной задолженности

Синдициро­ванные кредиты

Выпущенные еврооблигации

Форвардные контракты

Сбербанк

100

225*

-

325

Внешторгбанк

356

120

-

608

СБС-Агро

631

113**

-

84

Менатеп

515

80**

-

100

ОНЭКСИМ-банк

353

70**

300

1 900

МФК

97

-

-

51

Инкомбанк

274

140**

-

1 884

Альфа-банк

214

77**

175

-

Мост-банк

129

-

-

-

Российский кредит

118

229**

200

70

НРБ

208

42

-

268

Банк Москвы

15

20

-

-

Автобанк

108

47

-

380

Возрождение

51

-

-

-

Итого

3 168

1 163

675

5 670

• Выплачены.

** Просроченные/в процессе реструктуризации.

Источник: Troika Dialog, «The Russian Banking Sector: Life After Death», January 1999.

Девальвация рубля во второй половине августа - сентябре привела к росту просроченной задолженности по предоставленным валютным кредитам. На 1. 10. 1998 г. официальные оценки объема «плохих» кредитов достигли 25% от суммарного банковского кредитного портфеля. Негативное влияние кризиса на состояние реального сектора проявилось, скорее, не в сокращении получаемых кредитов (хотя в реальном выражении объем кредитов, предоставленных банками хозяйству и населению, сократился за 3 квартал на 16%), а в задержке платежей и замораживании средств предприятий в ряде крупных банков. Естественной реакцией их клиентов стал поиск других, более надежных кредитных организаций.

Первые результаты системного кризиса

К началу октября ЦБ оценивал суммарные балансовые убытки банковской системы в 200 млрд руб., что на 40% превышало совокупный банковский капитал. Убытки по внебалансовым обязательствам, включающим форвардные контракты и залоговые платежи, приближались к 90 млрд руб. Если на 1 августа 1998 г., по данным официальной статистики, к финансово стабильным относилось порядка 1 000 кредитных организаций с общей долей активов около 90%, то уже к 1 октября примерно на 900 банков, находящихся в сравнительно устойчивом финансовом положении, приходилось не более 50% активов всей банковской системы (включая 23% Сбербанка). Величина отрицательного капитала банковской системы на 1. 10. 1998 г. оценивалась в 24-26 млрд руб., при этом более 60% суммарного отрицательного капитала приходилось на 7 крупных банков. Девальвация рубля привела к формальному увеличению веса валютной части баланса в банковских активах. В то же время, падение курса рубля было способно вызвать убытки в размере 270-280 млрд руб.

За сентябрь-октябрь иностранные пассивы российских банков, рассчитанные по методологии МВФ, сократились на 2, 7 млрд дол. (20%), что свидетельствовало о продолжении погашения внешней задолженности российскими банками в период действия моратория. Продолжавшееся падение рубля, неплатежи и усиление контроля за банковской отчетностью делали весьма вероятным повышение доли проблемных кредитов до 50%[20]. Ожидалось, что наибольшая доля невозвращенных кредитов может прийтись на государственный сектор, импортеров и те компании, которые с помощью валютных кредитов проводили деятельность преимущественно на внутреннем рынке.

Проблемы ликвидности в меньшей степени затронули дочерние банки крупных российских компаний-экспортеров. Некоторые из них смогли в последние месяцы 1998 г. увеличить свой уставный капитал за счет богатых акционеров. Кардинально изменившиеся условия финансовой деятельности способствовали активизации процесса преобразования российской банковской системы, который продлится по крайней мере до стабилизации ситуации на рынках и отсеивания основной части банкротов.

В этой связи немаловажное значение будут иметь результаты детального обследования 18 банков, начатого со второй половины ноября Всемирным банком в рамках Проекта развития финансовых учреждений (FIDP) с привлечением международных аудиторских компаний. Обследование происходит в соответствии с международными стандартами бухучета. Основные вопросы, решаемые в рамках проверки, касаются оценки качества банковских активов, включая определение достаточности размера резервов на покрытие возможных потерь по ссудам, оценку стоимости ценных бумаг, находящихся в собственности банков, а также последствий заключенных форвардных контрактов. По оценкам представителей Всемирного банка, большинство обследуемых банков испытывают серьезные проблемы с поддержанием ликвидности и фактически несостоятельны. Проверку планируется завершить к концу января 1999 г. и ее результаты использовать при подготовке планов финансового оздоровления банков и выборе дальнейшей стратегии реструктуризации банковской системы.

2. Причины кризиса

Среди причин системного кризиса российской банковской системы выделяются четыре основные группы. Первая из них связана с неблагоприятным состоянием экономики и особенностями развития финансовых рынков, вторая - с политикой ЦБ и Правительства, в том числе, до начала кризиса, третья - с недостаточным профессиональным уровнем банковского менеджмента, четвертая - с последствиями мирового финансового кризиса, прежде всего, в странах Азии. Каждая из указанных групп характеризовалась следующими факторами:

1. Особенности развития банковского сектора

• политизированность ведущих банков;

• чрезмерно высокая зависимость банков от рынка ГКО;

• специфическая структура собственности, позволявшая полностью контролировать деятельность банка одной связанной группе лиц (организаций);

• низкий уровень капитализации банковской системы;

• крупные начальные затраты при развитии стандартных банковских услуг;

• демонетизация операций реального сектора, ограничившая возможности расширения ресурсной базы коммерческих банков и снижавшая спрос на банковские кредиты;

• вынужденный переход ведущих банков на заимствования за рубежом;

• негативные последствия конкуренции в условиях снижения процентных ставок;

• высокий уровень кредитного риска, усиливавшегося в результате роста неплатежей в российской экономике.

2. Политика банковского регулирования

• ошибки стратегического планирования ЦБ;

• недостаточная жесткость в установлении надзорных требований и оздоровлении банковской системы, обусловленная, в частности, внутренним конфликтом интересов;

• отсутствие законодательства в таких важных областях банковского регулирования, как установление ответственности менеджеров банков и акционеров за принимаемые решения, создание системы страхования депозитов, определение процедуры банкротства и санирования кредитных организаций;

• запоздалые изменения в системе банковского контроля и надзора, которые оказались не в состоянии предотвратить масштабный банковский кризис;

• недооценка возможных последствий финансового кризиса в странах ЮВА и Латинской Америки;

• недостаточная проработанность решений 17 августа, прежде всего, о замораживании выплат по ГКО и введении моратория на выплату иностранных долгов.

3. Банковский менеджмент

• ошибки и просчеты высших менеджеров отдельных ведущих банков;

• слабое развитие системы управления инвестиционными рисками;

• повышенные расходы на универсализацию деятельности, поддержание многофилиальной сети, штата сотрудников и строительство офисных зданий;

• высокий уровень операционного риска (выдача льготных кредитов, проведение операций в личных целях с нарушением интересов кредиторов, частных вкладчиков и мелких клиентов - юридических лиц), повышавшегося по мере усиления кризисных явлений в банковской системе;

• операции в рамках банковско-промышленных групп, приведшие к существенному снижению надежности банков.

4. Последствия мирового финансового кризиса

• глобализация экономики, обусловившая включение России в общемировые экономические процессы;

• ощутимое влияние на поведение международных инвесторов кризисных процессов на развивающихся рынках;

• снижение цен на мировых товарных рынках, ограничившее возможности российских экспортеров поддерживать банки, входящие в состав банковско-промышленных групп;

• масштабный отток иностранного капитала;

• жесткие требования иностранных кредиторов.

В сложившихся экономических условиях системные ошибки сделали кризис неизбежным. О том, что политика регулирования банковской системы имела определенные недостатки, говорят первые последствия кризиса. Сильнее всего пострадали ведущие банки, составлявшие основу системы и за деятельностью которых предполагался наиболее тщательный контроль. Реализация в целом правильной идеи создания ОПЕРУ-2 не дала ожидаемого эффекта, поскольку: а) лоббирование интересов отдельными банковскими группами и разногласия внутри ЦБ позволили оставить значительное количество крупных банков под контролем ГУ ЦБ по г. Москве[21]; б) повышенный контроль не спас большинство обслуживаемых в ОПЕРУ-2 банков от фактического банкротства. В середине сентября 1998 г., сразу после прихода в ЦБ нового руководства, контроль за ОПЕРУ-2 был передан ГУ ЦБ по г. Москве.

Поспешность принимаемых в августе решений, их неподготовленность и недооценка возможных негативных последствий привели к дальнейшей несогласованности в действиях властей и реальным потерям. Давление на резервы с конца июля и изменение ситуации на межбанковском валютном рынке требовали кардинального пересмотра правил торговли на ММВБ. В тот момент практически не было оснований ожидать улучшения финансового состояния ведущих банков благодаря новым кредитам. На повестке дня стоял вопрос о временном прекращении операций ряда банков, отстранении от руководства высших менеджеров, оценке трудностей и оказании целевой поддержки на выплату вкладов. Стремительного коллапса банковской системы не произошло лишь потому, что далеко не все банки имели возможность проводить масштабные операции с гособлигациями.

Вместе с тем следует отметить, что в самый острый период кризиса ЦБ осуществил серьезные денежные вливания в качестве «помощи последней надежды». Объемы выдаваемых кредитов свидетельствовали как о размере кризиса, так и о попытках ЦБ таким способом как-то исправить просчеты регулирования и предупредить крах крупнейших банков.

3. Россия на фоне мирового финансового кризиса

Причины банковского кризиса в России и странах Восточной Азии имеют как немало сходств, так и различий. Азиатские банки, как и российские, принимали на себя повышенные инвестиционные риски, обладали значительной долей проблемных долгов, зависели от иностранного кредитования и зарабатывали на спекулятивных операциях. Регулирование финансового сектора в большинстве стран испытывало политическое влияние, что вызывало ослабление контроля за поведением банков. Обострению кризиса способствовал широкий размах операций в рамках финансовых групп (конгло­ме­ра­тов).

Однако более острый характер банковских кризисов в Восточной Азии, кроме, может быть, Филиппин, в первую очередь объяснялся существовавшими различиями между банковскими системами. Азиатские страны успели сделать то, к чему стремилась Россия, - направить кредиты в реальный сектор. Это привело к появлению больших просроченных долгов. Значительный размер ведущих банков стран ЮВА предопределил более крупные индивидуальные потери. Для азиатских стран характерны тесные финансовые связи (в частности, через развитый офшорный рынок) и сильная зависимость от состояния японской экономики. Зависимость российских банков от внешнего кредитования была сравнительно ниже, как впрочем и доля иностранного участия в банковской системе.

С середины 1997 г. банковские системы стран Юго-Восточной Азии находились в эпицентре финансового кризиса и первыми приступили к сложному и болезненному процессу реструктуризации. Основные проблемы банковских систем в Азии были связаны с длительной практикой «плохого» кредитования, слабыми надзором и регулированием, которые привели к стремительному росту объемов кредитования и принимаемых банками кредитных рисков. Высокая доля банковских кредитов по отношению к ВВП повысила уязвимость финансовых систем. В некоторых странах большое распространение получили кредитные операции небанковских финансовых институтов, таких, как финансовые компании в Таиланде и торговые банки в Южной Корее. При недостаточном контроле за подобными финансовыми посредниками увеличение объема выдаваемых ими кредитов стало одной из причин роста безнадежных и сомнительных долгов.

Финансовая либерализация и гарантии стабильных валютных курсов вызвали значительный приток иностранного капитала в страны Азии. Иностранные кредиты способствовали резкому росту банковских активов, повышая кредитный риск и риск ликвидности. Установленные в Корее ограничения на выпуск ценных бумаг корпорациями с высоким кредитным рейтингом, одновременно с государственной поддержкой крупных банков, привели к расширению внешних заимствований финансовыми институтами для кредитования корпораций. Система внутренних гарантий среди корейских конгломератов («чеболей») подрывала банковскую кредитную политику. Для банков Таиланда, несмотря на сбалансированные в целом объемы иностранных активов и пассивов, была характерна существенная разница в сроках погашения валютных обязательств и растущий кредитный риск по незастрахованным операциям с частными заемщиками. В Малайзии введенные ограничения на внешние заимствования смогли предотвратить зависимость финансового сектора от валютного риска. Однако уязвимость сектора заметно возросла в результате операций с акциями и недвижимостью, для проведения которых активно использовались внутренние заимствования.

Регулирующим органам в странах ЮВА не удалось найти баланс между предоставлением гарантий для повышения стабильности финансовой системы и минимизацией принимаемых банками рисков. Это позволило банкам безнаказанно расширять практику «плохого» кредитования. Щедрая финансовая поддержка слабых банковских институтов, оказанная государством в период более ранних банковских кризисов (Таиланд, 1983-1987; Малайзия, 1985-1988; Индонезия, 1994), государственные кредиты финансовым конгломератам в Южной Корее воспринимались как обязательства государства и в дальнейшем поддерживать финансовую систему. Такой конфликт интересов не мог быть преодолен в том числе из-за слабых стандартов банковского регулирования и надзора.

В Корее и Таиланде принятие банками чрезмерных рисков предопределялось значительными просчетами в организации бухгалтерского учета, системе классификации ссуд и создания резервов, контроле за кредитованием связанных предприятий в пределах крупных финансовых (и нефинансовых) групп, низкими требованиями к покрытию убытков от переоценки ценных бумаг (unrealized losses). Девальвация тайского бата в июле 1997 г. привела к образованию убытков у кредиторов соседних стран и трудностям отдельных банков.

Девальвация национальных валют Индонезии, Малайзии и Южной Кореи, отсутствие достаточной информации о реальном состоянии финансовых институтов и задержка правительств с принятием антикризисных программ привели к отказу иностранных кредиторов продлить краткосрочные кредиты банкам. Все страны столкнулись с бегством вкладчиков из слабых банков и из банковской системы в целом. Отказ устойчивых финансовых институтов предоставлять кредиты проблемным банкам привел к сегментации рынков межбанковского кредитования. Реакцией центральных банков стало кредитование более слабых институтов и поддержка ликвидности финансовой системы в целом.

Банк Индонезии изначально проводил политику сдерживания ликвидности, но был вынужден ослабить свои требования после возникновения резкого недостатка средств в финансовой системе. Недостаточно продуманные последствия закрытия 16 проблемных банков и ошибки местных властей, допущенные при реализации согласованного с МВФ плана действий, вызвали массированный отток депозитов из финансовой системы. Значительные денежные вливания для поддержки ликвидности (включая кредитование слабых банков) в сочетании с отказом повышать процентные ставки привели в Индонезии к потере контроля за денежной политикой. В Таиланде объем средств, затраченных в 1997 г. на поддержку ликвидности банков, достиг 15% ВВП, что повлияло на дальнейшее падение курса бата.

Резкое снижение реальной стоимости активов и быстрый экономический спад усилили проблему «плохих» кредитов, показатели которых стремительно возросли в 1 кв. 1998 г. Официальная статистика сомнительных кредитов в странах ЮВА не поддается сравнению из-за различий в предъявляемых требованиях. Более того, согласно национальной классификации, кредиты считались сомнительными (nonperforming) при задержке возврата на срок 6 месяцев. Поэтому более четкую картину ситуации в отдельных странах дают оценки международных организаций и инвестиционных банков (см. табл. 4). Качество банковских активов продолжало ухудшаться из-за роста банкротств в частном секторе и снижения цен на недвижимость, которое последовало за падением фондовых индексов и обесценением национальных валют.

Таблица 4

Отдельные показатели банковских систем стран ЮВА

Страна

Иностранные

обязательства

(млрд дол.)

Проблемные кредиты

(% от общего числа)

06. 1997*

12. 1997*

12. 1997**

06. 1998**

10. 1998***

Индонезия

23, 4

24, 1

30-35

50

70

Корея

90, 6

78, 7

25-30

30

35

Малайзия

25, 5

22, 6

15-25

25

35

Филиппины

11, 4

10, 1

8-10

н. д.

20

Таиланд

85, 7

67, 6

25-30

30

45

Источники:

• IMF International Capital Market, Sept. 1998;

** J. P. Morgan «Asian Financial Market»;

*** Deutsche Bank «Global Emerging Markets»

Сравнивая развитие кризиса в России и других странах, можно сказать, что при всех имевшихся недостатках российская банковская система продержалась достаточно долго. Как ни парадоксально, определенным объяснением этого факта может служить сравнительно низкий уровень развития банковского сектора и традиционных банковских услуг - низкая вовлеченность банков в кредитование хозяйства, слабое развитие международных операций, преобладающая роль Сбербанка в операциях с населением. По своим размерам, уровню капитализации и реальному весу в экономике, банковская система России заметно отставала даже от целого ряда развивающихся стран (см. табл. 5).

Все эти факторы позволили России выдержать давление распространяющегося кризиса почти так же долго, как и странам Латинской Америки, в которых устойчивость банковского сектора была гораздо выше. Возможно, более заметное расхождение появится при оценке последствий кризиса и затратах на восстановление банковской системы. По оценкам западных инвестиционных банков, максимальная доля сомнительных кредитов в общем объеме кредитов, предоставленных банками реальному сектору, составляет 15, 8% для Мексики и 12, 9% для Аргентины. В остальных странах показатели более умеренные: Перу - 6, 4%, Колумбия - 6%, Бразилия - 4, 9%, Чили - 0, 5%[22]. На этом фоне последние прогнозы объема «плохих» кредитов для России, достигающие 50%, выглядят более чем пессимистично.

Таблица 5

Некоторые показатели банковских систем развивающихся стран

и стран с переходной экономикой на начало 1998 г.

Страна

ВВП

Совокупные активы банковской системы3

Банковский

кредит частному сектору4

Депозиты и вклады граждан в банковской системе6

млрд дол.

млрд дол.

% ВВП

млрд дол.

% ВВП

млрд дол.

% ВВП

1

2

3

4

5

6

7

8

Чили

73, 5

46, 1

62, 7

43, 5

59, 2

30, 9

42, 0

Бразилия

806, 62

445, 3

55, 2

201, 8

25, 0

214, 3

26, 6

Колумбия

94, 62

48, 6

51, 4

20, 3

21, 5

29, 5

31, 2

Мексика

391, 8

163, 4

41, 7

49, 8

12, 7

107, 7

27, 5

Перу

63, 6

21, 0

33, 0

13, 9

21, 8

13, 7

21, 6

Аргентина

323, 5

105, 2

32, 5

62, 4

19, 3

64, 5

19, 9

Венесуэла

84, 8

20, 4

24, 0

10, 5

12, 4

15, 9

18, 7

Гонконг

172, 9

920, 8

532, 7

300, 15

173, 6

284, 2

164, 4

Малайзия1

98, 7

184, 9

187, 5

92, 5

93, 7

121, 1

122, 8

Малайзия

70, 8

156, 3

221, 0

76, 2

107, 7

91, 8

129, 7

Корея1

461, 8

660, 0

142, 9

303, 3

65, 7

199, 5

43, 2

Корея

248, 4

405, 7

163, 3

183, 5

73, 9

114, 4

46, 1

Таиланд1

179, 6

237, 3

132, 2

183, 0

101, 9

144, 6

80, 5

Таиланд

102, 2

166, 2

162, 7

118, 9

116, 3

92, 0

90, 1

Китай

918, 8

1210, 0

131, 7

928, 75

101, 1

934, 0

101, 7

Филиппины1

82, 6

71, 3

86, 3

40, 5

49, 0

43, 9

53, 1

Филиппины

60, 6

61, 2

100, 9

34, 3

56, 5

36, 5

60, 2

Индонезия1

223, 5

146, 2

65, 4

123, 9

55, 4

106, 2

47, 5

Индонезия

134, 3

101, 6

75, 7

82, 1

61, 1

68, 4

50, 9

Индия

384, 92

156, 3

40, 6

92, 7

24, 1

148, 9

38, 7

Южная Африка

122, 2

101, 3

82, 9

89, 9

73, 5

72, 1

59, 0

Турция

141, 7

72, 6

51, 2

35, 3

24, 9

48, 7

34, 4

Чешская Республика

47, 6

55, 7

117, 0

32, 2

67, 5

30, 4

63, 8

Болгария

9, 6

5, 4

56, 5

1, 2

12, 6

2, 4

24, 4

Эстония

4, 5

2, 4

53, 6

1, 2

25, 6

1, 0

22, 8

Латвия

5, 4

2, 8

51, 6

0, 6

10, 7

1, 0

17, 6

Польша

126, 4

62, 3

49, 3

22, 8

18, 1

41, 4

32, 7

Румыния

31, 1

8, 0

25, 6

1, 6

5, 1

6, 6

21, 2

Россия

436, 6

104, 5

23, 9

37, 9

8, 7

54, 9

12, 6

Литва

9, 6

1, 9

20, 3

0, 9

9, 7

1, 2

12, 3

1. По состоянию на начало 1997 г. 2. По данным Chase Securities Inc. 3. На основе методики МВФ. 4. На основе Monetary Survey или Banking Survey. 5. Требования банков ко всем секторам, кроме Central Government (на основе сводных показателей банковского сектора). 6. По возможности, без учета депозитов, доступ к которым ограничен.

Источники: расчеты на основе International Financial Statistics, October 1998; Chase Securities Inc., «Emerging Markets Quarterly Outlook», December 18, 1998.

4. Возможные направления преобразований

банковской системы

В 1998 г. фактически завершился 10-летний период развития российской банковской системы. Начавшиеся в результате кризиса преобразования должны существенно изменить ее привычный облик. К моменту перехода системного кризиса в открытую фазу банковская система была практически поделена между основными группами собственников. Учитывая существующую в России глубокую интеграцию банковского и промышленного капитала, это делает весьма вероятным вариант, при котором будут сохранены все ведущие банковские группы, которые рассматривались в начале раздела. Основные преобразования при этом будут связаны с перераспределением удельного веса каждой группы и степени ее влияния внутри банковской системы. Упрощенную картину преобразований банковской системы отражает схема 1.

Схема 1. Вероятные направления преобразования российской банковской системы

Увеличение численности банков, контролируемых государством, может произойти за счет национализации ряда бывших спецгосбанков. Обсуждавшиеся с середины августа варианты национализации «олигархических банков» в ближайшее время вряд ли осуществятся, так как они требуют революционных изменений в законодательстве, а «олигархи» все еще обладают достаточным влиянием для серьезного противодействия данному процессу. В то же время созданные «олигархами» банковско-промышленные группы скоро будут представлены новыми малознакомыми банками, которые быстро войдут в финансовую элиту. Полная ликвидация проблемной группы бывших спецгосбанков потребует значительных затрат и продлится, вероятно, не менее двух-трех лет.

В свете принимаемых правительственных программ и преимуществ, полученных экспортно-ориентированными отраслями в результате девальвации, стоит ожидать усиления роли банков, контролируемых местными администрациями и промышленными гигантами. Первые будут развиваться в основном за счет поддержки со стороны государства, а вторые смогут расширить свой бизнес через приобретение филиальной сети банков-банкротов (возможно, после предварительной национализации и частичного «очищения» от накопленных долгов). Уже существуют прецеденты образования банковских холдингов, включающих банки обеих указанных групп. Нельзя исключать, что эта тенденция получит более широкое распро­странение в условиях сохраняющегося дефицита финансовых ресурсов.

В двойственном положении находится группа банков с высокой долей иностранного капитала. С одной стороны, она de facto является наиболее перспективной с точки зрения развития банковского бизнеса, с другой - ограничена в источниках привлечения капитала. Нельзя исключать, что эта группа сможет изыскать дополнительные возможности для существования, и в ходе реструктуризации банковской системы пополнится новыми банками, приобретенными иностранными инвесторами.

Предстоящие парламентские и президентские выборы делают маловероятной возможность скорой реорганизации Сбербанка России, несмотря на всю сложность его финансового положения. В то же время для привлечения частных сбережений может быть принято политическое решение о стимулировании развития депозитных операций дочерних банков иностранных кредитных организаций, которое будет сопровождаться особыми условиями (например, обязательством поддерживать определенную долю привлеченных средств вкладчиков в виде депозита в Сбербанке). Повышенный спрос на национальную продукцию должен поднять норму рентабельности производства и расширить банковское кредитование. При этом основным источником кредитных ресурсов по-прежнему останутся средства частных российских банков.

Появление на банковской сцене новых игроков в виде независимых частных розничных банков с развитой филиальной сетью, ипотечных и иных специализированных банков вряд ли возможно без проведения соответствующей государственной политики, которая, в первую очередь, должна восполнить существующие законодательные пробелы. Учитывая ту осторожность, с которой законодательная власть до сих пор подходила к вопросу развития правовой базы, начало масштабной диверсификации банковской системы можно ожидать не ранее 2001 г.

[1] См.: Отчет ЦБ РФ за 1997 год; Материалы к заседанию Национального банковского совета 19. 03. 1998 г. // Вестник Банка России № 21, 1998 г.; аналитическое обозрение Агентства «Прайм-Тасс» «Российская банковская система», спецвыпуск № 6, июнь 1998; Обзор экономической политики в России за 1997 год. М.: БЭА, 1998; Матовников М. Ю., Михайлов Л. В., Сычева Л. И., Тимофеев Е. В. Российские банки: 10 лет спустя. М.: МакЦентр, 1998.

[2] Для сравнения: в Бельгии один банк приходится на 800 человек, в США - на 4 700.

[3] Рассматривая данные официальной статистики, стоит учитывать, что в совокупные балансовые обязательства банковской системы перед нерезидентами не попали данные о выпусках еврооблигаций, осуществленных зарубежными дочерними компаниями российских банков под их гарантии. Список российских банков, выпустивших еврооблигации с использованием дочерних иностранных структур, включал Альфа-банк (объем 175 млн дол., купон 10, 375%, срок погашения 07. 2000 г.), Внешторгбанк (200, трехмесячный LIBOR+2, 2%, 09. 1999), ОНЭКСИМ-банк (два выпуска: 250, 9, 875%, 08. 2000 г.; 50, шестимесячный LIBOR+3%, н. д.) и СБС-Агро (250, 10, 25%, 07. 2000 г.). Еврооблигации были также выпущены банком Российский кредит (200, 10, 25%, 09. 2000 г.).

[4] По итогам 1997 г. доходы Сбербанка от операций с ГКО составляли 65% его прибыли.

[5] Донау-банк (Вена), Евробанк (Париж), Ист-Вест Юнайтед банк (Люксембург), Московский Народный Банк (Лондон), Ост-Вест Хандельсбанк (Франкфурт-на-Майне).

[6] Банковская группа СБС-Агро была образована в декабре 1996 г. после того, как Столичный банк сбережений приобрел контрольный пакет акций и право на оздоровление Агропромбанка. Несмотря на данное объединение, финансовые потоки банков СБС и Агропромбанка были формально разделены и каждый банк имел отдельный корреспондентский счет в ЦБ.

[7] Было бы не совсем корректно применять к данным объединениям термин «финансово-промышленные группы (ФПГ) «, поскольку не все из них имели структуру ФПГ, определенную российским законодательством, и зачастую группы не были оформлены юридически.

[8] Сокращение от английского выражения «repurchase agreement». На практике различают схемы прямого и обратного «репо». Первая состоит в продаже ценных бумаг контрагенту с одновременным принятием обязательства выкупить их через фиксированный срок по более высокой цене. Вторая заключается в покупке ценных бумаг с обязательством продать их через фиксированный срок по более высокой цене. Единственным существенным отличием механизма обратного «репо» от кредитования под залог ценных бумаг является переход к кредитору прав собственности на ценные бумаги, служащие предметом залога.

[9] В связи с введением в 1998 г. нового плана счетов ЦБ столкнулся с проблемой сопоставимости аналитических данных, полученных на 1. 01. 98 и 1. 02. 98, которую так и не смог решить в течение года. В первую очередь проблема сопоставимости касалась операций в иностранной валюте, поскольку согласно старому плану счетов все депозитные и кредитные операции в валюте отражались на одном балансовом счете. Новый план счетов, гораздо лучше отражавший банковские операции, позволял составлять статистические ряды по основным проводимым операциям без привлечения дополнительных форм отчетности. В этой связи многие аналитические материалы, публикуемые ЦБ, содержали данные лишь с 1 февраля 1998 г.

[10] Курс пересчета по данным в долларах США, относящимся к периоду октябрь 1997 - август 1998 гг., составляет приблизительно 6 рублей за дол.

[11] BIS, «Consolidated International Banking Statistics», November 1998.

[12] В соответствии с Инструкцией ЦБ № 62а от 30. 06. 97 г. банки должны были сформировать резерв на возможные потери по ссудам к 1. 02. 98 в размере 40% от расчетной величины, к 1. 02. 99 - 75% и к 1. 02. 2000 - 100%.

[13] В частности, банки покупали доллары США за рубли и в тот же день размещали валюту на депозит в иностранном банке. Также применялись варианты с использованием конверсионных операций доллар США/немецкая марка.

[14] IIF, «Russian Federation Economic Report», August 1998.

[15] При кредитовании под залог ценных бумаг производится оценка рыночной стоимости портфеля, исходя из которой рассчитывается размер кредита. В зависимости от степени ликвидности ценных бумаг, их надежности, периода кредитования и лимитов, установленных на заемщика, сумма кредита может составлять от 50 до 99% от рыночной стоимости портфеля на дату предоставления кредита. В случае снижения рыночных котировок по ценным бумагам, находящимся в залоге, заемщик, как правило, обязан вернуть кредитору разницу между размером кредита и его оценкой на основе новых котировок (вариационную маржу).

[16] «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 год», «Современное состояние банковской системы» // Вестник Банка Рос­сии, № 80, 1998 г.

[17] По состоянию на июль 1998 г., 43, 6% вкладов в Сбербанке приходилось на долгосрочные пенсионные счета и 23, 4% - на специальные счета по выплате заработной платы бюджетным организациям, переводу государственных субсидий и т. п. (ИК «Атон», Российские рынки изнутри, № 101, 10-14 августа 1998 г.).

[18] В период с августа по ноябрь единственным кредитом, предоставленным нерезидентами российским банкам, оказалась кредитная линия Внешторгбанку на 100 млн дол. Еврооблигации, ранее выпущенные российскими банками, торговались по ценам фактического дефолта со спрэдом 30 000 базисных пунктов и более.

[19] Доля госбумаг в работающих активах была выше 40% у таких банков, как Сбербанк России, Альба Альянс, Банк Австрия, Диалогбанк, Дойче Банк, Райффайзенбанк Австрия, Рипаблик Нэшнл Бэнк оф Нью-Йорк, Фаба, Чейз Манхеттен Банк Интернэшнл, Япы Токо Банк; от 20 до 40% - у АБН Амро, Автобанка, Банка Сосьете Женераль Восток, Внешпромбанка, банка Еврофинанс, Креди Лионэ Русбанка, Москомприватбанка, Ситибанка, банка Совфинтрейд, Уралвнешторгбанка.

[20] См.: IIF, «Russian Federation Economic Report», December 1998.

[21] Так на 1 августа из 27 московских банков, входивших в список ЦБ «30 крупнейших банков», 14 не обслуживались в ОПЕРУ-2.

[22] См.: Deutsche Bank Research, «Global Emerging Markets», October 1998.

Глава 17

Банковское

регулирование

Основные усилия Центрального банка в течение последних лет фокусировались на решении ряда важных задач, включая снижение уровня инфляции, поддержание курса рубля, совершенствование регулирования банковской системы. Главная роль в деятельности ЦБ отводилась денежно-кредитной политике. Вместе с тем ЦБ заметно продвинулся и в сфере банковского регулирования. Меры, предпринятые ЦБ, включали в себя укрепление системы банковского надзора и политики лицензирования банков, введение нового плана счетов на основе международных стандартов, совершенствование системы экономических нормативов, позволявших оценивать финансовое положение банков. Путем последовательного снижения процентных ставок в 1997 г. ЦБ пытался стимулировать расширение деятельности банков в реальном секторе.

Однако практическая реализация задач ЦБ в области банковского регулирования неизбежно ограничивалась специфическими условиями развития российской экономики. С учетом острой нехватки инвестиционных ресурсов именно средства банков рассматривались в качестве одного из основных потенциальных источников финансирования экономики. Банкам отводилась роль реформаторов реального сектора, что позволяло избежать существенного перераспределения собственности в пользу иностранного капитала. В неменьшей степени вопрос использования банковских ресурсов связывался с софинансированием бюджетного дефицита. Важнейшее значение имела и политическая поддержка исполнительной власти со стороны крупнейших банков.

Все это привело к своеобразному конфликту интересов, когда попытки ЦБ укрепить систему банковского надзора натолкнулись на противодействие банков, обладавших финансовыми средствами и политическим влиянием. Этот конфликт выразился в слабом контроле ЦБ над кредитными и иными операциями внутри банковских групп, разрешении банкам использовать бюджетные средства для формирования ресурсной базы, низким требованиям к созданию внутренних резервов, отсутствии разработанных механизмов регулирования инвестиционных рисков, чрезмерной защите от иностранной конкуренции.

Характер и сложность проблем, возникших в ходе развития банковской системы, в значительной мере предопределяли недостаточную эффективность регулирующих мер, запаздывание ЦБ с принятием необходимых решений. Наиболее ярким примером в этом отношении явилась разработка программы реструктуризации банковской системы. Работу над программой предполагалось завершить только к октябрю 1998 г., хотя быстро ухудшавшееся положение значительной массы банков в период финансового кризиса требовало принятия неотложных и масштабных мер уже в первой половине года.

В свою очередь, правомерность и эффективность применения отдельных инструментов реструктуризации банковской системы зависят от разнообразных факторов, в том числе от наличия или отсутствия у государства достаточных финансовых ресурсов для реализации тех или иных мер. Роль этого фактора наглядно проявляется в России, где кризисная ситуация требует от регулирующих органов выработки эффективных мер, не связанных с вовлечением значительных финансовых средств.

1. Основные направления

банковского регулирования

Действия ЦБ по регулированию банковской системы целесообразно рассматривать в рамках нескольких основных направлений. К первому относились меры долгосрочного характера, имевшие целью общее укрепление банковской системы. Второе направление было связано с исправлением отдельных недостатков российской банковской системы, как хронических, так и приобретенных за последние годы. Третье направление включало антикризисные меры регулирования, принимавшиеся ЦБ до середины августа 1998 г. в условиях усиливавшегося финансового кризиса. Четвертое относилось к острому периоду банковского кризиса и состояло из действий оперативного характера при нарастающей банковской панике. Пятое направление содержало меры по регулированию банковской системой, находящейся в состоянии системного кризиса, включая проведение ее реструктуризации и оздоровления.

Укрепление банковской системы

Практически все меры долгосрочного характера были согласованы с МВФ в качестве одного из необходимых условий дальнейшего сотрудничества. Они включали в себя:

• введение новой формы бухгалтерского учета и отчетности, приближенной к международным стандартам;

• укрепление пруденциального надзора и проведение выездных проверок;

• создание банковских резервов под возможные потери по ссудам;

• совершенствование системы расчетов и переход к обеспеченным формам кредитования банков;

• постепенное введение консолидированной отчетности для банковских групп;

• переход к двухуровневой системе расчета собственного капитала;

• организацию системы раскрытия информации о кредитных учреждениях с использованием сервера ЦБ в сети Интернет.

Положительный эффект от их применения должен проявиться в ближайшие несколько лет. Стоит отметить, что хотя ЦБ удалось далеко продвинуться в области введения общепринятых в мировой практике стандартов банковской деятельности, реализация основных мер пока далека от завершения. Окончательная структура баланса коммерческих банков не сформирована. В течение 1998 г. ЦБ ввел в действие несколько десятков новых балансовых счетов. Крайне низкой остается степень детализации в отчетности внебалансовых операций[1]. Введение метода накоплений, используемого в МСБУ, невозможно без вступления в силу Налогового кодекса. Система выездных проверок, позволяющая наиболее точно контролировать состояние кредитных организаций, требует наличия большого штата квалифицированного персонала и серьезных затрат. Консолидированное составление отчетности начало применяться с 1 июля 1998 г., но относилось лишь к шести банкам и не охватывало существенную часть организаций, входивших в банковские группы[2]. При расчете экономических нормативов методика двухуровневого расчета капитала применяется, начиная с 1. 02. 1999 г.

Проблемы и пути их решения

Действия ЦБ и других органов власти по совершенствованию банковского регулирования могли бы существенно ослабить отрицательные последствия финансового кризиса для банковского сектора. Однако несмотря на предпринимавшиеся ЦБ определенные усилия, ему не удалось решить большинство существовавших проблем, что усугубило системный кризис. В этой связи целесообразно выявить основные направления банковской деятельности, требовавшие особенно тщательного регулирования и контроля, предпринимавшиеся меры и факторы, препятствовавшие проведению адекватной политики ЦБ.

1. Начиная с конца 1996 г. в банковском секторе постоянно увеличивался риск валютной ликвидности. Существовала серьезная диспропорция между валютными активами и пассивами коммерческих банков. Банки предпочитали либо конвертировать краткосрочные валютные обязательства в рубли, либо выдавать их в виде долгосрочных кредитов.

Принятые ЦБ меры сводились к утверждению в конце 1997 г. инструкции, регулирующей порядок привлечения и погашения валютных кредитов на срок свыше 180 дней, и введении норматива Н11. 1 «Максимальный размер обязательств банка перед банками-нерезидентами и финансовыми организациями-нерезидентами», ограничивающего объем таких обязательств 4-кратной величиной собственных средств.

Вместе с тем увеличение валютных операций отчасти было связано с ограниченными возможностями расширения пассивных операций банковской системы внутри страны в последние 1, 5-2 года. Еще одним фактором стало падение доходности на финансовом рынке в 1997 г., которое привело к снижению рентабельности банковских операций. Следует также заметить, что обычно регулирующие банковские органы расширяют допустимые рамки привлечения иностранных кредитов в периоды неустойчивости на финансовом рынке, что позволяет банкам частично снизить проблемы поддержания ликвидности. Наконец, напомним, что риск дефолта по гособлигациям РФ никем серьезно не рассматривался.

2. Для большинства крупных банков была характерна повышенная зависимость от риска обесценения национальной валюты. Банки поддерживали большой объем срочных валютных обязательств. Отдельные операторы рынка имели высокую долю незакрытых форвардных сделок. Банки не создавали резервы на случай возможных потерь по срочным сделкам. В течение 1998 г. банки перешли на предоставление преимущественно валютных кредитов.

ЦБ поддерживал одинаковые резервные и нормативные требования к кредитным операциям в рублях и иностранной валюте, придерживаясь концепции «однородности регулирования».

Подобная позиция ЦБ отчасти оправдывалась тем, что основная часть срочных сделок была заключена банками в 1997 г. в условиях стабильной валютной политики. Через хеджирование валютных рисков нерезидентов банки повышали привлекательность внутреннего рынка и имели возможность получить прибыль от арбитражных сделок. В 1998 г. объемы срочных обязательств банков неуклонно снижались.

Кроме того, значительная часть валютных кредитов предоставлялась внутри закрытых банковско-промышленных групп. Банки, выступавшие инициаторами создания БПГ, в основном кредитовали предприятия, связанные с ними через перекрестное участие в капитале, что теоретически должно было ограничить рост кредитного риска при обесценении рубля. Однако на практике многие владельцы БПГ предпочли после кризиса отказаться от поддержки «своих» обанкротившихся банков и возврата кредитов, оформленных внутри финансовой группы.

3. В течение последних лет отдельные ведущие банки несли повышенный риск по вложениям в валютные бумаги, закладывая свои крупные пакеты под иностранные кредиты.

Эта проблема не решалась в силу характера ее локализации. Соответствующие банки относились к системообразующим, имели крупные вложения в госбумаги и нуждались в привлечении ресурсов для расширения своих операций. Рост их активов мог быть использован при проведении санации проблемных банков, для повышения уровня капитализации банковской системы[3].

4. Недостаточное развитие законодательной базы повышало правовой риск в деятельности банковской системы, усиливало ее уязвимость и способствовало росту проблемных банковских активов. Отсутствовало нормативное регулирование срочного рынка. Схема гарантирования частных вкладов не была отработана.

Порядок работы территориальных учреждений Банка России осРс проблемными банками был установлен письмом ЦБ № 96-Т «О работе с банками, размер собственных средств (капитала) которых составляет сумму, эквивалентную менее 1 млн. ЭКЮ» от 21. 04. 98 г. Предполагалось, что проблемные банки должны самостоятельно разрабатывать планы по увеличению собственного капитала и проведению реструктуризации, реорганизовывать свою деятельность в форме присоединения или слияния, либо перерегистрироваться в небанковские кредитные организации.

Что касается контроля за рынком деривативов, то по этому вопросу государственные органы регулирования не имели единой позиции. До 1998 г. судебные разбирательств по причине неисполнения срочных сделок были крайне редки. Законы о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций и о гарантировании вкладов граждан в течение нескольких лет не принимались в Государственной Думе.

5. Развитие банковско-промышленных групп способствовало перераспределению активов крупных банков между компаниями, входящими в состав группы. Тем самым ослаблялась защищенность большинства банков, вокруг которых формировались БПГ.

ЦБ пытался наладить систему повышенного контроля за деятельностью ведущих кредитных организаций с использованием специально созданного ОПЕРУ-2[4]. Начиная с середины лета часть банков должна была предоставлять консолидированную финансовую отчетность.

Но в целом проблема осталась нерешенной, т. к. ЦБ не имел полномочий по регулированию деятельности небанковских организаций, входящих в банковско-промышленные группы. Кроме того, заметный политический вес руководителей групп и/или реальных собственников банков препятствовал созданию прозрачной и ясной системы регулирования их деятельности. Наконец, ЦБ стремился использовать капитал «олигархических банков» для проведения санации банковской системы[5].

6. Ряд ведущих банков нес очень высокие затраты по инвестиционным проектам, связанным с недвижимостью (строительство офисных зданий) и развитию многофункциональной деятельности. Для некоторых из них подобные затраты оказались непосильным бременем.

