Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

КЕРИМОВ Александр Джангирович

Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование

Специальность: 12.00.02 - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Москва - 1999

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

3 I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. В политической жизни демократических государств особо важное значение принадлежит парламенту. Само слово "парламент" происходит от французского "parler" - говорить, что подчеркивает сущностное назначение парламентской деятельности: парламент - это не просто государственный орган, который "делает законы", не "законодательное ведомство", а широкий, представительный форум, где народные избранники путем дебатов и обсуждений вырабатывают отвечающую интересам государства политику и на ее основе определяют архитектонику законов, выстраивают систему законодательства.

Парламент призван выступать мощным и надежным инструментом, используя который общество реализует крупномасштабные задачи, обеспечивая тем самым его поступательное развитие, создавая необходимые основы и гарантии для достойного и благополучного существования граждан. Едва ли можно переоценить значение этого института, если учесть, что на него возлагается обязанность направлять движение общественного организма по правовому руслу. Именно он должен путем законотворчества устанавливать и поддерживать в стране необходимый правовой порядок, утверждать режим законности.

Успешное выполнение столь ответственной миссии зависит от целого ряда условий как объективного, так и субъективного порядка и прежде всего от того, насколько точно парламент, определяя свои цели и задачи, улавливает и отражает основные тенденции эволюции данного социума, а также в какой мере эти цели и задачи сообразуются с реальными возможностями их претворения в действительность, соизмеряются с состоянием экономики, политики, культуры, отвечают потребностям и интересам людей, согласуются с их нравственными принципами, обычаями, традициями, взглядами, умонастроениями, мнениями и т.п.

Для парламента любой страны соблюдение отмеченных выше условий является отнюдь не простым делом. Для высшего же представительного учреждения России оно усложняется и актуализируется многократно, что объясняется спецификой переживаемого российским обществом исторического периода, который можно по праву охарактеризовать как переходный и вместе с тем глубоко кризисный.

Преодоление трудностей этого периода невозможно без учета мирового опыта, накопленного в государственно-правовой сфере. Использование данного опыта, разумеется, предполагает тщательное изучение как его достижений и удач, так и ошибок и просчетов. С этой точки зрения чрезвычайно важным представляется творческое осмысление теории и практики парламентаризма Франции, страны с богатейшими, устойчивыми и своеобразными парламентскими традициями, детально отработанной системой конституционного права, наконец, страны, с которой Россию связывает многовековая история плодотворного сотрудничества.

В целом, историческое развитие Франции, прошедшее через революционные и эволюционные этапы, периоды реставрации и стагнации, было продуктивным в смысле политического творчества, определения приоритетов в области организационных форм государственной жизни, рационализации взаимоотношений между государством и гражданским обществом.

Французский парламентаризм - явление фундаментальное, представляющее интерес во многих отношениях. Несомненно, что именно сегодня его внимательный, скрупулезный анализ будет способствовать определению адекватных путей выхода из кризиса, охватившего не только финансово-экономическую, социально-культурную и духовно-нравственную сферы жизни российского общества, но и область его государственно-политических отношений.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Отечественная юридическая наука уделяла серьезное внимание французскому конституционному и, в частности, парламентскому праву. Широко известны труды Боботова С.В., Даниленко В.Н., Доморацкой Э.И., Ковлера А.И., Крутоголова

5

М.А., Крыловой И.С., Маклакова В.В., Савицкого П.И., Серебренникова В.П. и др.

При всей бесспорной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам данной отрасли права в полной мере удовлетворен. Имеющиеся источники не отражают в достаточной степени богатого опыта парламентаризма во Франции, их количество явно не соответствует широте охвата и глубине разработанности этих проблем во французской литературе. Кроме того, со времени выхода в свет подавляющей части публикаций прошел довольно длительный период, ознаменовавшийся серьезными переменами как в конституционном механизме Пятой Республики (1958г.-н./вр.) в целом, так и в организации и деятельности высшего законодательного органа страны. К сожалению, инновации последних лет, связанные, в частности, с законами о децентрализации начала 80-х годов, существенные сдвиги в политической системе и гражданском обществе оказались, за редким исключением, вне поля зрения наших исследователей.

Учитывая особенности сложившейся ситуации, диссертант стремится восполнить образовавшийся пробел и пытается рассмотреть вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных ученых-правоведов и государствоведов. Среди многих подобных вопросов автор выделяет главным образом те, анализ которых, с его точки зрения, окажется необходимым для рационализации и совершенствования функционирования Федерального Собрания Российской Федерации, в особенности для нахождения и отработки технологических норм, правил и организационных процедур, адекватных специфике условий, в которых действует этот институт ныне.

Вполне понятно, что диссертант опирается на исследования советских и российских специалистов в области конституционного права, теории и истории государства и права, политических и правовых учений, социальной философии. Среди них: Авакьян С.А., Баглай М.В., Бекяшев К.А., Васильев А.В., Васильев Р.Ф., Вильданов Р.Х., Габричидзе Б.Н., Дурденевский В.Н., Елисеев

Б.П., Жидков О.А., Жилинский С.Э., Златопольский Д.Л., Ильинский И.П., Исаев И.А., Кобец Н.Г., Козлова Е.И., Колбасов О.С., Крылов Б.С., Кудрявцев В.Н., Кузнецов В.И., Кузнецов М.Н., Кутафин О.Е., Лазарев Б.М., Лазарев В.В., Лейбо Ю.И., Лучин В.О., Мальцев Г.В., Манфред А.З., Марченко М.Н., Миронов О.О., Мишин А.А., Михалева Н.А., Осипов Г.В., Панарин А.С., Пиголкин А.С., Пискотин М.И., Пронина B.C., Соловьева С.В., Страшун Б.А., Тихомиров Ю.А., Топорнин Б.Н., Туманов В.А., Тункин Г.И., Чиркин В.Е., Чистяков О.И., Шамба Т.М., Экимов А.И., Энтин Л.М., Яковлев В.Ф., Яценко И.С. и др.

Вместе с тем автор широко использует французскую научную литературу, непосредственно относящуюся к теме диссертации. Имеются ввиду прежде всего труды Авриля П., Амеллера М., Амона Ф., Ардана Ф., Арона Р., Багенара Ж., Бирнбаума П., Брэбана Г., Бурдона Ж., Бюрдо Ж., Веделя Ж., Главани Ж., Гогеля Ф., Гюше И., Деббаша Ш., Дебре М., Демишелей А. и Ф., Дэзандра Ж., Дюамеля А., Дюверже М., Дюпа А., Жаннени Ж.-М., Жеоржеля Ж., Жикеля Ж., Кадара Ж., Капитана Р., Клюзеля Ж., Конака Ж., Лаврова Д.-Ж., Лапорта Ж., Лё Порса А., Леклерка К., Лесажа М., Локе П., Люшера Ф., Маскле Ж.-К., Массона Ж., Мишеля И., Моса Д., Мюзелека Р., Ориу А., Пакте П., Пароли Ж.-Л., Паскаллона П., Пикемаля М., Прело М., Пуантье Ж.-М., Пьера Е., Риверо Ж., Рисси Ж.-К., Сюра С., Тропе М., Тюлара М.-Ж., Фабра М.-А., Фаворе Л., Филипа Л., Фуайэ Ж., Шандернагора А., Шантебу Б., Шварценберга Р.-Ж. и др.

Названные исследователи анализируют особенности политической системы Франции, государственного строя Пятой Республики, а также показывают, какое конкретное выражение нашли они в механизме парламентской деятельности, сложившемся после 1958г. Некоторые из перечисленных ученых обращаются непосредственно к рассмотрению проблем организации и работы палат высшего представительного учреждения страны.

Раскрытию темы диссертации способствовало изучение таких основополагающих правовых документов, как Конституции

Франции (ныне действующая и предшествующие), Регламенты палат парламента, законы, ордонансы, декреты, определяющие структуру, правовой статус, формы и способы функционирования парламента и его звеньев, а также тщательный анализ соответствующих законодательных актов Российской Федерации.

Цель и задачи исследования. Диссертационная работа имеет своей основной целью осмысление теории и практики современного французского парламентаризма, включая прежде всего правовой анализ актуальных проблем организации и деятельности высшего законодательного органа, как его центрального звена.