Адекватных мер контроля и надзора со стороны ЦБ, которые могли бы предотвратить такие неоправданные расходы, выработано не было.

В оправдание подобной деятельности банков можно сказать, что до 1997 г. они заработали достаточные денежные суммы. Основой крупных вложений в капитальное строительство являлась прибыль от различного рода финансовых операций, включая операции с госбумагами. Подобные вложения осуществлял и Сбербанк России, построивший современный центральный офис и произведший капитальный ремонт офисов своих крупнейших филиалов.

7. С момента возникновения российской банковской системы существовала проблема достоверности и адекватности балансовых данных. При детальных проверках реальный уровень кредитного риска, принимаемый банками, обычно оказывался выше декларируемого. Банки выдавали кредиты с «подложным» или неликвидным обеспечением, которые рассматривались как надежные. Существовала практика проведения банками валютных операций в обход регулирования валютной позиции.

До начала финансового кризиса проблема оставалась нерешенной, т. к. выявить подобные операции можно было только при выездных проверках, которые практически не проводились. Что же касается аудиторских фирм, то по разным причинам они не всегда были способны объективно оценить степень операционного и кредитного риска. Это касалось и деятельности иностранных аудиторских фирм, входящих в «большую шестерку», которые проводили проверку балансовых отчетов большинства крупных банков. Банки не были обязаны учитывать в своей деятельности результаты проверок и рекомендаций аудиторов. Заметим также, что отсутствие развитого товарного рынка не позволяло проводить переоценку по рыночной стоимости полученных банками залогов за предоставленные кредиты.

На первых этапах развития финансового и банковского кризиса Центральный банк также стремился не оказывать серьезного давления на банковскую систему, предполагая к осени разработать программу реструктуризации и затем начать ее постепенную реализацию.

После того, как в августе банковский кризис перешел в открытую стадию, ЦБ стал уделять проблемам балансовых и отчетных данных гораздо больше внимания. Так, в конце августа ЦБ обязал 58 уполномоченных банков предоставлять еженедельный отчет о движении иностранной задолженности. После того, как недостоверность балансовой информации банков стала затруднять оценку реального состояния банковской системы, ЦБ обязал свои территориальные учреждения повысить качество проверок и ужесточить меры к банкам-нарушителям. Вопросы, подлежащие первоочередной проверке, включали в себя:

• достоверность состояния кредитного портфеля;

• правильность расчета выполнения экономических нормативов и расшифровок балансовых счетов;

• правильность отражения полученных банком доходов и произведенных расходов;

• достоверность учета неоплаченных расчетных документов в связи с отсутствием средств на корсчете.

В конце года ЦБ установил, что все возможные требования к банкам по довнесению вариационной маржи (margin calls) по привлеченным кредитам и сделкам «репо» должны покрываться ликвидными активами, а начиная с 1 февраля 1999 г. банки должны при расчете достаточности капитала учитывать кредитные риски по внебалансовым инструментам и срочным сделкам.

Антикризисные меры регулирования

Основные последствия антикризисного регулирования банковской системы были связаны с проведением денежно-кредитной политики. Меры, принимаемые денежными властями в поддержку рубля, оказывали влияние, в первую очередь, на банковскую ликвидность. Именно за счет ограничения банковской ликвидности ЦБ пытался уменьшить давление, оказываемое коммерческими банками на валютный курс. Можно выделить следующие направления прямого или косвенного воздействия ЦБ на ликвидность банковской системы:

• регулирование нормативов обязательных резервов по привлеченным средствам;

• рефинансирование коммерческих банков через различные формы кредитования;

• введение ограничений на проведение банками валютных операций;

• ужесточение инвестиционных нормативов для работы на рынке госбумаг;

• изменение порядка определения доходов и расходов от инвестиционной деятельности.

Следует отметить, что реакция банковской системы на действия ЦБ не всегда совпадала с ожидаемой.

За период с января по середину августа ЦБ только один раз изменил нормативы отчислений кредитных организаций в фонды обязательных резервов (ФОР). Начиная с 1. 02. 1998 г. для всех видов средств, привлеченных коммерческими банками (кроме Сбербанка) от юридических и физических лиц, был установлен единый норматив отчислений в размере 11%[6]. До этого момента нормативы были дифференцированы в зависимости от сроков и валюты привлеченных средств[7]. Вводя данные изменения, ЦБ стремился повысить привлекательность краткосрочных депозитных операций в рублях для коммерческих банков и одновременно хотел избежать сокращения суммарного объема ФОР.

Логичным следствием действий ЦБ должен был стать рост рублевых депозитов до востребования и краткосрочных вкладов (до 30 дней). Однако изменение нормативов резервирования не привело к пропорциональному росту депозитных ставок, предлагаемых банками, что спровоцировало нерациональное поведение вкладчиков. Повышение на 2% ставок резервирования по привлеченным валютным депозитам позволило сохранить объем ФОР на уровне 36, 9 млрд руб., но в то же время ограничило возможности банков по расширению депозитных операций в иностранной валюте в первой половине 1998 г.

Ухудшение ситуации на рынке госбумаг в конце апреля заставило ЦБ повысить требования к первичным дилерам. В соответствии с указанием ЦБ № 219-У от 24. 04. 98 г., начиная с 1 июля 1998 г., для сохранения статуса первичного дилера финансовые институты должны были поддерживать минимальный объем вложений в госбумаги на уровне не менее 500 млн. рублей, что более, чем в 1, 5 раза превышало действовавший норматив (300 млн рублей). В более спокойной ситуации можно было ожидать расширения банковских вложенеий в ГКО за счет реинвестирования средств, привлеченных от населения. Однако в ходе майской волны увеличения депозитных ставок, которые выросли до 40% годовых по месячным депозитам, крупные банки стремились использовать средства вкладчиков преимущественно на поддержку ликвидности и проведение валютных оперций.

Обвал рынка госбумаг во второй половине мая и размеры балансовых убытков банков от рыночной переоценки вложений в государственные облигации вынудили ЦБ в июне смягчить порядок расчета экономических нормативов, разрешить банкам переводить облигации из портфеля для продаж в инвестиционный портфель и пересматривать результаты от отрицательной переоценки в мае-июне. Эти действия позволили банкам на некоторое время отложить фиксацию убытков. После того, как в начале июля ЦБ значительно сократил лимиты, в рамках которых банки могли покупать у него иностранную валюту, и стал активно привлекать банковские средства на депозиты, среднедневные свободные остатки коммерческих банков на рублевых корсчетах в ЦБ упали до 12, 9 млрд руб. В отдельные дни июля сумма свободных средств опускалась ниже критической отметки в 10 млрд руб. - суммы, в которую оценивался минимальный объем средств, необходимый для бесперебойного прохождения платежей.

По мере уменьшения возможностей банков по восстановлению ликвидности рыночными способами более весомое значение для них приобретали кредиты ЦБ. Наибольший доступ к рефинансированию ЦБ имели московские банки - первичные дилеры на рынке ГКО[8]. Они могли:

• в случае нехватки средств на корсчете получать однодневные кредиты в рамках лимитов, которые определялись исходя из рыночной стоимости портфеля госбумаг[9];

• начиная с 19. 06. 98 г. в автоматическом режиме получать беспроцентные внутридневные кредиты для поддержания непрерывности обработки платежей;

• проводить с ЦБ сделки «репо» под залог госбумаг[10];

• привлекать ломбардные кредиты, которые достаточно широко выдавались и остальным банкам.

Всплески активного использования банками ломбардных кредитов для повышения своей ликвидности совпадали с пиками неустойчивости на финансовом рынке. С 1 июня ЦБ перевел предоставление ломбардных кредитов на сроки 21-30 дней на аукционную основу. Кредитные аукционы проводились по американской схеме, которая предусматривала предоставление денежных средств по ставкам не ниже ставки отсечения, определяемой на основе поданных банками заявок. После привлечения банками в июне ломбардных кредитов на сумму более 11 млрд руб. ЦБ ограничил срок кредитования одной неделей, прекратил предоставлять ломбардные кредиты по фиксированным ставкам и полностью перешел на аукционную форму их размещения. На какое-то время это сократило возможность использования данного источника. В то же время, снижение ликвидности, особенно у крупных банков, заставляло их все чаще пользоваться однодневными кредитами ЦБ.

В начале августа ЦБ в 2-3 раза сократил лимиты на операции с банками на валютном рынке и стал проводить операции на условиях предоплаты, ввел ограничения на покупку валюты коммерческими банками для собственных нужд и установил ежедневный контроль за валютными операциями ведущих кредитных институтов. В результате банки целиком переключились на торговлю на валютных биржах, где существовала гарантия исполнения сделок. 14 августа объем торгов на ММВБ достиг максимальной величины за последний год (470 млн дол.).

Оценивая набор антикризисных мер, предпринимавшихся ЦБ до середины августа 1998 г., необходимо подчеркнуть, что в целом они были связаны с решением задачи поддержания валютного курса и не способствовали заметному улучшению качественных показателей банковской системы. Политика ограничения ликвидности, которая была призвана ослабить давление на рубль со стороны коммерческих банков, стала одной из причин перерастания системного банковского кризиса в открытую форму.

Краткосрочные меры по преодолению кризиса

Предполагалось, что одним из первых шагов на пути выхода из кризиса станет создание расчетного банковского пула, призванного решить проблему неплатежей и гарантировать банковские вклады граждан. В пул должны были войти 12 банков - Альфа-банк, Внешторгбанк, Внешэкономбанк, Инкомбанк, Менатеп, Мост-банк, МФК, Национальный резервный банк, ОНЭКСИМбанк, Российский кредит, Сбербанк и СБС-Агро. ЦБ призвал банки с объемом вкладов свыше 1 млрд руб. заключить с банковским консорциумом специальное соглашение, предполагавшее предоставление гарантий в обмен на передачу части активов.

Проблемы крупных банков ЦБ собирался решать с помощью слияний/присоединений, санации и временной национализации, привлекая к решению этой задачи Сбербанк, ВТБ, ВЭБ (банки с преимущественным участием государства) и оставшиеся жизнеспособные кредитные организации. Учитывая сложившуюся структуру собственности в основных банковско-промышленных группах, одним из основных принципов реструктуризации ведущих банков должно было стать усиление ответственности акционеров и менеджеров.

Однако практически все перечисленные меры оказались невыполнимыми. Банковский консорциум перестал существовать спустя всего несколько дней после объявления о его создании. К моменту включения в пул ряд банков по существу уже являлся банкротами. В пул отказались вступить Автобанк и Банк Москвы, затем из него вышли два государственных банка - Сбербанк и ВЭБ, сославшись на отсутствие механизма и принципов функционирования пула. Оставшиеся участники смогли провести частичный клиринг взаимных обязательств, после чего пул распался на несколько группировок. Одно из объединений в лице ОНЭКСИМ банка, Мост-банка и банка Менатеп решило официально оформить свое слияние. Руководители перечисленных банков выступили с заявлением о совместном плане реструктуризации и создании Росбанка, новой кредитной организации, к которой должны были перейти полномочия трех объединяемых банков.

Национализация банков и возложение ответственности на акционеров банковских групп были невозможны без принятия новых законодательных актов. После того, как Государственная дума отказалась утверждать законопроекты, предложенные ЦБ, руководство Банка России решило пойти по пути введения временных администраций в наиболее крупных проблемных банках, СБС-Агро и Инкомбанке. Действия ЦБ встретили открытое сопротивление со стороны «олигархов», были оспорены в суде и признаны незаконными.

В начале сентября ЦБ обязал банки провести дополнительный перерасчет размера собственных средств при условии создания внутренних резервов в максимальном объеме. Ведущие московские банки должны были предоставить результаты расчетов к 15 сентября, остальные банки - к 1 октября 1998 г. Быстрое изменение общего состояния банковской системы при несовершенстве норм пруденциального надзора не позволяло объективно оценивать происходившее ухудшение показателей на основе банковских отчетов. Начиная со второй недели сентября ЦБ переключился на проведение тематических проверок, в первую очередь, в ведущих банках. Список банков, подлежащих первоочередному обследованию, включал 43 московских банка и 7 региональных[11]. Для контроля за состоянием региональной части банковской системы в ЦБ была создана специальная рабочая группа.

Девальвация рубля и паралич платежной системы, вызванный массовым кризисом банковской ликвидности, окончательно изменили направление политики ЦБ. Задача ограничения ликвидности банковской системы, активно решаемая денежными властями до августа 1998 г., сменилась необходимостью безинфляционного увеличения ликвидности. В разгар кризиса ЦБ вынужден был одновременно действовать в интересах восстановления платежной системы с участием банков и оказания поддержки собственно банковскому сектору.

По состоянию на середину сентября в банках «зависло» не менее 40 млрд руб. клиентских платежей. Основные усилия Правительства сконцентрировались на проведении банками платежей в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. В случае задержки платежей уполномоченными банками, Минфин предоставил региональным управлениям Федерального казначейства право переводить счета в ЦБ, Сбербанк или Внешторгбанк. Для сбора информации о фактах задержки платежей кредитными организациями ЦБ образовал «горячие линии».

Основные меры ЦБ по повышению банковской ликвидности и улучшению финансовых показателей коммерческих банков включали в себя:

• поэтапное снижение резервных требований и разрешение использовать докризисный обменный курс для расчета резервных требований по обязательствам в иностранной валюте[12];

• обмен «замороженных» выпусков госбумаг на длинные ОФЗ из портфеля ЦБ и новые краткосрочные облигации ЦБ[13];

• предоставление банкам однодневных и ломбардных кредитов и отказ от требований по просроченным кредитам, которые были обеспечены «замороженными» госбумагами;

• выдачу кредитов отдельным банкам на срок 6 месяцев для погашения обязательств перед вкладчиками;

• консолидацию данных о задержанных клиентских платежах и проведение трех «расшивок» платежей с использованием массового клиринга и части ФОР, которую банки должны были восстановить, в том числе через продажу ЦБ облигаций с погашением в 1998 году[14];

• предоставление долгосрочных кредитов банкам-санаторам, которые также испытывали проблемы с ликвидностью;

• предоставление стабилизационных кредитов «для повышения устойчивости» социально значимым и региональным банкам на срок до 1 года.

Только в августе-сентябре ЦБ израсходовал на поддержку ликвидности банковской системы порядка 160-170 млрд руб., включая 130 млрд руб. ломбардных кредитов под залог «замороженных» госбумаг и еврооблигаций, выпущенных в июле при попытке реструктуризации части внутреннего государственного долга; 25 млрд руб., полученных банками за счет снижения резервных требований, и не менее 10 млрд руб. в виде краткосрочных кредитов крупнейшим банкам. Хотя ЦБ и коммерческие банки не раскрывали условий предоставленных кредитов, можно предполагать, что значительная их часть носила целевой характер и предназначалась для проведения бюджетных платежей. Начиная с конца сентября скорость денежных вливаний ЦБ несколько замедлилась. По оценкам участников рынка МБК, на долю проблемных банков приходилось более 70% всех привлеченных межбанковских кредитов. Денежные вливания ЦБ в определенной мере ограничили скорость распространения неплатежеспособности среди банков из-за неисполнения взаимных обязательств друг перед другом.

Меры по восстановлению

финансовой активности банков

Резкое ухудшение финансового положения банков вынудили новое руководство ЦБ продлить срок существования банковских учреждений с капиталом менее 1 млн экю до 1. 01. 2001 г. и внести ряд нормативных изменений в систему контроля за деятельностью банков. Поскольку государственные ценные бумаги полностью потеряли ликвидность, в конце года ЦБ ужесточил требования к структуре инвестиционного портфеля банков и скорректировал правила расчета обязательных нормативов. Начиная с отчетности на 1. 12. 1998 г. вложения банков в российские госбумаги и долговые обязательства стран, не входящих в группу развитых государств, стали оцениваться с коэффициентом риска 10%. Состав госбумаг, которые рассматривались в качестве ликвидных активов, был ограничен торговым портфелем. При расчете норматива мгновенной ликвидности Н2 стали учитываться все обязательства банков до востребования (ранее принимались во внимание лишь 20% таких обязательств).

Первоначально Правительство и ЦБ пытались переоформить обязательства банков нерезидентам по форвардным контрактам в долги Минфина. В результате проведенных переговоров с западными инвесторами ЦБ связал решение вопроса задолженности по форвардным контрактам со схемой реструктуризации ГКО и возможностью репатриации валютной выручки по срочным сделкам. ЦБ обязал все кредитные организации, заключавшие форвардные сделки, предоставить сведения, подтверждавшие условия сделок. К концу 1998 г. появились прецеденты, когда российские суды признавали форвардные контракты в качестве материальных сделок, а не сделок-пари.

Для стимулирования кредитования банками экспортных отраслей промышленности ЦБ приступил к переучету векселей, выданных российскими компаниями-экспортерами. Учитывая положительные изменения в инфраструктуре фондового рынка, ЦБ официально признал применявшуюся банками практику учета результатов торгов во внебиржевой Российской торговой системе и скорректировал порядок создания банками резервов под обесценение ценных бумаг.

Предпринятые властями в ноябре-декабре меры были призваны облегчить восстановление финансовой активности кредитных организаций. В этой связи обращает на себя внимание закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики», вступивший в силу 29 декабря 1998 г. В соответствии с данным законом все государственные ценные бумаги и векселя Минфина со сроками погашения до 31. 12. 1999 г., принадлежащие ЦБ, переоформлялись в госбумаги со сроками погашения с 2013 по 2018 гг. «ежегодно равными долями с выплатой купонного дохода в размере 5% годовых»; с кредитных организаций списывались штрафы и пени, начисленные за задержку бюджетных платежей; банки и другие участники фондового рынка получили право относить убытки от реализации акций и облигаций на уменьшение доходов с продажи соответствующей категории ценных бумаг; за задержку налоговых платежей банки стали нести ответственность в размере трехкратной ставки рефинансирования ЦБ за каждый день просрочки.

В целом меры по преодолению кризиса позволили предотвратить его распространение на значительную часть малых и средних банков. Наиболее тяжелые последствия кризиса испытали на себе московские «олигархические» банки и ряд региональных банков. В то же время ЦБ задержался с принятием существенных мер, которые положили бы начало радикальной реорганизации и оздоровлению банковской системы. Можно полагать, что этому препятствовали три основных фактора:

• отсутствие адекватной законодательной базы для банкротства кредитных организаций;

• дефицит свободных средств, которые бы позволили провести рекапитализацию жизнеспособных банков без опасности вызвать очередной всплеск инфляции;

• политическое лоббирование интересов проблемных банков, отразившееся в стремлении ЦБ поддержать значительное количество кредитных институтов и решать проблемы банковской системы главным образом в рамках программы долгосрочной реструктуризации.

2. Задачи реорганизации и оздоровления

банковского сектора

Международный опыт свидетельствует, что меры по преодолению банковского кризиса должны начинаться с оценки ситуации, ограничения и локализации распространения кризиса. Несовершенство системы пруденциального надзора и оперативного анализа затруднили принятие первичных решений. Пути выхода из кризиса начали обсуждаться в сентябре, и только к декабрю ЦБ и Правительство приняли основные документы: Программу реструктуризации банковской системы, заявление о создании Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО) и Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 1999 г. В них были определены основные цели и принципы реструктуризации, выделены общие параметры банков, которым будет оказываться государственная поддержка, перечислены задачи государственных органов и основные направления деятельности на будущий год.

Вставка 1. Основные положения

Программы неотложных мер по реструктуризации

банковской системы

Все кредитные организации в целях анализа их финансового состояния будут разделены на: а) банки, имеющие достаточную капитальную базу и не испытывающие значительных затруднений в управлении текущей ликвидностью; б) банки, которые испытывают трудности, предопределенные в основном финансовым кризисом; в) банки, которые испытывают трудности, вне связи с финансовым кризисом; г) неплатежеспособные банки с утраченным капиталом, лишенные ликвидности и не имеющие ясных перспектив продолжения деятельности.

На основании произведенных оценок, индивидуального изучения со стороны ЦБ, а также определения степени экономической и социальной значимости для банковской системы, экономики страны и ее регионов все банки будут отнесены к одной из следующих групп:

1 группа. Стабильно работающие банки, имеющие достаточную капитальную базу, не испытывающие значительных затруднений в управлении текущей ликвидностью, способные работать без дополнительной государственной поддержки и решать свои текущие проблемы самостоятельно за счет поддержки со стороны своих владельцев, привлечения дополнительного капитала с рынка, переговоров с кредиторами.

2 группа. Стабильно работающие региональные банки, которые должны стать «опорными» в будущей региональной банковской системе России.

3 группа. Отдельные крупные банки, потерявшие капитал и не имеющие возможности самостоятельно продолжать банковские операции, которые, однако, нецелесообразно закрывать по причине слишком высоких социальных и экономических издержек.

4 группа. Неплатежеспособные банки, утратившие капитал, не способные поддерживать собственную ликвидность и не имеющие перспектив для продолжения деятельности.

ЦБ должен подготовить среднесрочную и долгосрочную программы развития банковской системы, которая может состоять из следующих уровней:

Верхний уровень включает ЦБ, исполняющего функции «кредитора последней инстанции», надзорного органа и организатора функционирования банковской системы; АРКО и Корпорацию по страхованию вкладов.

Уровень банков общенационального значения, включающий коммерческие банки, принадлежащие государству (Сбербанк, ВТБ и ВЭБ), а также новые банки, сформированные на основе реформированных банков 3-й группы и жизнеспособных групп старых многофилиальных банков, обеспечивших реструктурирование преимущественно собственными силами.

Уровень опорных региональных банков, включающий здоровые, реструктурированные и укрепленные коммерческие банки из 2-ой группы. ЦБ выйдет из капитала этих банков, максимально диверсифицировав состав их собственников.

Уровень специализированных средних и малых банков, включающий коммерческие банки, занимающие специфические рыночные ниши (региональные, клиентские, операционные).

При разработке Программы Банк России мог использовать, среди прочих, аналитические материалы, посвященные международному опыту банковской реструктуризации, которые Бюро экономического анализа подготовило и предоставило ЦБ еще до событий 17 августа 1998 г. [15] В целом обнародованная Программа оздоровления банковского сектора соответствовала накопленному международному опыту. В то же время в принятых и доступных на начало 1999 г. документах практически не был проработан ряд ключевых моментов, которые требовали пристального внимания.

Реструктуризация

Банковская система постсоциалистической России за недолгий период своего развития впервые столкнулась с системным кризисом. Поэтому для выхода из кризиса особенно важно использование мирового опыта, в соответствии с которым задачи реструктуризации должны включать в себя:

• предотвращение перехода кризиса в затяжную стадию;

• обеспечение устойчивости банковской системы в целях финансирования экономического роста и повышения сбережений населения;

• восстановление доверия населения и иностранных инвесторов к банковской системе.

Реструктуризация должна проводиться без предоставления значительных преимуществ проблемным банкам - центрам БПГ. Только жесткие меры по отношению к банкам, которые обанкротились без помощи государства, при прозрачности операций реструктуризации могут стимулировать возвращение вкладов населения.

До сих пор все действия ЦБ указывали на стремление использовать различные формы кредитования в качестве основного механизма восстановления банковской системы. Массированное кредитование банков отчасти можно объяснить ошибочностью принятых решений в августе 1998 г., масштабами кризиса или желанием осуществить непрямую эмиссию. Однако такой подход может привести к затягиванию кризиса, ухудшению экономических условий в стране и возникновению в последующем проблем в сфере банковского регулирования из-за расширяющегося конфликта интересов между ЦБ и регулируемыми им финансовыми институтами.

Прямое или косвенное использование общественных средств для поддержки обанкротившихся банков является формой помощи, которая подавляет здоровую конкуренцию и не оставляет надежды на использование других, менее привлекательных для гибнущих банков механизмов оздоровления. Подавление конкуренции происходит также в результате ослабления регулирующих требований к проблемным банкам.

Прежде всего, необходимо разделять меры по восстановлению ликвидности и помощь банкам - фактическим банкротам. В качестве помощи, как правило, рассматривается большинство долгосрочных (т. н. стабилизационных) кредитов Центрального банка. Должен быть определен порядок средств, которые государство может затратить на поддержку банковского сектора. В соответствии с данными, обнародованными руководством ЦБ в ноябре, необходимые затраты на проведение реструктуризации оценивались в 140 млрд руб. Если исходить из того, что основные расходы пойдут на списание безнадежных кредитов, погашение убытков и частичное восстановление банковского капитала, суммарные затраты можно оценить в 180-240 млрд руб. или 4-5% ВВП в зависимости от изменения состояния российской экономики и скорости проведения реструктуризации. По крайней мере часть затрат на проведение реструктуризации банковской системы должна покрываться за счет доходов бюджета или валютных резервов ЦБ. Примером может служить опыт Колумбии, где правительство для финансирования реструктуризации в декабре 1998 г. ввело временный (на 1 год) налог на все финансовые операции в размере 0, 2%, переложив тем самым часть расходов на частные компании, которые отличаются достаточной финансовой активностью. В то же время сложность экономической ситуации в России свидетельствует о невозможности провести быстрые преобразования банковской системы без поддержки международного сообщества.

На сегодняшний момент существует сравнительно немного российских промышленных групп, готовых приобрести большой обанкротившийся банк для расширения своей деятельности. Отчасти поэтому в процессе реструктуризации крайне важно привлечь ресурсы банковских групп. Необходимо учитывать, что одна из основных схем приватизации (предоставление кредитов под залог акций) обеспечила возможность получения огромных финансовых средств внешним управляющим и акционерам нынешних крупнейших банков-банкротов. Сегодня все ведущие финансовые конгломераты сохраняют представительство в банковском секторе и стремятся в той или иной форме реорганизовать свою деятельность. В качестве способов реорганизации могут использоваться слияния, реализация активов, передача контрольного пакета акций банка государству.

Если государство стремится создать здоровую банковскую систему, оно должно усилить давление на банковские группы. Одним из примеров жесткой политики государства в данной области служит опыт Чили, где после кризиса 1981-1983 гг. банкам запретили предоставлять кредиты связанным с ними промышленным группам. При проведении реструктуризации менеджеры банков, допустивших серьезные просчеты в управлении и участвовавшие в выводе активов из банков-банкротов, не должны допускаться в руководящие органы других финансовых учреждений. Крупные российские банки широко используют схемы кредитования дочерних иностранных банков и офшорных компаний для операций, связанных с вывозом капитала. Введение ограничений на предоставление банковских кредитов нерезидентам является одной из первоочередных мер по борьбе с оттоком капитала за пределы страны.

Главную роль в банковской реструктуризации призвано сыграть АРКО[16]. Одной из основных функций Агентства должна стать покупка банковских долгов с их последующей перепродажей. Рынок банковских долгов уже существует и активно развивается, показатели его деятельности свидетельствуют о степени проблемности банков-должников. Вступление на рынок АРКО может ускорить процесс реструктуризации и позволит расширить возможности финансирования Агентства. Наличие стабильных источников финансирования - одно из главных условий эффективной деятельности Агентства. Другое условие - создание законодательной базы, которая должна четко выделить место АРКО в системе банковского регулирования.

Преодоление последствий финансового кризиса

ЦБ перешел на более льготный, «кризисный» порядок регулирования коммерческих банков. Однако это не должно привести к снижению надежности здоровых финансовых институтов. Перенос на два года срока выполнения требований по увеличению минимального размера капитала, наряду с признанием неспособности банков привлечь в ближайшее время новый капитал, серьезно затормозит процесс роста капитализации банковской системы[17]. Либеральный подход со стороны ЦБ к банкам, имеющим отрицательные показатели собственного капитала, во многом является вынужденной и, стоит надеяться, временной мерой.

Перераспределение клиентов проблемных банков на какое-то время может снизить остроту проблемы ликвидности. Однако попытки ее решения посредством кредитов ЦБ не должны в дальнейшем приводить к росту кредитного риска, когда банки будут погашать кредиты исключительно за счет новых заимствований. Более эффективной мерой явилась бы реструктуризация кредитной задолженности банков (и задолженности банкам), в том числе, с использованием специально выпускаемых для этой цели государственных ценных бумаг. О необходимости рассмотреть вопрос о применении подобной схемы в России свидетельствует рост просроченной задолженности, который будет продолжаться по мере перехода кризиса в последующие стадии.

В условиях отсутствия рынков государственных облигаций, межбанковского кредитования и срочных сделок существует возможность развивать операции банков с акциями и векселями. Как пока зала предшествующая практика, ограничение вложений в акции не дает желаемого эффекта, скрывает принимаемые банками инвестиционные риски и не способствует развитию национального фондового рынка. Поэтому в определенных пределах целесообразно стимулировать операции банков с корпоративными ценными бумагами, особенно в период минимального падения котировок на рынке. Развитие операций с векселями промышленных предприятий, планируемое ЦБ, требует значительного улучшения законодательства, введения ограничений на объемы эмитируемых векселей и создания системы контроля за операциями крупнейших эмитентов. Фактическое отсутствие иных финансовых рынков, кроме валютного, приводит к усилению давления на курс со стороны банков.

Вставка 2. Покупка банковских активов

В целях облегчения реструктуризации проблемных банков государство может осуществлять частичную или полную покупку их активов. Такие покупки, как правило, проводятся агентствами по страхованию депозитов или центральными банками. Программа по покупке «плохих» активов обычно сопровождается мерами, направленными на капитализацию банков.

Так, в 1984 г. Национальный банк Чили определил общий лимит на покупку сомнительной и безнадежной задолженности у коммерческих банков, который был распределен между банками пропорционально сумме такой задолженности в их портфелях. Банки могли продать сомнительные вложения на сумму, не превышающую 150% от размера собственных средств, включая резервы. Для участия в этой схеме банки должны были обслуживать кредиты, предоставленные им Центральным банком в начале кризиса для поддержания ликвидности. Оплата активов, покупаемых у коммерческих банков, производилась ЦБ путем выпуска векселей. В 1985 г. для того, чтобы помочь банкам выйти на международный стандарт капитализации баланса, правительство Чили выкупал их акции через государственный банк развития. В течение пяти последующих лет уровень государственного участия в капитале коммерческих банков сократился до 49%.

В Венгрии в декабре 1992 г. была принята «Программа консолидации портфелей банков», в рамках которой правительство предложило коммерческим банкам выкупить сомнительную и безнадежную задолженность в обмен на государственные облигации в форинтах сроком на 20 лет. Доходность этих инструментов была проиндексирована путем привязки к доходности американских казначейских векселей. Условия выкупа были дифференцированными для частных и государственных банков.

В Мексике Банковский фонд защиты сбережений FOBAPROA выкупает у коммерческих банков, подвергаемых санации, сомнительную и безнадежную задолженность начиная с 1995 г. в рамках программы постоянной капитализации банков (Programa de Capitalizacion Permanente). Целью программы является повышение привлекательности проблемных банков перед их дальнейшей продажей сторонним инвесторам. Банковские активы выкупаются только в том случае, если банки увеличивают свой капитал, при этом сумма выкупаемых активов не может более, чем в 2 раза превышать размер увеличения капитала. Взамен плохой задолженности банки получают от FOBAPROA векселя сроком на 10 лет. Портфель безнадежной задолженности, приобретенный у коммерческих банков, передается в доверительное управление тем же самым банкам. Стимулом для банков активно заниматься реализацией безнадежных и сомнительных долгов является установленная финансовая ответственность. По состоянию на 1997 г. сумма задолженности, подлежащая реализации через FOBAPROA, составляла 40 млрд дол. Сумма расходов, сопряженных с покупкой активов и капитализацией, оценивалась в 8, 3% ВНП Мексики. Столь высокая стоимость указанной программы остро ставила вопрос об источниках ее финансирования. Существенным недостатком программы являлась растянутость во времени и низкая эффективность.

Более удачную схему начали недавно использовать в Перу, где правительство выпустило 5-летние облигации в начальном размере 150 млн дол. для обмена на «плохие» кредиты. При заключении сделок «своп» банкам разрешено обменивать на облигации только полностью обеспеченные кредиты на сумму, не превышающую их собственный капитал. В течение срока сделки банки не имеют права ухудшать состояние залога, несут ответственность за управление «плохими» кредитами и должны погашать 20% облигаций каждый год, выкупая часть обмененного кредитного портфеля. Облигации могут использоваться банками для пополнения своей ликвидности через сделки «репо» с ЦБ и другими коммерческими банками. Ежеквартально по облигациям выплачиваются проценты по ставке, привязанной к средней национальной ставке по валютным депозитам (около 5, 4%). Правительство Перу установило верхний лимит для объема выпущенных облигаций в размере 1 млрд дол.

Возможные пути укрепления банковской системы

Россия планировала присоединиться в конце 1998 г. к Базельским принципам банковского надзора[18]. В Программе неотложных мер по реструктуризации банковской системы ЦБ подчеркнул, что, несмотря на последние события, требования Базельского комитета могут быть выполнены уже к середине 1999 г. Это сохраняет надежду на продолжение проделанной работы. Должны быть завершены преобразования в области совершенствование бухучета, введения консолидированной отчетности банковских групп и улучшения системы расчетов.

Важной задачей сегодня является разработка эффективного механизма управления банковскими рисками. Это касается консолидированного учета рисков, контроля за диверсификацией активов, снижения на уровне персонала, высшего и среднего менеджмента операционного риска, включая использование служебной информации в личных целях. Финансовый кризис, охвативший целый ряд стран, показал, что на сегодняшний день не существует эффективной системы контроля за кредитными рисками и рисками ликвидности в условиях развивающихся рынков. Для регулирования российской банковской системы серьезным шагом вперед может стать совершенствование механизмов залогового обеспечения выдаваемых кредитов и создание единой общедоступной базы заемщиков.

Меры по повышению взаимного контроля в банковской среде могли бы опираться на опыт Аргентины, где местные банки обязаны выпускать 2% от привлеченных депозитов в виде субординированных долгов для размещения среди кредитных организаций[19]. Для снижения инвестиционных рисков и восстановления утраченного доверия к банковскому сектору в России крайне необходимо формирование системы корпоративного управления через раскрытие информации. При существующей концентрации прав собственности в банковской системе это станет реальным шагом к установлению ответственность банковских менеджеров за принимаемые решения.

В своих последних программах ЦБ и Правительство учитывают возможность укрепления региональных банков, повышения государственного участия в капитале банковской системы, привлечения внешних заимствований на цели реструктуризации банков и реформирование Сбербанка (под давлением международных организаций). Действительно, слабость региональных банков отрицательно сказалась на состоянии рынка финансовых услуг за пределами Москвы и Санкт-Петербурга. Текущее положение региональной части банковского сектора характеризуется такими чертами, как:

• наличие мелких и средних банков со слабым менеджментом;

• неразвитой внутренней структурой;

• существованием во многих регионах филиалов крупных проблемных московских банков;

• высокой степенью концентрации банковских операций;

• наличием лишь у Сбербанка единой сети на территории каждого региона.

Развитие региональной банковской структуры целесообразно увязать с реформированием проблемных банков, включая Сбербанк, и расширением иностранного присутствия в банковской системе. В конце декабря ЦБ более, чем в 2 раза снизил требования к минимальному уставному капиталу открываемых в России дочерних иностранных банков[20]. Дополнительным стимулом для иностранных инвесторов может стать приобретение прочных позиций в отдельном регионе. Начальные затраты иностранных банков могут быть снижены, в том числе, за счет продажи им части региональной сети Сбербанка.

Опыт реорганизации банковских системы показал, что увеличение доли государства в капитале банковской системы допустимо лишь на непродолжительное время. Государственное участие приводит к решению социальных и политических целей, отодвигая на задний план рыночную организацию банковского сектора. Это создает порочный круг, включая неэффективную реструктуризацию, требования банков о государственной поддержке, предоставление государственных средств в чрезмерном объеме и недостаточную компенсацию убытков частного сектора. В условиях банковского кризиса положение государства как акционера вступает в конфликт с его регулирующей ролью. Международный опыт свидетельствует, что расширение кредитования реального сектора с помощью государственных банков приводит либо к злоупотреблениям, либо к повышенным кредитным рискам (льготные ставки, слабое обеспечение, низкий уровень контроля). Оба варианта ведут к новому кризису.

В качестве одной из мер оживления реального сектора ЦБ и Правительство планируют организовать специализированный государственный Российский банк развития (РБР), который будет аккумулировать средства внешних и внутренних источников для точечного кредитования экономики. Среди наиболее вероятных вариантов рассматривается создание РБР на основе одного или нескольких крупных частных банков. Практически все эти банки относятся к числу проблемных и их реорганизация в случае преобразования в РБР потребует немалых государственных средств.

Опыт банков развития в развивающихся странах показал, что их деятельность может оказаться эффективной лишь при наличии высококвалифицированного персонала, детальной проработки инвестиционных проектов и относительной независимости в принимаемых решениях. Существующие в России проблемы с бюджетным финансированием делают выполнение перечисленных условий малореальным в ближайшей перспективе.

Совершенствование системы регулирования

Изменения в банковском регулировании, включая новые законодательные меры, должны привести к существенному прорыву в решении накопленных проблем банковской системы. В целях преодоления нынешнего и предупреждения последующих кризисов необходимо, в частности, принятие законопроектов в области банковской деятельности, касающихся ответственности менеджеров и акционеров банков, санации и банкротства кредитных организаций. Одним из приоритетных направлений является создание системы страхования депозитов, которая смогла бы укрепить доверие к национальной банковской системе и сократила бы уровень системного риска.

С точки зрения эффективного решения назревших проблем банковской системы огромное значение имеет последовательная и четкая политика правительства и Центрального банка. В конце 1998 г. в Государственной думе развернулись серьезные дебаты о реформировании ЦБ и перераспределении его функций. Но этот вопрос целесообразно рассматривать в свете усложнения структуры финансовых институтов и повышенных затрат, которые несет государство при создании системы адекватного контроля за всеми участниками рынка. Напомним, что сегодня регулирующие функции государства в отношении финансовых институтов распределены между ЦБ, Министерством финансов, ФКЦБ, Минтруда.

Возможно, более эффективной мерой с точки зрения реформирования финансового сектора может быть создание единого государственного органа, который контролировал бы деятельность всех финансовых посредников, включая банки, брокерские и дилерские компании, паевые и инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, компании по управлению активами и страховые компании, биржи (фондовые, товарные, валютные), депозитарии, расчетные и клиринговые организации, а также саморегулируемые организации участников рынка. Штат нового регулирующего органа может включать профессионалов из перечисленных выше государственных ведомств, саморегулируемых организаций и финансовых институтов. Новая регулирующая организация должна получить соответствующие полномочия и объемы финансирования. Дополнительные средства могут быть привлечены в виде регулярных взносов участников рынка и займов международных организаций.

Идея консолидации регулирования и контроля за финансовыми институтами и рыночной инфраструктурой получает в мире все большее распространение. Вслед за Австралией и Новой Зеландией такая система активно развивается в Канаде, Великобритании, Японии, странах Юго-Восточной Азии. Наиболее интересен опыт британских властей, которым удалось в достаточно короткие сроки создать мощный государственный контролирующий центр в виде Financial Services Authority (FSA). Профессиональные участники рынка в Великобритании были заинтересованы в объединении регуляторов в связи с уменьшением заполняемых форм отчетности и снижением расходов на выплату взносов в саморегулируемые организации.

В России стимулом для создания подобной организации служит развивающийся кризис, значительная роль банков в финансовом секторе и их вовлеченность в смежные области финансового посредничества. Последние два фактора могут стать основанием для активного участия ЦБ в создании и определении функций новой структуры. При этом ЦБ по-прежнему мог бы нести ответственность за проведение денежной политики и осуществление параллельного дистанционного анализа банковской системы, обеспечивающего перекрестный контроль. ФКЦБ сможет уделить основное внимание регулированию правовой деятельности частных компаний и защите прав акционеров.

Создание единого органа регулирования финансовых институтов позволило бы решить проблему пересечения интересов государственных ведомств. Совместная работа может привести к преодолению хронических отставаний в законодательстве. Россия уже достаточно много потеряла из-за борьбы между ЦБ, ФКЦБ и Минфином, которая вновь усилилась в 1998 г. Задача выхода из финансового кризиса и развития цивилизованного рынка требует консолидации усилий исполнительной власти.

[1] В то же время именно на внебалансовых счетах отражаются срочные операции, залоговое обеспечение и предоставленные банками гарантии, то есть те операции, которые непосредственно влияют на оценку состояния банковской системы.

[2] В список банков, обязанных предоставлять с 1. 07. 98 г. отчетность на кон­соли­ди­рованной основе, входили Альфа-банк, Менатеп, Империал, СБС-Агро, Инком­банк и Банк Москвы. Начиная с 1 января 1999 г. консолидированная отчетность должна предоставляться всеми кредитными организациями.

[3] Примером может служить банковская группа СБС-Агро, проводящая реорганизацию Агропромбанка. По некоторым оценкам, портфель ценных бумаг СБС-Агро включал ОВВЗ на сумму более 2 млрд дол., который был наполовину заложен под иностранные кредиты.

[4] По состоянию на конец июля 1998 г. в ОПЕРУ-2 обслуживались следующие бан­ки: Автобанк, Агропромбанк, Внешторгбанк, Возрождение, Империал, Инком­банк, Менатеп, Мосбизнесбанк, МФК, ОНЭКСИМ банк, Промстройбанк России, Российский кредит, Сбербанк России, СБС-Агро, Токобанк, Уникомбанк.

[5] В течение полугода обсуждались планы санации Уникомбанка с привлечением средств ОНЭКСИМбанка. Банки Менатеп и ОНЭКСИМ выражали желание участвовать в реорганизации Токобанка.

[6] Для Сбербанка с 1 декабря 1997 г. действовал норматив отчислений в размере 8% от привлеченных средств в рублях.

[7] Норматив отчислений по счетам до востребования и срочным обязательствам до 30 дней составлял 14%, по срочным обязательствам от 31 до 90 дней - 11%, по срочным обязательствам свыше 90 дней - 8% и по средствам в иностранной валюте - 9%.

[8] В начале 1998 г. статусом первичного дилера на рынке ГКО - ОФЗ обладали 33 коммерческих банка: Автобанк, Альфа-банк, Банк Москвы, Башкредитбанк, Внешторгбанк, Возрождение, Газпромбанк, Гута-банк, Диалогбанк, Еврофинанс, Зенит, Империал, ИНГ банк, Инкомбанк, Кредит Свисс Ферст Бостон, ММБ, Межкомбанк, Менатеп, Мосбизнесбанк, Мост-банк, МФК, НРБ, Онэксим банк, Промрадтехбанк, Промстройбанк России, Промстройбанк (г. Санкт-Петербург), Российский кредит, Сбербанк России, СБС-Агро, Ситибанк, Токобанк, Торибанк, Чейз Манхеттен Банк Интернэшнл. К середине апреля из их состава вышли Промстройбанк России и Башкредитбанк. В июне не смогли выполнять обязательства Возрождение и Межкомбанк. В начале июля от статуса первичного дилера отказался Промрадтехбанк.

[9] До 19. 06. 98 ЦБ предоставлял однодневные расчетные кредиты без дополнительного залогового обеспечения, причем объем необеспеченного кредита, на который мог рассчитывать банк, ограничивался суммой 50 млн руб., и его ставка равнялась 1, 3 ставки рефинансирования. Начиная с 19. 06. 98 однодневные кредиты стали предоставляться под залог ГКО и ОФЗ по фиксированным ставкам, которые ежедневно устанавливались ЦБ. В связи с незавершенностью построения системы расчетов, ЦБ предоставлял однодневные и внутридневные кредиты только банкам, расположенным в г. Москве и Санкт-Петербурге.

[10] Помимо первичных дилеров правом использовать механизм «репо» на рынке ГКО-ОФЗ обладали банки, у которых рыночная стоимость собственного портфеля госбумаг превышала 100 млн руб. Заключение сделок «репо» между ЦБ и банками происходило по двухуровневой схеме, которая предусматривала ежедневное проведение аукциона и специальной торговой сессии. Аукционы «репо» проводились до начала торгов по госбумагам и давали банкам возможность привлечь денежные средства на любые цели. Специальная сессия проводилась по окончании торгов по госбумагам и позволяла банкам закрывать денежную позицию в торговой системе без привлечения дополнительных средств извне.

[11] В число последних входили Промстройбанк (СП), Креди Лионэ Русбанк, БНП-Дрезднер Банк, Петровский, Кузбасспромбанк, Башкредитбанк и АК Барс.

[12] Первый раз размер нормативных отчислений был снижен 24. 08. 1998 г. на 1% для всех банков. Через неделю, 1 сентября, для банков с удельным весом госбумаг в работающих активах от 20 до 40% норматив отчислений понижен до 7, 5%, для банков с удельным весом вложений в ГКО-ОФЗ более 40%, включая Сбербанк, - до 5%. С 1. 12. 1998 г. норматив в 5% применяется ко всем коммерческим банкам и при расчете валютных обязательств используется текущий курс рубля.

[13] Краткосрочные облигации Банка России, ОБР или «бобры», выпущенные в начале сентября, были в какой-то мере призваны заменить замороженные госбумаги. Однако низкая ставка доходности (60-65% годовых) не могла вызвать повышенного интереса со стороны коммерческих банков. Кроме того, до конца года Генеральная прокуратура по представлению Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг рассматривала вопрос о законности выпуска ОБР. Все это время среднедневной объем торгов ОБР колебался в районе 500 млн руб. Основными покупателями новых бумаг выступали Сбербанк и Внешторгбанк.

[14] Многосторонний межбанковский клиринг был проведен 18 сентября, 25 сентября и 2 октября 1998 г. По его итогам было проведено платежей на сумму 30, 3 млрд руб.

[15] Подробнее см.: Международный опыт реструктуризации банковских систем. М.: Магистр Лтд., 1998

[16] АРКО было зарегистрировано 17 декабря 1998 г. как некредитная организация в форме ОАО с уставным капиталом 10 млрд руб. Формирование уставного капитала будет происходить за счет ценных бумаг Минфина - ОФЗ-ПД с погашением в 2005-08 гг. и доходностью 10% годовых. Учредителем АРКО выступает РФФИ. После внесения в закон «О ЦБ» поправки, которая позволит ЦБ участвовать в капитале АРКО, он выкупит 49% уставного капитала. Согласно принятым документам, Агентство будет обладать достаточно широким кругом полномочий, включая приобретение контрольных пакетов (долей в уставном капитале) банков, утративших капитал, и управление этими банками; принятие в залог и в управление пакетов банковских акций (долей в уставном капитале); участие в капитале банков, подвергающихся реструктуризации, представление интересов государства в этих банках, оказание им экономической поддержки; участие в разработке и реализации планов финансового оздоровления банков, подвергающихся реструктуризации; управление активами, приобретение, реализация и посредничество при реализации активов ликвидируемых банков; отстранение от руководства кредитной организацией лиц, допустивших потерю капитала либо препятствующих ее оздоровлению; организацию привлечения необходимых финансовых ресурсов от российских и иностранных инвесторов, в том числе путем выпуска ценных бумаг как для реализации мероприятий по реструктуризации банков, так и для организации своей деятельности.

[17] В настоящее время собственные средства (капитал) банка должны составлять не менее 7% от активов, взвешенных с учетом риска. Начиная с 1. 02. 1999 г. банки, собственный капитал которых не превосходит 5 млн экю, должны удовлетворять минимальному уровню достаточности капитала в 9%; для остальных банков норматив достаточности составит 8%. После 1. 01. 2000 г. данный показатель должен быть повышен на 2%.

[18] Basle Committee on Banking Supervision, «Core Principles for Effective Banking Supervision», September 1997.

[19] См. Calomiris, Charles «The Postmodern Bank Safety Net: Lessons from Developed and Developing Economies», 1997

[20] С 1 июля 1998 г. размер уставного капитала дочерних кредитных организаций иностранных банков должен был быть не менее 66 млн руб. С 1 января 1999 г. нижняя граница уставного капитала для таких банков составляет 10 млн евро (примерно 29, 3 млн руб.).

Глава 18

НЕБАНКОВСКИЕ

ФИНАНСОВЫЕ ИНСТИТУТЫ

Финансовый кризис особенно остро поставил вопрос о создании в стране адекватной институциональной системы, способной обеспечить мобилизацию сбережений и направить их на инвестиционные цели. События 1998 г. показали ограниченные возможности и крайне опасные последствия финансирования экономики за счет внутренних и внешних заимствований. Экономический рост в России, учитывая низкую собираемость налогов и непрекращающееся «бегст­во» капитала, невозможен без существенного повышения нормы сбережений. Заметную роль в этом процессе призваны сыграть страховая система и коллективные инвесторы в лице паевых инвестиционных фондов.

1. Страховая система

Страхование как метод управления рисками способствует защите имущественных интересов предприятий и граждан, безопасности и стабильности предпринимательства. Роль страхования особенно важна в контексте экономических реформ, поскольку оно стимулирует развитие рыночных отношений и деловой активности, улучшает инвестиционный климат. Степень развития страхового рынка отражает возможности экономического роста страны. Способствуя перераспределению рисков между экономическими субъектами и возмещению убытков за счет накопления ресурсов, страхование позволяет повысить эффективность экономики в целом и отдельных предприятий. Поэтому развитие национальной системы страхования - одна из важных стратегических задач в области создания инфраструктуры рынка. Для России, где практически все виды деятельности характеризуются повышенным риском, это имеет особое значение.

Мировая практика свидетельствует также о наличии тесной взаимосвязи между социальными расходами общества и уровнем развития долгосрочного страхования жизни. Страхование способно замещать некоторые государственные социальные программы, уменьшая нагрузку на государственный бюджет. В России это имеет особое значение в связи с кризисом пенсионной системы и неблагоприятными демографическими тенденциями. В условиях дефицита инвестиционных ресурсов привлечение с помощью страховых технологий сбережений населения должно стать существенным элементом государственной финансовой политики и способствовать снижению внешних заимствований.

В 1998 г. на рынке оперировало около 2000 страховых организаций, подавляющая часть из которых - негосударственные. Однако их финансовый потенциал по покрытию крупных убытков остается низким. Лишь около 1/4 страховщиков имели уставные капиталы в размере более 1 млн. рублей. У большинства из них уставный капитал был сформирован не в денежной форме, а представлял низколиквидные средства, например, право на имущество, что ослабляло платежеспособность страховых организаций и их надежность. Объем совокупных страховых взносов сопоставим с аналогичным показателем средней западной страховой компании. Многочисленные факты неплатежеспособности страховых компаний, отсутствие правовой базы процедуры банкротств и передачи ответственности перед клиентами дискредитирует национальный страховой рынок и подрывает доверие к нему.

Крайне низкий уровень отношения страховых премий к ВВП свидетельствует о незначительной роли страхования в российской экономике. Значение этого показателя варьировалось от 0, 6% в 1992 г. до 2% в 1998 г. Распределение страховых компаний по регионам крайне неравномерно. На 8 регионов приходится около 70% объема поступающих премий. В ряде регионов практически отсутствует добровольное страхование. В целом степень развития страхового дела в России существенно отстает от большинства стран с рыночной и переходной экономикой (см. табл. 1) Доля России в общемировом объеме страховых услуг (по размеру собранных премий) составила примерно 0, 3%, что соответствует доле Индии.

Оптимистические надежды по поводу активного развития страхового рынка в 1998 г. не оправдались. Глубокий экономический и финансовый кризис заметно подорвал спрос на страховые услуги. Реальные доходы населения падают, сужая базу личного страхования. Сокращение производства и системный банковский кризис отталкивают от страхования предприятия и организации, что привело к массовому разрыву договоров страхования с корпоративными клиентами.

Таблица 1

Показатели страховой деятельности в различных странах

Страна

Совокупная

премия,

(млн дол.)

Премия на душу населения,

(дол.)

Премия/ВВП,

в %

Великобритания1

141 341

1 985, 5

11, 3

Швейцария1

30 147

3 615, 2

11, 2

Франция1

146 169

2 260, 0

9, 8

США2

594 195

2 280, 0

8, 6

Германия1

145 372

1 460, 0

6, 4

Канада2

34 148

1 168, 0

6, 2

Польша1

1834

6, 9

5, 6

Италия1

44 238

580, 0

3, 6

Венгрия1

924

23, 7

3, 6

Чили2

2 079

129, 0

3, 6

Чехия1

1 473

53, 2

2, 6

Бразилия2

14 719

74, 0

2, 4

Россия3

6 000

40, 0

1, 3

1 Источник: European Insurance 1997 in Figures CEA, данные за 1996 г.

2 Источник: International Insurance Report, June 1997, данные за 1994 г.

3 Источник: Госкомстат РФ, данные за 1997 г.

Несмотря на общее 15-процентное увеличение объема страховых премий в 1998 г. по сравнению с 1997 г. темпы их роста заметно снизились, а по обязательному страхованию уже за 9 месяцев произошел спад (см. табл. 2). Негативные тенденции наметились еще до наступления августовского кризиса, особенно в обязательном страховании. По сравнению с соответствующим периодом 1997 г. в I кв. рост премий по добровольному страхованию составил 13, 8%, а в I полугодии - 11, 7%, по обязательному страхованию в I кв. - 7, 3%, а в I полугодии - всего 1, 2%, т. е. ниже официального темпа инфляции. Существенной причиной резкого сокращения поступлений и выплат по обязательному страхованию явилось недополучение средств от организаций в фонды обязательного медицинского страхования из-за неплатежеспособности многих юридических лиц и паралича банковской системы.

Таблица 2

Основные показатели страхового рынка в 1997-1998 гг.

Показатель

9 мес.

1998 г.

9 мес.

1997 г.

Прирост

млн руб.

%

Взносы, всего

27 681, 8

25 204, 8

9, 8

Страхование жизни

7 251, 1

5 754, 2

26, 0

Личное страхование

(кроме страхования жизни)

3 597, 2

3 002, 3

19, 8

Имущественное страхование

5 828, 8

5 599, 8

4, 1

Страхование ответственности

948, 6

703, 5

34, 8

Обязательное страхование

10 056, 1

10 145, 0

-0, 9

Выплаты, всего

21 222, 6

18 171, 0

16, 8

Страхование жизни

7 073, 3

5 421, 7

30, 5

Личное страхование

(кроме страхования жизни)

2 297, 6

1 973, 3

16, 4

Имущественное страхование

2 388, 0

1 809, 1

32, 0

Страхование ответственности

201, 2

213, 7

-5, 8

Обязательное страхование

9 262, 5

8 753, 1

5, 8

Источник: «Эксперт-РА».

Несовершенное законодательство и неблагоприятная экономическая среда привели к усилению негативных тенденций на страховом рынке. Было создано большое число псевдостраховых организаций (за четыре года отозвано около тысячи лицензий), возникли серьезные диспропорции между обязательными и добровольными видами страхования, механизм страхования стал использоваться для уклонения от уплаты отчислений в государственные внебюджетные фонды при выплате зарплаты. На рынке укрепились тенденции к монополизации и недобросовестной конкуренции, в основном порождаемые разделом страхового рынка между отдельными ведомствами, финансово-промышленными группами или территориями в рамках отраслевых и региональных программ страхования.

Для компаний с величиной уставного капитала менее 100 тыс. рублей характерно небольшое число филиалов и практически полное отсутствие страховых агентов и договоров. К этой группе принадлежат в основном компании, осуществляющие обязательное медицинское страхование. В свою очередь, среди страховых компаний с уставным капиталом от 400 до 600 тыс. руб. непропорционально малое количество страховых агентов по сравнению с заключенными договорами, что свидетельствует о принадлежности к этой группе компаний, занимающихся псевдострахованием.

Процессы, которые начали разворачиваться в финансовой сфере после 17 августа 1998 г., затронули интересы страховщиков по нескольким направлениям. Как известно, ранее страховые компании были обязаны инвестировать часть страховых резервов в ГКО, рассматривавшихся как наиболее надежные и ликвидные активы, но в целом доля вложений в ГКО была сравнительно невелика. По данным Центра экономического анализа, абсолютная величина вложений в государственные ценные бумаги 100 крупнейших страховых компаний составляла 1, 6 млрд руб. или около 16% их нетто-активов.

На финансовом положении отдельных групп страховщиков крах ГКО отразился в разной степени. Наиболее серьезно пострадали московские страховые компании, имевшие доступ к рынку ГКО и использовавшие его для получения высоких доходов. Высока была также доля вложений в госбумаги у региональных фирм Росгосстраха. В то же время относительно небольшие убытки понесли региональные страховые компании, вкладывавшие в государственные ценные бумаги небольшую часть резервов.

Помимо потерь, связанных с вложениями в ГКО, существуют и иные факторы, обусловившие ухудшение финансового положения страховых компаний после кризиса. Самые большие потери страховщиков обусловлены утратой значительной части прежних клиентов из-за отказа заключать договоры страхования ввиду ухудшения их финансового положения. Такое сокращение операций по добровольному страхованию происходит у большинства компаний.

Существенная часть активов страховых компаний оказалась замороженной на срочных счетах в проблемных банках в результате развертывания системного банковского кризиса. В результате кризиса пострадали страховые компании, предоставлявшие услуги по накопительным видам страхования. Паника вкладчиков банков передалась и клиентам страховых компаний. В течение первых нескольких недель после начала кризиса многие клиенты досрочно изъяли из компаний свои средства. То же самое относится к юридическим лицам, которые также стали досрочно прерывать договоры страхования. Целый ряд компаний пострадал от девальвации, особенно те, кто взял на себя обязательства по выплатам страховых возмещений в валюте в рублевом эквиваленте. В результате резкого роста курса доллара обязательства этих компаний в рублевом исчислении возросли в несколько раз. Но все же основные потери страховщиков оказались связаны с резким падением покупательной способности основных категорий клиентов среди юридических и физических лиц.

В целом же последствия финансового кризиса для российского страхового рынка оказались менее болезненными, чем для банковского сектора. Реструктуризация выплат по ГКО отразилась в основном на ликвидности относительно небольших страховых компаний, не обладающих достаточными возможностями по эффективному управлению инвестиционным портфелем. Заметные сдвиги произошли внутри самого страхового сектора - возросла доля более крупных страховщиков в ущерб небольшим страховым компаниям. Эта тенденция в значительной мере должна определить наметившуюся консолидацию страхового рынка.

Развитие страхового сектора в России должно опираться на хорошо продуманную, учитывающую мировой опыт долгосрочную концепцию страхования. С этой точки зрения значительным шагом вперед стало утверждение Правительством РФ 1. 10. 1998 г. «Основных направлений развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 гг. «В этом документе наряду с достаточно взвешенной оценкой состояния системы страхования и формулированием общих целей ее развития выделен круг важнейших задач, которые необходимо решить в ближайшие годы. Эти задачи включают в себя обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования, проведение активной структурной политики на страховом рынке, повышение эффективности регулирования и совершенствование законодательной базы страховой деятельности.

Последнее представляется особенно важным, т. к. в 1998 г. именно в области страхового законодательства и регулирования выявились заметные пробелы. Речь идет, прежде всего, об отсутствии законодательных актов, регламентирующих деятельность обществ взаимного страхования и государственных страховых предприятий, определяющих порядок обязательного страхования, четко характеризующих необходимые с точки зрения общества и отдельных граждан виды обязательного страхования. Отсутствие в законодательстве таких важных положений существенно ограничивает возможности укрепления страхового сектора экономики. Доля страховых взносов, относимых в соответствии с российским законодательством к обязательному страхованию, равняется примерно 40% от общего объема премий. Число видов обязательного страхования приблизилось к 50 и продолжает расти. В отношении структуры и основных характеристик видов обязательного страхования возникает ряд вопросов, которые должны быть разрешены в законодательном порядке.

В России до сих пор не проведена четкая правовая граница между государственным социальным страхованием и собственно страховой отраслью, базирующейся на принципах частного коммерческого страхования. Большинство видов страхования, классифицируемых в настоящее время как обязательные, с полным основанием могут быть отнесены к сектору социального страхования и социальной защиты. Они включают в себя обязательное медицинское страхование, обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих, работников судов и прокуратуры, таможенных органов и иных категорий государственных служащих. Перечисленные виды услуг, реализуемые при посредничестве страховых предприятий, не являются по своей сути страховыми услугами, поскольку в их основе полностью отсутствует главный элемент, определяющий суть страхования, а именно, риск.

Мировой опыт показал, что эффективность государственного надзора за деятельностью страховых организаций напрямую зависит от использования достоверной и полной финансовой, бухгалтерской и иной информации, своевременности и полноты надзора, действенности и оперативности в применении санкций со стороны надзорных органов. С этой точки зрения современная система российского страхового надзора малоэффективна. Это может быть объяснено целым рядом причин, которые наглядно проявились в 1998 г.:

• недостаточная численность сотрудников надзора - около 60 человек в центральном аппарате и почти столько же на местах (для сравнения - в американском штате Нью-Йорк, где за­ре­гист­ри­ро­ва­но почти такое же число страховых организаций, что и в России в целом, численность сотрудников органов над­зора со­ставляет около 1400 человек, из которых 800 занимаются проверками непосредственно в страховых организациях);

• недостаточный уровень квалификации и оплаты труда сотрудников надзора;

• межведомственная борьба за контроль над системой страхования и возможностью определять направления ее развития;

• отсутствие современных способов обработки и передачи данных;

• неэффективное использование территориальных инспекций надзора для функций контроля;

• слабое отражение в законодательных актах контрольных полномочий и мер, применяемых надзором к страховым организациям;

• отсутствие проработанной системы санкций при наличии нарушений в деятельности страховой организации.

В настоящее время в Российской Федерации система страхового надзора опирается на Департамент страхового надзора за страховой деятельностью Министерства финансов РФ, который помимо лицензирования страховой деятельности и последующего контроля за деятельностью страховщиков готовит предложения по изменению и дополнению страхового законодательства, а также законов и законодательных актов, оказывающих влияние на целостность страхового рынка и его дальнейшее развитие. При этом надзор лишен самостоятельности в принятии решений и как структурное подразделение Минфина может лишь готовить такие решения для их последующего принятия Министерством. Такая процедура, как показал опыт 1998 г., снижает оперативность, эффективность надзора, делает его формальным и бюрократическим.

Заметим, что начиная с 1992 г. функции федерального органа по надзору за страховой деятельностью, его юридический статус, подчиненность, система финансирования изменялись четыре раза. В конечном счете это привело к ослаблению контрольного органа, неэффективности исполнения им надзорных функций и его изоляции от международных органов надзора как в рамках стран СНГ, так и всего международного сообщества. Сложившееся положение может быть выправлено путем принятия федерального закона о страховом надзоре, устанавливающего юридический статус контрольного органа, структуру, функции, источники финансирования, закрепляющего основные положения, касающиеся осуществления всех стадий контроля, систему санкций и мер, применяемых к страховым организациям. Такие законы специального действия, или соответствующие разделы в других общих законах, приняты практически во всех странах ЕС.

В рамках общей структуры и организации страхового надзора существенную роль играет деятельность территориальных инспекций надзора, которые функционируют параллельно с финансовыми органами Министерства финансов на местах. Одновременно с определением их статуса необходимо серьезное финансовое и материальное укрепление их положения. Наряду с повышением квалификации сотрудников целесообразно передать им некоторые контрольные функции, в частности, осуществление текущих проверок деятельности страховщиков.

Усилившаяся на исходе XХ столетия тенденция к глобализации мировой экономики затронула и страховой рынок. Сближение экономик разных стран создает принципиально новые условия для страхового бизнеса, способствует унификации условий страхования. Переговоры о вступлении России в ВТО и начало действия в 1999 г. Соглашения между РФ и Европейским Союзом о партнерстве и сотрудничестве обусловливают необходимость всемерного использования международного опыта в организации страхового дела, а также выработки четких условий доступа иностранных страховщиков на российский рынок.

2. Паевые инвестиционные фонды

Существующие во всем мире те или иные разновидности паевых инвестиционных фондов играют важную роль в процессе финансового посредничества. В США объем активов под управлением фондов взаимных вложений превышает размеры банковской системы. Быстрый рост индустрии коллективного инвестирования в последние годы стал возможен благодаря бурному развитию технологий, обслуживающих фондовые рынки, и повышению качества информации о состоянии отдельных предприятий и экономики в целом. Незначительные затраты на управление имуществом сделали этот механизм чрезвычайно привлекательным с точки зрения инвесторов, обладающих небольшим капиталом. Активная роль государства в предотвращении злоупотреблений со средствами вкладчиков обусловила высокую степень доверия к данным институтам. Ликвидность паев и низкая стоимость оформления сделок покупки/продажи позволили фондам конкурировать с банками, привлекающими средства населения на депозитные счета. Значительные возможности для диверсификации активов позволяют фондам снизить общий риск вложений при сохранении относительно высокого уровня доходности, что во многом объясняет усиление роли взаимных фондов в мобилизации сбережений.

В России паевые инвестиционные фонды (ПИФы) создавались для ограниченного круга инвесторов, о чем свидетельствует высокий размер вступительного взноса. Из 23 фондов, функционировавших в 1998 г., 5 фондов установили минимальную сумму вложений свыше 10 тыс. деноминированных рублей. Количество пайщиков крупнейших фондов, созданных с целью привлечения средств инвесторов со сравнительно невысоким уровнем сбережений, колебалось от 500 до 900. Максимальный размер активов ПИФов был зарегистрирован 12 мая 1998 г. и составил 295 млн рублей. Можно полагать, что общее количество пайщиков ПИФов не превышало 10 тыс. человек.

Основные причины незначительной численности пайщиков связаны с небольшой емкостью фондового рынка в России и высоким риском вложений в ценные бумаги российских эмитентов. Учитывая это, ПИФы вынуждены ориентироваться на достаточно узкий круг пайщиков, обладающих определенной квалификацией при оценке перспектив различных финансовых инструментов. Политика фондов учитывает интересы, прежде всего, частных инвесторов с высоким уровнем образования и общеэкономических знаний. Управляющие ПИФами рассматривали в качестве своих потенциальных пайщиков в основном наемных работников компаний из новых секторов экономики с месячным доходом 2000-3000 дол. Приобретение паев ПИФов при таком уровне дохода сопряжено с терпимым отношением к риску.

Ограниченность выбора услуг, предоставляемых в России инвестиционными посредниками, могла бы способствовать региональной экспансии ПИФов. Многие участники рынка, включая ФКЦБ, считали, что в 1998 г. начнется расширение деятельности фондов в регионах. Однако разразившийся финансовый кризис серьезно затормозил этот процесс. Дело в том, что согласно постановлению ФКЦБ управляющая компания несет полную ответственность за деятельность своих агентов перед пайщиками и органом надзора. Агенты, в свою очередь, ответственны только перед управляющей компанией. Если агент не является аффилированным лицом по отношению к управляющей компании, адекватный контроль за его деятельностью затруднен. В условиях усиливавшегося кризиса, затронувшего основные рынки инвестирования средств ПИФов, управляющие компании предпочли не брать на себя риски, связанные с деятельностью агентов.

Возможные негативные последствия деятельности агентов могли бы быть преодолены благодаря созданию вторичного рынка паев, на котором операторы действуют независимо от управляющих компаний. Однако ФКЦБ фактически запретила вторичное обращение инвестиционных паев. Следует подчеркнуть, что данная позиция Комиссии противоречит Гражданскому кодексу Российской Федерации. Инвестиционный пай представляет из себя имущество инвестора, а согласно Гражданскому кодексу, любое имущество может отчуждаться с согласия его законного владельца. Решения же ФКЦБ делают возможным только наследование и передачу паев в залог, запрещая их дарение и продажу. В принципе, политика ФКЦБ была отчасти оправдана с точки зрения защиты инвесторов, не обладающих высокой квалификацией и географически удаленных от источников информации о деятельности ПИФов. Но, возможно, создание информационно открытого вторичного рынка паев стало бы экономически более эффективным решением, чем прямой запрет.

Другим фактором, препятствующим продвижению ПИФов в регионы, было требование ФКЦБ по ведению всей документации относительно продажи и выкупа паев в бумажной форме. Стоимость услуг качественной почтовой связи в России чрезвычайно высока, и при отсутствии возможности использования электронных средств связи работа с регионами затрудняется. Только осенью 1998 г. ФКЦБ разработала нормативные акты, регулирующие электронный документооборот, что в дальнейшем может способствовать распространению ПИФов за пределы Московского региона.

В течение 1998 г. структура инвестиционных портфелей ПИФов претерпела заметные изменения. Открытые фонды, работавшие с корпоративными бумагами, и интервальные фонды[1] инвестировали в «голубые фишки» - наиболее ликвидные акции небольшой группы компаний. Ни один фонд не осуществлял вложений в ценные бумаги менее известных эмитентов. Анализ стоимости паев показывает, что в 1998 г. доходность паев ПИФов, вкладывавших средства в корпоративные акции, превысила доходность индексного портфеля РТС на 22%. Более высокая степень паев по сравнению с соответствующими рыночными показателями обеспечивалась инвестиционной стратегией управляющих фондами. Вместе с тем, падение индексов акций промышленных предприятий, начавшееся в ноябре 1997 г., привело к существенному повышению доли государственных обязательств даже в фондах корпоративных ценных бумаг.

В связи с нестабильностью и падением котировок на рынках корпоративных ценных бумаг многие фонды, осуществлявшие вложения в акции предприятий, переориентировались на инвестиции в государственные бумаги. К середине августа 1998 г. уже менее 1/3 совокупных активов ПИФов было инвестировано в корпоративные ценные бумаги. Ни один интервальный фонд не воспользовался возможностью инвестиций в акции закрытых акционерных обществ или недвижимость из-за недостаточности активов. Инвестиционные портфели 2 из 10 открытых фондов акций и 3 из 6 интервальных фондов состояли более чем на 50% из облигаций федерального правительства. Замораживание платежей по внутреннему долгу сделало большую часть ПИФов неликвидными.

Заметим, что несмотря на высокую квалификацию управляющих ПИФами, равно как и отмечавшийся высокий уровень профессиональной финансовой подготовки пайщиков, практически ни один ПИФ не предпринял мер, упреждающих августовский кризис. Исключение составили всего два ПИФа: из фонда госбумаг под управлением «Монтес Аури» за июнь и июль 1998 г. было выведено 49% активов, а из фонда валютных вложений под управлением «Кредит Суисс Ферст Бостон» (CSFB) - 39% паев. Этот факт представляет несомненный интерес.

Следствием решений 17 августа стала массовая приостановка ПИФами размещения и выкупа паев. По этому пути пошли различные фонды, в том числе и специализировавшиеся ранее на инвестировании в корпоративные ценные бумаги. В целом на конец 1998 г. размещение и выкуп инвестиционных паев временно приостановила почти половина зарегистрированных паевых инвестиционных фондов. Эти действия опирались на решение ФКЦБ приостановить указанные операции всех открытых фондов государственных ценных бумаг и шести открытых фондов корпоративных бумаг, где доля ГКО/ОФЗ превышала 10% от стоимости чистых активов (СЧА). В случае прекращения котировок финансового инструмента, в который инвестировались средства, ПИФы обязаны начать процесс дисконтирования его стоимости.

Решение ФКЦБ о замораживании операций ряда фондов было негативно воспринято управляющими. Во-первых, ожидалось, что бегство вкладчиков из коммерческих банков создаст спрос на услуги ПИФов. Во-вторых, приостановка операций фондов негативно сказывалась на доверии вкладчиков к ПИФам как надежному финансовому институту. Однако позиция ФКЦБ в сложившихся условиях была оправдана. При отсутствии четких планов правительства относительно порядка реструктуризации государственных обязательств стала невозможной оценка СЧА большей части фондов. ФКЦБ считала, что объективная оценка СЧА открытых ПИФов возможна в случаях, когда доля некотируемых ценных бумаг не превышает 10%. Можно полагать, что некоторые фонды за счет кредитов от управляющих компаний были в состоянии обеспечить выкуп паев. Однако проблема объективной оценки стоимости имущества инвесторов оставалась нерешенной. Но, в любом случае, стоимость чистых активов ПИФов, временно приостановивших размещение и выкуп инвестиционных паев, сравнительно невелика и составляет лишь около 10% активов действующих фондов.

В целом для динамики СЧА ПИФов в 1998 г. были характерны два серьезных сдвига (см. рис. 1). Мораторий на выплаты по госбумагам привел в III квартале 1998 г. к существенному снижению цен всех российских финансовых инструментов, предопределив тем самым заметное падение стоимости чистых активов. В IV квартале последовало некоторое повышение котировок акций, но рублевая оценка СЧА выросла главным образом за счет роста курса доллара, поскольку некоторые используемые ПИФами финансовые инструменты номинированы в долларах. Вместе с тем, общий рост СЧА не компенсировал повышение курса доллара. В итоге стоимость чистых активов ПИФов, исчисленная в твердой валюте, понизилась с 34, 5 млн дол. на начало 1998 г. до 29 млн дол. на начало 1999 г., т. е. почти на 16%.

Ожидания управляющих относительно возможного притока средств частных инвесторов, высвобожденных из банковской системы, не оправдались. В сентябре-октябре число паев увеличилось только в ПИФе акций под управлением CSFB. В IV квартале 1998 г. пять из семи ПИФов государственных ценных бумаг приостановили свою деятельность. Стоимость паев ПИФов корпоративных бумаг в среднем выросла на 80% за счет увеличения индекса РТС. В конце 1998 г. ПИФы были включены в перечень инвесторов, для которых предусмотрено полное погашение ГКО-ОФЗ, без чего сложно рассчитывать на быстрое оживление их деятельности.

Значительное уменьшение СЧА в III квартале серьезно подорвало возможности управляющих компаний обеспечить необходимый уровень доходности. В ноябре 1998 г. ФКЦБ разрешила передавать фонд от одной управляющей компании к другой и конвертировать паи одного фонда в паи другого. При ликвидации управляющей компании ПИФ может продолжить свое существование. Жесткая система надзора за деятельностью ПИФов обеспечила их достаточно высокую устойчивость даже в условиях кризиса. Правовые принципы, положенные в основу организации хранения активов ПИФов, позволили оградить имущество пайщиков от возможных злоупотреблений.

Рисунок 1. Динамика стоимости чистых активов ПИФов в 1998 г. (на конец периода, млн руб.)

Негативные последствия финансового кризиса для ПИФов связаны, в первую очередь, с падением реальных доходов потенциальных инвесторов. Сокращение большого количества рабочих мест в сфере услуг и снижение доходов наемных работников, сохранивших занятость, привели к абсолютному сокращению сбережений. Уменьшение благосостояния инвестора увеличивает его склонность к менее рискованным вложениям. Наряду с возрастанием рисков вложений в российские ценные бумаги данное обстоятельство также негативно влияет на привлекательность финансовых инструментов, предлагаемых ПИФами. Рост реальных доходов владельцев и менеджеров банков и экспортоориентированных предприятий не повлиял на спрос на паи ПИФов, поскольку компании предпочитали «выводить» капитал за границу в ущерб инвестициям в самой России.

Большинство управляющих компаний получают субсидии от своих учредителей. Однако кризис финансовой системы снизил прибыли от других видов деятельности и увеличил возможный срок окупаемости вложений в управляющие компании. В большей степени это может повлиять на деятельность ПИФов под управлением непосредственно российских компаний. На нестабильных рынках, включая российский, вложения со сроком возврата более пяти лет не являются инвестиционно привлекательными. Скорее всего, развитие событий в 1999 г. определит возможности дальнейшего участия иностранных финансовых институтов в индустрии ПИФов.

Управляющие компании стоят перед серьезным выбором политики на ближайший период. Управляющие могут содействовать превращению ПИФов в закрытые фонды, где средства будут заморожены в ожидании заметного оживления рынков через 1-2 года. Такую возможность имеют ПИФы с весьма небольшим числом пайщиков, способных договориться о подобной стратегии без изменения юридического статуса фонда.

Интервальные фонды до настоящего времени не осуществляли вложений в закрытые акционерные общества. Выполнение функций венчурных инвесторов даст таким фондам возможность получать определенный денежный доход в условиях отсутствия ликвидных рынков ценных бумаг. Решение задачи финансового управления проектами будет облегчено благодаря росту предложения специалистов данного профиля на рынке труда, вызванного массовыми увольнениями в финансовом секторе. Реализация этих возможностей диктует необходимость привлечения инвесторов со значительными ликвидными средствами, готовых увеличить долю своих активов, вложенных в России. Появление таких инвесторов среди российских компаний в краткосрочной перспективе вряд ли возможно. Незаконное происхождение значительной части доходов российских предпринимателей препятствует привлечению средств внутри страны. Западные же инвесторы, когда речь идет о вложениях в контрольные пакеты акций, обычно предпочитают фонды, находящиеся в странах с устойчивой и прозрачной правовой системой.

[1] Паевой инвестиционный фонд считается открытым, если управляющая компания принимает на себя обязанность осуществлять выкуп выпущенных ею инвестиционных паев по требованию инвестора в срок, установленный правилами ПИФа, но не превышающий 15 рабочих дней с даты предъявления требования.

Паевой инвестиционный фонд считается интервальным, если управляющая компания принимает на себя обязанность осуществлять выкуп выпущенных ею инвестиционных паев по требованию инвестора в срок, установленный правилами ПИФа, но не реже одного раза в год.

Глава 19

ФИНАНСЫ ПРЕДПРИџТИЙ

Действия российских предприятий промышленности и других отраслей в условиях нарастающего финансового кризиса соответствовали той вполне рациональной модели поведения, которая сложилась в 90-е годы. Как было показано в предыдущем «Обзоре экономической политики», эта модель в значительной мере отражает принципиальную незавершенность реформ в области отношений собственности[1]. В этой связи важно разделить интересы всех участников процесса принятия финансовых решений.

В настоящее время в России лишь меньшинство предприятий обрабатывающей промышленности и торговли (прежде всего внешней) характеризуется наличием четко выраженного контроля со стороны собственников (особенно иностранных) и ориентацией на масштабные инвестиции с долгосрочной отдачей. Собственники же и менеджеры основной части приватизированных предприятий управляют ими в ситуации неуверенности в устойчивости собственного контроля. К этому добавляются противоречия между интересами инсайдеров и различных групп аутсайдеров, растущее влияние локальных и региональных властей. В результате собственники и менеджеры большинства предприятий объективно не могут следовать долгосрочной стратегии, предпочитая использовать кассовые поступления (внутри страны или за рубежом) для чисто финансовых инвестиций. Огромное влияние теневой экономики и чисто спекулятивных интересов значительной массы новых владельцев выражается также в уходе от налогов и вывозе капитала, что ведет к обескровливанию предприятий. Поэтому действия большинства предприятий вплоть до августа 1998 г. - вывоз капиталов, уклонение от уплаты налогов и снижение накопления, - выступают, как ни парадоксально, в качестве «нормального поведения», к которому привыкли.

1. Финансовое поведение предприятий в 1998 г.

В 1998 г. финансовое положение предприятий резко ухудшилось. Если в 1997 г. чистая прибыль[2] составила 174 млрд руб., то по итогам 1998 г. был зафиксирован чистый убыток в размере -34, 6 млрд руб. При этом число убыточных предприятий существенно превысило число прибыльных фирм (см. рис. 1). Естественно, что основная часть убытков пришлась на второе полугодие, но уже в первой половине 1998 г. чистая прибыль предприятий хотя и оставалась положительной, но была намного меньше, чем в 1997 г., а шесть отраслей промышленности закончили первое полугодие 1998 г. с отрицательным сальдо прибылей и убытков[3].

Рисунок 1. Соотношение прибылей и убытков в нефинансовом секторе

Ухудшение результатов финансовой деятельности предприятий в первой половине 1998 г. сопровождалось ростом объемов просроченной задолженности и повышением ее удельного веса в общем объеме задолженности (см. рис. 2). При этом быстрее всего росла задолженность по кредитам и займам и по оплате труда. В середине 1998 г. формирование оборотных активов обеспечивалось лишь на 2% за счет денежных средств, а на 44% - за счет задолженности покупателей. Низкая ликвидность оборотных активов во многом была связана со структурой расчетов. По результатам обследования Госкомстата, удельный вес денежных средств в общем объеме расчетов составляет около трети, а остальное приходится на такие неденежные инструменты, как взаимозачет, векселя, бартер и т. д. Столь широкое распространение неденежных инструментов приводит к снижению ликвидности предприятий, что, в свою очередь, инициирует цепочку неплатежей.

Рисунок 2. Доля просроченной задолженности предприятий промышленности, строительства, транспорта и сельского хозяйства, %.

Ухудшение финансового положения предприятий было связано, прежде всего, со спадом производства в реальном секторе экономике. Но к этому следует добавить и действие целого ряда других негативных факторов, как долгосрочного, так и краткосрочного характера. Среди них - неблагоприятная налоговая система, ухудшение внешнеэкономических условий, высокие реальные ставки процента. Последнее, в свою очередь, во многом было обусловлено ростом бюджетных заимствований и соответствующим увеличением доходности государственных долговых обязательств. После короткого снижения осенью 1997 г., в течение всего периода перед крахом доходность ГКО росла, что не только вело к отвлечению финансовых ресурсов на рынок государственного долга, но и препятствовало снижению ставок процента. В 1998 г. сбережения населения сократились, и финансовая система оказалась окончательно истощена. Реальный процент доходил до 100% на рынке ГКО или примерно 40% по банковским кредитам (см. рис. 3).

Наконец, ко всему этому добавилось еще и падение курсов акций, начавшееся осенью 1997 г. (рис. 3). Хотя лишь небольшое число российских «голубых фишек» реально котировались в России (или через АДР - в США), развитие биржевого кризиса имело несколько практических последствий. Во-первых, компании с котирующимися акциями не могли (кроме Газпрома) собрать дополнительный капитал или привлечь иностранных инвесторов на выгодных условиях. Во-вторых, кризис задержал выход на биржи второго эшелона российских компаний. Наконец, были крайне ограничены возможности залога акций для получения кредитов.

Рисунок 3. ГКО, %. Динамика курса акций

Таблица 1

Сбережения и ссудный процент

Показатели:

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

ПРЕДЛОЖЕНИЕ СБЕРЕЖЕНИЙ (% ВВП)

Сбережения населения, ГКС

18, 2

7, 1

11

15, 7

13, 2

14, 9

15, 3

10, 5

Сбережения населения, БЭА

18, 2

7, 1

8, 8

8

4, 9

4, 6

5, 1

1, 7

2

Налоги, выплаченные населением

2, 3

2, 6

2, 9

2, 2

2, 6

2, 9

2, 9

3

Расчетные налоги, невыплаченные населением*

3, 8

3, 3

3, 9

3. 9*

4

Валовая прибыль 4 отраслей**

18, 9

23, 9

20

11, 7

11, 5

4, 7

4, 1

• 0, 3

СПРОС НА СБЕРЕЖЕНИЯ (% ВВП)

Федеральный дефицит (МВФ)

-

44, 2

15, 6

10, 6

5, 3

7, 9

6, 7

4, 8

Дефицит консолидированного бюджета (МВФ)

-

40, 3

15, 1

9, 7

6, 0

8, 9

7, 5

6, 2

2

Оценка бегства капитала по данным платежного баланса, БЭА

4, 8

2, 9

3, 7

6, 4

5, 7

8, 4

ЦЕНЫ И ССУДНЫЙ ПРОЦЕНТ

1

Темп прироста цен

160, 4

2508, 8

839, 9

215, 1

131, 3

21, 8

11, 0

84, 4

2

Ставка процента по кредитам

22, 4

202, 8

824

297, 3

224, 9

66, 9

35, 3

44, 8

3

Реальный процент (2-1) ***

• 138, 0

• 2306

• 15, 9

82, 2

93, 6

45, 1

24, 3

• 39, 6

*Оценка на базе 9 месяцев 1998 г.