Поставленная цель достигается в ходе решения следующих общих и частных задач:

- развитие теории классификации форм правления, выявление своеобразия и определение места французского парламентаризма в предлагаемом автором варианте этой классификации;

- характеристика положения и роли парламента в политико-государственной системе современной Франции;

- рассмотрение внутренней организации французского парламента, статуса и функций его структурных подразделений;

- анализ французского законодательного процесса, его отдельных стадий с акцентом на участии в нем руководящих (Бюро, Конференции председателей) и рабочих органов (постоянные, специальные, смешанные паритетные комиссии, парламентские группы) высшего представительного учреждения страны;

- изучение законодательной регламентации и практики парламентского контроля за исполнительной властью (деятельность постоянных комиссий по сбору информации и по контролю, институт комиссий по расследованию и комиссий по контролю, процедура письменных депутатских вопросов);

- выявление конкретных форм реализации принципа гласности заседаний Национального Собрания - нижней палаты французского парламента;

*

- раскрытие механизма участия парламента в процедуре изменения Конституции;

- характеристика и оценка конституционной реформы 1995г., ее реального значения для усиления роли парламента.

На основе проведенного анализа диссертант формулирует конкретные предложения рекомендательного характера, направленные на оптимизацию работы палат Федерального Собрания Российской Федерации, совершенствование российского парламентаризма, а также предлагает и обосновывает свое определение парламентаризма в целом как одного из базовых понятий науки конституционного права.

Объектом диссертационного исследования являются регулируемые французским законодательством отношения, складывающиеся в процессе функционирования парламента Пятой Республики, его взаимодействия с другими высшими государственными органами и обществом в целом.

Предметом исследования выступают правовые аспекты сущностных черт современного французского парламентаризма, особенности организации и деятельности его основного элемента -высшего представительного учреждения страны.

Методологические основы диссертационного исследования. При определении методологии диссертационного исследования автор исходил прежде всего из сложности и неоднородности самого предмета этого исследования. Поэтому основу методологии познания проблем современного французского парламентаризма и, в первую очередь, его центрального института - высшего законодательного органа страны составил системно-структурный подход. Благодаря избранному подходу диссертант рассматривает названный институт не как самодостаточное, автономное учреждение, существующее изолировано от всех других элементов политической системы, а как необходимую, неотъемлемую и в то же время специфическую принадлежность этой системы.

Кроме того, использование системно-структурного подхода позволило выработать представление о французском парламенте, как о целостном образовании и вместе с тем показать место и назначение составляющих его частей, проанализировать

существующие между ними взаимосвязи и взаимодействия и, тем самым, вскрыть особенности организационного строения и внутреннего механизма функционирования данного государственного органа.

Выявление своеобразия структуры и деятельности центрального представительного учреждения Пятой Республики, его положения и роли среди других политических институтов оказывается возможным благодаря использованию целого ряда иных научных методов. В этом отношении несомненную ценность обнаруживает сравнительно-правовой приём исследования. Трудно переоценить и то значение, которое принадлежит в раскрытии темы формально-юридическому методу. Он также открывает перспективу решения сложного вопроса об юридическом статусе парламента, или о том положении, которое занимает данный орган в пространстве конституционно-правового поля.

Автор стремится избежать взгляда на парламент как на статичный, раз и навсегда данный организм. Это становится возможным благодаря использованию конкретно-социологического и, в особенности, исторического метода, обязательным требованием которого является анализ любого социального явления в контексте исторического времени, его прошлого, настоящего и будущего.

Важной особенностью диссертационной работы является сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней познания проблем парламентаризма современной Франции. Безусловно, главным для автора выступает теоретический анализ, который опирается на результаты разработки данной темы, зафиксированные в соответствующих изданиях французских и отечественных исследователей. Именно в них находит свое завершенное выражение предшествующая работа ученых по осмыслению означенной проблематики. Изучением литературных источников многократно ускоряется и интенсифицируется многотрудный процесс продвижения к истине.

Тем не менее, при раскрытии темы автор исходил из необходимости дополнения научно-теоретического анализа

10

эмпирическим. Он учитывал, что последний обладает своими преимуществами. Их игнорирование, по мнению диссертанта, способно исказить представление о парламентаризме и парламенте, привести исследователя к ошибочным заключениям. Становясь на эмпирический путь познания, автор "имел дело" уже не с идеальным объектом или, точнее, не с его идеальным образом, сформулированным в той или иной научной публикации, а с реальным объектом, выступающим необходимой составляющей самой действительности.

Диссертант учитывал, что на этой стадии познания реализуется возможность проверки и пополнения данных научно-теоретического анализа сведениями, представлениями и впечатлениями, которые он получил в процессе непосредственного изучения жизнедеятельности парламента Франции, а именно: присутствуя на заседаниях Национального Собрания и Сената, создаваемых ими рабочих органов, и наблюдая при этом за содержательной и организационной сторонами их деятельности, беседуя с депутатами и сенаторами, работниками аппаратов обеих палат и административных секретариатов парламентских групп, изучая различного рода нормативно-правовые документы и т.п.

Наконец, сочетание названных уровней познания позволило сделать достоянием общественности малоизвестные конкретные события и факты из современной французской политической жизни и парламентской практики.

Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что автор сосредоточил свое внимание именно на тех проблемах современного французского парламентаризма, рассмотрел именно те аспекты организации и функционирования палат высшего представительного учреждения Пятой Республики и формируемых ими органов, которые либо вовсе не подвергались анализу в отечественной правовой науке, либо изучены явно недостаточно.

Диссертант формулирует, аргументирует и выносит на защиту следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы.

п

•Предлагается и обосновывается авторская концепция парламентаризма как одного из базовых понятий науки конституционного права.

Сфера парламентского бытия, с точки зрения автора, по своей природе многослойна и иерархична. Парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает сущностями нескольких порядков. Он структурируется на трех основных уровнях: условно говоря, собственно парламентском, то есть на уровне самогб представительного учреждения страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными органами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и, в более общем плане, социальной культуры данного общества, духовной жизни нации. Выделенные уровни представляют собой не что иное, как фундаментальные блоки или звенья конструкции, именуемой парламентаризмом. Однако для того, чтобы называться так по праву, каждое из трех звеньев этой конструкции должно обладать рядом признаков, отвечать определенным условиям.

Во-первых, отнюдь не всякое учреждение, характеризуемое как парламент, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий интересы всего народа, являющийся, следовательно, коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм. Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями.1 Только располагая перечисленными признаками, центральный

1 См. об этом подробнее: Авакьян С.А. Федеральное Собрание -парламент России. М., 1999, С.24-34.

п

законодательный орган может выступать в качестве одного из важнейших основополагающих звеньев парламентаризма.

Во-вторых, говорить о наличии парламентаризма можно только при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, то есть такой системы, в которой он не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая, тем самым, адекватное место в политической системе страны.'Речь идет, в первую очередь, о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, о законодательной функции, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов.

Наконец, в-третьих, парламентаризм практически возможен лишь тогда, когда интеллектуальный и культурный уровень большинства граждан страны позволяет рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества, как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное; осознавать и безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее организации и функционирования. Только в этом случае можно быть уверенными, что парламентаризм "приживется" на "национальной почве", не будет отторгнут как нечто чуждое и непонятно инородное.

Исходя из сказанного, диссертантом предлагается собственное определение парламентаризма. Парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.

•Дается новый вариант классификации форм государственного правления, который не упраздняет, а развивает и во многом дополняет традиционную классификационную схему. Автор

И

13

исходит из того, что в современных условиях в странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, наиболее могущественной является исполнительная ветвь власти. В этой связи очевидно, что огромное, в известном смысле даже определяющее, значение для государственно-организованного социума имеет вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти, являясь, тем самым, наиболее влиятельной политической фигурой в государстве. Именно то, каким образом решается этот вопрос в различных странах, и выдвигается диссертантом в качестве критерия предлагаемой классификации форм правления.

В соответствии с этим критерием, выделяются две основные формы правления: одна из них всегда, при любых обстоятельствах обеспечивает единовластие в государственных исполнительных структурах, другими словами, характеризуется безусловным исполнительным единовластием (США, Англия и др.), другая при определенных условиях допускает возможность двух центров власти в правительстве, то есть ситуацию, когда во главе этого органа и всей системы исполнительной власти оказываются одновременно два лица (Франция, Россия и др.).