В 4 кв. 1998 г. началась постепенная адаптация предприятий к новым финансовым условиям. В результате финансовые показатели деятельности почти всех отраслей промышленности начали улучшаться. В частности, немного сократились чистые убытки нефинансовых предприятий, небольшие положительные изменения стали наблюдаться и в динамике других финансовых показателей. Так, стало улучшаться соотношение текущих активов и пассивов, впервые за длительное время стало расти отношение дебиторской задолженности к кредиторской. После августа стал сокращаться удельных вес просроченных платежей как в дебиторской, так и в кредиторской задолженности, и к концу 1998 г. эти показатели вернулись к уровню начала года (см. выше рис. 2). Предприятия стали активно погашать свою задолженность по заработной плате, и за октябрь-декабрь общая сумма этого вида задолженности сократилась почти на 15%. В результате девальвации рубля существенно сократились рублевые налоговые обязательства для экспортеров. Резкое увеличение инфляции во втором полугодии привело к возникновению отрицательного реального процента по кредитам.

Тем не менее, к началу 1999 г. финансовое положение предприятий все еще оставалось достаточно напряженным. В стране так и не сформировался долгосрочный кредит производству - после 17 августа возврат долгов банкам еще более затруднен, особенно тех заимствований, которые были прямо или косвенно номинированы в твердых валютах. Сокращение внутренних источников финансирования уменьшило не утечку капиталов, а инвестиции. Исчезновение самых ходовых финансовых инструментов привело к использованию ликвидных активов для вывоза капиталов или для вложения их в валюту.

Считается, что бегство капиталов усиливается в условиях политической нестабильности и ухудшения макроэкономической конъюнктуры. В России все по-своему - в наиболее спокойном и стабильном 1997 г. утечка капиталов была рекордной, что отражает именно специфику отношений собственности и управляющих и собственников. Пока еще трудно подсчитать, насколько падение экспортных доходов и сокращение возможностей для вывоза капитала в 1998 г. по сравнению с 1997 г. было компенсировано увеличением интенсивности (доли) вывозимого капитала в условиях нестабильной политической и экономической ситуации.

Особую проблему представляет процесс накопления. В течение 1995-1998 гг. правительство постоянно ожидало поворота к росту инвестиций как обещанного чуда макростабилизации. Однако как государственные, так и частные инвестиции непрерывно сокращались - даже в относительно благополучном 1997 г. Естественно, падение производства и прибылей в 1998 г. обусловило дальнейшее снижение накопления, которое сократилось за год на 6, 7%.

Как показывает опыт большинства развитых стран, производственные инвестиции являются запаздывающим показателем по отношению к динамике дохода и продаж. Конечно, в любой экономике в условиях депрессии почти всегда есть место для реализации отдельного эффективного проекта. Та или иная отрасль в зависимости от ценовой ситуации, налогов и прочего может быть привлекательна для притока капитала. Но масштабный инвестиционный рост разворачивается только тогда, когда для этого складываются макроэкономические условия, причем, как правило, лишь через несколько кварталов после начала заметного оживления. В российской экономике падение накопления за 90-е годы было примерно пятикратным. Поворот к росту со столь малых величин может стартовать несколько раньше «обычного» в процентном выражении, в стоимостном же рост накопления, скорее всего, будет подчиняться общим правилам.

Правительство до краха так и не нашло практического способа подтолкнуть инвестиции. Упорядочивание налоговой системы с помощью Налогового кодекса было, пожалуй, самым многообещающим, но совершенно недостаточным шагом в этом направлении. Систему «1: 4» (один рубль правительства - четыре рубля бизнеса) для высоко эффективных проектов запустить так и не удалось. Государственные вложения в инфраструктуру сжались до минимума, сузилось воспроизводство основного капитала в рыночной экономике. При столь высоком реальном проценте в 1994-1998 гг. и искаженной мотивации владельцев состояние налоговой системы лишь усугубляло дело.

Внимание правительства было приковано к сбору налогов, обсуждению масштабов растущей недоимки. С учетом пеней и штрафов недоимка налогов с бизнеса превысила всякие управляемые масштабы. Рост неплатежей предприятий друг другу и налоговая задолженность накапливались с первых месяцев реформ, но подходы к решению этих проблем так и не были найдены. Правительство постоянно находилось в состоянии нелегкого выбора. Списывать долги, даже заведомо не поддающиеся выплате, опасно, поскольку в этом случае подается неправильный сигнал всем предприятиям, что можно не платить, и одновременно наказывают исправных плательщиков. В то же время накопленные долги стали препятствием для накопления, поскольку невозможно было «показать» источники финансирования и не платить налогов и долгов. Нерешенность этой проблемы на микроуровне внесла свой вклад в формирование инвестиционного тупика в экономике страны: нет доходов, навес долгов - нет инвестиций.

В сформировавшейся модели мотивации и поведения предприятий макроэкономические и конъюнктурные факторы играли роль своего рода регулятора масштабов бегства капиталов, уклонения от налогов, поскольку определяли возможности для легального и нелегального отвлечения ресурсов. Инвестиционный процесс оставался блокированным как на уровне рациональных целей фирм, так и на уровне его реализации в условиях действующей налоговой и штрафной системы за неплатежи («счет недоимщика» и проч.). В этом проявился, в частности, «остаточный» характер инвестиций при коротком горизонте планирования: сначала поддержание контроля и доходов заинтересованных групп, и лишь потом - долгосрочные интересы. Строго говоря, удивительным является не столько то, как предприятия существуют в такой среде, сколько то, что государственные финансы так долго продержались в микросреде с такой мотивацией и таким поведением. Взрыв неплатежей начался в 1 квартале 1992 г., и за последующие семь лет ни правительство, ни МФО. Ни иностранные советники, ни «кулибины» так и не придумали, что с ними делать.

Проблема неплатежей и бегства капитала осталась в наследство новому правительству как интеллектуальная и политическая.

2. Структура неплатежей

Как показала практика, расчетная система, включающая неплатежи, оказалась достаточно устойчивой к финансовому кризису. Одним из возможных объяснений этой устойчивости является то обстоятельство, что реальный сектор существовал и продолжает существовать достаточно изолировано от финансового. Как отмечалось выше, в структуре расчетов предприятий денежные средства составляют не более 1/3, в структуре оборотных активов денежные средства на банковских счетах занимают лишь 2-3%, а доля банковских кредитов и займов в общей кредиторской задолженности[4] в первой половине 1998 г. составляла менее 13%. Следствием слабых связей между предприятиями и банками стала относительно низкая зависимость первых от потрясений на финансовых рынках.

О масштабах неплатежей свидетельствует тот факт, что просроченная общая кредиторская задолженность, накопленная в экономике, составляла к концу июня 1998 г. 1126 млрд. руб., просроченная дебиторская - 684 млрд. руб., а денежный агрегат М2 - лишь 369 млрд. руб. Таким образом, просроченная общая кредиторская задолженность превышала предложение денег в 3, 1 раза, а просроченная дебиторская задолженность - в 1, 9 раза. К главным причинам столь широкого распространения неплатежей относятся:

• неэффективность предприятий, инициирующих цепочку неплате­жей; слабое распространение процедуры банкротства в отноше­нии подобных предприятий;

• отсутствие ресурсов для пополнения оборотных средств, неразви­тость долгового рынка, высокие ставки по кредитам;

• неполное выполнение государством своих обязательств как следствие принятия нереальных бюджетов;

• несовершенство налоговой системы, низкая налоговая дис­цип­лина и недостаточная требовательность к налого­пла­тель­щикам со стороны государства[5].

Кредитные позиции реального сектора

Для анализа системы неплатежей существенное значение имеет оценка кредитных позиций предприятий реального сектора, т. е. соотношение дебиторской и кредиторской задолженности (прежде всего просроченной). Как отмечалось выше, в середине 1998 г. общая кредиторская просроченная задолженность превышала дебиторскую на 443 млрд. руб. или на 65% (см. рис. 4). Иными словами, реальный сектор экономики выступает в качестве чистого заемщика, чистыми кредиторами по отношению к которому выступают государство, население и финансовые учреждения. Что же касается отношений с заграницей, то здесь реальный сектор, как будет показано ниже, сам выступает в качестве чистого кредитора.

Просроченная дебиторская задолженность: 1 - покупателей; 2 - прочее.

Просроченная общая кредиторская задолженность: 3 - государству; 4 - поставщикам; 5 - по кредитам и займам; 6 - прочее (включая задолженность по оплате труда).

Рисунок 4. Просроченная задолженность по состоянию на 1 июля 1998 г.

На дезагрегированном уровне позиции отдельных отраслей с точки зрения внутрисекторного чистого кредитования достаточно тесно связаны с результатами финансовой деятельности (см. табл. 2). По состоянию на 1 июля 1998 г. все отрасли - чистые кредиторы имели положительную чистую прибыль, а все отрасли - чистые заемщики относились к числу убыточных. Наконец, отрасли с отношением просроченной кредиторской и дебиторской задолженности, близким к единице, балансируют на грани прибыльности и убыточности.

Таблица 2

Некоторые результаты финансовой деятельности предприятий

(по состоянию на 1 июля 1998 г.)

Отрасли

Отношение просроченной задолженности покупателей к просроченной задолженности поставщикам

Чистая прибыль*

Связь

4, 5

+

Транспорт

1, 7

+

Строительство

1, 6

+

Электроэнергетика

1, 4

+

Топливная промышленность

1, 4

+

Машиностроение и металлообработка

0, 9

+

Пищевая промышленность

0, 9

+

Производство строительных материалов

0, 9

-

Жилищно-коммунальное хозяйство

0, 9

-

Торговля и общественное питание

0, 8

+

Металлургическая промышленность

0, 6

-

Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность

0, 6

-

Химическая и нефтехимическая промышленность

0, 6

-

Легкая промышленность

0, 6

-

Сельское хозяйство

0, 3

-

• Положительному сальдо прибылей и убытков соответствует знак «+»; отрицательному - знак «-».

Источник: Госкомстат РФ.

Помимо прибыльности, на позиции отрасли с точки зрения чистого кредитования влияют и некоторые другие факторы (они же отчасти влияют и на уровень прибыльности). Прежде всего, это монопольные позиции отрасли: в число главных кредиторов экономики входят электроэнергетика и транспорт. У еще одной монопольной отрасли - жилищно-коммунального хозяйства - кредитная позиция близка к нейтральной, но отрасль в целом является убыточной, что определяется особым положением ЖКХ в российской экономике.

Плата за услуги ЖКХ остается достаточно низкой, что не позволяет полностью покрыть расходы отрасли. Хотя жилищно-ком­му­нальное хозяйство субсидируется государством, однако не в достаточной мере для покрытия всех издержек, так как само же государство является одним из основных заемщиков у этой отрасли. Об этом свидетельствует высокий вес бюджетных организаций в структуре просроченной дебиторской задолженности покупателей (по данным Госкомстата - около одной трети всей задолженности). В результате формируется задолженность ЖКХ перед поставщиками, главным образом, перед топливно-энергетическим комплексом.

Второй фактор, который потенциально может влиять на финансовое положение отрасли - степень ее экспортной ориентации (для отраслей, производящих товары). Здесь, впрочем, складывается весьма неоднозначная картина. Среди основных экспортно-ориен­тированных отраслей топливная промышленность является прибыльной и чистым кредитором, а металлургическая и лесная и деревообрабатывающая промышленность - убыточными и чистыми заемщиками.

Тот факт, что две из трех отраслей, в наибольшей степени связанных с экспортом, в середине 1998 г. являлись чистыми заемщиками, можно отчасти объяснить завышенным курсом рубля. Такой курс приводил к тому, что внутренние цены в экспортных отраслях (за исключением топливной промышленности) в течение двух последних лет превышали мировые, что снижало рентабельность производства. После августовского кризиса и девальвации рубля разрыв между внутренними и мировыми ценами заметно уменьшился. Одновременно стали расти ускоренными темпами внутренние цены в этих отраслях[6], что способствует некоторому перераспределению валовой добавленной стоимости в их пользу и соответствующему улучшению финансового положения относящих к ним предприятий.

Плохие финансовые показатели предприятий легкой промышленности и сельского хозяйства были связаны, прежде всего, с их низкой эффективностью и неконкурентоспособностью производимой продукции по сравнению с импортируемыми аналогами. Однако после девальвации отечественные производители получили, по крайней мере, ценовое преимущество, что может стимулировать спрос на их продукцию и несколько улучшить финансовое положение.

Задолженность по кредитам банков

и займам и по оплате труда

На 1 июля 1998 г. просроченная задолженность отраслей экономики по полученным кредитам банков и займам составляла 44, 2 млрд. руб. или около 3, 9% от просроченной общей кредиторской задолженности. Относительно небольшой удельный вес этого вида задолженности объяснялся низким уровнем кредитования предприятий реального сектора (на 1 июля 1998 г. задолженность по кредитам и займам составляла 277, 6 млрд. руб. или 12, 3% от общей кредиторской задолженности) и относительно более высокой платежной дисциплиной предприятий в отношениях с банками по сравнению с другими кредиторами. В среднем доля просроченных платежей в задолженности по кредитам и займам в середине года составляла 16%, в то время как доля неплатежей в кредиторской задолженности равнялась 55%.

Наиболее «проблемными» с точки зрения банковского кредитования в первом полугодии 1998 г. являлись такие отрасли, как жилищно-коммунальное хозяйство (доля просроченной задолженности во всей задолженности по кредитам и займам - 43, 5%) и сельское хозяйство (доля просроченной задолженности в задолженности по кредитам и займам - 39, 6%). Столь высокий процент невозврата кредитов можно связать с некоторыми другими показателями финансовой деятельности: в частности, эти две отрасли имели наименьшую долю денежных средств в структуре оборотных активов.

Другим внешним кредитором для реального сектора является население, а инструментом кредитования - неплатежи по зарплате. Накопленная к 1 июля 1998 г. задолженность по оплате труда составляла 71, 2 млрд. руб., в том числе из-за отсутствия собственных средств - 58, 3 млрд. руб. В целом удельный вес неплатежей по зарплате в структуре просроченной кредиторской задолженности не очень велик (по состоянию на 1 июля 1998 г. - около 6%). В сельском хозяйство и строительстве эта доля была значительно выше, но это частично объясняется сезонным характером оплаты работ в этих отраслях. К концу года, как отмечалось, большинство предприятий начало погашать задолженность по зарплате, обусловленную отсутствием собственных средств, но во многих отраслях, и прежде всего в угольной промышленности, ситуация здесь по-прежнему остается напряженной.

Кредиторские отношения с государством

Низкая собираемость налогов и отчислений во внебюджетные фонды являлась одной из причин финансово-бюджетного кризиса 1996-1998 гг. Например, по данным Госкомстата и Госналогслужбы, прирост просроченной задолженности в бюджет и во внебюджетные фонды составлял в 1996 г. 137 трлн. руб., в 1997 г. - 111 трлн руб., за первое полугодие 1998 г. - более 80 млрд. деноминированных рублей. Дефицит консолидированного бюджета (по определению Минфина) составлял в 1996 г. 94, 2 трлн руб., в 1997 г. - 118, 4 трлн руб., за первое полугодие 1998 г. - 57, 2 млрд. деном. руб. Таким образом, прирост задолженности предприятий перед государством в 1996-1998 гг. превышал размер дефицита государственного бюджета. По всем отраслям экономики задолженность в бюджет и во внебюджетные фонды на 1 июля 1998 г. составляла около 420 млрд. руб.

В то же время следует учитывать, что государство само активно участвует в формировании просроченной кредиторской задолженности реального сектора. Оценить чистую просроченную задолженность перед государством по всей экономике (т. е. задолженность по платежам в бюджет и во внебюджетные фонды за вычетом просроченной задолженности всех государственных учреждений) на данном этапе развития статистики затруднительно, т. к. Госкомстат предоставляет данные только по задолженности государственных заказчиков. Здесь возможны лишь косвенные оценки на основе данных о просроченной кредиторской задолженности бюджетных организаций (прежде всего Министерства обороны). По этим данным задолженность государства перед предприятиями реального сектора на 1 сентября можно оценить в 75 млрд. руб. Основными кредиторами государства являются отрасли естественных монополий (электро­энер­гетика и ЖКХ), а также машиностроение. Но в целом, повторим, в отношениях с государством реальный сектор выступает как чистый заемщик.

Как видно из данных, приведенных в табл. 3, наименьшую относительную задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами имели, главным образом, отрасли, в которых высоко участие государства: электроэнергетика, транспорт и жилищно-ком­муналь­ное хозяйство. Относительно небольшую задолженность имели также торговля и общественное питание. Максимальная же доля задолженности перед государством в структуре просроченной кредиторской задолженности наблюдалась в топливной промышленности, машиностроении и металлообработке, лесной и деревообрабатывающей промышленности и легкой промышленности.

Можно выделить ряд причин, обусловливающий высокую концентрацию просроченной задолженности перед государством именно в этих отраслях. Во-первых, высока задолженность перед государством в убыточных отраслях (например, в легкой и лесной и деревообрабатывающей промышленностях). Во-вторых, неплатежи со стороны государства стимулируют неплатежи со стороны предприятий. Это относится к такой отрасли, как машиностроение и металлообработка, в которой на 1 июля 1998 г. доля государственных заказчиков в просроченной дебиторской задолженности покупателей составляла 20%. В-третьих, задолженность перед государством относительно велика в отраслях, технологически связанных с естественными монополиями. Кредитуя через неплатежи остальную экономику, монопольные отрасли (электроэнергетика, транспорт и жилищно-коммунальное хозяйство) снижают свою собственную ликвидность. В результате они инициируют цепочку неплатежей поставщикам. Одним из основных поставщиков этих отраслей является топливная промышленность. В монопольных отраслях высоко участие государства, и топливная промышленность снижает чистую задолженность государства за счет неплатежей в бюджет и во внебюджетные фонды.

Таблица 3

Расчеты с государством

(по состоянию на 1 июля 1998 г.)

Отрасли

Доля задолженности перед государством в просроченной кредиторской задолженно­сти, %

Доля задолженности гос­за­каз­чиков в про­сро­ченной задол­жен­но­сти покупателей, %

Топливная промышленность

59, 1

2, 1

Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность

57, 2

1, 2

Легкая промышленность

55, 7

7, 8

Машиностроение и металлообработка

54, 0

20, 2

Пищевая промышленность

51, 8

1, 6

Сельское хозяйство

49, 2

3, 3

Производство строительных материалов

48, 1

2, 4

Строительство

47, 9

11, 7

Химическая и нефтехимическая промышленность

35, 5

2, 4

Металлургическая промышленность

36, 6

0, 7

Транспорт

29, 0

0, 2

Связь

28, 5

8, 2

Электроэнергетика

21, 4

8, 3

Жилищно-коммунальное хозяйство*

15, 7

3, 7

Торговля и общественное питание

14, 3

9, 8

• С учетом задолженности бюджетных организаций удельный вес государства в структуре просроченной задолженности покупателей повышается почти до трети.

Источник: Госкомстат РФ.

Отношения с нерезидентами и утечка капитала

Некоторая часть просроченной дебиторской задолженности формируется за счет неплатежей нерезидентов. Публикуемая статистика Госкомстата позволяет оценить просроченную задолженность в промышленности по прямым расчетам с предприятиями государств-участников СНГ, которая составляла на 1 июля 1998 г. 2, 9 млрд. руб. Однако, как показывает анализ данных платежного баланса, вклад стран СНГ в формирование просроченной задолженности нерезидентов гораздо меньше, чем стран дальнего зарубежья. Например, «изменение задолженности по своевременно непоступившей экспортной валютной и рублевой выручке и непогашенным импортным авансам» составляло по итогам 9 месяцев 1998 г. 7, 4 млрд. дол. и на 89% обеспечивалось странами дальнего зарубежья. В том числе непоступление экспортной выручки составило за тот же период 3 млрд. дол.

Оценка «участия» нерезидентов в формировании дебиторской задолженности также затруднена тем обстоятельством, что предприятие-экспортер может иметь отношения с заграницей не напрямую, а через торгового посредника. В этом случае, если нерезиденты по каким-либо причинам не гасят задолженность по торговым кредитам, то просроченная дебиторская задолженность формируется в торговой компании. Теоретически, эта просроченная дебиторская задолженность переносится на предприятие-экспортера, на бюджет и на прочие сектора и оказывается включенной в данные Госкомстата о просроченной задолженности. Однако, как известно, многие торговые фирмы создаются только для перекачки средств за границу, и после продажи товара и «неуплаты» зарубежного контрагента, фиксируемой в платежном балансе, просто исчезает. В этом случае прирост просроченной задолженности нерезидентов может не отражаться в данных о просроченной дебиторской задолженности действующих предприятий, и фактически представляет собой часть нелегального оттока капитала из страны.

Рисунок 5. Оценка прироста просроченной кредиторской задолженности и утеч­ки капитала за границу (млрд. дол.)

Один из распространенных способов определения нелегальной утечки капитала состоит в приравнивании ее к статье платежного баланса «чистые ошибки и пропуски». На рис. 5 приводится оценка нелегального вывоза капитала и прирост просроченной кредиторской задолженности предприятий и организаций промышленности, строительства, транспорта и сельского хозяйства, пересчитанный в доллары по текущему обменному курсу. Как видно из приведенного рисунка, имеется определенная корреляция между ростом просроченной кредиторской задолженности и оттоком капитала за границу[7]. Это позволяет утверждать, что проблема неплатежей, по крайней мере отчасти, связана с утечкой капитала и сокрытием доходов от налогообложения. Решить проблему оттока капитала можно, если элиминировать внешние причины, побуждающие резидентов к такому поведению. К этим причинам относятся политическая нестабильность, запутанная налоговая система, низкая фискальная дисциплина.

Упрощенная схема неплатежей

На основе проведенного анализа можно предложить упрощенную схему неплатежей, изображенную на рис. 6. В реальном секторе выделяются следующие агрегированные отрасли: естественные монополии, эффективные отрасли и прочие отрасли. К отраслям естественных монополий относятся электроэнергетика, транспорт и жилищно-коммунальное хозяйство. К эффективным - те отрасли, которые одновременно являются и прибыльными, и чистыми кредиторами: топливная промышленность, строительство и связь (см. выше табл. 2). К прочим относятся отрасли, являющиеся чистыми заемщиками по отношению к остальной экономике. В качестве контрагентов реального сектора выделяются заграница, государство, банки и население.

Рисунок 6. Схема неплатежей

В соответствии со схемой, приведенной на рис. 6, естественные монополии кредитуют через систему неплатежей государство и прочие отрасли экономики. Часть своей дебиторской задолженности естественные монополии переносят на поставщиков, главным образом, на топливную промышленность, которая является эффективной отраслью. Помимо этого, эффективные отрасли кредитуют прочие отрасли и заграницу (например, через невозврат экспортной выручки). Формируя кредиторскую задолженность, эффективные отрасли не платят преимущественно государству.

В особом положении находятся прочие отрасли, которые являются чистыми заемщиками прочих секторов, за исключением заграницы (главными кредиторами заграницы являются прочие экспортно-ориентированные отрасли, такие как цветная металлургия и лесная и деревообрабатывающая промышленности). Среди них можно выделить ряд отраслей, которые являются прибыльными. Это цветная металлургия, машиностроение и металлообработка, пищевая промышленность, торговля и общественное питание. Можно предположить, что при создании благоприятных условий эти отрасли имеют шанс стать эффективными. К условиям, потенциально улучшающим финансовое положение предприятий перечисленных отраслей, можно отнести девальвацию, а также замедление темпов прироста цен на электроэнергию, транспорт и топливо.

В целом система неплатежей, сложившаяся в России, обладает следующими особенностями:

• некоторая часть просроченной задолженности покупателей-нерезидентов через систему неплатежей модифицируется в кредиторскую задолженность экспортно-ориентированных отраслей перед государством;

• на макроуровне существуют признаки связи между нелегальным вывозом капитала и ростом просроченной кредиторской задолженности;

• государство до некоторой степени само инициирует цепочку неплатежей, которая мультиплицируется в процессе расчетов по экономике и возвращается к правительству в виде нового роста неплатежей в бюджет и во внебюджетные фонды;

• электроэнергетика, транспорт и ЖКХ, кредитуя остальную экономику через систему задолженностей и неплатежей, поддерживают производство в прочих отраслях, а также государственное потребление.

К 1998 г. просроченная задолженность стала важным элементом российской платежной системы. С одной стороны, эта система поддерживалась предприятиями, которых, по-видимому, существующая схема расчетов между собой и с государством удовлетворяла. С другой стороны, правительство, страдавшее от неплатежей, было не в силах кардинально изменить ситуацию.

3. Попытки решения проблемы неплатежей

Хотя проблема неплатежей в бюджет и во внебюджетные фонды существовала с начала 90-х годов и была достаточно болезненной, правительство начало активно заниматься ей только в 1998 г. Фактически до этого все попытки борьбы с неплатежами носили декларативный характер и адресовались не к причинам, а к формам проявления данного феномена. По поставленным целям правительственные меры можно сгруппировать следующим образом.

1. Реструктуризация задолженности перед бюджетом (Указ Президента № 65 от 19 января 1996 г., Постановления Правительства № 254 от 5 марта 1997 г., № 395 от 14 апреля 1998 г., № 576 от 27 мая 1998 г.).

Проблема реструктуризации долга перед бюджетом являлась достаточно острой. Жесткие нормативы начислений пеней и штрафов привели к накоплению огромных сумм задолженности. К маю 1998 г. задолженность предприятий консолидированному бюджету составляла 216 млрд. руб., а начисленные пени - 447 млрд. руб. Таким образом, общая сумма долга бюджету равнялась 663 млрд. руб. и превышала налоговые доходы консолидированного бюджета в 1997 г. Очевидно, что подобный долг не мог быть погашен полностью в короткие сроки.

Для оздоровления финансового состояния предприятий и снижения объемов просроченной задолженности правительство предприняло в 1998 г. ряд мер, направленных на реструктуризацию задолженности перед бюджетом. В соответствии с ними предприятия могут надеяться на пятикратное снижение накопленной задолженности по пеням и штрафам в федеральный бюджет (Постановление № 576) [8], а также на четырехлетнюю рассрочку по основной сумме задолженности в федеральный бюджет и на десятилетнюю - по оставшейся сумме пеней и штрафов (Постановление № 395). Благодаря этим мерам сумма задолженности перед федеральным бюджетом должна уменьшится с 355 млрд руб. до 167 млрд. руб. Платежи в счет погашения реструк­ту­ри­ро­ванного долга на первых порах должны составить около 34, 7 млрд. руб. в год. Необходимым условием реструктуризации долгов перед федеральным бюджетом являются исправные текущие платежи. Кроме того, с рассроченных сумм уплачиваются проценты в размере одной четвертой ставки рефинансирования.

Решения относительно реструктуризации долгов перед субфедеральными бюджетами должны принимать региональные власти. В этой связи интересной является инициатива Правительства Москвы, которое решило несколько видоизменить процедуру реструктуризации долга, предложенную в Постановлении № 395. Во-первых, на рассроченные пени проценты не начисляются. Во-вторых, в случае своевременного расчета по текущим платежам и полной выплаты основного долга за четыре отсроченных года, будет рассматриваться вопрос о списании долгов по пеням. В случае успеха московского эксперимента, можно ожидать принятия решений о реструктуризации задолженности перед субфедеральными бюджетами в других регионах России.

В целом, реструктуризация задолженности является важной мерой, однако она будет эффективной, только если улучшится положение с текущими платежами.

2. Усиление контроля (Указ Президента № 1212 от 18 августа 1996 г.; Указание Центрального банка России № 351-У от 17 сентября 1998 г.; Указание Центрального банка России № 500-у от 12 февраля 1999 г.).

В качестве контролирующих органов рассматриваются Центральный банк и фискальные власти (Госналогслужба, налоговая полиция). В компетенции Центрального банка находится контроль над операциями, проходящими через банковскую систему, (Указание № 351-у) и валютный контроль (Указание № 500-у). Постановление № 351-у направлено на максимизацию объема платежей, проходящих через банковскую систему. Практическое использование Постановления № 500-у может затруднить вывоз капитала из страны в виде невозврата экспортной выручки и импортных авансов, завышенных процентов по кредитам. Особый контроль предполагается установить над операциями с нерезидентами, зарегистрированными в оффшорных зонах. По ряду причин усилия Центрального банка, направленные на усиление контроля, действительно могут быть эффективны. Во-первых, количество подотчетных Центральному банку организаций не так велико (на конец 1998 г. в России было зарегистрировано около двух с половиной тысяч кредитных организаций). Во-вторых, Центральный банк имеет рычаги воздействия на «непослушные» банки (например, через механизм рефинансирования). В то же время усиление контроля со стороны Центрального банка не может полностью решить проблему неплатежей, так как предприятия реального сектора избегают банковской системы, чтобы скрыть истинные объемы собственной деятельности.

Фискальные власти (Госналогслужба, налоговая полиция) находятся в более затруднительной ситуации, по сравнению с Центральным банком. Во-первых, никакими способами невозможно организовать тотальный контроль нескольких миллионов предприятий. Во-вторых, возможности фискальных властей воздействовать на неплательщиков ограничены. Список применяемых на практике к неплательщикам санкций достаточно узок (штрафы, пени) и, таким образом, потенциальная угроза со стороны фискальных властей невелика. Настоящую угрозу неплательщикам фискальные власти будут представлять после того, как начнет активно применяться на практике процедура банкротства.

3. Применение процедуры банкротства (Постановление Правительства № 476 от 22 мая 1998 г., Постановление Правительства № 516 от 27 мая 1998 г., Указ Президента № 604 от 29 мая 1998 г.).

Этот тип Указов и Постановлений дает фискальным властям возможность оказывать влияние на неплательщиков, вмешиваясь или прерывая их хозяйственную деятельность. В соответствии с ускоренной схемой, предложенной в Постановлении № 476, предприятие-банкрот реорганизуется в открытое акционерное общество (ОАО). Акции вновь организованного ОАО продаются с привлечением специализированного посредника. Средства, вырученные от продажи акций, направляются на удовлетворение требований кредиторов. Если вырученных средств недостаточно, тогда инициируется процедура банкротства. Некоторое сомнение вызывает эффективность предлагаемой секьюритизации долга. В условиях финансового кризиса спрос на акции обанкротившегося предприятия вряд ли будет большим. Следовательно, и вырученных денег может не хватить для погашения долгов.

Хотя процедура банкротства является важным направлением в борьбе с неплатежами, так как в результате ее применения возможно вытеснение неэффективного собственника из сферы экономической деятельности, в то же время можно предположить, что в силу недостаточного опыта путь обанкротившихся предприятий к эффективному собственнику будет достаточным долгим.

4. Создание информационной базы по неплатежам, взаимозачет (По­становление Правительства № 1380 «О мерах по регулированию взаимной просроченной задолженности» от 25 ноября 1998 г.).

В этом Постановлении предлагается ввести специальную форму отчетности для регистрации просроченной задолженности, организовать торги просроченной дебиторской задолженностью и провести взаимозачет. Будет создана база данных по неплатежам с поименным указанием дебиторов и кредиторов, использование которой облегчит процедуру взаимозачета между предприятиями, а также между бюджетом и внебюджетными фондами, с одной стороны, и предприятиями - с другой.

* * *

Накопившийся неудачный опыт борьбы с неплатежами позволяет предположить, что мероприятия правительства в этой сфере должны носить комплексный характер. Во-первых, правительству следует самому прекратить инициировать неплатежи. Необходимым условием этого является принятие реального бюджета. Во-вторых, для того, чтобы разработать правильную стратегию, необходимо обладать наиболее полной информацией о взаимных задолженностях в экономике. Реализация Постановления № 1380 будет важным шагом в этом направлении. В-третьих, следует разработать схему взаимозачетов, а также реструктуризации накопившихся долгов. Отчасти это уже реализовано в Постановлении № 576 и решениях Правительства Москвы. В-четвертых, снижение накопившейся задолженности должно сопровождаться мероприятиями, направленными на улучшение положения с текущими платежами. Для этих целей перспективным видится практическое использование «Закона о несостоятельности (банкротстве) «, а также Постановления № 476.

Платежно-расчетная система в России с участием неплатежей формировалась достаточно долго. В результате сложились устойчивые механизмы взаимодействия между предприятиями, а в экономике накопился значительный объем неплатежей. Все это определяет существенную инерционность процесса и ограничивает возможности быстрого решения данной проблемы.

[1] См.: «Обзор экономической политики в России за 1997 год». М.: БЭА, 1998. Гл. 1, п. 5; гл. 7.

[2] Чистая прибыль равна сальдо суммы прибылей прибыльных предприятий и суммы убытков убыточных предприятий.

[3] Угольная, химическая и нефтехимическая, легкая, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность, черная металлургия, промышленность строительных материалов.

[4] Здесь и далее под общей кредиторской задолженностью понимается как собственно кредиторская задолженность, так и задолженность по кредитам и займам.

[5] Подробнее см. доклад Центрального банка России от 17 сентября 1997 г. «О проблеме неплатежей в Российской экономике и возможных путях ее решения».

[6] При общем увеличении цен производителей в промышленности за сентябрь-декабрь 1998 г. на 25%, цены в лесной и деревообрабатывающей промышленности увеличились за тот же период на 39%, а в цветной металлургии - на 79%.

[7] См.: Обзор экономической политики в России в 1997 г.. М.: БЭА, 1998. С. 43-45.

[8] В соответствии с «Заявлением о мерах Правительства РФ и Центрального банка РФ по стабилизации социально-экономического положения в стране» пени по платежам в федеральный бюджет будут сокращены в семь раз.

Глава 20

Финансово-промышленные

группы

1. Характеристики российских

финансово-промышленных групп

В период существования командно-административной системы хозяйственные связи между экономическими агентами обеспечивались как деятельностью планирующих органов, так и неформальными связями между предприятиями. Однако сами неформальные связи существовали именно в контексте централизованной структуры управления промышленностью. Уже первые годы перестройки обнаружили отсутствие альтернативной системы организации контрактов между промышленными предприятиями. С 1987 г. основной причиной неблагополучного состояния предприятий становится такой фактор, как разрыв традиционных хозяйственных связей. Его влияние еще больше возросло в ходе приватизации, объектом которой было предприятие как таковое, вне структуры его поставок и сбыта. Известно, что такая политика приватизации существенно стимулировала конкуренцию, предотвратив возникновение на базе министерств и объединений СССР системы сверхкрупных промышленных монополий1. Однако одновременно ослабли и вертикальные связи в российской промышленности.

К концу 1993 г. необходимость создания тех или иных форм объединений российских предприятий стала очевидной, и именно в это время начинают возникать первые интегрированные объединения предприятий (см. вставку 1). Начало процессу формирования финансово промышленных групп (ФПГ) в России было положено Указом Президента в декабре 1993 г. С 1994 г. процесс оформления ФПГ идет достаточно бурно: если к концу 1993 г. в России была зарегистрирована единственная ФПГ, включавшая 20 промышленных предприятий, то к концу 1994 г. количество групп выросло до 7 (а число промышленных предприятий, объединенных группами, до 150), к концу 1995 - до 27 (и соответственно, до 273), к концу 1996 соответствующие цифры составляют 46 и 710, к концу 1997 - 72 и 967. В середине 1998 г. в России существовало около 75 зарегистрированных ФПГ, включавших более 1150 предприятий.

Роль ФПГ в российской экономике частично позволяют охарактеризовать данные табл. 1. Эти данные неполны, поскольку они учитывают показатели деятельности не всех зарегистрированных финансово-промышленных групп, а также не включают данных о незарегистрированных группах (финансово-промышленных объединениях). Но даже по этим цифрам можно видеть, что объединенные в группы предприятия составляют значительную часть промышленности России.

Вставка 1. Формы интеграции предприятий

в российской экономике

Финансово-промышленные группы являются лишь одним из инструментов установления (или восстановления) интеграционных связей в российской экономике. Помимо ФПГ, можно указать по крайней мере на три формы интеграции: холдинги, финансово-промышленные конгломераты и так называемые «контрактные группы».

Чистые холдинги - объединения с прозрачной структурой собственности и соответствующей ей системой управления, - характерны сегодня в основном для сырьевых отраслей2, а также для связи и телекоммуникаций3.

Финансово-промышленные конгломераты появлялись, как правило, в результате участия банков в процессе приватизации государственной собственности. Основные этапы формирования финансово-промышленных конгломератов - ваучерная приватизация и залоговые аукционы. Финансово-промышленные конгломераты отличаются принципиальной размытостью и непрозрачностью структуры собственности и неформализованностью систем управления. Единство финансово-промышленного конгломерата обеспечивается в большинстве случаев существованием единой группы лидеров, объединяющих в себе функции собственников и высших менеджеров. Еще один механизм обеспечения интеграции - контроль главного банка конгломерата над остальными его членами.

Среди путей формирования устойчивых «контрактных групп» необходимо указать на заключение соглашений между предприятиями, объединенными технологической цепочкой, об использовании внутри группы тех или иных денежных суррогатов (например, векселей), а также давальческие (толлинговые) схемы поставки сырья.

Особенностью ФПГ по сравнению с другими механизмами интеграционных процессов служит по крайней мере декларированная поддержка государства: другие формы объединений предприятий возникали либо вопреки проводимой государством политике, либо по крайней мере вне системы поддержки со стороны регулирующих органов.

Интенсивность процесса формирования финансово-промыш­лен­ных групп существенно различалась по отраслям промышленности. Данные табл. 2 характеризуют количество предприятий, участ­вующих в ФПГ, по отраслям.

Наиболее активно процесс формирования ФПГ шел в машиностроении (включая автомобиле- и приборостроение). На конец 1997 г. на предприятиях машиностроения, объединенных в ФПГ, производилось 27% продукции отрасли, было занято 6% от общего числа работников и получено 70% прибыли отрасли. Действительно, именно в машиностроении негативные процессы дезинтеграции проявились наиболее отчетливо, и необходимость какой-то институциональной формы согласования деятельности предприятий является наиболее насущной. Приведенные данные показывают, что на настоящий момент группами объединена наиболее эффективная часть предприятий отрасли.

Таблица 1

Доля зарегистрированных ФПГ в российской промышленности* (1997 г., %)

Показатель

Доля

Объем промышленного производства

9, 4

Численность занятых в промышленности

12, 7

Сумма прибыли промышленности

13, 0

Сумма инвестиций в промышленности

15, 3

Дебиторская задолженность промышленных предприятий

11, 7

Кредиторская задолженность промышленных предприятий

12, 8

Сумма кредитов, выданных российскими банками

11, 3

• Данные по 49 ФПГ, представившим по итогам 1997 г. отчетность о результатах своей деятельности в Госкомстат.

Источник: рассчитано на основе данных Госкомстата.

Таблица 2

Распределение ФПГ России по отраслям промышленности (1996 г.)

Отрасль промышленности

Число предприятий,

входящих в ФПГ

Машиностроение

64

Пищевая промышленность

47

Оборонная промышленность

42

Металлургия

40

Химическая промышленность

36

Строительство

34

Горнодобывающая промышленность

8

Сельское хозяйство

6

Энергетика

6

Легкая промышленность

2

Источник: Дементьев В. Е. Активизация структурно-инвестиционной политики в ФПГ // Экономист, № 9, 1996.

Формирование ФПГ, помимо общей необходимости интеграционных процессов, в немалой степени стимулировалось теми мерами государственной поддержки, которые были сформулированы в Указе Президента в 1993 и закреплены Законом «О финансово-про­мыш­ленных группах». Наиболее существенными среди декларированных мер государственной поддержки являются:

• возможность признания участников ФПГ консолидированной группой налогоплательщиков, возможность ведения консолидированного учета и баланса ФПГ;

• передача в доверительное управление центральной компании ФПГ временно закрепленных за государством пакетов акций участников этой ФПГ;

• возможность снижения нормы обязательного резервирования для банков, входящих в ФПГ, изменение других норм, регулирующих деятельность инвестиционных институтов ФПГ для стимулирования капиталовложений;

• предоставление участникам ФПГ права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений с направлением полученных средств на развитие предприятий ФПГ;

• предоставление государственных гарантий для привлечения инвестиций на предприятия ФПГ;

• предоставление инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки для реализации проектов ФПГ.

Сегодня можно констатировать, что предприятия, входящие в группы, не могут по объективным причинам (к которым мы вернемся ниже) воспользоваться теми льготами, которые определены Законом о ФПГ. Непосредственной причиной этого является противоречие между методами поддержки групп, сформулированных в Законе, и другими действующими законодательными актами.

Существует целый ряд классификаций действующих в России ФПГ. Для создания адекватного представления о роли, которую играют ФПГ в российской промышленности, помимо приведенной выше отраслевой принадлежности, важна классификация ФПГ по масштабу их деятельности. В качестве показателя масштабов деятельности могут рассматриваться сумма оборота компаний, входящих в ФПГ, сумма стоимости их активов, численность занятых на предприятиях ФПГ и сумма добавленной стоимости предприятиями, входящих в финансово-промышленную группу. Распределение зарегистрированных российских ФПГ по этим показателям, как демонстрируют данные табл. 3, чрезвычайно неравномерно.

Таблица 3

Доля пяти крупнейших среди зарегистрированных российских ФПГ*

(1997 г., %)

Показатель

Доля

Объем производства ФПГ

63

Численность занятых в ФПГ

52

Сумма уставного капитала центральных компаний ФПГ

90

Данные по 49 ФПГ, представившим по итогам 1997 г. отчетность о результатах своей деятельности в Госкомстат.