•В контексте предложенной классификации выявляется своеобразие современного французского парламентаризма. Впервые в отечественном правоведении акцентируется внимание на том, что в тексте Конституции Франции заложены две различные возможности, или, соответственно, два способа функционирования государственного механизма Пятой Республики, условно говоря, президентский и парламентский. Первый (президентский) реализуется, когда президентское и парламентское большинство совпадают. В этом случае глава государства назначает Премьер-министра из числа лиц, придерживающихся аналогичных с ним политических убеждений, и, как показывает практика, сам руководит правительством, сосредоточивая в своих руках огромную власть. Роль высшего представительного учреждения страны в результате оказывается весьма незначительной.

и

Второй (парламентский) способ отличается тем, что президентское и парламентское большинство не совпадают. При такой ситуации Президент назначает на пост Премьер-министра лицо, поддерживаемое большинством нижней палаты парламента (иначе палата тут же может объявить правительству вотум недоверия), и, соответственно, являющееся его политическим оппонентом, если не "противником". Устанавливается так называемый период их "сосуществования". Роль и значение центрального законодательного органа страны де-факто существенно возрастает, ибо именно благодаря поддержке со стороны большинства Национального Собрания Премьер-министр получает возможность реально, нередко независимо от главы государства руководить деятельностью исполнительной власти, тесня последнего на политическом олимпе.

•Доказывается, что осуществленная в Пятой Республике "рационализация" парламентского режима, которая одним из основных своих следствий имела конституционное ограничение властных полномочий высшего законодательного органа, не может и не должна (как это зачастую делалось в нашей литературе) оцениваться в качестве явления однозначно негативного. Вопреки сложившейся традиции автором обосновывается мнение, что она была подготовлена всем ходом развития общественно-политического процесса во Франции периода Третьей (1870-1940гг.) и Четвертой Республик (1946-1958гг.).

Вместе с тем автор приходит к заключению, что роль и влияние центрального представительного института в политической системе страны оказались чрезмерно ослабленными. Произошел явный крен в сторону всесилия исполнительной власти в ущерб власти законодательной. Иными словами, констатируется, что, так сказать, "золотая середина" в работе конституционного механизма современной Франции еще не найдена, пока не достигнуто оптимальное сочетание действенности и результативности его функционирования с его демократичностью. В исследовании утверждается, что обеспечить подобное сочетание (и это было бы весьма желательно с точки

IS

зрения французских национальных интересов) возможно путем определенного изменения баланса властей, перераспределения сил в государственной системе Пятой Республики за счет прежде всего расширения прерогатив парламента.

•Подчеркивается, что такое расширение дает о себе знать в последние годы достаточно явственно. Это позволяет говорить о наличии соответствующей тенденции. Она реализуется двумя основными путями: сугубо практическим - посредством "захвата" высшим представительным учреждением "новых сфер влияния", усиления им своих возможностей и диверсификации средств воздействия на деятельность других политических институтов (что особенно характерно для периодов "сосуществования"); законодательным - в результате внесения изменений и дополнений в Конституцию, Регламенты палат, иные нормативно-правовые акты.

Констатируется, что судя по существующей в течение ряда лет устойчивой динамике, данная тенденция, имеет благоприятные перспективы и вполне может получить в ближайшее время свое дальнейшее развитие. В этом случае французский парламент имеет все шансы существенно упрочить свое положение в системе государственных органов Франции.

•В духе критической традиции французской научной литературы обращается внимание на некоторые изъяны и погрешности (главным образом бюрократического свойства), которые присущи французской парламентской практике. Диссертант отмечает ряд недостатков, затрагивающих отдельные стороны организации и деятельности Национального Собрания и Сената и их структурных образований. Эти недостатки отрицательно сказываются на действенности парламентского механизма Пятой Республики. Их выявление и комментирование дополнено в диссертационном исследовании суждениями рекомендательного характера, позволяющими, по мнению автора, устранить обнаруженные несовершенства.

•В работе декларируется и отстаивается положение о том, что принцип открытости, на который претендует ныне российское общество, выступая за установление дружественных

16

добрососедских отношений с другими странами, предполагает формирование нового взгляда на проблему "чужого" опыта. Применительно к парламентаризму заимствование французского опыта следует рассматривать как одну из форм демократического развития соответствующего российского института. Обращение к этой форме, как считает автор, обладает рядом достоинств. Использование потенциала, накопленного другими странами, в частности, Францией, требует менее длительного времени, во-первых. Во-вторых, оно оплачивается менее дорогой ценой, ибо позволяет избежать тех серьезных осложнений, которыми чревато накопление своего опыта методом "проб и ошибок".