Источник: рассчитано на основе данных Госкомстата.

Немаловажной особенностью распределения зарегистрированных ФПГ по выпуску и численности занятых, с одной стороны, и по сумме уставного капитала центральной компании - с другой, служит существенное расхождение между «величиной» группы с точки зрения выпуска ее предприятий и с точки зрения суммы уставного капитала центральной компании ФПГ. Так, среди 10 групп с наибольшей суммой уставного капитала лишь 3 одновременно являются крупнейшими (попадают в первую десятку) по объему производства предприятий группы.

Другим критерием классификации служит разделение ФПГ на «банковские» и «промышленные» группы. Возглавляемые банком ФПГ создавались вокруг крупных банков, с момента приватизации проводивших политику создания подчиненных им «промышленных империй». «Банковские» ФПГ могут быть как официально зарегистрированными, так и не зарегистрированными. Примером банковской официально зарегистрированной ФПГ служит группа «Интер­рос», контролируемая Онэксимбанком. «Промышленные» ФПГ, в отличие от «банковских», включают в свою структуру небольшие банки, зачастую созданные самими предприятиями группы или ее головной компанией. В любом случае в таких группах финансовые учреждения не играют существенной роли. Полученные в последние годы эмпирические данные4 говорят о том, что наиболее активно процессы интеграции и сопровождающее их перераспределение финансовых потоков между предприятиями идут именно в «банковских» группах.

Далее, существующие финансово-промышленные группы можно классифицировать в соответствии с особенностями целевых рынков, на которых действуют предприятия ФПГ. В соответствии с этим критерием ФПГ подразделяются на локальные, федеральные и международные (транснациональные). Наконец, важным критерием классификации групп служит взаимосвязь тех целевых рынков, на которых действуют предприятия ФПГ. В соответствии с этим критерием ФПГ можно разделить на вертикальные и горизонтальные объединения, а также конгломераты (см. табл. 4).

Таблица 4

Численность ФПГ разных типов в экономике России

ФПГ

Вертикально

интегрирован­ные

Горизон­таль­ные

Конгло­мерат­ные

Итого

Локальные

5

7

3

15

Межрегиональные

15

13

4

32

Транснациональ­ные

3

0

0

3

Итого

23

20

7

50

Источник: Авдашева С. Б., Розанова Н. М., Поповская Е. В. Вертикальные ограничения в российской экономике. М.: ТЕИС, 1998.

Обращает на себя внимание, что целевые рынки и масштаб деятельности ФПГ слабо связаны как с суммой уставного капитала центральной компании ФПГ, так и с местом ее регистрации. Среди регионов регистрации ФПГ с существенным отрывом лидирует Москва (см. табл. 5), хотя входящие в «московские» группы предприятия находятся в самых разных регионах России.

Таблица 5

Региональная структура ФПГ по месту регистрации центральной компании* (1997 г., %)

Место регистрации

Доля в выпуске

Доля в занятости

Москва и Московская область

50

43

Нижегородская область

15

16

Кемеровская область

9

5

Иркутская область

8

6

Красноярский край

5

2

Другие регионы

13

28

• Данные по 49 ФПГ, представившим по итогам 1997 г. отчетность о результатах своей деятельности в Госкомстат.

Источник: рассчитано на основе данных Госкомстата.

Большая часть как российских, так и зарубежных экономистов рассматривают ФПГ как форму интеграции промышленных предприятий. В свою очередь, успешная интеграция предполагает двоякое влияние на положение предприятий: с одной стороны, совершенствование системы корпоративного управления, с другой - повышение конкурентоспособности продукции на рынке. «Внутрен­ний» и «внешний» стимулы интеграции не являются полностью независимыми. Если включение в ФПГ позволяет повысить эффективность внутренней организации фирмы или группы фирм, то это приводит к росту эффективности производства и повышению конкурентоспособности продукции этой группы на рынке. И наоборот - если объединение в ФПГ позволяет повысить суммарную прибыль участников благодаря возникновению конкурентных преимуществ (или усилению рыночной власти), тем самым создается финансовая основа для эффективной реструктуризации фирм, входящих в группу. Тем не менее в деятельности предприятий и их объединений «внутренние» и «внешние» стимулы интеграции играют относительно самостоятельную роль.

Значимость двух указанных компонентов интеграции также может различаться. В современных российских условиях наиболее существенной является первая группа проблем - необходимость совершенствования системы корпоративной собственности и управления. Основным условием эффективной реструктуризации российских предприятий служит появление эффективного собственника.

Недостатками действующих ФПГ как формы интеграции предприятий служит характерное для России доминирование инсайдерского контроля на предприятиях, слабая структура собственности и корпоративного управления, незначительная роль централизованного принятия решений, и как следствие - относительная слабость процессов интеграции.

В 1997 г. средняя доля продукции, поставленная предприятиями, входящими в ФПГ, контрагентам, принадлежащим той же группе, составляла всего 6, 6% (тот же показатель для предприятий машиностроения составил 7, 4%). Анализ данных Государственного комитета по статистике о положении предприятий 23 ФПГ позволяет увидеть, что интеграционные процессы в рамках групп не связаны с активностью банков группы: иными словами, интенсивность финансовых потоков в рамках ФПГ не связана с реальной интеграцией (см. табл. 6).

Таблица 6

Интеграция и финансовые потоки в рамках ФПГ (1997 г., %)

Доля поставок

Отношение дебиторской задолженности к выпуску

Отношение выданных

Тип ФПГ

контрагентам, входящим в группу

всего

для поставок предприятиям группы

для поставок предприя­ти­ям, не входящим в группу

в течение года банковских кредитов к выпуску

Относительно хорошо интегрированные (8)

22

39

5

49

5

Относительно плохо интегрированные (15)

2

37

67

33

20

Источник: рассчитано на основе данных Госкомстата.

Приведенные данные допускают целый ряд возможных интерпретаций. Видно, что относительно тесная интеграция сопровождается относительно высокой платежной дисциплиной в группе. Можно выдвинуть и другую гипотезу: предприятия наращивают объем поставок тем контрагентам, которые обеспечивают своевременную оплату. Факт принадлежности к ФПГ в данном случае является вторичным. Хотелось бы обратить внимание на другое: «относительно хорошо интегрированные группы» пользуются кредитами банков (среди них кредиты банков, входящих в ФПГ, составляют в среднем не менее 2/3) в гораздо большем объеме, чем «относительно плохо интегрированные группы».

Перспективы реструктуризации собственности крупнейших и крупных, с одной стороны, и средних по размеру предприятий - с другой, существенно различаются. В силу размерных ограничений появление эффективного собственника-аутсайдера на среднем предприятии гораздо более вероятно, чем на крупном. Поэтому наиболее острой оказывается проблема реструктуризации именно крупных и крупнейших предприятий. По мнению целого ряда экономистов, в этом процессе ФПГ могут сыграть существенную положительную роль. Так, эксперты Всемирного банка указывают, что «в отсутствие мощных стратегических местных инвесторов, наряду с сохраняющимися барьерами на пути вступления на рынок иностранных банков, ФПГ становятся структурами, вероятно, способными возглавить структурную перестройку очень крупных предприятий»5.

Некоторые авторы видят в ФПГ путь решения проблем несогласованности интересов и оппортунистического поведения предприятий. Более конкретно, создание ФПГ рассматривается как способ решения острых проблем, стоящих перед предприятиями в переходной экономике, например, проблемы инвестиций6. Утверждается, что перекрестная собственность в рамках группы обеспечит согласование интересов предприятий, что будет способствовать инвестициям в предприятия группы. Формирование ФПГ благодаря появлению общих интересов позволит снизить трансакционные затраты сделок предприятия внутри группы. В частности, ФПГ рассматриваются как инструмент обеспечения платежной дисциплины предприятий, объединенных группой7.

Существенное значение имеют различия между «банковскими» и «промышленными» ФПГ. По мнения ряда исследователей8, «промышленные» ФПГ служат формой объединения директората предприятий с целью использования выгод «неформальных контактов» с органами власти. Тем самым деятельность промышленных групп объективно усиливает «виртуальную» составляющую сделок в российской экономике. Напротив, лейтмотивом деятельности «банков­ских» групп служит реструктуризация предприятий (в том числе смена собственников и изменение характера менеджмента) и повышение конкурентоспособности фирм в рамках «реальной» экономики.

Отметим, что практически никто ни из российских, ни из западных экономистов не рассматривает ФПГ как потенциальный инструмент монополистического давления на рынки. Эффект усиления концентрации благодаря деятельности ФПГ на большинстве целевых рынках групп относительно невелик. Однако именно представление о монополизации как наиболее вероятном отрицательном эффекте формирования групп легло в основу законодательных актов, составляющих нормативную основу деятельности ФПГ в России.

2. Государственная политика в отношении ФПГ

и перспективы их развития

Действующая в отношении ФПГ государственная политика ярко демонстрирует противоречие между двумя направлениями воздействия на формирование групп: влиянием на развитие внутренней структуры фирм и на структуру отрасли. Основная часть правил деятельности групп ставит целью предотвращение монополизации рынков путем слияний и поглощений. Но одновременно в российских условиях эти ограничения препятствуют развитию структур холдингового типа и сдерживают процесс совершенствования системы собственности и управления.

Федеральный закон «О финансово-промышленных группах» от 30 ноября 1995 г. вводит достаточно строгие ограничения на состав ФПГ. Российские финансово-промышленные группы не должны включать в себя более 25 предприятий или 100 000 рабочих, причем каждое предприятие должно иметь не более 25 000 рабочих. Далее, законодательство не позволяет одному банку быть членом нескольких ФПГ. Дума разработала поправку к Закону, которая отменяет это ограничение, но поправка не была одобрена Президентом. Безусловно, российские банки находят способ обойти это ограничение: он состоит в создании банком ФПГ другого, подконтрольного банка, который и входит в другие финансово-промышленные группы9. Отметим, что обход действующего законодательства предполагает существенное усложнение внутренней структуры создающегося объединения.

Существенно ограничено и прекрестное владение собственностью. В соответствии с Законом «О финансово-промышленных группах» банк, входящий в ФПГ, не может иметь более 10% акций любой компании внутри группы. В принципе, это ограничение представляется достаточно разумным. Эмпирический анализ свидетельствует, что высокий уровень взаимного владения акциями ослабляет механизм корпоративного управления и снижает выгоды группового участия, то есть является экономически неэффективным10. А опыт деятельности холдинговых компаний в странах Восточной Азии показывает, что система перекрестного участия в акционерном капитале дает менее конкурентоспособным компаниям возможность попасть под покровительство более сильных, а группе фирм в целом - возможность получения больших объемов необеспеченных долгов за счет привилегированных отношений с банками*. Кроме того, в тех странах, где государство осуществляет прямые расходы на развитие промышленности, не предусмотренные бюджетом (так называемые квазибюджетные расходы), такие холдинговые компании обычно являются крупными получателями трансфертов и дотаций.

В целом правила, регулирующие деятельность ФПГ, нацелены прежде всего на ослабление угрозы формирования на рынках крупных закрытых монополий. Но одновременно эти ограничения препятствуют совершенствованию структуры собственности и корпоративного управления. А создание условий для углубления интеграции предприятий является не менее важным критерием оценки государственной экономической политики по отношению к ФПГ, чем антимонопольное регулирование. В этой связи необходимо затронуть по крайней мере три взаимосвязанные проблемы, относящиеся к развитию интеграции: реструктуризация собственности, налоговое консолидирование и финансирование ФПГ.

Как неоднократно отмечалось в российской экономической литературе11, оптимальным с точки зрения совершенствования корпоративного управления служит эволюция ФПГ в сторону формирования структур холдингового типа. Однако существующие в настоящее время законодательные правила не только не стимулируют создания холдинговых объединений, но и налагают на их деятельность существенные ограничения. Более того, сегодня в России не существует отдельного закона о холдинговых структурах. Есть только некоторые положения, касающиеся холдингов, в других законах, в основном, в Законе о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках.

В частности, пункт 1 статьи 17 «Государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих предприятий и их объединений» предусматривает осуществление государственного контроля «за созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций), если сумма их активов по последнему балансу превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда». Лица, принимающие решения о создании, реорганизации или ликвидации таких объединений, должны представлять в федеральный антимонопольный орган специальное ходатайство о согласии на соответствующее институциональное изменение. В свою очередь, МАП вправе отклонить ходатайство, если «его удовлетворение может привести к возникновению или усилению доминирующего положения соответствующей организации или ограничению конкуренции». Дополнительно предусматривается возможность вмешательства антимонопольного органа с целью предотвратить «слияние и поглощение коммерческих организаций, если сумма их активов по балансу превышает 50 тысяч минимальных размеров оплаты труда».

Далее, статья 18 «Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций в иных случаях» предусматривает, что в предварительном согласии федерального антимонопольного органа нуждаются «приобретение лицом (группой лиц) акций с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций», а также «приобретение лицом (группой лиц) прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа». Специально указывается, что предварительного согласования требует заключение сделок, если суммарная балансовая стоимость фирмы, приобретающей акции, превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда, или же если фирма внесена в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке более 35% (реестр монополистов) *.

Тем самым налагаются существенные ограничения на слияния и поглощения, в особенности если они осуществляются крупными фирмами. Парадокс антимонопольной политики в этой сфере состоит в том, что соблюдение законодательства полностью нейтрализует возможные выигрыши от вертикальной интеграции*.

Помимо антимонопольного законодательства, Гражданский кодекс и Закон о предприятиях содержит некоторые упоминания о «материнских», «дочерних» и «зависимых» компаниях. В частности, Закон о предприятиях устанавливает дополнительные ограничения, препятствующие развитию в России холдинговых структур. К ним прежде всего относятся ограничения на возникновение холдингов, включающих предприятия, которые более чем на 25% находятся в государственной собственности. Особое значение имеет запрет материнским компаниям вмешиваться в бизнес дочерних компаний, исключая случай, когда они подписывают особое соглашение об управлении. Более того, такое соглашение должно быть включено в уставные документы каждой компании.

Последнее из названных ограничений имеет весьма существенное значение. На деле оно препятствует самой идее создания холдингов, так как целью формирования холдинга как раз и служит способность вмешиваться в бизнес дочерних компаний. Такое положение в законе представляется весьма странным и неадекватным. Оно не дает возможность осуществить реальную эффективную интеграцию различных фирм12. Само появление в законе этого ограничения, уникального с точки зрения мирового опыта, связано, без сомнений, с нежеланием менеджеров предприятий уступать контроль в своих компаниях. Но тем самым оно еще раз подтверждает актуальность проблемы оппортунизма в российских компаниях.

Таким образом, у российской холдинговой компании есть лишь две возможности для того, чтобы реально контролировать дочерние компании. В первом случае она должна, приобретая в капитале дочерних компаний долю, не создающую контрольный пакет, разрабатывать особые соглашения об управлении, которые должны быть включены в уставные документы каждой из дочерних компаний. Во втором - стандартном с точки зрения мировой практики, - случае она приобретает контрольный пакет акций и через обычный акционерный механизм контролирует менеджмент и решения дочерних компаний. Однако в этом случае холдинговая компания должна выполнить существующие регулирующие нормативы и получить разрешение от МАП и ФКЦБ в связи с приобретением соответствующей доли капитала дочерних компаний. Такие административные процедуры могут занять по крайней мере год, так как предприятия должны, как минимум, созвать общее собрание акционеров.

Еще одним институциональным препятствием для возникновения холдингов служит проблема налогового консолидирования. Налоговое консолидирование, безусловно, служит одним из важных факторов, стимулирующих вертикальную интеграцию, поскольку вертикально интегрированная компания может выиграть от экономии по крайней мере на налоге на добавленную стоимость. Действующее в России налоговое законодательство, тем не менее, препятствует внедрению налогового консолидирования.

Вопросы консолидированного бухгалтерского учета поднимаются в нескольких российских законодательных актах. Среди них - проект Закона «О бухгалтерском учете» от 14 июля 1995 г., принятый Государственной Думой, но не подписанный Президентом и не вступивший в силу. Рекомендации, изданные Министерством финансов (№ 112) 30 декабря 1996 г. и следующие международным стандартам в этой области, легли в основу Постановления Правительства № 24 от 9 января 1997 г. Это постановление служило необходимым дополнением к Федеральному Закону 1996 г. «О финансово-промышленных группах», который декларирует, что ФПГ имеют статус консолидированных налогоплательщиков и могут готовить консолидированные финансовые отчеты. Постановление, с одной стороны, определяет базовые правила подготовки консолидированной финансовой информации, с другой - определяет правила подготовки консолидированных финансовых отчетов для ФПГ. Однако на практике налоговые органы не признают ФПГ в качестве консолидированных налогоплательщиков.

Что касается банков, входящих в ФПГ, то для них правила консолидированной отчетности регулируются инструкцией Центрального банка РФ № 29-Р от 12 мая 1998 г. Принципы бухгалтерского учета, предложенные в инструкции, весьма близки к международным бухгалтерским стандартам. Однако поскольку финансовая отчетность в России совпадает с учетом для налоговых целей, непризнание Госналогслужбой ФПГ как консолидированных налогоплательщиков и отсутствие в упомянутых выше нормативных документах механизма внедрения предложенных принципов учета препятствует развитию консолидированного учета в российских ФПГ, как зарегистрированных, так и неформальных.

Важным препятствием учетной и налоговой консолидации предприятий российских ФПГ служит положение Закона об акционерных обществах, которое содержит строгие ограничения в определении консолидированного налогоплательщика. Минимальная доля участия одной компании в капитале другой, необходимая для признания консолидированным налогоплательщиком, составляет 80%, что довольно много даже по международным стандартам. В настоящее время среди российских ФПГ нет ни одного, удовлетворяющего этому требованию.

Проект нового Налогового кодекса содержит целую главу, посвященную определению понятия «консолидированная группа налогоплательщиков», а также правовым положениям, относящимся к таким группам (глава 7). Однако до настоящего времени проект не вносит ясность в несколько вопросов, существенных для внедрения консолидированного учета и отчетности в ФПГ. Во-первых, остается не до конца понятным, как центральная компания и участники ФПГ могут создать консолидированную группу налогоплательщиков, объединяющую финансовые учреждения и промышленные предприятия. Во-вторых, не указывается перечень документов, необходимых для создания и официального признания консолидированной группы налогоплательщиков. Наконец, Кодекс не содержит положений, касающихся создания консолидированной группы налогоплательщиков с участием иностранных юридических лиц, что весьма актуально для международных групп - крупнейших среди российских ФПГ.

Помимо несовершенства законодательства, реальная попытка внедрения отчетной и налоговой консолидации ФПГ породила бы целый ряд противоречий между местными и федеральными органами власти. Как отмечалось выше, существенная доля центральных компаний ФПГ зарегистрирована в Москве, в то время как входящие в группу предприятия расположены в других регионах. Если консолидировать прибыль группы в центральной компании, это приведет к резкому сокращению налоговых поступлений в регионах. Учитывая растущее влияние региональных и местных администраций на правительство в последнее время, решение вопроса о консолидировании отчетности ФПГ выглядит маловероятным.

Следует отметить, что развитию существующих ФПГ (и других промышленных объединений) в структуры холдингового типа препятствует не только несовершенство действующего законодательства, но и система интересов менеджеров предприятий. Действующая типичная организационная структура ФПГ отличается тем, что не центральная компания является собственником и, следовательно, контролирует деятельность предприятий, а напротив - предприятия, формирующие ФПГ, являются собственником акций центральной компании. По выражению авторов комплексного исследовательского проекта13, посвященного российским ФПГ, формируется модель «перевернутого холдинга». Преобразование «перевернутого холдинга» в холдинг классического типа означает утрату менеджерами входящих в ФПГ предприятий значительной части прав по управлению и контролю. Сохранение на большинстве промышленных предприятий России системы «инсайдерской» собственности объективно препятствует реструктуризации системы корпоративного управления и изменению характера контрактных отношений между предприятиями.

Результаты целого ряда исследований демонстрируют, что в ближайшем будущем нельзя ожидать существенных изменений структуры собственности на российских предприятиях. По данным опросов менеджеров, в настоящее время доля финансовых аутсайдеров в собственности российских предприятий составляет 10%, из них доля коммерческих банков и холдинговых компаний - соответственно 1% и 3%14. Одновременно высшие менеджеры тех предприятий, которые в 1995 г. прогнозировали повышение доли финансовых аутсайдеров, в том числе холдинговых компаний, в структуре собственности, в 1997 г. в качестве одной из тенденций перераспределения пакета акций компаний на ближайшие два года прогнозировали снижение доли финансовых аутсайдеров. Безусловно, нельзя автоматически распространять результаты, полученные на основе ограниченной выборки, на все входящие в ФПГ предприятия. Однако в условиях преобладания инсайдерской собственности на подавляющем большинстве российских предприятий перспектива активной реструктуризации прав контроля над компаниями, к сожалению, представляется маловероятной.

Наконец, третье направление влияния государственной политики на эффективность функционирования российских ФПГ связано с проблемой финансирования инвестиционных проектов групп. Современное состояние промышленности России не дает оснований надеяться на то, что прибыль входящих в группу предприятий станет в ближайшем будущем заметным источником финансирования их инвестиционных проектов. Другой потенциальный источник ресурсов - финансовый рынок России, - и до августовского кризиса 1998 г. был слабо развит. Нынешнее же состояние финансового рынка тем более не дает возможности рассчитывать на него как на средство привлечения внешнего финансирования для промышленных предприятий, в том числе ФПГ.

В начальный период формирования ФПГ, в 1993-1994 гг., рассматривалась идея целевой финансовой поддержки их инвестиционных проектов. Сегодня этот вопрос фактически даже не поднимается. Причина заключается не только в отсутствии средств в государственном бюджете на эти цели. Существенно изменился политический контекст дискуссий о поддержке ФПГ. Политические деятели, входившие в (или оказывавшие существенное влияние на) правительство до августа 1998 г., в целом разделяли ту точку зрения, что поддержка ФПГ за счет средств государственного бюджета нецелесообразна, поскольку нарушает условия конкуренции на рынках. Нынешний состав правительства, на первый взгляд, разделяет идею целевой поддержки промышленных предприятий. Однако в условиях еще более обострившихся проблем с государственным бюджетом существенные изменения политики в этом направлении маловероятны.

Единственным потенциальным источником финансирования инвестиционных проектов ФПГ в этих условиях остаются банковские кредиты и инвестиции. Государственная политика на протяжении последних лет оказывала не прямое, но чрезвычайно сильное воздействие на возможности и стимулы финансирования банками инвестиционных проектов ФПГ. В широком контексте экономического регулирования одно из важнейших направлений влияния на приоритеты политики банков в последние годы состояло в привлечении средств финансовых учреждений для финансирования дефицита государственного бюджета. Высокая альтернативная доходность препятствовала развитию инвестирования и кредитования банками промышленности, в том числе и инвестиционных проектов ФПГ. Вторым важным фактором, препятствующим развитию этой активности, служит сохраняющаяся и усиливающаяся незащищенность контрактов в российской экономике. На первый взгляд, оппортунистическое поведение заемщиков банков никак не связано с регулирующей деятельностью государства. Однако более тщательный анализ показывает, что недобросовестность экономических агентов в выполнении контрактов в немалой степени спровоцирована деятельностью самого государства. Во всяком случае, сложившаяся практика незащищенности интересов кредиторов и инвесторов служит существенным препятствием повышения роли банковских кредитов и инвестиций в финансировании инвестиционных проектов ФПГ.

Переходя на конкретный уровень, существующая система государственного регулирования налагает определенные ограничения и на финансирование банком, входящим в ФПГ, предприятий группы. Это относится прежде всего к действующим нормативам Центрального банка РФ. В частности, коммерческий банк не может быть собственником более чем 25% оплаченного капитала одной компании. Сумма финансовых вложений в одну компанию не может превышать 10% капитала банка. Наконец, существуют ограничения на сумму долгосрочных кредитов банка промышленной компании.

Следует отметить, что эти нормативы в целом соответствуют международной практике. Но в российских условиях подобные ограничения оказываются чрезмерно жесткими. Прежде всего это связано с тем, что российские банки существенно мельче западных, а в российские ФПГ зачастую входят банки скромных, даже для России, размеров. Соответственно, нормативы, связанные с капиталом банка, чрезвычайно жестко ограничивают потенциальные финансовые потоки на предприятия группы. Далее, следует отдавать себе отчет в том, что при действующих ограничениях на участие банков в капитале промышленных компаний банки ФПГ не в состоянии осуществить реструктуризацию отношений собственности и выполнять роль «эффективного собственника».

Интегральная оценка результативности государственной политики по отношению к финансово-промышленным группам является непростой задачей. Институт ФПГ пока оказал довольно слабое влияние на процессы реструктуризации собственности и управления промышленными предприятиями. Одним из доказательств этого служит наличие в российской экономике большого числа финансово-промышленных объединений де-факто, не пользующихся статусом ФПГ. Причины этого лежат в несовершенстве существующего законодательства, регулирующего создание и функционирование групп. Российские нормативные акты, обеспечивающие решение трех проблем, имеющих ключевое значение для интеграции входящих в группу предприятий - концентрации собственности, налоговой консолидации и финансирования инвестиционных проектов, - до сих пор лишены системности и не опираются на четкие представления о направлении реструктуризации промышленности.

ПРИМЕчАНИџ

1 Joskow P., Schmalensee R., Tsukanova N. Competition Policy in Russia during and after Privatization. Brooking Papers, 31, 1994.

2 Крюков В. А. Институциональная структура нефтегазового сектора - проблемы и направления трансформации. Новосибирск: ИЭиОПП РАН, 1998.

3 Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной Росси / Под ред. Паппэ Я. Ш. М.: Центр современных политических технологий, 1997.

4 Перотти Э., Гельфер С. Инвестиционное финансирование в российских финансово-промышленных группах. Москва: РЕЦЕП, Рабочая статья № 3, 1998.

5 Голдберг И., Десаи Р. Корпоративное управление в России. Доклад на симпозиуме «Россия: политика реформы предприятий» Министерства экономики РФ, Общественного совета по реформе предприятий, Всемирного банка, 10-11 июня 1998, с. 13.

6 Вороновицкий М. М. Перекрестная собственность как механизм вертикальной интег­рации на товарных и финансовых рынках // Экономика и математические методы, 1997, № 3, с. 77-89.

7 Дементьев В. Е. Инвестиционные и инновационные достоинства финансово-промышленных групп // Экономика и математические методы, 1996, № 2; Дементев В. Е. ФПГ: концептуальные ориентиры интеграции и экономические интересы. В: Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России / Под ред. Паппэ Я. Ш. М.: Центр современных политических технологий, 1997.

8 См., например: Gaddy C., Ickes B. To Restructure or Not to Restructure: Informal Acitivities and Enterprise Behavior in Transition. Working Paper, February 1998; Перотти Э., Гельфер С. Инвестиционное финансирование в российских финансово-промыш­ленных группах. Москва: РЕЦЕП, Рабочая статья № 3, 1998.

9 Financial Industrial Groups - Pilot Assistance and Dissemination, CAST Ma­na­ge­ment Consultants - RAIFFEISEN Investment - SPCA. TACIS Project, Final report, 1998, p. 36-37.

10 Голдберг И., Десаи Р. Корпоративное управление в России. Доклад на симпозиуме «Россия: политика реформы предприятий» Министерства экономики РФ, Общественного совета по реформе предприятий, Всемирного банка, 10-11 июня 1998, с. 13-14.

11 См., например: Financial Industrial Groups - Pilot Assistance and Dissemination, CAST Management Consultants - RAIFFEISEN Investment - SPCA. TACIS Project, Final report, 1998; Авдашева С. Б., Розанова Н. М., Поповская Е. В. Вертикальные ограничения в российской экономике. М.: ТЕИС, 1998.

12 Financial Industrial Groups - Pilot Assistance and Dissemination, CAST Manage­ment Consultants - RAIFFEISEN Investment - SPCA. TACIS Project, Final report, 1998, p. 40-41.

13 Financial Industrial Groups - Pilot Assistance and Dissemination, CAST Manage­ment Consultants - RAIFFEISEN Investment - SPCA. TACIS Project, Final report, 1998.

14 Аукуционек С., Жуков В., Капелюшников Р. Доминирующие категории собственников и их влияние на хозяйственное поведение предприятий // Вопросы экономики, 1998, № 12, с. 108-127.

* Этим часто объясняют менее удачную деятельность корейских промышленных групп по сравнению с мексиканскими. В Мексике, где крупные финансово-промышленные группы были организованы в форме классического холдинга, после кризиса песо связанные с промышленными группами предприятия фактически опередили независимые компании и внесли большой вклад в восстановление экономики за счет экспорта. В Корее трудности, испытываемые промышленными группами (преобладание заемного капитала над собственным, низкие и продолжающие падать прибыли и т. д.) за последние годы практически стали еще острее (Khana T., Paleru K. Why focused strategies may be wrong for emerging markets? // Harvard Business Review, July-August 1997, p. 41-52).

* В свою очередь, здесь необходимо вспомнить о многочисленных недостатках реестра монополистов, связанных прежде всего с неадекватным определением границ рынка, что позволяет необоснованно включать в реестр многие фирмы.

* Как известно, один из важных результатов так называемой модели «двойной над­бавки» состоит в том, что повышение экономической эффективности (из­меряе­мой как сумма выигрыша потребителей и прибыли производителей) находится в прямой зависимости от доли объединяющихся фирм на последовательных стадиях технологической переработки продукции. Аналогично, возможности оппортунистического поведения на рынках наиболее высоки в условиях существования двусторонней монополии. Следовательно, потенциал повышения эффективности в результате слияний и поглощений наиболее высок именно тогда, когда объединяемые фирмы обладают довольно существенной рыночной властью на соответствующих рынках (см.: Авдашева С. Б., Розанова Н. М., Поповская Е. В. Вертикальные ограничения в российской экономике. М.: ТЕИС, 1998; Якунина А. В. Ценообразование и вертикальная координация продовольственного рынка. СПб: Университет экономики и финансов, 1998).

Глава 20

Финансово-промышленные

группы

1. Характеристики российских

финансово-промышленных групп

В период существования командно-административной системы хозяйственные связи между экономическими агентами обеспечивались как деятельностью планирующих органов, так и неформальными связями между предприятиями. Однако сами неформальные связи существовали именно в контексте централизованной структуры управления промышленностью. Уже первые годы перестройки обнаружили отсутствие альтернативной системы организации контрактов между промышленными предприятиями. С 1987 г. основной причиной неблагополучного состояния предприятий становится такой фактор, как разрыв традиционных хозяйственных связей. Его влияние еще больше возросло в ходе приватизации, объектом которой было предприятие как таковое, вне структуры его поставок и сбыта. Известно, что такая политика приватизации существенно стимулировала конкуренцию, предотвратив возникновение на базе министерств и объединений СССР системы сверхкрупных промышленных монополий1. Однако одновременно ослабли и вертикальные связи в российской промышленности.

К концу 1993 г. необходимость создания тех или иных форм объединений российских предприятий стала очевидной, и именно в это время начинают возникать первые интегрированные объединения предприятий (см. вставку 1). Начало процессу формирования финансово промышленных групп (ФПГ) в России было положено Указом Президента в декабре 1993 г. С 1994 г. процесс оформления ФПГ идет достаточно бурно: если к концу 1993 г. в России была зарегистрирована единственная ФПГ, включавшая 20 промышленных предприятий, то к концу 1994 г. количество групп выросло до 7 (а число промышленных предприятий, объединенных группами, до 150), к концу 1995 - до 27 (и соответственно, до 273), к концу 1996 соответствующие цифры составляют 46 и 710, к концу 1997 - 72 и 967. В середине 1998 г. в России существовало около 75 зарегистрированных ФПГ, включавших более 1150 предприятий.

Роль ФПГ в российской экономике частично позволяют охарактеризовать данные табл. 1. Эти данные неполны, поскольку они учитывают показатели деятельности не всех зарегистрированных финансово-промышленных групп, а также не включают данных о незарегистрированных группах (финансово-промышленных объединениях). Но даже по этим цифрам можно видеть, что объединенные в группы предприятия составляют значительную часть промышленности России.

Вставка 1. Формы интеграции предприятий

в российской экономике

Финансово-промышленные группы являются лишь одним из инструментов установления (или восстановления) интеграционных связей в российской экономике. Помимо ФПГ, можно указать по крайней мере на три формы интеграции: холдинги, финансово-промышленные конгломераты и так называемые «контрактные группы».

Чистые холдинги - объединения с прозрачной структурой собственности и соответствующей ей системой управления, - характерны сегодня в основном для сырьевых отраслей2, а также для связи и телекоммуникаций3.

Финансово-промышленные конгломераты появлялись, как правило, в результате участия банков в процессе приватизации государственной собственности. Основные этапы формирования финансово-промышленных конгломератов - ваучерная приватизация и залоговые аукционы. Финансово-промышленные конгломераты отличаются принципиальной размытостью и непрозрачностью структуры собственности и неформализованностью систем управления. Единство финансово-промышленного конгломерата обеспечивается в большинстве случаев существованием единой группы лидеров, объединяющих в себе функции собственников и высших менеджеров. Еще один механизм обеспечения интеграции - контроль главного банка конгломерата над остальными его членами.

Среди путей формирования устойчивых «контрактных групп» необходимо указать на заключение соглашений между предприятиями, объединенными технологической цепочкой, об использовании внутри группы тех или иных денежных суррогатов (например, векселей), а также давальческие (толлинговые) схемы поставки сырья.

Особенностью ФПГ по сравнению с другими механизмами интеграционных процессов служит по крайней мере декларированная поддержка государства: другие формы объединений предприятий возникали либо вопреки проводимой государством политике, либо по крайней мере вне системы поддержки со стороны регулирующих органов.

Интенсивность процесса формирования финансово-промыш­лен­ных групп существенно различалась по отраслям промышленности. Данные табл. 2 характеризуют количество предприятий, участ­вующих в ФПГ, по отраслям.

Наиболее активно процесс формирования ФПГ шел в машиностроении (включая автомобиле- и приборостроение). На конец 1997 г. на предприятиях машиностроения, объединенных в ФПГ, производилось 27% продукции отрасли, было занято 6% от общего числа работников и получено 70% прибыли отрасли. Действительно, именно в машиностроении негативные процессы дезинтеграции проявились наиболее отчетливо, и необходимость какой-то институциональной формы согласования деятельности предприятий является наиболее насущной. Приведенные данные показывают, что на настоящий момент группами объединена наиболее эффективная часть предприятий отрасли.

Таблица 1

Доля зарегистрированных ФПГ в российской промышленности* (1997 г., %)

Показатель

Доля

Объем промышленного производства

9, 4

Численность занятых в промышленности

12, 7

Сумма прибыли промышленности

13, 0

Сумма инвестиций в промышленности

15, 3

Дебиторская задолженность промышленных предприятий

11, 7

Кредиторская задолженность промышленных предприятий

12, 8

Сумма кредитов, выданных российскими банками

11, 3

• Данные по 49 ФПГ, представившим по итогам 1997 г. отчетность о результатах своей деятельности в Госкомстат.

Источник: рассчитано на основе данных Госкомстата.

Таблица 2

Распределение ФПГ России по отраслям промышленности (1996 г.)

Отрасль промышленности

Число предприятий,

входящих в ФПГ

Машиностроение

64

Пищевая промышленность

47

Оборонная промышленность

42

Металлургия

40

Химическая промышленность

36

Строительство

34

Горнодобывающая промышленность

8

Сельское хозяйство

6

Энергетика

6

Легкая промышленность

2

Источник: Дементьев В. Е. Активизация структурно-инвестиционной политики в ФПГ // Экономист, № 9, 1996.

Формирование ФПГ, помимо общей необходимости интеграционных процессов, в немалой степени стимулировалось теми мерами государственной поддержки, которые были сформулированы в Указе Президента в 1993 и закреплены Законом «О финансово-про­мыш­ленных группах». Наиболее существенными среди декларированных мер государственной поддержки являются:

• возможность признания участников ФПГ консолидированной группой налогоплательщиков, возможность ведения консолидированного учета и баланса ФПГ;

• передача в доверительное управление центральной компании ФПГ временно закрепленных за государством пакетов акций участников этой ФПГ;

• возможность снижения нормы обязательного резервирования для банков, входящих в ФПГ, изменение других норм, регулирующих деятельность инвестиционных институтов ФПГ для стимулирования капиталовложений;

• предоставление участникам ФПГ права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчислений с направлением полученных средств на развитие предприятий ФПГ;

• предоставление государственных гарантий для привлечения инвестиций на предприятия ФПГ;

• предоставление инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки для реализации проектов ФПГ.

Сегодня можно констатировать, что предприятия, входящие в группы, не могут по объективным причинам (к которым мы вернемся ниже) воспользоваться теми льготами, которые определены Законом о ФПГ. Непосредственной причиной этого является противоречие между методами поддержки групп, сформулированных в Законе, и другими действующими законодательными актами.

Существует целый ряд классификаций действующих в России ФПГ. Для создания адекватного представления о роли, которую играют ФПГ в российской промышленности, помимо приведенной выше отраслевой принадлежности, важна классификация ФПГ по масштабу их деятельности. В качестве показателя масштабов деятельности могут рассматриваться сумма оборота компаний, входящих в ФПГ, сумма стоимости их активов, численность занятых на предприятиях ФПГ и сумма добавленной стоимости предприятиями, входящих в финансово-промышленную группу. Распределение зарегистрированных российских ФПГ по этим показателям, как демонстрируют данные табл. 3, чрезвычайно неравномерно.

Таблица 3

Доля пяти крупнейших среди зарегистрированных российских ФПГ*

(1997 г., %)

Показатель

Доля

Объем производства ФПГ

63

Численность занятых в ФПГ

52

Сумма уставного капитала центральных компаний ФПГ

90

Данные по 49 ФПГ, представившим по итогам 1997 г. отчетность о результатах своей деятельности в Госкомстат.

Источник: рассчитано на основе данных Госкомстата.

Немаловажной особенностью распределения зарегистрированных ФПГ по выпуску и численности занятых, с одной стороны, и по сумме уставного капитала центральной компании - с другой, служит существенное расхождение между «величиной» группы с точки зрения выпуска ее предприятий и с точки зрения суммы уставного капитала центральной компании ФПГ. Так, среди 10 групп с наибольшей суммой уставного капитала лишь 3 одновременно являются крупнейшими (попадают в первую десятку) по объему производства предприятий группы.

Другим критерием классификации служит разделение ФПГ на «банковские» и «промышленные» группы. Возглавляемые банком ФПГ создавались вокруг крупных банков, с момента приватизации проводивших политику создания подчиненных им «промышленных империй». «Банковские» ФПГ могут быть как официально зарегистрированными, так и не зарегистрированными. Примером банковской официально зарегистрированной ФПГ служит группа «Интер­рос», контролируемая Онэксимбанком. «Промышленные» ФПГ, в отличие от «банковских», включают в свою структуру небольшие банки, зачастую созданные самими предприятиями группы или ее головной компанией. В любом случае в таких группах финансовые учреждения не играют существенной роли. Полученные в последние годы эмпирические данные4 говорят о том, что наиболее активно процессы интеграции и сопровождающее их перераспределение финансовых потоков между предприятиями идут именно в «банковских» группах.

Далее, существующие финансово-промышленные группы можно классифицировать в соответствии с особенностями целевых рынков, на которых действуют предприятия ФПГ. В соответствии с этим критерием ФПГ подразделяются на локальные, федеральные и международные (транснациональные). Наконец, важным критерием классификации групп служит взаимосвязь тех целевых рынков, на которых действуют предприятия ФПГ. В соответствии с этим критерием ФПГ можно разделить на вертикальные и горизонтальные объединения, а также конгломераты (см. табл. 4).

Таблица 4

Численность ФПГ разных типов в экономике России

ФПГ

Вертикально

интегрирован­ные

Горизон­таль­ные

Конгло­мерат­ные

Итого

Локальные

5

7

3

15

Межрегиональные

15

13

4

32

Транснациональ­ные

3

0

0

3

Итого

23

20

7

50

Источник: Авдашева С. Б., Розанова Н. М., Поповская Е. В. Вертикальные ограничения в российской экономике. М.: ТЕИС, 1998.

Обращает на себя внимание, что целевые рынки и масштаб деятельности ФПГ слабо связаны как с суммой уставного капитала центральной компании ФПГ, так и с местом ее регистрации. Среди регионов регистрации ФПГ с существенным отрывом лидирует Москва (см. табл. 5), хотя входящие в «московские» группы предприятия находятся в самых разных регионах России.

Таблица 5

Региональная структура ФПГ по месту регистрации центральной компании* (1997 г., %)

Место регистрации

Доля в выпуске

Доля в занятости

Москва и Московская область

50

43

Нижегородская область

15

16

Кемеровская область

9

5

Иркутская область

8

6

Красноярский край

5

2

Другие регионы

13

28

• Данные по 49 ФПГ, представившим по итогам 1997 г. отчетность о результатах своей деятельности в Госкомстат.

Источник: рассчитано на основе данных Госкомстата.

Большая часть как российских, так и зарубежных экономистов рассматривают ФПГ как форму интеграции промышленных предприятий. В свою очередь, успешная интеграция предполагает двоякое влияние на положение предприятий: с одной стороны, совершенствование системы корпоративного управления, с другой - повышение конкурентоспособности продукции на рынке. «Внутрен­ний» и «внешний» стимулы интеграции не являются полностью независимыми. Если включение в ФПГ позволяет повысить эффективность внутренней организации фирмы или группы фирм, то это приводит к росту эффективности производства и повышению конкурентоспособности продукции этой группы на рынке. И наоборот - если объединение в ФПГ позволяет повысить суммарную прибыль участников благодаря возникновению конкурентных преимуществ (или усилению рыночной власти), тем самым создается финансовая основа для эффективной реструктуризации фирм, входящих в группу. Тем не менее в деятельности предприятий и их объединений «внутренние» и «внешние» стимулы интеграции играют относительно самостоятельную роль.

Значимость двух указанных компонентов интеграции также может различаться. В современных российских условиях наиболее существенной является первая группа проблем - необходимость совершенствования системы корпоративной собственности и управления. Основным условием эффективной реструктуризации российских предприятий служит появление эффективного собственника.

Недостатками действующих ФПГ как формы интеграции предприятий служит характерное для России доминирование инсайдерского контроля на предприятиях, слабая структура собственности и корпоративного управления, незначительная роль централизованного принятия решений, и как следствие - относительная слабость процессов интеграции.

В 1997 г. средняя доля продукции, поставленная предприятиями, входящими в ФПГ, контрагентам, принадлежащим той же группе, составляла всего 6, 6% (тот же показатель для предприятий машиностроения составил 7, 4%). Анализ данных Государственного комитета по статистике о положении предприятий 23 ФПГ позволяет увидеть, что интеграционные процессы в рамках групп не связаны с активностью банков группы: иными словами, интенсивность финансовых потоков в рамках ФПГ не связана с реальной интеграцией (см. табл. 6).

Таблица 6

Интеграция и финансовые потоки в рамках ФПГ (1997 г., %)

Доля поставок

Отношение дебиторской задолженности к выпуску

Отношение выданных

Тип ФПГ

контрагентам, входящим в группу

всего

для поставок предприятиям группы

для поставок предприя­ти­ям, не входящим в группу

в течение года банковских кредитов к выпуску

Относительно хорошо интегрированные (8)

22

39

5

49

5

Относительно плохо интегрированные (15)

2

37

67

33

20

Источник: рассчитано на основе данных Госкомстата.

Приведенные данные допускают целый ряд возможных интерпретаций. Видно, что относительно тесная интеграция сопровождается относительно высокой платежной дисциплиной в группе. Можно выдвинуть и другую гипотезу: предприятия наращивают объем поставок тем контрагентам, которые обеспечивают своевременную оплату. Факт принадлежности к ФПГ в данном случае является вторичным. Хотелось бы обратить внимание на другое: «относительно хорошо интегрированные группы» пользуются кредитами банков (среди них кредиты банков, входящих в ФПГ, составляют в среднем не менее 2/3) в гораздо большем объеме, чем «относительно плохо интегрированные группы».

Перспективы реструктуризации собственности крупнейших и крупных, с одной стороны, и средних по размеру предприятий - с другой, существенно различаются. В силу размерных ограничений появление эффективного собственника-аутсайдера на среднем предприятии гораздо более вероятно, чем на крупном. Поэтому наиболее острой оказывается проблема реструктуризации именно крупных и крупнейших предприятий. По мнению целого ряда экономистов, в этом процессе ФПГ могут сыграть существенную положительную роль. Так, эксперты Всемирного банка указывают, что «в отсутствие мощных стратегических местных инвесторов, наряду с сохраняющимися барьерами на пути вступления на рынок иностранных банков, ФПГ становятся структурами, вероятно, способными возглавить структурную перестройку очень крупных предприятий»5.

Некоторые авторы видят в ФПГ путь решения проблем несогласованности интересов и оппортунистического поведения предприятий. Более конкретно, создание ФПГ рассматривается как способ решения острых проблем, стоящих перед предприятиями в переходной экономике, например, проблемы инвестиций6. Утверждается, что перекрестная собственность в рамках группы обеспечит согласование интересов предприятий, что будет способствовать инвестициям в предприятия группы. Формирование ФПГ благодаря появлению общих интересов позволит снизить трансакционные затраты сделок предприятия внутри группы. В частности, ФПГ рассматриваются как инструмент обеспечения платежной дисциплины предприятий, объединенных группой7.

Существенное значение имеют различия между «банковскими» и «промышленными» ФПГ. По мнения ряда исследователей8, «промышленные» ФПГ служат формой объединения директората предприятий с целью использования выгод «неформальных контактов» с органами власти. Тем самым деятельность промышленных групп объективно усиливает «виртуальную» составляющую сделок в российской экономике. Напротив, лейтмотивом деятельности «банков­ских» групп служит реструктуризация предприятий (в том числе смена собственников и изменение характера менеджмента) и повышение конкурентоспособности фирм в рамках «реальной» экономики.

Отметим, что практически никто ни из российских, ни из западных экономистов не рассматривает ФПГ как потенциальный инструмент монополистического давления на рынки. Эффект усиления концентрации благодаря деятельности ФПГ на большинстве целевых рынках групп относительно невелик. Однако именно представление о монополизации как наиболее вероятном отрицательном эффекте формирования групп легло в основу законодательных актов, составляющих нормативную основу деятельности ФПГ в России.

2. Государственная политика в отношении ФПГ

и перспективы их развития

Действующая в отношении ФПГ государственная политика ярко демонстрирует противоречие между двумя направлениями воздействия на формирование групп: влиянием на развитие внутренней структуры фирм и на структуру отрасли. Основная часть правил деятельности групп ставит целью предотвращение монополизации рынков путем слияний и поглощений. Но одновременно в российских условиях эти ограничения препятствуют развитию структур холдингового типа и сдерживают процесс совершенствования системы собственности и управления.

Федеральный закон «О финансово-промышленных группах» от 30 ноября 1995 г. вводит достаточно строгие ограничения на состав ФПГ. Российские финансово-промышленные группы не должны включать в себя более 25 предприятий или 100 000 рабочих, причем каждое предприятие должно иметь не более 25 000 рабочих. Далее, законодательство не позволяет одному банку быть членом нескольких ФПГ. Дума разработала поправку к Закону, которая отменяет это ограничение, но поправка не была одобрена Президентом. Безусловно, российские банки находят способ обойти это ограничение: он состоит в создании банком ФПГ другого, подконтрольного банка, который и входит в другие финансово-промышленные группы9. Отметим, что обход действующего законодательства предполагает существенное усложнение внутренней структуры создающегося объединения.

Существенно ограничено и прекрестное владение собственностью. В соответствии с Законом «О финансово-промышленных группах» банк, входящий в ФПГ, не может иметь более 10% акций любой компании внутри группы. В принципе, это ограничение представляется достаточно разумным. Эмпирический анализ свидетельствует, что высокий уровень взаимного владения акциями ослабляет механизм корпоративного управления и снижает выгоды группового участия, то есть является экономически неэффективным10. А опыт деятельности холдинговых компаний в странах Восточной Азии показывает, что система перекрестного участия в акционерном капитале дает менее конкурентоспособным компаниям возможность попасть под покровительство более сильных, а группе фирм в целом - возможность получения больших объемов необеспеченных долгов за счет привилегированных отношений с банками*. Кроме того, в тех странах, где государство осуществляет прямые расходы на развитие промышленности, не предусмотренные бюджетом (так называемые квазибюджетные расходы), такие холдинговые компании обычно являются крупными получателями трансфертов и дотаций.

В целом правила, регулирующие деятельность ФПГ, нацелены прежде всего на ослабление угрозы формирования на рынках крупных закрытых монополий. Но одновременно эти ограничения препятствуют совершенствованию структуры собственности и корпоративного управления. А создание условий для углубления интеграции предприятий является не менее важным критерием оценки государственной экономической политики по отношению к ФПГ, чем антимонопольное регулирование. В этой связи необходимо затронуть по крайней мере три взаимосвязанные проблемы, относящиеся к развитию интеграции: реструктуризация собственности, налоговое консолидирование и финансирование ФПГ.

Как неоднократно отмечалось в российской экономической литературе11, оптимальным с точки зрения совершенствования корпоративного управления служит эволюция ФПГ в сторону формирования структур холдингового типа. Однако существующие в настоящее время законодательные правила не только не стимулируют создания холдинговых объединений, но и налагают на их деятельность существенные ограничения. Более того, сегодня в России не существует отдельного закона о холдинговых структурах. Есть только некоторые положения, касающиеся холдингов, в других законах, в основном, в Законе о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках.

В частности, пункт 1 статьи 17 «Государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих предприятий и их объединений» предусматривает осуществление государственного контроля «за созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций), если сумма их активов по последнему балансу превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда». Лица, принимающие решения о создании, реорганизации или ликвидации таких объединений, должны представлять в федеральный антимонопольный орган специальное ходатайство о согласии на соответствующее институциональное изменение. В свою очередь, МАП вправе отклонить ходатайство, если «его удовлетворение может привести к возникновению или усилению доминирующего положения соответствующей организации или ограничению конкуренции». Дополнительно предусматривается возможность вмешательства антимонопольного органа с целью предотвратить «слияние и поглощение коммерческих организаций, если сумма их активов по балансу превышает 50 тысяч минимальных размеров оплаты труда».

Далее, статья 18 «Государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций в иных случаях» предусматривает, что в предварительном согласии федерального антимонопольного органа нуждаются «приобретение лицом (группой лиц) акций с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций», а также «приобретение лицом (группой лиц) прав, позволяющих определять условия ведения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятельности либо осуществлять функции его исполнительного органа». Специально указывается, что предварительного согласования требует заключение сделок, если суммарная балансовая стоимость фирмы, приобретающей акции, превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда, или же если фирма внесена в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке более 35% (реестр монополистов) *.

Тем самым налагаются существенные ограничения на слияния и поглощения, в особенности если они осуществляются крупными фирмами. Парадокс антимонопольной политики в этой сфере состоит в том, что соблюдение законодательства полностью нейтрализует возможные выигрыши от вертикальной интеграции*.

Помимо антимонопольного законодательства, Гражданский кодекс и Закон о предприятиях содержит некоторые упоминания о «материнских», «дочерних» и «зависимых» компаниях. В частности, Закон о предприятиях устанавливает дополнительные ограничения, препятствующие развитию в России холдинговых структур. К ним прежде всего относятся ограничения на возникновение холдингов, включающих предприятия, которые более чем на 25% находятся в государственной собственности. Особое значение имеет запрет материнским компаниям вмешиваться в бизнес дочерних компаний, исключая случай, когда они подписывают особое соглашение об управлении. Более того, такое соглашение должно быть включено в уставные документы каждой компании.

Последнее из названных ограничений имеет весьма существенное значение. На деле оно препятствует самой идее создания холдингов, так как целью формирования холдинга как раз и служит способность вмешиваться в бизнес дочерних компаний. Такое положение в законе представляется весьма странным и неадекватным. Оно не дает возможность осуществить реальную эффективную интеграцию различных фирм12. Само появление в законе этого ограничения, уникального с точки зрения мирового опыта, связано, без сомнений, с нежеланием менеджеров предприятий уступать контроль в своих компаниях. Но тем самым оно еще раз подтверждает актуальность проблемы оппортунизма в российских компаниях.

Таким образом, у российской холдинговой компании есть лишь две возможности для того, чтобы реально контролировать дочерние компании. В первом случае она должна, приобретая в капитале дочерних компаний долю, не создающую контрольный пакет, разрабатывать особые соглашения об управлении, которые должны быть включены в уставные документы каждой из дочерних компаний. Во втором - стандартном с точки зрения мировой практики, - случае она приобретает контрольный пакет акций и через обычный акционерный механизм контролирует менеджмент и решения дочерних компаний. Однако в этом случае холдинговая компания должна выполнить существующие регулирующие нормативы и получить разрешение от МАП и ФКЦБ в связи с приобретением соответствующей доли капитала дочерних компаний. Такие административные процедуры могут занять по крайней мере год, так как предприятия должны, как минимум, созвать общее собрание акционеров.

Еще одним институциональным препятствием для возникновения холдингов служит проблема налогового консолидирования. Налоговое консолидирование, безусловно, служит одним из важных факторов, стимулирующих вертикальную интеграцию, поскольку вертикально интегрированная компания может выиграть от экономии по крайней мере на налоге на добавленную стоимость. Действующее в России налоговое законодательство, тем не менее, препятствует внедрению налогового консолидирования.

Вопросы консолидированного бухгалтерского учета поднимаются в нескольких российских законодательных актах. Среди них - проект Закона «О бухгалтерском учете» от 14 июля 1995 г., принятый Государственной Думой, но не подписанный Президентом и не вступивший в силу. Рекомендации, изданные Министерством финансов (№ 112) 30 декабря 1996 г. и следующие международным стандартам в этой области, легли в основу Постановления Правительства № 24 от 9 января 1997 г. Это постановление служило необходимым дополнением к Федеральному Закону 1996 г. «О финансово-промышленных группах», который декларирует, что ФПГ имеют статус консолидированных налогоплательщиков и могут готовить консолидированные финансовые отчеты. Постановление, с одной стороны, определяет базовые правила подготовки консолидированной финансовой информации, с другой - определяет правила подготовки консолидированных финансовых отчетов для ФПГ. Однако на практике налоговые органы не признают ФПГ в качестве консолидированных налогоплательщиков.

Что касается банков, входящих в ФПГ, то для них правила консолидированной отчетности регулируются инструкцией Центрального банка РФ № 29-Р от 12 мая 1998 г. Принципы бухгалтерского учета, предложенные в инструкции, весьма близки к международным бухгалтерским стандартам. Однако поскольку финансовая отчетность в России совпадает с учетом для налоговых целей, непризнание Госналогслужбой ФПГ как консолидированных налогоплательщиков и отсутствие в упомянутых выше нормативных документах механизма внедрения предложенных принципов учета препятствует развитию консолидированного учета в российских ФПГ, как зарегистрированных, так и неформальных.

Важным препятствием учетной и налоговой консолидации предприятий российских ФПГ служит положение Закона об акционерных обществах, которое содержит строгие ограничения в определении консолидированного налогоплательщика. Минимальная доля участия одной компании в капитале другой, необходимая для признания консолидированным налогоплательщиком, составляет 80%, что довольно много даже по международным стандартам. В настоящее время среди российских ФПГ нет ни одного, удовлетворяющего этому требованию.

Проект нового Налогового кодекса содержит целую главу, посвященную определению понятия «консолидированная группа налогоплательщиков», а также правовым положениям, относящимся к таким группам (глава 7). Однако до настоящего времени проект не вносит ясность в несколько вопросов, существенных для внедрения консолидированного учета и отчетности в ФПГ. Во-первых, остается не до конца понятным, как центральная компания и участники ФПГ могут создать консолидированную группу налогоплательщиков, объединяющую финансовые учреждения и промышленные предприятия. Во-вторых, не указывается перечень документов, необходимых для создания и официального признания консолидированной группы налогоплательщиков. Наконец, Кодекс не содержит положений, касающихся создания консолидированной группы налогоплательщиков с участием иностранных юридических лиц, что весьма актуально для международных групп - крупнейших среди российских ФПГ.

Помимо несовершенства законодательства, реальная попытка внедрения отчетной и налоговой консолидации ФПГ породила бы целый ряд противоречий между местными и федеральными органами власти. Как отмечалось выше, существенная доля центральных компаний ФПГ зарегистрирована в Москве, в то время как входящие в группу предприятия расположены в других регионах. Если консолидировать прибыль группы в центральной компании, это приведет к резкому сокращению налоговых поступлений в регионах. Учитывая растущее влияние региональных и местных администраций на правительство в последнее время, решение вопроса о консолидировании отчетности ФПГ выглядит маловероятным.

Следует отметить, что развитию существующих ФПГ (и других промышленных объединений) в структуры холдингового типа препятствует не только несовершенство действующего законодательства, но и система интересов менеджеров предприятий. Действующая типичная организационная структура ФПГ отличается тем, что не центральная компания является собственником и, следовательно, контролирует деятельность предприятий, а напротив - предприятия, формирующие ФПГ, являются собственником акций центральной компании. По выражению авторов комплексного исследовательского проекта13, посвященного российским ФПГ, формируется модель «перевернутого холдинга». Преобразование «перевернутого холдинга» в холдинг классического типа означает утрату менеджерами входящих в ФПГ предприятий значительной части прав по управлению и контролю. Сохранение на большинстве промышленных предприятий России системы «инсайдерской» собственности объективно препятствует реструктуризации системы корпоративного управления и изменению характера контрактных отношений между предприятиями.

Результаты целого ряда исследований демонстрируют, что в ближайшем будущем нельзя ожидать существенных изменений структуры собственности на российских предприятиях. По данным опросов менеджеров, в настоящее время доля финансовых аутсайдеров в собственности российских предприятий составляет 10%, из них доля коммерческих банков и холдинговых компаний - соответственно 1% и 3%14. Одновременно высшие менеджеры тех предприятий, которые в 1995 г. прогнозировали повышение доли финансовых аутсайдеров, в том числе холдинговых компаний, в структуре собственности, в 1997 г. в качестве одной из тенденций перераспределения пакета акций компаний на ближайшие два года прогнозировали снижение доли финансовых аутсайдеров. Безусловно, нельзя автоматически распространять результаты, полученные на основе ограниченной выборки, на все входящие в ФПГ предприятия. Однако в условиях преобладания инсайдерской собственности на подавляющем большинстве российских предприятий перспектива активной реструктуризации прав контроля над компаниями, к сожалению, представляется маловероятной.

Наконец, третье направление влияния государственной политики на эффективность функционирования российских ФПГ связано с проблемой финансирования инвестиционных проектов групп. Современное состояние промышленности России не дает оснований надеяться на то, что прибыль входящих в группу предприятий станет в ближайшем будущем заметным источником финансирования их инвестиционных проектов. Другой потенциальный источник ресурсов - финансовый рынок России, - и до августовского кризиса 1998 г. был слабо развит. Нынешнее же состояние финансового рынка тем более не дает возможности рассчитывать на него как на средство привлечения внешнего финансирования для промышленных предприятий, в том числе ФПГ.

В начальный период формирования ФПГ, в 1993-1994 гг., рассматривалась идея целевой финансовой поддержки их инвестиционных проектов. Сегодня этот вопрос фактически даже не поднимается. Причина заключается не только в отсутствии средств в государственном бюджете на эти цели. Существенно изменился политический контекст дискуссий о поддержке ФПГ. Политические деятели, входившие в (или оказывавшие существенное влияние на) правительство до августа 1998 г., в целом разделяли ту точку зрения, что поддержка ФПГ за счет средств государственного бюджета нецелесообразна, поскольку нарушает условия конкуренции на рынках. Нынешний состав правительства, на первый взгляд, разделяет идею целевой поддержки промышленных предприятий. Однако в условиях еще более обострившихся проблем с государственным бюджетом существенные изменения политики в этом направлении маловероятны.

Единственным потенциальным источником финансирования инвестиционных проектов ФПГ в этих условиях остаются банковские кредиты и инвестиции. Государственная политика на протяжении последних лет оказывала не прямое, но чрезвычайно сильное воздействие на возможности и стимулы финансирования банками инвестиционных проектов ФПГ. В широком контексте экономического регулирования одно из важнейших направлений влияния на приоритеты политики банков в последние годы состояло в привлечении средств финансовых учреждений для финансирования дефицита государственного бюджета. Высокая альтернативная доходность препятствовала развитию инвестирования и кредитования банками промышленности, в том числе и инвестиционных проектов ФПГ. Вторым важным фактором, препятствующим развитию этой активности, служит сохраняющаяся и усиливающаяся незащищенность контрактов в российской экономике. На первый взгляд, оппортунистическое поведение заемщиков банков никак не связано с регулирующей деятельностью государства. Однако более тщательный анализ показывает, что недобросовестность экономических агентов в выполнении контрактов в немалой степени спровоцирована деятельностью самого государства. Во всяком случае, сложившаяся практика незащищенности интересов кредиторов и инвесторов служит существенным препятствием повышения роли банковских кредитов и инвестиций в финансировании инвестиционных проектов ФПГ.

Переходя на конкретный уровень, существующая система государственного регулирования налагает определенные ограничения и на финансирование банком, входящим в ФПГ, предприятий группы. Это относится прежде всего к действующим нормативам Центрального банка РФ. В частности, коммерческий банк не может быть собственником более чем 25% оплаченного капитала одной компании. Сумма финансовых вложений в одну компанию не может превышать 10% капитала банка. Наконец, существуют ограничения на сумму долгосрочных кредитов банка промышленной компании.

Следует отметить, что эти нормативы в целом соответствуют международной практике. Но в российских условиях подобные ограничения оказываются чрезмерно жесткими. Прежде всего это связано с тем, что российские банки существенно мельче западных, а в российские ФПГ зачастую входят банки скромных, даже для России, размеров. Соответственно, нормативы, связанные с капиталом банка, чрезвычайно жестко ограничивают потенциальные финансовые потоки на предприятия группы. Далее, следует отдавать себе отчет в том, что при действующих ограничениях на участие банков в капитале промышленных компаний банки ФПГ не в состоянии осуществить реструктуризацию отношений собственности и выполнять роль «эффективного собственника».

Интегральная оценка результативности государственной политики по отношению к финансово-промышленным группам является непростой задачей. Институт ФПГ пока оказал довольно слабое влияние на процессы реструктуризации собственности и управления промышленными предприятиями. Одним из доказательств этого служит наличие в российской экономике большого числа финансово-промышленных объединений де-факто, не пользующихся статусом ФПГ. Причины этого лежат в несовершенстве существующего законодательства, регулирующего создание и функционирование групп. Российские нормативные акты, обеспечивающие решение трех проблем, имеющих ключевое значение для интеграции входящих в группу предприятий - концентрации собственности, налоговой консолидации и финансирования инвестиционных проектов, - до сих пор лишены системности и не опираются на четкие представления о направлении реструктуризации промышленности.

ПРИМЕчАНИџ

1 Joskow P., Schmalensee R., Tsukanova N. Competition Policy in Russia during and after Privatization. Brooking Papers, 31, 1994.

2 Крюков В. А. Институциональная структура нефтегазового сектора - проблемы и направления трансформации. Новосибирск: ИЭиОПП РАН, 1998.

3 Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной Росси / Под ред. Паппэ Я. Ш. М.: Центр современных политических технологий, 1997.

4 Перотти Э., Гельфер С. Инвестиционное финансирование в российских финансово-промышленных группах. Москва: РЕЦЕП, Рабочая статья № 3, 1998.

5 Голдберг И., Десаи Р. Корпоративное управление в России. Доклад на симпозиуме «Россия: политика реформы предприятий» Министерства экономики РФ, Общественного совета по реформе предприятий, Всемирного банка, 10-11 июня 1998, с. 13.

6 Вороновицкий М. М. Перекрестная собственность как механизм вертикальной интег­рации на товарных и финансовых рынках // Экономика и математические методы, 1997, № 3, с. 77-89.

7 Дементьев В. Е. Инвестиционные и инновационные достоинства финансово-промышленных групп // Экономика и математические методы, 1996, № 2; Дементев В. Е. ФПГ: концептуальные ориентиры интеграции и экономические интересы. В: Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России / Под ред. Паппэ Я. Ш. М.: Центр современных политических технологий, 1997.

8 См., например: Gaddy C., Ickes B. To Restructure or Not to Restructure: Informal Acitivities and Enterprise Behavior in Transition. Working Paper, February 1998; Перотти Э., Гельфер С. Инвестиционное финансирование в российских финансово-промыш­ленных группах. Москва: РЕЦЕП, Рабочая статья № 3, 1998.

9 Financial Industrial Groups - Pilot Assistance and Dissemination, CAST Ma­na­ge­ment Consultants - RAIFFEISEN Investment - SPCA. TACIS Project, Final report, 1998, p. 36-37.

10 Голдберг И., Десаи Р. Корпоративное управление в России. Доклад на симпозиуме «Россия: политика реформы предприятий» Министерства экономики РФ, Общественного совета по реформе предприятий, Всемирного банка, 10-11 июня 1998, с. 13-14.

11 См., например: Financial Industrial Groups - Pilot Assistance and Dissemination, CAST Management Consultants - RAIFFEISEN Investment - SPCA. TACIS Project, Final report, 1998; Авдашева С. Б., Розанова Н. М., Поповская Е. В. Вертикальные ограничения в российской экономике. М.: ТЕИС, 1998.

12 Financial Industrial Groups - Pilot Assistance and Dissemination, CAST Manage­ment Consultants - RAIFFEISEN Investment - SPCA. TACIS Project, Final report, 1998, p. 40-41.

13 Financial Industrial Groups - Pilot Assistance and Dissemination, CAST Manage­ment Consultants - RAIFFEISEN Investment - SPCA. TACIS Project, Final report, 1998.

14 Аукуционек С., Жуков В., Капелюшников Р. Доминирующие категории собственников и их влияние на хозяйственное поведение предприятий // Вопросы экономики, 1998, № 12, с. 108-127.

* Этим часто объясняют менее удачную деятельность корейских промышленных групп по сравнению с мексиканскими. В Мексике, где крупные финансово-промышленные группы были организованы в форме классического холдинга, после кризиса песо связанные с промышленными группами предприятия фактически опередили независимые компании и внесли большой вклад в восстановление экономики за счет экспорта. В Корее трудности, испытываемые промышленными группами (преобладание заемного капитала над собственным, низкие и продолжающие падать прибыли и т. д.) за последние годы практически стали еще острее (Khana T., Paleru K. Why focused strategies may be wrong for emerging markets? // Harvard Business Review, July-August 1997, p. 41-52).

* В свою очередь, здесь необходимо вспомнить о многочисленных недостатках реестра монополистов, связанных прежде всего с неадекватным определением границ рынка, что позволяет необоснованно включать в реестр многие фирмы.

* Как известно, один из важных результатов так называемой модели «двойной над­бавки» состоит в том, что повышение экономической эффективности (из­меряе­мой как сумма выигрыша потребителей и прибыли производителей) находится в прямой зависимости от доли объединяющихся фирм на последовательных стадиях технологической переработки продукции. Аналогично, возможности оппортунистического поведения на рынках наиболее высоки в условиях существования двусторонней монополии. Следовательно, потенциал повышения эффективности в результате слияний и поглощений наиболее высок именно тогда, когда объединяемые фирмы обладают довольно существенной рыночной властью на соответствующих рынках (см.: Авдашева С. Б., Розанова Н. М., Поповская Е. В. Вертикальные ограничения в российской экономике. М.: ТЕИС, 1998; Якунина А. В. Ценообразование и вертикальная координация продовольственного рынка. СПб: Университет экономики и финансов, 1998).

Глава 21

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ

ОБОРОННОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

1. Институциональные и структурные

изменения в ВПК

Военно-промышленный комплекс (ВПК) России создавался в рамках бывшего СССР на протяжении многих десятилетий. Его развитие являлось краеугольным камнем экономической политики партийного и государственного руководства СССР на протяжении всей его истории. ВПК, как составной части экономики страны, всегда отдавался приоритет в выделении финансовых, материальных, трудовых и интеллектуальных ресурсов. Военно-промышленный комплекс СССР обеспечивал не только собственные оборонные нужды, но и страны Варшавского договора, Северную Корею, Вьетнам, Кубу, а также многие развивающиеся страны, исходя из политических соображений. Поэтому поставка вооружения и военной техники (ВиВТ) в эти страны осуществлялась зачастую по заниженным ценам, в долг, а в ряде случаев и на безвозмездной основе.

Гипертрофированное развитие ВПК требовало существенного перераспределения имеющихся ресурсов экономики, прежде всего за счет уменьшения расходов на конечное потребление, а при распределении валового накопления - за счет сельского хозяйства, легкой, пищевой промышленности и ряда других отраслей. В тоже время развитие ВПК инициировало научно-технический прогресс, разработку высоких технологий в некоторых смежных отраслях: машиностроении, металлургии, химической промышленности и др.

К концу 80-х годов в СССР сложилась многоуровневая и достаточно бюрократическая система управления оборонными предприятиями. Непосредственное руководство (в основном оперативно-производственными вопросами) оборонным комплексом осуществляла Военно-промышленная комиссия Совета Министров СССР через так называемую «девятку» отраслевых министерств: Минсредмаш (атомная промышленность), Минобщемаш (ракетно-космическая промышленность), Минавиапром, Минсудпром, Минрадиопром, Минэлектронпром, Министерство средств связи, Минмаш (боеприпасы и спецхимия), Миноборонпром (артиллерия, танки, стрелковое оружие). В составе министерств имелись главные управления, за которыми были закреплены определенные группы научно-производственных объединений, предприятий, организаций, НИИ и КБ в соответствии с так называемой генеральной схемой управления. Передача какого-либо предприятия из одного ведомства в другое осуществлялась специальным постановлением СМ СССР.

Министерство обороны - основной государственный заказчик - в соответствии с программой военного строительства и военной доктрины определяло научно-техническую политику в области разработки и создания новых видов вооружения и военной техники (ВиВТ), а также количество и номенклатуру выпускаемых ВиВТ, осуществляло через своих представителей (военпредов) контроль за качеством продукции на предприятиях ВПК.

Соответствующие отделы Госплана СССР осуществляли планирование и распределение материальных и финансовых ресурсов, регулировали вопросы поддержки и создания мобилизационных мощностей и др. общеэкономические вопросы. И, наконец, Оборонный отдел ЦК КПСС осуществлял политический, да и государственный контроль над всей системой ВПК, здесь определялись кадровые назначения и перемещения, готовились основные решения по функционированию комплекса.

После распада СССР большинство отраслевых промышленных министерств в России было ликвидировано. Минсредмаш было преобразовано в Минатомпром, а его предприятия почти полностью сконцентрировались на выпуске продукции гражданского назначения. Ныне здесь производится топливо для атомных станций и установок, электроэнергия (13% вырабатываемой в стране), удобрения, машиностроительная продукция и т. д. На ряде предприятий Минатомпрома в соответствии с международными соглашениями по сокращению ядерного оружия осуществляется переработка высокообогащенного урана в низкообогащенный для мирного использования. В результате предприятия Минатомпрома теперь практически не связаны с производством вооружений и фактически не относятся более к ВПК.

Функции Министерства обороны как государственного заказчика в целом остались прежними, но экономические условия, в которых оно их выполняет, существенно изменились. Если ранее бюджетные расходы на оборонные нужды в основном планировались (и выполнялись) исходя из заявок армии, то, начиная с 90-х годов, государственный заказ оборонной промышленности формировался уже исходя из возможностей бюджета. А учитывая хроническое невыполнение бюджетом расходов на оборону, необходимая потребность армии в вооружении восполняется лишь по наиболее приоритетным направлениям и далеко не в полной мере.

Что касается государственного управления оборонным комплексом, то соответствующие функции были возложены в 1991 г. на Минпром РФ, а с 1992 по 1997 г. - на Министерство оборонной промышленности (в 1992 г. - Роскомоборонпром, в 1993-1995 гг. - Госкомоборонпром, в 1996-1997 гг. - Миноборонпром). Однако в новых рыночных условиях Министерство не смогло обеспечить комплексность системы управления, не принимало реальных мер по реформированию оборонных предприятий. Утратив такие рычаги управления, как распределение материально-технических ресурсов, финансовых средств, решение вопросов оплаты труда, кадров, Министерство все больше выступало в роли лоббиста, занимающегося «выбиванием» финансовых средств для предприятий из бюджета без учета экономических возможностей страны. В связи с этим Указом Президента РФ от 17 марта 1997 г. Миноборонпром был ликвидирован, а функции разработки и реализации экономической политики всей промышленности, в т. ч. и оборонного комплекса, были сосредоточены в Минэкономики России.

Проблемы управления военно-промышленным комплексом существенно связаны также с особенностями его территориального размещения. До конца 30-х годов оборонные предприятия строились в основном в европейской части страны и на Урале. Во время второй мировой войны многие оборонные и другие промышленные предприятия были эвакуированы в Сибирь и на Дальний Восток. За Уралом была создана новая мощная индустриальная база, а в послевоенный период были восстановлены предприятия и в Европейской части страны. Таким образом уже в сороковых и пятидесятых годах «география» ВПК была значительно расширена. В последующие годы была выработана новая военно-стратегическая доктрина развития оборонного комплекса - наряду с поддержанием военного паритета с Западом проводилось рассредоточение оборонных предприятий по всей огромной территории страны (с учетом имеющейся инфраструктуры, а зачастую она создавалась заново), а также создание дублирующих производств и мобилизационных мощностей, что позволяло, по мнению тогдашнего руководства, сохранить основной производственный потенциал ВПК в случае военного нападения.

В связи с распадом бывшего СССР более 20% оборонного потенциала отошли во вновь образованные суверенные государства - Украину, Белоруссию, Казахстан, Киргизию, Узбекистан и другие, ранее входившие в состав Советского Союза. Причем в страны СНГ отошли не только научные организации и промышленные предприятия, разрабатывавшие и поставлявшие комплектующие элементы ВиВТ, но и некоторые важнейшие головные предприятия и научные организации, находящиеся, как правило, на территории Украины (КБ «Южное» и Днепропетровский машиностроительный завод, КБ им. Антонова и Киевский авиационный завод, Николаевский судостроительный завод и ряд других). В результате ряд важных отраслей российской оборонной промышленности по разработке и производству ВиВТ (включая стратегические) оказались в значительной степени ослаблены. Нарушились экономические связи, кооперация и целостность когда-то могучего оборонно-промышленного комплекса. В свою очередь в Российской Федерации предприятия ВПК оказались размещены на территории 72 регионов, что также осложняет процесс управления и координации их деятельности.

Еще одной проблемой организации работы ВПК в 90-е годы стал процесс приватизации. До осени 1993 г. на оборонный комплекс распространялись общие принципы приватизационной политики. Особый порядок приватизации оборонных предприятий был введен только после выхода Указа Президента России от 19. 08. 93 г. № 1267 «Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности».

В целях более эффективного госконтроля за изменением форм собственности в процессе приватизации предприятий оборонного комплекса Указом Президента России от 13. 04. 96 г. № 541 была образована Федеральная комиссия по контролю за управлением и приватизацией предприятий и организаций оборонного комплекса, на которую наряду с контрольными функциями были возложены следующие обязанности:

• составление перечня находящихся в федеральной собственности предприятий оборонного комплекса, запрещенных к при­ва­ти­за­ции, с последующим утверждением в правительстве РФ;

• подготовка перечней созданных в процессе приватизации акционерных обществ, производящих продукцию (товары и услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения нацио­нальной безопасности страны, акции которых закреплены в федеральной собственности и не подлежат досрочной продаже;

• разработка предложений о порядке продажи акций акционерных обществ иностранным юридическим и физическим лицам, а также установление максимального количества акций, которое может находиться у иностранных акционеров;

• подготовка рекомендаций о способе продажи акций акционерных обществ, в том числе созданных в результате объединения пакетов акций.

Начиная с 1998 г. процесс приватизации в ВПК регулируется ст. 10 Закона «О конверсии оборонной промышленности Российской Федерации» от 13. 04. 98 г. Указанным Законом установлено, что:

• способ, сроки и ограничения приватизации государственного имущества конверсируемой организации определяются с учетом инвестиционной программы конверсии данной организации;

• приватизация государственного имущества конверсируемых организаций осуществляется, как правило, посредством преобразования таких организаций в открытые акционерные общества и продажи их акций на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

• конверсируемые организации в форме государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ могут в процессе конверсии в установленном порядке создавать на основе своих структурных подразделений дочерние государственные унитарные предприятия или, соответственно, дочерние хозяйственные общества при условии сохранения технологической целостности оборонного производства;

• государственное имущество конверсируемой организации, имеющее мобилизационное назначение и не используемое при производстве продукции, приватизации не подлежит.

В ходе приватизации сформировалось три группы предприятий, из которых первая и вторая группы составляют «ядро» оборонно-промышленного комплекса (см. табл. 1).

Таблица 1

Структура предприятий оборонного комплекса по формам собственности

(в % от общего числа предприятий)

Годы

Госсектор

АО с госучастием

АО без госучастия

1997

42

29

29

1998

45

34

21

Источник: Минэкономики РФ.

I сектор - государственный сектор унитарных предприятий и организаций на правах оперативного управления и хозяйственного ведения (ВПК «МАПО», Государственный Обуховский завод, Государственный московский завод «Салют» и т. п.);

II сектор - акционерные общества со смешанной формой собственности: оборонно-ориентированные АО с государственным участием в виде пакетов акций или «золотой акции» с правом вето (АО «ОКБ Сухого», ОАО «Тушинский машиностроительный завод», ОАО «Ижевский мотозавод «Аксион»», ОАО «Балтийский завод» и т. п.);

III сектор - остальные предприятия и организации, приватизированные без ограничений и в основном переориентированные на создание продукции гражданского назначения (ОАО «Холдинговая компания «Ленинец»» (СПб.), ОАО «Сарапульский радиозавод», ОАО «Московский телевизионный завод «Рубин»» и др.).

Уменьшение доли АО без участия государства объясняется постоянно меняющимся кругом предприятий, входящих в ВПК. В условиях сокращения числа предприятий, которые получают оборонный заказ, предприятия и АО без государственного участия, полностью перепрофилированные на выпуск гражданской продукции, выходят из ВПК. Этот процесс будет продолжаться и в последующие годы. По оценке Минэкономики, в 2000 г. доля частных предприятий должна уменьшиться до 10%, государственных - до 30%, а акционерных с участием государства составит около 60%.

В условиях уменьшения оборонного заказа с середины 90-х годов в Министерстве обороны началась работа по сокращению номенклатуры и типов ВиВТ, одновременно в ВПК начался процесс концентрации военного производства на определенном круге предприятий. Этот процесс проходил по двум направлениям:

• определение круга предприятий, которые должны быть полностью конверсированы и фактически превращены в гражданские предприятия;

• определение круга предприятий, где объем оборонного заказа сокращался, а производство отдельных видов ВиВТ постепенно передавалось на предприятия, которые должны составить будущее ядро ВПК.

В настоящее время государственный оборонный заказ выполняется на 1200 предприятиях. К началу 1999 г. число таких предприятий уменьшится до 1000, а в 2000 г., по оценке Минэкономики, количество предприятий, где будет размещен оборонный заказ, уменьшится до 670 предприятий - это будет ядро оборонного комплекса, состоящее в основном из I и II секторов.

В 1992 г. начались центробежные тенденции в оборонном комплексе и процесс децентрализации предприятий. Процесс приватизации сопровождался «исходом» из него гражданских предприятий. Не имеющие оборонного заказа и не получающие государственных дотаций по конверсии, предприятия в условиях ликвидации государственного управления в лице отраслевых министерств теряли связь с ВПК. В ряде случаев из крупных научно-производственных объединений (НПО) выходили отдельные промышленные предприятия (обладающие юридической самостоятельностью), считая что «в одиночку» с трудностями реформ и конверсии справиться легче. Это нарушало сложившиеся связи и, прежде всего, в цепочке «наука - производство». В настоящее время этот процесс прекращен и появилась необходимость объединения в крупные корпорации, холдинги и т. д.

С целью преодоления тенденций спада промышленного производства, увеличения инвестиционного потенциала реального сектора и усиления ориентации на внебюджетные источники финансирования, правительство, начиная с 1994 г., приступило к активному созданию финансово-промышленных групп (подробнее см. гл. «Финан­со­во-промышленные группы»). Некоторые ФПГ в оборонном комплек­се были утверждены указами Президента Российской Федерации (например, Указ от 18 мая 1995 г. № 496 о финансово-промыш­лен­ной группе «Российский авиационный консорциум»). В результате в состав различных ФПГ вошли свыше 160 предприятий оборонного комплекса, многие из которых составили ядро производственного потенциала ФПГ. Однако интересы вошедших в ФПГ банков были в основном направлены в финансовый сектор экономики, поэтому ощутимых инвестиций оборонные предприятия не получили (за исключением экспортных заказов, под которые банки давали кредиты более охотно).

Дальнейшее реформирование предприятий оборонного комплекса проводилось в соответствии с концепцией Минэкономики, одобренной Межведомственной комиссией по структурной перестройке оборонно-промышленного комплекса, созданной постановлением Правительства РФ от 20 августа 1997 г. № 1057. Предусматриваемое концепцией создание интегрированных структур на начальном этапе шло в основном по отраслевому принципу. Сейчас уже создано свыше 30 таких структур, в которые, как правило, входят 1-2 НИИ и КБ, 7-8 промышленных предприятий (например, ОАО «Россий­ская электроника», корпорация «Аэрокосмическое оборудование»). Однако отсутствие нормативной базы сильно осложняет функцио­нирование этих образований.

Наконец, резкое сокращение оборонного заказа и самодостаточность мирового рынка вооружений поставили достаточно остро вопрос о слиянии предприятий, производящих однотипную продукцию (особенно в авиастроении). По этому пути идут США и западноевропейские страны. Так, например, крупный концерн «Локхид» поглотил производящую вооружение фирму «Мартин и Мариетта» и превратился в многопрофильное производство, выпускающее как авиационную технику, так и ракетно-космическую, электронную и т. д.

2. Производственная деятельность

Проведение радикальных экономических и политических реформ в стране и, прежде всего, ликвидация планово-распределительной системы, либерализация цен и внешней торговли и, наконец, общее уменьшение роли государства в экономике наиболее болезненно отразились на предприятиях оборонного комплекса. Для оборонных предприятий государство выступало не только единственным заказчиком продукции военного назначения и единственным источником поступления как финансовых, так и материальных ресурсов, но и координатором деятельности всех предприятий-смежников, участвующих в технологически сложном производстве военной продукции.

Ухудшение экономического состояния страны, ограниченность финансовых ресурсов привело к существенному снижению расходов на национальную оборону и, соответственно, финансирование перевооружения армии. Если в 1996-1997 гг. фактическое исполнение бюджета по статье «национальная оборона» было на уровне 80%, то в 1998 г. оно составило лишь 35% (см. табл. 2). При этом в наибольшей степени секвестированию, как правило, подвергаются расходы на закупку вооружения и военной техники.

До 1992 г. в области гражданского производства оборонные предприятия были фактически монополистами в России в производстве многих видов сложной бытовой техники и гражданской продукции производственно-технического назначения. На предприятиях ВПК выпускалось 90-100% от общего производства фотоаппаратов, швейных машин, детских колясок, минитракторов и мотоблоков, холодильников, телевизоров, радиоприемных устройств, магнитофонов и даже лезвий для безопасных бритв, 95% технологического оборудования для легкой промышленности, 2/3 грузовых вагонов, половина медицинской техники и т. д. ОК являлся единственным производителем гражданской авиационной техники и водных судов.

Таблица 2

Фактическое исполнение бюджетных назначений на национальную оборону, %

Показатель

1994 г.

1995 г.

1996 г.

1997 г.

1998 г. (9 мес.)

В % к бюджетным назначениям

70

92

78

80

34, 5

В % к ВВП (план/факт)

6, 4/4, 6

3, 6/3, 4

3, 6/2, 9

3, 9/3, 2

2, 9/1, 7

Источник: расчеты по данным Минфина и Госкомстата РФ.

Вследствие либерализации внешней торговли многие отечественные предприятия и, прежде всего, бывшие монополисты из оборонного комплекса ощутили существенную конкуренцию на отечественном рынке со стороны импортных товаров. Падение спроса населения на отечественную бытовую технику во многом обусловлено ее более низкими техническими характеристиками и качеством при сопоставимом уровне цен на аналогичную импортную продукцию, немалую роль сыграла и хорошо поставленная рекламная компания зарубежных фирм.

С отменой директивного планирования и развитием рыночных отношений многие отечественные гражданские предприятия также составили серьезную конкуренцию предприятиям ВПК, заняв их традиционные «ниши» в области гражданского производства. Можно привести пример Липецкого металлургического завода, который по лицензии наладил выпуск холодильников «Стинол», пользующихся большим спросом у населения.

Из-за отсутствия развитых маркетинговых служб, особенно в период становления рыночных отношений, оборонные предприятия неверно оценивали спрос на свою продукцию, что отражало их слабую подготовленность к начавшимся экономическим реформам. Так, по данным выборочного обследования конверсируемых предприятий, проведенного Центром экономической конъюнктуры при Совете Министров РФ в 1994 г., каждое второе предприятие ВПК собиралось увеличить производство гражданской продукции без учета спроса на нее.

Необходимо также отметить, что с распадом СССР и «социалис­ти­ческого лагеря» были потеряны многие традиционные рынки сбы­та, а ухудшение макроэкономической ситуации и снижение инвести­ционных возможностей предприятий на многие виды технологического оборудования, ранее выпускаемого предприятиями ВПК, сузило и отечественный рынок сбыта.

Общий объем производства в оборонном комплексе (ОК) сократился в 1998 г. по сравнению с 1991 г. в пять раз, что значительно больше, чем в целом по промышленности (см. рис. 1). Еще в большей степени - почти в 10 раз - сократилось производство военной продукции. По данным Лондонского института стратегических исследований, производство отдельных видов вооружения в России в 1990-1996 гг. сократилось в десятки, а то и в сотни раз (см. табл. 3).

Рисунок 1. Динамика промышленной продукции

Таблица 3

Производство отдельных видов вооружений (шт.)

Вид вооружения

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

БМП

3 400

3 000

700

300

380

400

250

Танки

1 600

850

500

200

40

30

5

Самоходная артиллерия

500

300

200

100

85

15

20

Бомбардировщики

40

30

20

10

2

2

1

Истребители

430

250

150

100

50

20

25

Вертолеты

450

350

175

150

100

95

75

Крылатые ракеты

115

100

55

35

25

10

10

Подводные лодки

12

6

6

4

4

3

2

Источник: Military Balance IISS 1997/98.

Учитывая, что значительная часть производства военной техники идет на экспорт, обеспеченность вооруженных сил новыми видами вооружения оказывается крайне низкой. Большая часть техники исчерпала свой ресурс. Так, например, по признанию командующего ракетными войсками стратегического назначения (куда входят военно-космические силы страны) В. Яковлева, 68% спутников исчерпали свой гарантийный срок.

На столь существенное сокращение военного производства и на закупку вооружения и военной техники, кроме сокращения бюджетных расходов, существенное влияние оказало и сокращение экспорта вооружений. Так, по данным Лондонского института стратегических исследований, в 1987 г. доля СССР на рынке вооружения составляла 35%, а США - 27%, в 1991 г., соответственно, 16% и 37%. В 1996 г. она составила у России 9%, у США - 43%. Правда, по стоимостному объему экспорт военной продукции в 1995-1997 гг. оставался стабильным и был равен 3-3, 5 млрд дол. в год (см. табл. 4). В 1998 г., по оценке первого вице-премьера Ю. Маслюкова, экспорт вооружения составил около 1, 5 млрд дол. Однако в конце года был осуществлен ряд крупных поставок ВиВТ за рубеж (Кипр, Индия и др.), что позволило отдельным экспертам оценивать итоги года близкими к предыдущему.

Таблица 4

Экспорт продукции военного назначения из России в 1992-1997 гг. (млрд дол.)

Источник

1992

1993

1994

1995

1996

1997

IISS MB 97/98

в дол. 1995 г.

2, 7

3, 3

2, 8

3, 3

3, 4

4, 0

ГК Росвооружение

2, 3

2, 5

1, 7

3, 1

3, 4

3, 0

Необходимо отметить, что рынок вооружения достаточно политизирован, в том смысле, что контракт на его поставку нередко сопровождается и политическими гарантиями по обеспечению безопасности данной страны, что практикуют страны НАТО - прежде всего США. Утратив статус сверхдержавы в силу экономических проблем, Россия все в меньшей степени может выступать в качестве такого гаранта.

В целях дальнейшего совершенствования военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и устранения дублирования в работе государственных органов в указанной сфере Президентом РФ Б. Ельциным 7 декабря 1998 г. был подписан Указ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами». В соответствии с указом на министерства и ведомства возлагались следующие обязанности:

• Министерство иностранных дел: разработка и представление в установленном порядке предложений по списку государств, в которые разрешена передача продукции военного назначения, указанной в списке продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам; разработка и представление в установленном порядке предложений об установлении, приостановлении, прекращении и возобновлении военно-технического сотрудничества, о запрещении или ограничении поставок продукции военного назначения в отдельные государства в целях обеспечения выполнения решений Совета Безопасности ООН о мерах по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности, а также в целях защиты национальных интересов Российской Федерации;

• Министерство обороны: разработка и представление в установленном порядке предложений по списку продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам;

• Служба внешней разведки: соблюдение международных договоров РФ о нераспространении ядерного оружия, сокращении вооружения и разоружении, запрещении и уничтожении химического, биологического и других видов оружия массового поражения;

• Федеральная служба безопасности: обеспечение безопасности при осуществлении военно-технического сотрудничества.

3. Конверсионные программы

Гигантское сокращение производства вооружений и военной техники, осуществляемое в нашей стране с конца 80-х годов, потребовало решения на государственном уровне проблемы конверсии оборонной промышленности. За десять лет проведения конверсии было разработано четыре государственные целевые программы.

В 1989-1990 гг. была разработана первая программа конверсии оборонной промышленности и развития производства гражданской продукции в оборонном комплексе на период до 1995 г. Предусмотренные программой мероприятия должны были увеличить выпуск гражданской продукции к 1995 г. более чем вдвое по сравнению с 1988 г., прежде всего путем перепрофилирования действующих производств по выпуску ВиВТ, а также за счет наращивания мощностей по производству гражданской продукции при использовании имеющейся производственной инфраструктуры конверсируемых предприятий. В программе были определены 13 приоритетных направлений расширения выпуска гражданской продукции, причем основное внимание уделялось росту производства непродовольственных товаров народного потребления, а также технологического оборудования для перерабатывающих отраслей агропромышленного комплекса, легкой промышленности, предприятий торговли и общественного питания.

В 1989-1990 гг. реализация программы конверсии происходила относительно успешно. Общий объем производства в оборонном комплексе не снижался, рост объемов гражданской продукции практически восполнял снижение выпуска продукции оборонного назначения. Экономические условия еще позволяли обеспечивать оборонные предприятия, получавшие госзаказ на выпуск гражданской продукции, финансовыми и материальными ресурсами и необходимыми средствами на перепрофилирование производства.

Начиная с 1991 г. проблема конверсии оказалась вплетенной в сложный и противоречивый узел более общих экономических и политических проблем. С распадом Советского Союза оборонные пред­приятия лишились налаженных производственных связей, а также значительной части рынков сбыта своей продукции. Резко сократился оборонный заказ. При составлении программы конверсии предполагалось, что объем производства вооружений и военной техники должен сократиться в 1991 г. на 19% по сравнению с 1988 г., после чего до 1995 г. выпуск военной продукции будет оставаться практически на том же уровне. Однако реальное сокращение выпуска военной продукции по сравнению с 1988 г. уже в 1991 г. составило более 30%. В свою очередь с переходом к рыночным условиям хозяйствования производство гражданской продукции в оборонных отраслях стало определяться реальным платежеспособным спросом покупателей.

Для управления процессом конверсии в новых условиях в 1992 г. был принят Закон РФ «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации», а в Правительстве РФ началась разработка Государственной программы конверсии на 1993-1995 гг. Основные задачи Государственной программы были определены как сохранение и эффективное использование производственного, кадрового и инновационного потенциала оборонных отраслей путем перепрофилирования производств и создания дополнительных рабочих мест в гражданской сфере экономики, использовании его для модернизации и реконструкции экономики, развития экспортной базы и импортозамещения.

В рамках Государственной программы конверсии были реализованы конкурсные механизмы государственной поддержки приоритетных направлений конверсии. Предприятия сами составляли свои конверсионные программы, выбирая оптимальные пути перепрофилирования производства и привлекая для этого прежде всего собственные средства. Покупателей конверсионной продукции предприятия тоже должны были искать самостоятельно, изучая спрос, налаживая хозяйственные связи, в том числе внешнеэкономические. Государственное целевое кредитование программ конверсии предприятий, прошедших конкурсный отбор, должно было осуществляться через коммерческие банки. За счет бюджета предусматривалось финансирование НИОКР и дотации предприятиям по социальным выплатам и на содержание социальной инфраструктуры.

В ходе реализации программы были созданы производственные мощности по выпуску многих видов продукции гражданского назначения, отвечающей современным техническим и эксплуатационным требованиям, обеспечивающей снижение закупок по импорту и пользующейся повышенным спросом. Однако в целом контрольные показатели Государственной программы конверсии не были достигнуты. На 1993 г. Программа предусматривала увеличение производства гражданской продукции в оборонном комплексе на 12% по сравнению с 1992 г. Реально же вместо роста произошло снижение гражданского производства на 11%. В 1994-1995 гг. сокращение гражданского производства продолжалось. Ни по одной из целевых конверсионных программ новые мощности не были введены в намеченных объемах.

В связи с необходимостью реализации новых подходов к управлению процессом конверсии, в 1995 г., еще до истечения срока действия предыдущей программы, была разработана третья Государственная программа конверсии оборонной промышленности на 1995-1997 гг. В основу программы были положены следующие принципы:

• переход в условиях жестких финансовых ограничений к селективной государственной поддержке отдельных перспективных производств и видов гражданской продукции, уменьшение числа приоритетов, определенных в предыдущей Государственной программе;

• постепенный перенос акцента с инвестиционных методов государственной поддержки конверсии на организационно-инсти­ту­ци­ональные методы (расширение самостоятельности пред­при­ятий, создание рыночной системы, предполагающей свободное перемещение материальных ресурсов и рабочей силы, развитие фондового рынка и т. д.).

Программа включала в себя 8 подпрограмм организации разработки и серийного производства высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции гражданского назначения по важнейшим отраслям народного хозяйства (гражданской авиационной техники, продукции гражданского судостроения, оборудования для топливно-энергетического комплекса, наукоемкой медицинской техники, электроники, средств связи и информатики, производства материалов, комплектующих изделий и оборудования для выпуска конкурентоспособной сложной бытовой техники, технологического оборудования для перерабатывающих отраслей агропромышленного комплекса).

Финансовое обеспечение Программы предполагалось осуществить за счет конверсионного кредита, предоставляемого из федерального бюджета на возвратной основе, бюджетных ассигнований (на проведение НИОКР, выделение дотаций на выплату выходного пособия и переквалификацию работников, содержание объектов социальной инфраструктуры), а также внебюджетных источников (средств предприятий, заказчиков и др.). Для осуществления смешанного кредитования конверсионных проектов за счет государства и частных инвесторов был образован Государственный фонд конверсии.

Намеченных в Программе обобщенных показателей развития гражданского производства в оборонном комплексе достичь снова не удалось. В 1996 г. Программой предусматривалась стабилизация производства гражданской продукции в отраслях оборонного комплекса, а в 1997 г. - его рост на 3-5% к уровню 1996 г. при увеличении удельного веса гражданской продукции в общем объеме производства. Фактически же объем гражданского производства в комплексе сократился в 1996 г. по сравнению с 1995 г. на 18%, а без учета атомной промышленности - на 30%.

Невыполнение Федеральных конверсионных программ было обусловлено следующими факторами:

• неудовлетворительным финансированием технического перевооружения оборонного комплекса (в 1995 г. объем реально выделенного кредита составил 22, 5% от объема, предусмотренного в федеральном бюджете и в Программе на этот год, в 1996 г. - 11%, а в 1997 г. - 0, 85%);

• ухудшением экономического положения оборонных предприятий в связи с сокращением оборонного заказа и его недофинансированием, что р­езко ограничило собственные инвестиционные финансовые возможности предприятий;

• недоучетом изменений платежеспособного спроса, что явилось одной из причин медленной окупаемости бюджетных средств;

• недостаточно эффективным использованием высвобождаемых из военного производства мощностей и научно-производственного потенциала;

• недостаточной государственной поддержкой конверсионных предприятий (в области налогового, таможенного законодательства и т. д.);

• несоответствием реально выделенных бюджетных средств запланированным по достаточно многочисленным программам и мероприятиям по конверсии.

Однако главной причиной невыполнения первых трех программ, а также и первого этапа реализации четвертой, о которой речь пойдет ниже, стала неверная оценка Правительством макроэкономических тенденций. Вместо ожидавшейся стабилизации и последующего роста в 1993-1998 гг. наблюдался спад производства, углубление финансового и бюджетного кризиса.

Средства из федерального бюджета в рамках конверсионных программ в основном расходовались на дотации предприятиям (выплата выходного пособия, переквалификация работников, а также содержание социальной инфраструктуры), т. е. не на техническое перевооружение производства, а в основном на решение социальных вопросов. Причем доля дотаций в общих расходах на конверсию с каждым годом увеличивается. В то же время удельный вес льготного конверсионного кредита составил в 1997 г. менее 1 % всех расходов (см. табл. 5).

В основном конверсионные программы на предприятиях финансируются за счет собственных средств (42%). Коммерческие банки все меньше проявляют заинтересованность в финансировании конверсионных программ по причине высоких инвестиционных рисков. За 1994-1997 гг. их доля в общих расходах снизилась с 31% до 6%, причем основная часть кредитов коммерческих банков предоставлялась предприятиям авиационной промышленности.

Таблица 5

Структура расходов на конверсию предприятий ВПК

по источникам финансирования (%)

Годы

Все

Феде-

в том числе

Регио-

Собствен-

Кредиты

раль­ный бюджет

льготные конверси­онные кредиты

дота­ции

нальные бюджеты

ные средства

банков

1995 г.

100

34

3

12

2

33

22

1996 г.

100

32

3

26

3

46

10

1997 г.

100

39

1

34

3

42

6

Источник: данные обследований Госкомстата по 600 предприятиям ВПК.

Федеральная целевая программа реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998-2000 годы разработана в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 г. № 1081 «О ходе выполнения и задачах Правительства Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране»», исходит из решений Президента по вопросам военной реформы и основных положений Программы Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах». Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 625. Правовые основы и принципы государственной политики в области проведения конверсии оборонной промышленности обеспечивает новый Федеральный Закон «О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации», принятый в марте 1998 г. и утвержденный Президентом 13. 04. 98 г.

В новом Федеральном Законе были установлены основные понятия в области проведения конверсии, вопросы правового регулирования, государственного управления, финансирования и т. д. Определены следующие цели проведения конверсии:

• обеспечение технического перевооружения промышленности на основе эффективного использования научно-технического и производственного потенциала организаций оборонной промышленности для производства высокотехнологической и конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках продукции;

• обеспечение социальной защиты работников конверсируемых организаций, высвобождаемых в связи с проведением конверсии, в том числе посредством создания дополнительных рабочих мест в конверсируемых организациях;

• обеспечение научно-технического прогресса за счет приоритетного развития наукоемких производств;

• развитие экспортного потенциала оборонной промышленности;

• снижение экономической зависимости от импорта продукции за счет создания и развития производства продукции, аналогичной импортной;

• создание новых конкурентоспособных технологий, материалов и оборудования.

В программе также определены приоритетные направления развития: гражданская авиатехника и судостроение, электронная и медицинская техника, средства связи и информации, оптическое приборостроение, оборудование для ТЭК, производство новых материалов. Предусматривается обеспечить ввод производственных мощностей по выпуску гражданской продукции на сумму около 10 млрд руб. и создать рабочие места для 80 тысяч человек.

Главным отличием программы на 1998-2000 гг. от предыдущих являются намеченные мероприятия по осуществлению целенаправленной реструктуризации оборонной промышленности в соответствии с задачами военного строительства, по перепрофилированию и модернизации высвобождаемых из военного производства производственных мощностей под выпуск высокотехнологичной, конкурентоспособной продукции гражданского назначения, а также по обеспечению социальной защиты работников, высвобождаемых в связи с реструктуризацией.

Особое внимание уделено вопросам совершенствования механизма финансирования, имея в виду, наряду с бюджетным финансированием, более широкое использование внебюджетных источников, в т. ч. и частные инвестиции, включая мероприятия по продаже акций разрешенных к приватизации оборонных предприятий, размещение среди российских инвесторов акций учрежденных холдинговых компаний, а также средств от реализации госимущества. В то же время около 50% средств на конверсию должно было быть выделено из федерального бюджета, в том числе более половины - в виде инвестиционных кредитов. Была создана нормативно-правовая база, позволяющая обеспечить финансирование инвестиционных программ конверсии через Госконверсфонд[1].

Однако в связи с углублением финансового и бюджетного кризиса кредиты на конверсионные нужды, обеспечивающие выполнение Программы, из госбюджета за 10 месяцев 1998 г. выделены не были.

4. Социально-экономические проблемы

в оборонном комплексе

С целью привлечения квалифицированных кадров в ВПК государство на протяжении длительного времени поддерживало более высокий жизненный уровень работников «оборонки» по сравнению с другими отраслями экономики. Это выражалось не только в уровне оплаты труда, но и в создании социальной инфраструктуры на оборонных предприятиях (жилье, детские сады, оздоровительные комплексы, дома отдыха, санатории и т. д.).

Вследствие утраты монопольного положения на рынке гражданской продукции, сокращения оборонного заказа и его недофинансирования, финансово-экономическое положение предприятий комплекса резко ухудшилось, что привело к снижению уровня материального положения работающих. В настоящее время средняя оплата труда персонала на предприятиях оборонной промышленности значительно ниже, чем в других отраслях экономики, и составляет лишь 2/3 от среднего уровня оплаты труда в промышленности.

Проблемы, связанные с низким уровнем оплаты труда занятых в ОК, усугубляются длительными задержками в выплате заработной платы. На многих предприятиях и организациях ОК задержки с выплатой зарплаты превышают 4-6 и более месяцев. Нарастание задолженности по выплате заработной платы работающим по-прежнему остается одной из наиболее острых социальных проблем. Меры, которые предпринимает Правительство по ликвидации задолженности, позволяют лишь на короткий период приостановить ее рост, затем процесс вновь возобновляется.

Задолженность по заработной плате является следствием ставшего уже хроническим недофинансирования (по сравнению с планами) военного производства и несвоевременной оплаты государством заказанной и произведенной продукции. Например, в 1998 г. фактическое финансирование национальной обороны осуществлялось в размере 1/3 от плановых назначений, а закупка вооружений и военной техники - в размере 10% от планировавшихся.

В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 23 октября 1998 г. «О финансировании оборонного промышленного комплекса Российской Федерации» говорится, что «объем долга федерального бюджета предприятиям оборонного промышленного комплекса по госзаказу, финансовых потерь предприятий из-за вынужденного содержания мобилизационных мощностей, незавершенного производства, которое возникает вследствие корректировки, секвестирования и несвоевременного утверждения оборонного госзаказа, применения заменителей денег, кредитов для авансирования работ по госзаказу, несвоевременного финансирования конверсии оборонной промышленности, а также других расходов достигает 40 млрд рублей». Прямая задолженность государства предприятиям ВПК по оборонному заказу, по данным Минэкономики, составила на 1. 01. 98 г. 18, 4 млрд руб., а к концу 1998 г. она увеличилась до 25 млрд руб.

Снижение относительного уровня оплаты труда и хронические задержки с выплатой зарплаты ведут к значительному сокращению численности занятых в оборонном комплексе. При этом увольняется наиболее мобильная и квалифицированная часть работников, что приводит к снижению уровня квалификации и старению кадрового состава комплекса. В настоящее время средний возраст работников ОК составляет около 45 лет, что является одним из самых высоких показателей среди отраслей промышленности России. Не обеспечивается нормальное воспроизводство инженерно-технического персонала предприятий ОК. За последние шесть лет численность занятых сократилась более чем в 2 раза, хотя в 1997-1998 гг. темпы снижения численности работников существенно замедлились.

С целью высвобождения средств и ослабления финансового «бремени» на предприятиях оборонного комплекса с середины 90-х годов по решению Правительства начался процесс передачи жилья и объектов социальной инфраструктуры на баланс органов местного самоуправления. Однако этот процесс далеко не завершен, поскольку у местных властей не всегда имеются ресурсы для их содержания.

Наиболее сложным остается положение на градообразующих предприятиях и в «наукоградах», поскольку ранее фактически вся городская инфраструктура поддерживалась на средства предприятий ВПК. Кроме того, в таких городах более напряженная ситуация и с трудоустройством. Если в больших мегаполисах многие работники ОК уходят в другие сферы деятельности (торговля, обслуживание, малые предприятия и т. д.) или находят побочные заработки, то в городах, где вся инфраструктура строилась вокруг отдельного предприятия или института, ситуация на рынке труда, и прежде всего высококвалифицированного, напряжена гораздо сильнее.

Социальная адаптация работников ВПК, и прежде всего научных сотрудников, к новым условиям проходит неоднозначно. Если часть из них (в основном молодежь) сравнительно легко находит себе применение в других отраслях экономики, в том числе в сфере частного бизнеса, то многие ученые и конструкторы не видят себя вне «творческой» работы, поскольку заниматься разработкой сложной пусковой установки или производством простейших бытовых приборов или торговлей - это не просто разные виды деятельности, но и разный образ жизни. Многие ученые (причем не только по финансовым соображениям) уезжают за границу с целью продолжения своей научной деятельности. Таким образом, в России возникает проблема «утечки мозгов».

В целях снижения социальной напряженности в оборонном комплексе 2 сентября 1998 г. вышло Постановление Правительства РФ № 1017 «Об утверждении Порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета на социальную поддержку работников организаций оборонного комплекса в связи с реструктуризацией и конверсией оборонной промышленности на 1998-2000 годы», в котором предусмотрено выделение средств из федерального бюджета конверсируемым организациям оборонного комплекса на:

• частичное возмещение затрат по фонду оплаты труда работников, высвобождаемых из военного производства и в связи с реструктуризацией организаций (величина этих дотаций формируется исходя из общей суммы выделенных из бюджета средств и численности персонала, высвобожденного из военного производства);

• частичное возмещение затрат на содержание объектов социальной инфраструктуры, находящихся на балансе организаций (размер средств, выделяемых из федерального бюджета на содержание инфраструктуры, определяется исходя из размеров потерь прибыли организаций, обусловленных глубиной конверсии и невозможностью ее восполнения за счет других источников, в том числе увеличения производства гражданской продукции).

* * *

Осознавая, что значительная часть проблем ОК вызвана тем, что государство не в состоянии вовремя расплатиться за оборонный заказ, правительство в 1998 г. приняло определенные меры, направленные на смягчение финансовых проблем предприятий ВПК. Эти меры включают, в частности:

• запрещение возбуждения процедуры банкротства в отношении предприятий, имеющих стратегическое назначение для обеспечения безопасности страны, и внесенных в список предприятий, приватизация которых запрещена, т. к. банкротство таких предприятий означает его фактическую приватизацию;

• отказ от мер принудительного взыскания недоимок по налоговым платежам в федеральный бюджет к предприятиям, которым задолжали оплату по оборонному заказу (Решение ГНС РФ от 21. 07. 98 г.);

• списание задолженности по пеням за просрочку уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные фонды в связи с несвоевременной оплатой предприятиям и организациям государственного оборонного заказа в 1994-1997 гг. (Решение Правительства РФ от 1 декабря 1998 г.).

Эти достаточно важные меры носят все же половинчатый характер. Учитывая, что производство вооружения на многих предприятиях оборонного комплекса опустилось значительно ниже критического технологического уровня, для того, чтобы не срывать планы модернизации и снабжения современным оружием Вооруженных сил, необходимо:

1) Осуществить меры по стабилизации финансово-экономи­чес­кого положения предприятий ВПК, в т. ч. по решению проблемы задолженности. Речь может идти как о погашении государством своих долгов по оборонному заказу (в проекте бюджета на 1999 г. предлагается переоформление задолженности по госзаказам в ценные бумаги с реструктуризацией долга на 3-4 года), так и о возможном списании части задолженности предприятий по платежам в федеральный бюджет.

2) Более активно проводить мероприятия по реструктуризации оборонной промышленности, созданию основного ядра ВПК и концентрации в нем военного производства; ускорить создание крупных научно-производственных объединений и других интегральных структур в ВПК; повысить управляемость оборонных предприятий.

3) Улучшить качество планирования государственного оборонного заказа и его финансирование в соответствии с бюджетными возможностями, что позволит снизить объемы незавершенного производства и омертвленных финансовых и материальных средств.

4) Сократить количество федеральных целевых программ и проектов, требующих государственной поддержки, исходя из существующих финансово-экономических ограничений. В дальнейшем осуществлять планирование указанных программ в рамках имеющихся финансовых ресурсов.

5) Проводить активную финансовую политику (бюджетно-налоговую, тарифную, таможенную и т. д.) поддержки научных и высокотехнологичных производств ВПК.

[1] «Положение о порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и условиях их конкурсного отбора», утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 143.

Глава 22

СОСТОЯНИЕ СФЕРЫ НИОКР *

1. Государственная научная политика

Факт глубокого структурного и общесистемного кризиса российской науки уже давно признан всеми специалистами. Вместе с тем, было бы неправомерно считать этот кризис исключительно следствием радикальных экономических преобразований 90-х годов. Оценивая политику государства в сфере исследований и разработок, необходимо учитывать особенности национального научно-иннова­ци­онного комплекса, унаследованного Россией от СССР, и весь комплекс проблем, сформировавшийся к моменту начала рыночных реформ.

Кризисные явления в развитии научно-технического комплекса СССР возникли уже в 70-80-е годы. По мере замедления темпов экономического роста, экстенсивный путь развития сферы исследований становился слишком обременительным для экономики, во многих областях исследований количество и качество выделяемых на науку средств оказывалось недостаточным для сохранения паритета по отношению к другим промышленно развитым странам. По многим направлениям науки уже в 70-80-е годы наметилось серьезное отставание от мирового уровня. Исключение составляли в основном области исследований, связанные с обороной, исследованием космоса и т. п., где за счет концентрации ресурсов удавалось удерживать передовые позиции. Вместе с тем институциональная структура и основные механизмы функционирования этой сферы были адекватны той экономической системе и тем задачам, которые она была призвана решать[1].

Однако неэффективность централизованной системы управления, ее неспособность решить основные задачи социального и экономического развития в полной мере относится и к развитию сферы исследований и разработок, являвшейся неотъемлемой частью плановой экономики. Основным недостатком науки советского образца, так же как и многих других секторов, была низкая эффективность использования ресурсов.

В результате к началу 90-х годов научный комплекс СССР в целом и Российской Федерации, в частности, характеризовался следующими основными чертами.

1) Наука осуществляла масштабные исследования по чрезвычайно широкому спектру направлений, который явно превосходил ресурсные возможности. И это при том, что огромные масштабы затрат на НИОКР превратились в ощутимое бремя для бюджета и национальной экономики, переживающей затяжной период нулевых или отрицательных темпов развития.

2) Выделяемые на исследования ресурсы использовались крайне нерационально, особенно в секторе оборонных исследований, где «накладные» расходы порой многократно превышали затраты на собственно научные исследования и разработки.

3) В сфере исследований и разработок сформировалась специфическая и крайне негибкая институциональная структура. Большая часть исследований осуществлялась в очень крупных научно-исследовательских организациях, слабо связанных с производством, не зависящих от предприятий ни организационно, ни финансово. Предприятия по большей части не имели стимулов к техническому развитию, а научно-технические организации стимулов к реализации своих инноваций на практике.

4) В результате такого «независимого» развития деформировалась стадийная структура НИОКР. Имела место гипертрофия прикладных исследований, не завершавшихся внедрением, при неадекватно низкой доле опытно-конструкторских работ.

5) Несмотря на наличие формальной централизованной системы управления научно-техническим развитием, потенциал оказался раздробленным по различным министерствам и ведомствам. Отсутствовал эффективный механизм распространения нововведений и передачи их в другие отрасли. По существу, отсутствовала и единая научно-техническая политика. Не было конкуренции между организациями различных министерств, что позволяло мирно сосуществовать как эффективным, так и крайне неэффективным, слабым в научном отношении организациям.

6) Экстенсивный тип развития, характерный для всей национальной экономики, распространялся и на сферу НИОКР. Существующие организации и подразделения очень редко ликвидировались и продолжали функционировать десятилетиями, проводя исследования в областях, где не было шансов получить значимые результаты.

7) Централизованная система управления стимулировала крайне неравномерное развитие научно-технической сферы по регионам России, что привело к сверхконцентрации научного потенциала в Московском регионе и Санкт-Петербурге, где было сосредоточено до половины всех научно-технических ресурсов.

8) Изолированное развитие науки в отрыве от мировой, ограничения на научные контакты, совместные проекты с зарубежными научными организациями не только приводили к снижению эффективности исследований, но и создавали огромные и трудно преодолимые барьеры на пути встраивания в мировую науку даже после того как ограничения были сняты.

Качественно новые социально-экономические и политические условия, сформировавшиеся в результате преобразований начала 90-х годов в России, требовали коренных изменений национальной инновационной системы. Это было связано как с изменением целевых установок государства, так и трансформацией всей системы взаимоотношений между секторами, экономическими субъектами и индивидуумами. Результатом явились быстрые с исторической точки зрения изменения.

«Трансформационный шок» был связан в первую очередь с такими факторами как исчезновение государственного патернализма, предоставление значительной свободы в выборе направлений деятельности отдельным ученым и исследовательским коллективам, а также с либерализацией отношений с внешним миром, интенсивным встраиванием национального научного комплекса в мировую науку. Важнейшим следствием реформ стало формирование рыночных спроса и предложения в сфере исследований и разработок и, соответственно, рыночных цен. И по объему и по структуре платежеспособный спрос не соответствовал имевшейся структуре предложения, что и предопределяло необходимость адаптации науки к новым условиям функционирования.

В 1993 г. экспертами ОЭСР был подготовлен оценочный доклад по состоянию научно-технической и инновационной политики в России, в котором исходя из экономических возможностей страны прогно­зи­ро­ва­лось сокращение численности научно-технического персонала до 300 тыс. чел., т. е. примерно втрое. Мнение экспертов ОЭСР в свое время вызвало резкую критику со стороны представителей отечественной науки, однако, развитие событий в последующие годы пока подтверждает обоснованность такого прогноза. Представляется, что своевременное признание неизбежного радикального сокращения науки на уровне государства позволило бы осуществить такое сокращение, если и не менее болезненно, то по меньшей мере более эффективно.

Процесс адаптации сферы исследований и разработок к этим новым реалиям происходил на фоне структурного и общего экономического кризиса переходного периода. Этот период был и остается периодом высокой неопределенности, неустойчивости развития. Переходный период резко сместил приоритеты всех субъектов хозяйственной деятельности, начиная от государства и кончая отдельным индивидуумом, в сторону текущих краткосрочных задач, резко сузив горизонты планирования, в ущерб задачам среднесрочного и долгосрочного развития. Неудивительно поэтому, что немногие сектора и отрасли оказались в более жестких условиях адаптации, чем сфера исследований и разработок, деятельность которой по определению ориентирована в значительной степени на задачи будущего развития.

В результате адаптация науки и отдельных научных организаций в последние годы представляла собой не только (и, возможно, не столько) приспособление к условиям современной рыночной экономики, но и преимущественно к «правилам игры» переходной экономики, далекой как от советской модели, так и от экономики промышленно развитых государств. Базовое противоречие государственной научной политики, особенно в первый период реформ, заключалось, на наш взгляд, в попытке внедрения форм организации и механизмов функционирования в сфере исследований и разработок, характерных для стран с развитой рыночной экономикой, которой в России еще не существовало.

Концепция реформирования науки в начале 90-х годов явно или неявно базировалась на следующих принципах:

• сокращение объемов государственного финансирования, сопровождающееся демонтажом плановой системы финансирования научных организаций и переходом к финансированию конкретных проектов;

• создание системы множественных источников финансирования, выделяющих финансирование на конкурсной основе;

• усиление селективности государственной поддержки через механизмы программно-целевого финансирования;

• ликвидация ограничений на деятельность научно-иссле­до­ва­тельских организаций и предоставление свободы в поиске заказ­чиков и ценообразовании на научно-техническую продукцию.

Такое изменение принципов государственного регулирования сферы исследований, разработок и инноваций в 1992-1998 гг. в общих чертах соответствовало принципам формирующейся рыночной экономики. Об этом свидетельствуют позитивные сдвиги в принципах финансирования исследований, появление новых форм организационной и экономической поддержки инновационного бизнеса, постепенное формирование системы налогового стимулирования науки и инноваций, законодательное обеспечение прав интеллектуальной собственности.

Однако большинство позитивных тенденций развивалось в ограниченных рамках, система государственного управления оказалось очень консервативной и инерционной, новые цели государственной научной политики не были реализованы в полной мере, их законодательное обеспечение несовершенно, к тому же оно запаздывает или откладывается на неопределенные сроки (как в случае с налоговым кодексом).

В целом провозглашенная политика реформирования научной сферы реализовывалась крайне медленно и не всегда последовательно. Причиной этого было не только и не столько недостаточное желание органов исполнительной власти (прежде всего Министерства науки и технологий), сколько объективные трудности, связанные с тяжелым системным кризисом в экономики и ограниченными возможностями организаций к быстрой адаптации, а также активным сопротивлениям реформам части научных организаций, в частности Академии наук.

В 1992 г. началось создание системы российских фондов для конкурсного финансирования исследований. Первым был Российский фонд фундаментальных исследований (РФФИ). Средства Фонда формируются за счет фиксированного процента отчислений от общей суммы бюджетных расходов на науку и предназначены в первую очередь для грантов исследовательским коллективам и отдельным ученым на проведение перспективных исследований. Кроме этого, Фонд предоставляет субсидии на поддержание научной инфраструктуры, финансирует информационно-издательскую деятельность в науке и расходы по проведению конференций и семинаров. В 1994 г. из РФФИ было выделено финансирование гуманитарных наук и учрежден самоуправляемый Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ).

По ходу реформ создавалась сеть внебюджетных фондов для финансирования отраслевых и межотраслевых НИОКР, финансируемых в основном за счет отчисления предприятиями, объединениями и организациями определенного процента средств от себестоимости продукции. Некоторые фонды получают в основном бюджетные средства.

Другим важнейшим направлением государственной научной политики являлось развитие программно-целевых методов финансирования (ПЦФ). К сожалению эти методы во многом унаследовали несовершенные и неэффективные процедуры, характерные для советской плановой системы, и оказались не в состоянии решить основную свою задачу - концентрацию ограниченных ресурсов на небольшом числе приоритетных напрвлений исследований. В целом по всей совокупности анализируемых НТО в гражданских отраслях доля ПЦФ в общем объеме бюджетного финансирования НИОКР в течение 1994-1995 гг. составляла около 86%, при этом в промышленности и в прочих отраслях производственной сферы (транспорт, связь, строительство и т. д.) этот показатель составляет почти 100%. Основная часть (46-48%) бюджетных средств на проведение НИОКР в рамках ПЦФ была получена через федеральные целевые программы (ФЦП) в пределах средств, предусмотренных на проведение НИОКР по данным программам. Далее следуют государственные научно-технические программы (ГНТП), на которые приходится 36-40% от общего объема ПЦФ.

Уже к концу 1992 г. и особенно с 1993 г. ключевым тезисом государственной научной политики становится «сохранение научного потенциала». По существу это означало отказ от принципа финансирования проектов и возвращение к практике поддержки организаций, то есть к ориентации преимущественно на поддержку научной деятельности как таковой, нежели на ее результаты, выраженные в различной форме, - от новых идей в фундаментальной науке до опытных образцов в прикладных исследованиях и разработках. Подобная ситуация характерна для различных элементов организационно-экономического механизма и проявляется, например, в преобладании в структуре бюджетных расходов финансирования научных организаций над поддержкой работ по приоритетным направлениям науки, неразвитости системы государственных контрактов, установлении налоговых и т. п. льгот для организаций, нежели для исследований и разработок как вида деятельности, отсутствии развитой системы оценки научных организаций и программ.

Каким образом происходила деформация исходных принципов реформирования хорошо видно на примере программы создания Государственных научных центров (ГНЦ), которая являлась и является одной из наиболее приоритетных для государственной научной политики. Первоначально предполагалось, что государственные научные центры будут формироваться из наиболее сильных подразделений, работающих в той или иной приоритетной области исследований, и будут обеспечены в полном объеме государственным финансированием. В дальнейшем эта программа превратилась в процедуру отбора отдельных уже действующих научно-исследовательских институтов, получавших лишь часть своего финансирования (как правило, не более 50%) из государственного бюджета. Существенное реформирование или реструктуризация этих институтов не являлись условиями получения статуса ГНЦ.

Первый этап формирования сети государственных научных центров был завершен в 1994 г. Из более чем 4000 научных организаций России статус ГНЦ был присвоен 61 институту. В 1997 г. была проведена переаттестация ГНЦ, в результате которой статус сохранили 54 организации из 61, так как по решению Президиума РАН 7 академических институтов вышли из состава ГНЦ. Затем статус ГНЦ был присвоен еще 5 научным организациям и, таким образом, в настоящее время этот статус имеют 59 НИИ. ГНЦ охватывают 14 научных направлений, среди которых ядерная физика и атомная энергетика, химия и новые материалы, авиация и другие.

Фактически вместо создания принципиально новой формы организации исследований в приоритетных областях была реализована программа «смягчения» процессов адаптации незначительного числа (впрочем, как правило, довольно крупных) организаций к новым условиям. Средств бюджета оказалось недостаточно, чтобы обеспечить даже этим немногим отобранным «счастливчикам» нормальные условия для исследовательской деятельности.

Результаты анализа деятельности Центров за период 1995-1996 гг. показали, что, хотя статус ГНЦ положительно повлиял на ситуацию в научных организациях, эффект оказался ниже ожидаемого вследствие несбалансированности форм поддержки и невыполнения обязательств государства перед Центрами. Так, ежегодно выделяемое ГНЦ бюджетное финансирование фактически составляло в среднем 30-40% от запланированного уровня.

В этой связи стоит отметить, что во многом неудачи реформ в сфере исследований и разработок были связаны с хронически невыполнением государством своих бюджетных обязательств. На протяжении всех лет реформ плановые проектировки бюджетных расходов на научные исследования ни разу не были выполнены. В отдельные годы расходы составляли менее 50% первоначально выделенных средств. Нестабильность финансирования приводила к невозможности формировать долгосрочные (или хотя бы среднесрочные) программы исследований, к тому, что выделенных средств хватало часто в лучшем случае только на оплату труда работников, но не на закупку материалов или оборудования, необходимых для успешного проведения работ.

2. Влияние спроса

Анализ всего периода реформ 1992-1998 гг. показывает, что основным, «сквозным» фактором, определявшим интенсивность и направления трансформации системы исследований и разработок, выступал совокупный внутренний спрос на услуги этого сектора. Падение ВВП и неравномерность сжатия производства по отраслям и секторам экономики во многом предопределяло изменения и объемов и структуры этого спроса (табл. 1).

Таблица 1

Внутренние затраты на исследования и разработки (млрд руб.)

Показатель

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Внутренние затраты на иссле­до­вания и раз­работки:

в действующих ценах

20, 0

140, 6

1317, 2

5146, 1

12149, 5

19393, 9

24450, 0

26, 6*

в постоянных ценах 1989 г.

7, 3

3, 2

3, 1

2, 9

2, 4

2, 6

2, 8

2, 8

* деноминированных рублей.

Источники: Наука России в цифрах, 1998. М.: Центр исследований и статистики науки, 1998; Социально-экономическое положение России, № XII, 1998.

Основным источником платежеспособного спроса на исследования и разработки оставался государственный бюджет, расходы которого в основном и определяли динамику ресурсных показателей.

Государственный спрос на исследования и разработки. Снижение общего и особенно государственного спроса на науку в России было обусловлено прежде всего резким сокращением государственного оборонного заказа. Вплоть до второй половины 80-х годов значительную часть общих затрат на науку в бывшем СССР составляли исследования и разработки оборонного назначения[2].

В 1991 г. на долю исследований и разработок оборонного назначения приходилось примерно 43% расходов на науку. В переходный период произошло и сокращение оборонных программ и снижение доли исследований и разработок в общем объеме военных расходов с 19, 8% в 1989г. (данные по СССР) до приблизительно 8, 1% в 1996 г. То есть падение затрат на оборонные исследования и разработки оказалось более резким, чем сокращение затрат на закупку вооружений и иных компонентов оборонных расходов. В результате к 1995 г. доля оборонных НИОКР снизилась до 25, 7%. Удельный вес оборонных исследований и разработок в общем их объеме в России ныне находится примерно на том же уровне, что и в других ядерных державах - США, Великобритании и Франции.

Затраты бюджета на финансирование оборонных НИОКР (по разделу «Национальная оборона») достигли минимума в 1994 г., составив 0, 87% от общей суммы бюджетных расходов. В последующие два года величина этого показателя увеличилась до уровня 1, 2% (по фактическому исполнению). В 1996 г. расходы на оборонные НИОКР должны были составить 35, 9% от общей суммы бюджетных ассигнований на науку (по плану), однако уровень недофинансирования по этой статье затрат был относительно ниже, чем по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу». В результате доля затрат на оборонные НИОКР по фактическому исполнению увеличилась до 38, 1%.

В течение 1997-1998 гг. по предварительным оценкам происходило дальнейшее смещение пропорций в распределении бюджетных ассигнований на науку в пользу оборонного сектора. В бюджете на 1997 г. было предусмотрено увеличение расходов на финансирование НИОКР по разделу «Национальная оборона» до 43, 1% от объема бюджетного финансирования науки, в 1998 г. - до 49, 2%.

Что касается исследований в гражданских отраслях, то необходимо констатировать, что приоритет развития науки в системе целей государственной политики был и остается крайне низким на протяжении всего периода реформ. Это объясняется как остротой других социально-экономических проблем, требующих государственного финансирования, так и более эффективным лоббированием своих интересов различными отраслевыми и финансовыми группами[3]. После некоторого повышения доли расходов на науку в бюджетных ассигнованиях в 1994-1995 гг. в дальнейшем происходило сокращение этой доли. В бюджет 1998 г. была заложена цифра в 2, 23%. Характерно, что это было сделано уже после принятия закона «О науке и государственной научно-технической политике», где зафиксирована нижняя граница в 4%.

Согласно плановым проектировкам бюджета, в 1997 г. расходы на НИОКР должны были составить уже более 5% от общей суммы бюджетных расходов, однако фактическое исполнение научного бюджета не превышало 60% от первоначальных сумм (исполнение по расходам в целом составило 74, 5%). В 1998 г. бюджетные ассигнования на науку составили 6, 4 млрд руб. при плановых проектировках в 11, 2 млрд руб.

Спрос со стороны негосударственного сектора. В отличие от развитых индустриальных стран в России государство остается основным источником финансирования отраслевой науки: в 1996 г. примерно 59% суммарных средств бюджета и государственных организаций были направлены в предпринимательский сектор. Доля частных источников в затратах на исследования и разработки в данном секторе в нашей стране - 33, 9% в 1996 г. (без учета внебюджетных фондов) - является самой низкой в Центральной и Восточной Европе (за исключением Румынии), не говоря уже о странах ЕС.

Ликвидация института отраслевых фондов поставила буквально на грань катастрофы в первую очередь крупные отраслевые научно-технические центры, обеспечивавшие в прошлом формирование научных заделов в интересах всей отрасли, а не отдельных предприятий. В порядке компенсации было принято решение о формировании отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ за счет добровольных отчислений предприятий и организаций в размере 1, 5% себестоимости реализуемой продукции с включением отчисленных средств в себестоимость продукции (работ, услуг). Внебюджетные фонды могли создаваться федеральными министерствами и ведомствами, а также корпорациями, концернами и ассоциациями. Фонды не наделялись правами юридического лица и действовали от имени ведомств или объединений, которыми они были созданы.

Резкое падение объемов финансирования НИОКР за счет двух рассмотренных источников (средств предприятий и централизованных фондов) привело к ситуации, когда шансы на выживание как фундаментальной, так и прикладной науки практически целиком стали зависеть от бюджетного финансирования.

В целом же доля средств предпринимательского сектора в структуре источников финансирования НИОКР продолжает устойчиво снижаться, с 20% в 1994 г. до 15, 3% в 1996 г. Наиболее благополучные в финансовом отношении отрасли промышленности, прежде всего экспортно-ориентированные, выходят на другую модель финансирования исследований и разработок, отличную от используемой остальной частью предпринимательского сектора. Так, по нашей оценке, в газовой, нефтяной и химической промышленности, черной и цветной металлургии доля финансирования исследований и разработок из федерального бюджета составляет менее одной пятой общих объемов по отрасли (вплоть до 1% в газовой промышленности), в то время как остальная часть в основном обеспечивается предприятиями[4].

Большая часть экспортных отраслей в России, как хорошо известно, относится к ресурсо-производящим отраслям, объективно менее наукоемким, чем отрасли обрабатывающей промышленности (исключение составляет производство вооружений). Даже относительно более благополучное положение с финансированием исследований и разработок в этих отраслях не могло компенсировать отсутствие финансирования со стороны обрабатывающей промышленности.

Сложившаяся траектория развития инновационных процессов в экономике не позволяет рассчитывать на заметный рост промышленного финансирования НИОКР и в ближайшей перспективе.

Развернутый анализ изменения структуры источников финансирования НИОКР показывает, что в условиях фактически реализованного характера реформирования экономики адаптация сферы НИОКР в течение всего периода 1992-1997 гг. представляла собой процесс практически нерегулируемого свертывания объемов исследований вслед за уменьшающимся спросом на научно-технические разработки, который не могли остановить и усеченные программы государственной поддержки. Наблюдаемые в научно-технической сфере кризисные явления отражают именно процесс установления рыночного равновесия между существующим уровнем внутреннего спроса на продукцию и услуги сферы исследований и разработок и их предложением со стороны национального научно-технического комплекса при демпфирующей роли государства под лозунгом сохранения наиболее важных элементов научного потенциала страны.

Драматизм ситуации заключается как в относительной избыточности предложения НИОКР по сравнению с реально существующим платежеспособным спросом и возможностями государственной поддержки, так и в низких темпах адаптации научных организаций к изменившимся объемам и структуре негосударственного платежеспособного спроса. Причем в течение ближайших лет положение в сфере НИОКР к лучшему не изменится, поскольку равновесие еще не достигнуто.

К числу важнейших недостатков государственной научной политики в рассматриваемый период следует отнести недостаточное внимание к косвенным методам стимулирования и регулирования научной деятельности, к созданию благоприятной среды для научных организаций, работающих на частый сектор. В первую очередь это относится к налоговому законодательству.

В начале переходного периода создатели научно-технической продукции были поставлены в один ряд с другими плательщиками налогов, и на них в полной мере распространился жесткий налоговый пресс. В части основных видов налогов это отразилось в следующем.

Выполненные научно-исследовательские, опытно-конструк­тор­ские и технологические работы облагались налогом на добавленную стоимость (НДС) по основной ставке в 28%. Научно-технические организации наравне с обычными налогоплательщиками уплачивали налог на прибыль по ставке в 32%. Тяжелым бременем были для многих организаций налоги на имущество и землю. Наличие большой территории или крупных дорогостоящих установок, что было характерно для наиболее передовых головных отраслевых организаций, превращалось из преимущества в недостаток.

Так, например, во Всесроссийском научно-исследовательском институте железнодорожного транспорта МПС России годовая сумма платы за землю составляла 158 млн руб. или 53% к объему работ 1992 г. В научно-исследовательском институте химического машиностроения, где 96% занимаемой площади приходится на полигон по испытанию систем жизнеобеспечения космических кораблей и орбитальных станций, годовая сумма платы за землю составляла 33 млн руб. (около 58% годового объема работ 1992 г.).

Аналогичное положение складывалась и в организациях, деятельность которых связана с использованием крупногабаритных дорогостоящих установок, стендов, оборудования и т. д. В частности, в Центральном научно-исследовательском институте специального машиностроения налог на имущество составил 25 млн руб. при величине расчетной прибыли в 14 млн руб. В Московском радиотехническом институте сумма налога на имущество достигла почти 70% от размера прибыли. В Государственном научно-исследовательском и проектном институте редкометаллической промышленности сумма налога на имущество (8, 6 млн руб.) более, чем в четыре раза превысила размер планируемой прибыли.

Правительственный вариант проекта Налогового кодекса, утвержденный Государственной Думой в первом чтении в апреле 1998 г., поначалу предусматривал упорядочивание (фактически отмену) большинства налоговых льгот, в том числе и адресованных науке. Усилиями научной общественности, Миннауки и соответствующих комитетов Государственной Думы и Совета Федерации в нем удалось сохранить такие важные льготы, как освобождение от НДС оборудования и материалов, ввозимых в Россию в качестве безвозмездной помощи для совместных научно-исследовательских работ; взимание с аккредитованных научных организаций земельного налога по минимальной ставке; уменьшение налогооблагаемой базы на расходы по патентованию и пользованию информационными системами и др. Важная особенность нового Кодекса - предоставление налоговых льгот только научным организациям, прошедшим аккредитацию (ее главное условие - чтобы объем научно-технической продукции составлял не менее 70% оборота).

Отсутствие эффективных методов косвенной поддержки научной деятельности заменялось предоставлением отдельным организациям или типам организаций налоговых льгот. Однако и в этом случае льготы, предоставляемые федеральными органами власти, вступали в противоречия с интересами местных и региональных бюджетов, которые отнюдь не всегда шли на предоставление налоговых «по­бла­жек».

Если процесс сокращения НИОКР был практически неизбежным, то уровень падения научного потенциала при условии надлежащих мер регулирования мог быть меньшим. Значительная часть ресурсов в сложившейся в дореформенный период структуре науки отвлекалась на содержание «балластной», не способной к эффективной деятельности части, как научных кадров так и целых организаций. Хотя оптимальным сценарием было перераспределение ограниченных ресурсов в пользу наиболее перспективных направлений исследований, эффективно работающих организаций и наиболее квалифицированных кадров, на практике процессы адаптации развивались по иному сценарию.

3. Институциональные преобразования

Как уже отмечалось, одной из особенностей организации советской (и российской) науки к моменту начала реформ являлось преобладание крупных научно-исследовательских организаций, юридически независимых от промышленных предприятий или ВУЗов. Вместе с тем, концепция реформирования системы финансирования науки, предложенная в 1992 г., неявно базировалась на опыте промышленно развитых стран Запада, в первую очередь США, где значительная часть прикладных и фундаментальных исследований проводится в рамках научных центров крупных корпораций, либо в университетах.

Движение к организационно-институциональной структуре, соответствующей рыночной экономике, должно было бы происходить в следующих направлениях:

• развитие негосударственного сектора исследований за счет формирования сектора корпоративного (заводского - по терминологии советского периода) сектора исследований и разработок на промышленных предприятиях;

• образование слоя малых инновационных организаций (венчуров);

• интеграции части фундаментальной науки с сектором высшего образования;

• ликвидации части институтов, не нашедших своего места на рынке.

На практике структура изменилась крайне незначительно. К началу 1997 г. в России насчитывалось 4122 научные организации. За период с 1990 г. их число уменьшилось на 11%, прежде всего за счет резкого сокращения конструкторских и проектных организаций, выполняющих исследования и разработки. Основной формой организации исследований в России по-прежнему остаются научно-исследовательские институты, обособленные от высших учебных заведений и предприятий (2360 институтов или 70% общего числа научных организаций в 1996 г.).

Практические результаты акционирования научно-исследо­вательских институтов показали, что многие надежды на решение проблем отраслевого сектора науки за счет смены одного собственника (государства) на другого (акционеров - научные коллективы и частные инвесторы) не оправдались.

К концу 1993 г. было приватизировано более 500 объектов науки, в том числе в оборонном секторе. К началу 1997 г. в научно-технической сфере 253 организации находилось в частной собственности и 824 организации - в смешанной (с участием государства и частных лиц), включая иностранную собственность, что составляет 26% всех организаций, выполняющих исследования и разработки.

Из более чем 600 научных организаций оборонного комплекса 277 были преобразованы в акционерные общества, в том числе 165 - с долевым участием государства. Однако цели приватизации (опти­ми­зация организационной структуры институтов, привлечение инвестиций) не были достигнуты. Государство не получило доходов в результате акционирования научных организаций, а последние - инвестиций для развития своего научного потенциала.

В самом начале приватизации наиболее активно приватизировались отраслевые научно-исследовательские институты и научно-технические подразделения промышленных предприятий. Доминирующей формой приватизации стало преобразование государственных научно-исследовательских институтов в акционерные общества открытого типа. Коммерческий и инвестиционный конкурсы, продажа на аукционах и выкуп арендованного имущества, использовались редко. Условие сохранения профиля научно-технической организации оказалось слишком непривлекательным для частного инвестора в условиях общего экономического спада. В ряде случаев приватизация научных организаций сопровождалась фактическим изменением профиля деятельности или по меньшей мере радикальным сокращением объемов выполняемых работ.

Ситуация в приватизированных институтах не позволяет говорить о том, что они стали полноправными участниками рынка научно-технической продукции и могут служить альтернативой государственному сектору науки.

Во-первых, в 2/3 случаев приватизации научно-технических объектов государство сохранило за собой контроль над приватизируемыми институтами путем закрепления контрольного пакета акций или «золотой» акции в федеральной собственности. Поэтому в большинстве случаев приватизированные институты оказались в смешанной собственности, где акции были поделены между государством и частными лицами. Частными лицами чаще всего выступали сами научные коллективы. Ни о привлеченных извне инвестициях, ни о структурной перестройке институтов при приватизации в этом случае не было и речи.

Во-вторых, экономическое положение приватизированных институтов продолжает оставаться тяжелым: не сформирован портфель заказов на выполнение исследований и разработок, не хватает финансовых средств для завершения уже имеющихся проектов, уровень оплаты труда научных сотрудников существенно ниже, чем в промышленности и по стране в целом, во многих институтах выплата зарплаты происходит с опозданием из-за отсутствия денег на счетах.

В-третьих, одним из отрицательных последствий приватизации стало то, что многие институты лишились опытно-эксперимен­таль­ных производств, что нарушило отлаженный механизм перехода от реализации прикладных проектов к разработкам на основе полученных результатов.

В этих условиях понятно, почему кроме официально регулируемой приватизации, адаптация научно-технической сферы к рыночным реформам сопровождается так называемой спонтанной приватизацией, при которой происходит отчуждение отдельных компонентов собственности научных организаций различными категориями работников. Многие государственные институты «обросли» многочисленными малыми предприятиями, в которых используются оборудование и интеллектуальная собственность этих институтов. Результаты выборочного обследования показали, что существует некий неформальный контракт между руководством институтов и научными сотрудниками: «в обмен на бесконфликтное предоставление первым возможностей сохранить свою позицию (должность) и участвовать в доходах от спонтанной приватизации институтской недвижимости, высшее звено дает научным сотрудникам возможность спонтанно приватизировать оборудование и интеллектуальную собственность»[5].

В отношении неэффективных приватизированных научных организаций, имеющих задолженности по расчетам с государством и другими предприятиями и организациями, целесообразно проводить политику банкротства этих организаций с целью их реорганизации и оздоровления (введение внешнего управления, санация). Имеющаяся нормативная база, в частности, закон «О несостоятельности (банкротстве) «, правительственное постановление «О мерах по повышению эффективности применения процедур банкротства» (№ 476 от 22. 05. 98 г.) - дают достаточно оснований для проведения такой политики. Уже имеются прецеденты в этой области. Так, например, одно из малых предприятий, которому задолжал ГНЦ Летно-исследовательский институт им. М. М. Громова (ЛИИ), подало на должника в суд, который признал ЛИИ банкротом. В отношении последнего должна начаться процедура банкротства.

Не получила широкого распространения и деятельность венчурных организаций, в первую очередь в силу отсутствия специализированных фондов венчурного финансирования и недостатка законодательной базы в этой области. Однако, в последние годы в этой области происходят заметные позитивные сдвиги.

Заметный прогресс в этой области, свидетельствующий о проведении целенаправленной политики, наблюдается с 1997 г. При совместном участии Миннауки, Минэкономики и Минфина России был создан первый «настоящий» венчурный фонд и объявлен конкурс для отбора управляющей компании. Из 50 претендентов конкурсной комиссией был выбран научно-производственный центр «Солитон-НТТ», специализирующийся с 1991 г. на коммерциализации проектов по созданию оптоэлектронной аппаратуры, лазерного, микроволнового оборудования и других наукоемких технологий.

В соответствии с требованиями конкурса фирма представила портфель предложений к финансированию проектов на сумму более 10 млн дол., что свидетельствует о наличии достаточно серьезной финансовой поддержки со стороны рыночных финансовых структур. По оценкам, эта сумма может пятикратно увеличиться даже без участия иностранного капитала, хотя включение в проект иностранных инвесторов является вполне реальным. Заинтересованность частного капитала была в значительной степени обеспечена за счет организационного и финансового участия государства. Предполагаемый уровень поддержки создает существенно более льготные условия для инвесторов по сравнению со сложившейся практикой венчурных инвестиций в промышленно развитых странах.

Развитие венчурного финансирования в ближайшие годы предусматривается постановлением Правительства РФ от 01. 03. 98 г. № 374, согласно которому право осуществлять высокорисковое финансирование инновационных проектов получили отраслевые внебюджетные фонды, а также Федеральный фонд производственных инноваций и Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (два последних - за счет средств, полученных на возвратной основе).

Процесс интеграции науки и высшей школы также проходил не слишком интенсивно. Хотя имеется довольно много примеров создания в ВУЗах базовых кафедр, преподавание на которых осуществляют научные работники крупных исследовательских институтов, объем собственно научных исследований в высшей школе неуклонно снижался.

Число высших учебных заведений, выполняющих исследования и разработки, снизилось в 1990-1996 гг. с 453 до 423, что составляет лишь 10, 3% общего количества научных организаций. Следует добавить, что вновь созданные частные вузы не ведут исследований и разработок. Это связано как с нерентабельностью в нынешних условиях этого вида деятельности, так и необходимостью длительного периода становления научных коллективов и школ прежде чем они могут выполнять НИОКР на достаточно высоком уровне. Таким образом к началу 1997 г. исследования и разработки проводились лишь в половине российских высших учебных заведений.

4. Кадры и материально-техническая база

При снижении расходов на исследования и разработки в 1990-1996 гг. на 76% в реальном исчислении численность исследователей упала за этот период на 49%. В 1997 и 1998 гг. темпы сокращения численности персонала, занятого исследованиями и разработками снизились и составили 5, 7 и 5, 8% соответственно. Само по себе сокращение численности кадров в научной сфере нельзя рассматривать как однозначно отрицательное явление. Российской науке требовалось избавление от накопленного в дореформенный период кадрового «балласта», приводившего к «проеданию» огромных финансовых ресурсов. Однако ожидания, что в условиях рынка сработают механизмы саморегуляции и в научных организациях произойдет «отбраковка» избыточных и непродуктивных кадров, не оправдались.

Угроза для российской науки заключается не просто в сокращении численности научных кадров, а в качественной структуре еще остающегося в науке персонала. Результаты практически всех исследований состояния кадрового потенциала науки подтверждают, что сферу НИОКР покидают в основном наиболее квалифицированные и работоспособные специалисты. Незначительная численно, но как правило наиболее продуктивная часть ученых переезжает для работы за рубеж, где помимо высокой оплаты имеются лучшие условия для исследований. В ряде направлений, таких как медицина, привлекательной оказывается частная практика. Специалисты в области экономических и технических наук мигрируют в бизнес, на промышленные предприятия, в органы управления. Наименее мобильны, согласно ряду обследований, оказываются специалисты в области физико-математических наук.

Отток кадров из науки в первую очередь является результатом ухудшающейся ситуации с оплатой труда в сфере науки, но в определенной степени это связано и с невозможностью самореализации из-за недоступности современного оборудования, материалов и информационного обеспечения. Следует подчеркнуть, что уход из коллектива даже незначительной части ведущих сотрудников приводит к сокращению реальных масштабов научной деятельности, осуществляемой оставшимся персоналом.

Сокращение численности и изменение структуры занятости исследованиями и разработками непосредственно связано с тенденциями динамики рынка труда и в целом носит стихийный характер в отсутствие целенаправленного его регулирования со стороны государства. Основным его фактором стал добровольный отток работников из науки: в 1996 г. он составил 60% общего оттока кадров из этой сферы против 14% уволенных по сокращению штатов. При этом в первую очередь речь идет о так называемой «внутренней утечке умов», т. е. переходе квалифицированных и сравнительно молодых специалистов в сферу бизнеса. Открывшиеся здесь широкие возможности позволили многим ученым относительно легко найти высокооплачиваемую, перспективную работу; как следствие, многие руководители банков, инвестиционных и промышленных компаний, совместных предприятий, крупных коммерческих структур имеют ученые степени. По данным Центра межрегиональных и миграционных исследований РАН, полученным в рамках проекта РГНФ «Внешняя и внутренняя миграция научных кадров: оценка экономических последствий», внешняя и внутренняя миграция соотносятся примерно как 1: 10.

Такое перераспределение квалифицированных кадров, безусловно, способствовало подъему новых для России отраслей рыночной экономики, но, очевидно, явилось и серьезным ударом по отечественной науке.

В то же время менее квалифицированные работники, испытывая трудности с трудоустройством, зачастую возвращаются на низкооплачиваемые должности в бюджетные организации, пополняя вспомогательный и прочий обслуживающий персонал. В 1996 г. такие работники составляли две трети притока кадров в сферу науки; на долю исследователей приходилась лишь четверть, что, впрочем, не имело особого значения для пополнения их численности, поскольку эта величина не превышала 2% наличной численности исследователей. На фоне невысокой квалификации вспомогательного и обслуживающего персонала и абсолютного сокращения численности исследователей приходится констатировать, что на пороге XXI века почти 40% занятых в российской науке не имеют высшего образования.

Сложившееся положение связано не только с известными проблемами сокращения финансирования НИОКР, но и с отсрочкой реформирования системы трудовых отношений и найма на работу в научной сфере. В начале 90-х годов был проведен достаточно масштабный эксперимент по отработке принципов использования контрактной системы в науке, однако развития он не получил, в том числе и по соображениям социального порядка (выявленный масштаб высвобождения «балласта» был признан недопустимо высоким с точки зрения влияния на уровень потенциальной безработицы в крупных городах, где сконцентрированы научные организации).

Сокращение численности научных кадров идет неравномерно, приводя к определенным изменениям в их структуре по секторам. Наибольшее снижение занятости было отмечено в секторе высшего образования - на 14, 3% в 1994-1996 гг. по сравнению с 11, 3% в среднем по стране. Это выразилось не только в сокращении численности персонала научно-исследовательских подразделений вузов, но и в падении занятости исследованиями и разработками профессорско-преподавательского состава по совместительству. Исследовательская работа в условиях недостатка финансовых средств в высших учебных заведениях оплачивается значительно ниже, чем, например, преподавание в платных вузах и на разного рода курсах, что снижает ее привлекательность в глазах преподавателей. Так, в 1995 г. зарплата в подразделениях вузовской науки была примерно в 1, 3 раза ниже, чем по вузам в среднем. Как следствие, численность персонала в вузовском секторе продолжает сокращаться, а его доля в структуре научных кадров ныне не превышает 5%.

Наиболее острой кадровой проблемой, по мнению большинства специалистов, стало «старение» науки и нарушение преемственности поколений. Падение престижа науки и низкая оплата труда отталкивают молодежь от научной работы. В то же время представители старших возрастных групп искусственно продлевают свое присутствие в науке, поскольку возможности успешного трудоустройства в других сферах для них минимальны, а в научных организациях занимаемое ими положение является, как правило, экономически приемлемым.

Статистическая отчетность не содержит данных о возрастной структуре научного персонала, поэтому для более точной оценки ситуации в этой области использованы результаты обследования, проведенного в 1996 г. по 1600 организациям 38 министерств и ведомств. В рамках этого обследования изучались, в том числе, и вопросы изменения возрастной структуры научных кадров по категории исследователей.

Обобщенная оценка мнений специалистов из отраслей сводится к тому, что с точки зрения влияния на эффективность и перспективы деятельности научных организаций решающим фактором выступает массовый выход из научно-технической сферы специалистов наиболее продуктивного среднего возраста при отсутствии пополнения кадров за счет молодежи. Уменьшение, а иногда и отсутствие перспективного кадрового резерва неизбежно приведет в будущем к занятию вакантных научно-руководящих должностей специалистами с более низким уровнем квалификации и отразится на уровне выполняемых НИОКР.

Сводные данные по всей совокупности анализируемых НТО свидетельствуют о постепенном снижении доли исследователей в возрасте до 30 лет и в возрасте 30-49 лет. Одновременно соответствующими темпами возрастает удельный вес исследователей старших возрастных групп (50-59 лет и более 60 лет). Наиболее отчетливо тенденция «старения» проявилась в НТО непроизводственной сферы, где за полтора года доля исследователей в возрасте до 50 лет снизилась с 56, 8 до 53, 3%.

Сопоставление данных за 1988 г. [6] и результатов обследования 1996 г. показывает, что доля научных работников (исследователей) в возрасте до 50 лет снизилась с 78 до 55%, в возрасте от 50 до 60 лет - возросла с 17 до 31%, в возрасте старше 60 лет - увеличилась с 5 до 13%.

Таким образом, произошло значительное увеличение доли научных работников старших возрастных групп. В отношении кадров младшей возрастной группы данные двух обследований прямо несопоставимы (вследствие различий выделявшихся возрастных интервалов), но все же они убедительно свидетельствуют о резком сокращении доли молодых специалистов в сфере НИОКР. Не решили проблемы омоложения научных кадров и некоторые меры государственного регулирования, направленные на закрепление молодых кадров в сфере НИОКР (предоставление отсрочки по военной обязанности, повышение стипендий в аспирантуре и т. д.).

В частности, анализ структурных характеристик движения персонала, занятого научными исследованиями и разработками в отрасли «Наука и научное обслуживание» в 1995-1996 гг. показал, что доля выпускников ВУЗов в общей численности персонала, принятого на работу в научные организации, составляет только 5-6%. Почти 60% ученых, уволившихся из академических институтов, были моложе 40 лет. Данные категории персонала, как правило, в меньшей степени связаны возрастными ограничениями и должностным положением и отличаются более высокой социальной мобильностью. Среди выехавших за границу ученых из Российской академии наук доля специалистов в возрасте до 30 лет составила почти 20%, в возрасте от 30 до 40 лет - 40%. При этом из общего числа выехавших за границу ученых этих двух возрастных групп почти половина выехала на постоянное место жительство.

Весьма показательными являются и результаты опроса выпускников ведущих ВУЗов (МГУ, МГТУ, МФТИ, МИФИ, МАИ, МИЭМ): более половины из них не собирается работать по специальности, при этом более 50% имеют желание уехать в другую страну, в основном - безвозвратно. В качестве причины указывается более высокий уровень доходов ученых на Западе и возможность научной самореализации. Более 80% студентов считают эмиграцию ответной реакцией на отношение государства к ученым и их труду.

Изменение характеристик материально-технической базы в сфере НИОКР определялось прежде всего острой недостаточностью финансовых средств в научных организациях и сокращением целевого бюджетного финансирования. Кроме того, на первом этапе кризиса научные организации, стремясь сохранить наиболее трудно восполняемый ресурс - научные кадры организации науки, используя предоставленную им возможность свободного распределения средств, резко сократили инвестиции в материально-техническую базу.

Только за 1992 гг. они уменьшились в 7 раз, но даже эта цифра не отражает полностью падения, поскольку одновременно изменилась структура капитальных вложений. Если в 1990 г. 75% инвестиций приходилось на закупки оборудования, то в 1993 г. эта доля составила только 25%. Реально это означает, что в 1993 г. было закуплено примерно в 30 раз меньше приборов и оборудования для научных исследований, чем в 1990 г. Одновременно сократились закупки энергии и материалов для исследований.

При этом следует отметить, что основные фонды науки в большинстве своем не отвечали современным требованиям и в дореформенный период. По имеющимся оценкам, явно недостаточным был уровень оснащенности научных организаций специализированной исследовательской техникой и наиболее сложными научными приборами (электронными микроскопами, спектрометрами, хроматографами и т. д.). Низкой оставалась фондовооруженность труда в науке и в опытно-экспериментальных производствах. Относительно более благополучное положение наблюдалось в оборонном секторе НИОКР и в области фундаментальных исследований.

По данным единовременного статистического обследования материально-технической базы научных организаций в 1989 г. 50% машин и оборудования НТО имели срок службы менее 5 лет, 30% машин и оборудования имели возраст 6-10 лет, и 20% оборудования находилось в эксплуатации более 10 лет[7]. Из общего числа наиболее крупных машин и оборудования только 0, 4% (в стоимостном выражении) имели технический уровень, превышающий мировые достижения.

В новых условиях деятельности структура расходов НТО включала в себя две основные статьи: заработную плату и коммунальные платежи. Покупка оборудования была фактически прекращена. В результате процесс обновления технологической базы НИОКР резко замедлился. Удельный вес машин и оборудования в общей стоимости основных фондов неуклонно снижался в течение всего анализируемого периода и достиг уровня 28, 8% в 1996 г.

Результаты обследования, проведенного в 1995 г., показывают, что возрастная структура машин и оборудования научных организаций значительно ухудшилась. По данным на 1 января 1995 г. удельный вес машин и оборудования в возрасте до 5 лет составил только 8%, срок службы от 5 до 10 лет имело 27% оборудования, более 10 лет - 65%. По группе научных приборов, устройств и лабораторного оборудования, непосредственно влияющих на научно-технический уровень исследований и разработок, возрастная структура несколько лучше (до 5 лет - 15%, от 5 до 10 лет - 24%, более 10 лет - 61%), однако доля морально устаревшего и физически изношенного оборудования со сроком службы более 10 лет и по этой группе остается недопустимо высокой.

Не менее драматическая ситуация наблюдается и в отношении опытно-экспериментального оборудования НТО. В сравнении с 1989 г. доля научно-экспериментального оборудования со сроком службы менее 5 лет снизилась с 41 до 7%, а доля эксплуатируемого более 10 лет оборудования возросла с 30 до 71%.

В сложившихся условиях обновление и развитие материально-технической базы собственными силами научных организаций практически невозможно. В результате быстрого устаревания приборной базы в научных организациях практически невозможным будет в ближайшее время получение результатов исследований и разработок, сопоставимых с мировым уровнем.

5. Кризис 1998 г. и перспективы развития науки

К началу 1998 г. стало казаться, что после бурных изменений в начале 90-х годов развитие российской сферы исследований и разработок вошло в своеобразную «колею». Стабилизировался уровень государственного финансирования (в реальном исчислении), эволюционное постепенное сокращение науки и процесс адаптации организаций позволяли надеяться на то, что в ближайшие годы будет достигнут баланс между спросом и предложением в этой отрасли.

В 1996 и 1997 г. наметилась тенденция к росту затрат на исследования и разработки (в постоянных ценах): на 6, 4% в 1996 и на 9, 1% в 1997 г. Изменилась и направленность инновационной активности предприятий: если до 1996 г. инновационная активность предприятий ограничивалась практически исключительно сменой номенклатуры и частичной модернизацией технологических процессов, то с 1996 г. появились первые признаки, которые можно трактовать как позитивные изменения: объем затрат на внедрение процесс-инноваций составил по сравнению с предшествующим годом 103% (в сопоставимых ценах), а доля этих затрат выросла с 39 до 48%, то есть произошло смещение пропорций от продуктовых нововведений к технологическим. Одновременно возросло на 6% число предприятий, осваивающих нововведения в целях снижения энергозатрат Предполагалось, что прогнозируемое оживление промышленного производства обеспечит спрос со стороны негосударственного сектора и позволит начать решение накопившихся структурных проблем.

К 1998 г. была сформирована в общих чертах нормативно-законодательная база: приняты Закон о науке и Закон об интеллектуальной собственности, Концепция развития науки, Научная доктрина, готовился к принятию Налоговый Кодекс, предусматривавший льготный характер налогообложения затрат предприятий на исследования и разработки. Произошли позитивные сдвиги в области регулирования венчурной деятельности.

С целью совершенствования правовой системы в области интеллектуальной собственности в настоящее время формируется пакет законодательных документов под общим названием «О принципах государственной политики по развитию рынка интеллектуальной собственности и вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности», содержащий более 30 актов, включая федеральные законы «О внесении изменений в Патентный закон Российской Федерации», «О внесении изменений в закон «О товарных знаках», «О коммерческой тай­не», «О служебных изобретениях», «О патентных поверенных» и др.

Кризис 17 августа по существу перечеркнул надежды на эволюционное развитие ситуации. Девальвация рубля и развитие инфляционных процессов, во-первых, обесценили финансовые средства организаций, сделали практически недоступными импортные материалы и научное оборудование, а, во-вторых, усилили дифференциацию научных организаций между теми, кто имел выход на зарубежные заказы или имел валютные поступления от непрофильной деятельности (например, сдачи в аренду помещений) и теми организациями, которые ориентировались на внутренний рынок.

Последнее обстоятельство означает, что в ближайшее время наиболее эффективной формой адаптации науки, как на уровне организаций, так и на уровне отдельных исследователей, станет поиск зарубежных заказов. С одной стороны это будет способствовать ускорению интеграции российской науки в мировую, но, с другой - будет означать, что структура фронта исследований в России во все меньшей степени будет ориентироваться на структуру национальной экономики.

В настоящее время сложно оценить масштабы сокращения платежеспособного спроса на исследования и разработки со стороны негосударственного сектора, но уже очевидно, что государственный спрос резко сократится. Проект бюджета на 1999 г. (табл. 2), с учетом инфляции в 1998 г. и прогнозируемой инфляции на 1999 г. (в лучшем случае в 50%), предусматривает практически трехкратное сокращение государственных ассигнований на развитие гражданской науки в реальном исчислении.

Таблица 2

Плановый бюджет на фундаментальные исследования и содействие НТП (1998-1999 гг., млрд руб.)

Статья расходов

1998

1999

1999/1998 (%)

Фундаментальные исследования и содействие НТП, всего

11, 16

11, 43

102, 5

Фундаментальные исследования

5, 08

5, 13

101, 0

Разработка перспективных технологий и приоритетных направлений НТП

6, 08

6, 30

103, 7

Такое сокращение почти эквивалентно шоку 1992 г. и может спровоцировать новую волну неуправляемого спада масштабов научно-исследовательской и инновационной активности, усиление негативных структурных изменений в ресурсном и кадровом потенциале.

Вместе с тем 1998 г. наглядно продемонстрировал бесперспективность надежд на прямое государственное финансирование. Очевидно, что перспективы развития науки и техники будут тесно связаны с развитием спроса на исследования и разработки со стороны негосударственного коммерческого сектора экономики. Девальвация рубля, повышая конкурентоспособность отечественного производства, дает шанс определенным секторам обрабатывающей промышленности расширить свою нишу на внутреннем и внешнем рынках. В этой связи, в настоящее время главными задачами государственной научной политики являются создание стимулов инновационной деятельности предприятий и «расшивка» наиболее узких мест в области институциональной структуры, в механизмах взаимодействия научных и инновационных организаций с потребителями их продукции, как в предпринимательском, так и государственном секторе экономики, а также разработка системы мер по ускорению адаптационных процессов.

Ускорение процессов адаптации требует решения ряда проблем, как вне науки, так и внутри самого сектора. Необходимо сделать выгодными для субъектов инновационной деятельности вложения в исследования и разработки, снизить уровень экономического риска при таких вложениях. Необходимо также повысить эффективность использования ресурсов на микроуровне, что предполагает высокий уровень менеджмента. Следует стимулировать создание новых рыночных форм инновационной деятельности, в том числе в области инфраструктуры (информационное обеспечение, маркетинг и т. д.).

* Данная глава подготовлена на базе аналитического исследования «Адаптация научно-инновационной сферы России к рыночным условиям и пути повышения ее эффективности», выполненного в Бюро экономического анализа в 1998 г.

[1] Анчишкин А. И. Наука, техника, экономика. М.: Наука, 1986; Наука в экономической структуре народного хозяйства. М.: Наука, 1990.

[2] Прямых статистических данных о доле оборонных исследований в затратах на науку в СССР не существовало. По некоторым оценкам эта доля достигала 70-75%, однако, следует подчеркнуть, что исследовательские оборонные организации выполняли в СССР значительный объем и гражданских исследований и разработок.

[3] В науке относительно успешно защищала свои интересы только наиболее организованная часть академической науки - Российская Академия наук.

[4] Финансовые известия, 16 апреля 1998 г., стр. 4.

[5] Проблемы прогнозирования. 1995, № 4, с. 81.

[6] Россия в цифрах. Крат. стат. сб. /Госкомстат России. М.: Финансы и статистика, 1996.

[7] Народное хозяйство СССР в 1989 г.: Статистический ежегодник / Госкомстат СССР. М.: Финансы и статистика, 1990.


Описание предмета: «История экономики»

История экономики - это наука об экономической жизни людей в различных культурах и обществах, рассмотренной ретроспективно: систематизируя факты экономической действительности, выявляя и формулируя закономерности экономических аспектов человеческой деятельности и выдвигая на этой базе гипотезы развития человеческого общества.

Процесс исторического развития общественного производства в конкретных формах отдельных стран в различные эпохи, экономическая политика государств, сдвиги, происходящие в развитии производительных сил.

Литература

  1. ТЭК и экономика России: ВЧЕРА - СЕГОДНЯ - ЗАВТРА. Взгляд из 2009 г. (Ежегодный обзор). – М.: ИАЦ Энергия, 2012. – 0 с.
  2. А.Н. Борисов. Об обществах с ограниченной ответственностью. Комментарий к Федеральному закону от 8 февраля 1998 г. №14-ФЗ. – М.: Юстицинформ, 2010. – 576 с.
  3. В.Н. Лившиц, С.В. Лившиц. Системный анализ нестационарной экономики России (1992-2009). Рыночные реформы, кризис, инвестиционная политика. – М.: Поли Принт Сервис, 2010. – 452 с.
  4. Трансформационная экономика России. – М.: Финансы и статистика, 2006. – 616 с.
  5. С.Б. Иванов. Выступление на XI Петербургском международном экономическом форуме (июнь 2007 г.). – М.: Ленанд, 2007. – 76 с.
  6. Концепция развития национальных отраслей экономики России. – Астрахань: Астрахань, 2008. – 92 с.
  7. Пакет законодательной инициативы по восстановлению монетизации экономики России и созданию финансового института развития - Государственного внебюджетного инвестиционно-кредитного фонда Российской Федерации (ГВИКФ) (+ CD-ROM). – М.: Научный эксперт, 2010. – 152 с.
  8. Сергей Гуриев, Эндрю Качинс, Андерс Ослунд. Россия после кризиса. – М.: Юнайтед Пресс, 2011. – 399 с.
  9. Владимир Удалов. Зависимость экономики России от мировых нефтяных цен. – М.: Спорт и культура-2000, 2011. – 192 с.
  10. Д.И. Кокурин, К.Н. Назин. Формирование и реализация инфраструктурного потенциала экономики России. – М.: ТрансЛит, 2011. – 336 с.
  11. Региональная экономика. – М.: Юнити-Дана, 2009. – 528 с.
  12. Влияние глобальных изменений климата на функционирование экономики России. – М.: УРСС, 1998. – 104 с.
  13. А.И. Бедрицкий, В.Г. Блинов, П.Н. Варгин, А.П. Метальников. Влияние климатических и географических условий и структурных особенностей экономики России на антропогенную эмиссию парниковых газов. – М.: ИАЦ Энергия, 2008. – 40 с.
  14. В.Л. Малышев. От производства к продукту. О возможности "прыжка" в развитии экономики России. – М.: Экономика, 2013. – 416 с.
  15. Г.И. Невельской, М.С. Высоков, М.И. Ищенко. Подвиги русских морских офицеров на крайнем востоке России. 1849-1955 г. При-Амурский и При-Уссурийский край. Посмертные записки адмирала Невельского (комплект из 2 книг). – М.: Рубеж, 2013. – 1160 с.
  16. Стратегия. Современна ли Россия, № 1, 1998. – М.: Стратегия, 1998. – 208 с.
  17. Виталий Тупчиенко,Н.Барменкова,Сергей Шишов,Л.Шубцова,Г.Семикина,С.Борзов,Георгий Поляк. Региональная экономика. – М.: Юнити-Дана, 2013. – 464 с.


Образцы работ

Тема и предметТип и объем работы
Индикаторы уровня жизни
Экономика
Курсовая работа
40 стр.
Качество жизни населения
Экономика
Курсовая работа
38 стр.
Безработица как вид социального риска в современной России
Экономика
Диплом
60 стр.
Доходы и дифференциация населения. Государственная политика и регулирование доходов
Экономика государств
Курсовая работа
28 стр.



Задайте свой вопрос по вашей проблеме

Гладышева Марина Михайловна

marina@studentochka.ru
+7 911 822-56-12
с 9 до 21 ч. по Москве.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.

Контакты
marina@studentochka.ru
+7 911 822-56-12
с 9 до 21 ч. по Москве.
Поделиться
Мы в социальных сетях
Реклама



Отзывы
Василий
Преподаватель проверил работу после вашего сопровождения. В целом все хорошо.