Вместе с тем автор учитывает, что обе страны отличаются большим своеобразием (в национальном, экономическом, культурном и других отношениях) в их движении по магистральному пути демократизации политических систем. На современном этапе этот путь сопровождается для России значительными трудностями, отклонениями и издержками. Кроме того, парламентаризм в нашей стране не принял еще развитых форм, он находится пока на стадии становления. Именно поэтому творческое осмысление французского опыта отрицает возможность такой упрощенной операции, как его слепое копирование, прямой перенос на российскую почву, или простое заимствование. Оно обязательно включает в себя критическое отношение, предполагает всесторонний учет специфики национальных особенностей, тщательный отбор достижений опыта Франции на предмет соответствия или несоответствия, пригодности или непригодности их для условий России.

Исходя из французской парламентской практики и при этом руководствуясь вышеобозначенной установкой, автор формулирует следующие предложения по совершенствованию организации и функционирования Федерального Собрания, всего конституционного механизма России. (Они расположены не в порядке их значимости, а в той последовательности, в какой они рассматриваются в диссертационной работе.).

1. Установить порядок, согласно которому Председатели палат российского парламента избираются на максимально

17

возможный срок каждый: Председатель Государственной Думы на четыре года, а Председатель Совета Федерации - на период его пребывания в должности главы законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Это нововведение позволит им в значительной мере избавиться от популизма в своей деятельности, "освободиться" от стремления "понравиться" большинству членов возглавляемых ими палат. Ведь сегодня для каждого из них вполне реальна угроза лишиться занимаемой должности в любой момент (такая возможность в настоящее время предусмотрена статьей 9 частью 8 Регламента Государственной Думы и статьей 12 Регламента Совета Федерации). Обретя стабильность своего положения, почувствовав себя значительно увереннее, Председатели смогут полностью сосредоточиться на надлежащем исполнении своих чрезвычайно важных и многочисленных обязанностей.

2. Упростить порядок лишения депутатов Государственной (/ Думы и членов Совета Федерации неприкосновенности, предоставив, в частности, право решать этот вопрос не самим палатам (согласно части 2 статьи 98 Конституции России вопрос о лишении неприкосновенности парламентариев решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания1), а их руководящим инстанциям: Совету Государственной Думы и Председателю Совета Федерации совместно со своими заместителями.

Предлагаемая мера, разумеется, наряду с целым комплексом других мер, позволит не допустить криминализации российского парламента.

1 См. также: Статья 20 "Порядок получения согласия на лишение депутата Совета Федерации и депутата Государственной Думы неприкосновенности и информирование палат о результатах производства по уголовному делу". Федеральный закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

18

3 Принимая во внимание события, произошедшие в нашей стране в октябре 1993г., обязать Председателей Государственной Думы и Совета Федерации заботиться о внутренней и внешней безопасности руководимых ими палат. Для этой цели предоставить обоим спикерам право самостоятельно определять численность военных формирований, им подчиняющихся, а также право привлекать вооруженные силы и любые другие соответствующие формирования, содействие которых они сочтут необходимыми. (Аналогичными полномочиями располагают, согласно статье 3 Ордонанса №58-1100 от 17 ноября 1958г. о деятельности палат парламента, Председатели Национального Собрания и Сената Франции).

4. Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои функции, возложить обязанность по их временному исполнению не на Председателя правительства (как это ныне предусмотрено частью 3 статьи 92 Конституции России), а на Председателя Совета Федерации. Это позволит избежать опасности чрезмерного усиления уже обладающей огромными полномочиями исполнительной власти в ущерб законодательной.

5. Предоставить правительству равные с Государственной Думой и Советом Федерации права по определению повестки дня их заседаний. Иными словами, повестку дня половины заседаний палат парламента должны устанавливать не они сами, а правительство. Пятьдесят процентов своего рабочего времени парламентариям следует уделять рассмотрению законопроектов, исходящих от центрального органа исполнительной власти.

6. Пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы и Совета Федерации в том, что касается наименований и компетенции комитетов и комиссий. Это необходимо для того, чтобы решить проблему неравномерной загруженности работой данных структурных подразделений.

7. Учредить институт специальных комиссий, то есть комиссий, специально создаваемых по решению Государственной Думы и Совета Федерации из числа парламентариев, входящих в различные комитеты, с целью углубленного рассмотрения и

19

подготовки к обсуждению на заседании палаты отдельных законопроектов Такие комиссии имеет смысл образовывать в тех случаях, когда необходимо подвергнуть тщательному анализу законопроекты, относящиеся к компетенции сразу нескольких комитетов, или же законопроекты, регулирующие весьма специфические, может быть даже узкопрофессиональные, но вместе с тем чрезвычайно общественно-значимые вопросы.

8. Для усиления контрольной функции российского парламента учредить специальный институт следственных комиссий в Государственной Думе. Такие комиссии должны образоваться в обязательном порядке по требованию одной пятой части от общего числа депутатов. Тем самым, у оппозиции появится возможность в любой момент инициировать проведение расследования деятельности исполнительной власти. Необходимо также установить порядок, согласно которому парламентское большинство и оппозиция будут представлены в комиссиях в равных пропорциях. Кроме того, следует законодательно закрепить право членов оппозиции входить в состав руководства комиссий. Эти меры обеспечат объективность расследования. Наконец, по итогам работы комиссий имеет смысл проводить дебаты на открытом заседании Государственной Думы с приглашением государственных и общественных деятелей, экспертов и специалистов, журналистов, всех заинтересованных лиц. Лишь в этом случае результаты парламентского расследования получат широкое общественное звучание, приведут к ожидаемым позитивным результатам.

9. Изменить часть 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы для обязательного подписания Президентом и обнародования отклоненного им закона было бы достаточно при повторном рассмотрении этого закона его одобрения в ранее принятой редакции большинством голосов от общего числа депутатов каждой их палат парламента. В нынешнем же виде часть 3 статьи 107 Конституции предусматривает, что для этого необходимо большинство не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

20

10. С целью повышения эффективности контроля высшего представительного учреждения за исполнительной властью, создать институт письменных депутатских вопросов. Для этого законодательно закрепить, в частности, следующие основные положения. Во-первых, вопрос считается поставленным членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, а ответ считается данным министром с момента их опубликования в "Парламентской газете". В этой же газете следует публиковать и соответствующие статистические данные: количество поставленных вопросов, количество полученных ответов, количество вопросов, остающихся без ответов за определенный период времени, и т.д. Отдать предпочтение именно этому изданию целесообразно в связи с тем, что оно пользуется популярностью и доступно широкой общественности. А привлечение ее внимания к тем или иным сторонам деятельности исполнительной власти - одно из важнейших условий действенности парламентского контроля.

Во-вторых, необходимо установить ограничение в возможном количестве письменных вопросов, задаваемых членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы за год. Очевидно, что в противном случае возникает реальная опасность злоупотребления со стороны парламентариев предоставленным им правом, в результате чего министры и их подчиненные окажутся чрезмерно загружены сбором требуемой информации и формулированием ответов на вопросы.

В-третьих, имеет смысл обязать членов правительства давать ответы в течение двух недель с момента постановки вопросов. Этот срок вполне достаточен для подготовки квалифицированного и подробного ответа. Кроме того, можно надеяться, что за это время тема вопроса не утратит свою актуальность.

11. Изменить статью 41 Регламента Государственной Думы таким образом, чтобы в ней была предусмотрена возможность проведения не одного, а двух "правительственных часов" в неделю и не "как правило", а в обязательном порядке. В настоящее же время, согласно части 1 названной статьи, каждую пятницу на

21

заседании Государственной Думы проводится "правительственный час" для ответов Председателя правительства Российской Федерации, его заместителей и других членов правительства на вопросы и запросы депутатов палаты. При этом заслушиваются не более двух приглашенных министров. Будучи применены на практике, приведенные ныне действующие законодательные положения обнаруживают ряд серьезных недостатков: "правительственного часа" в неделю, даже если он на самом деле нередко длится больше одного часа, явно недостаточно для осуществления парламентского контроля за исполнительной властью надлежащим образом и на должном уровне; кроме того, недостаточно заслушивать лишь двух министров; наконец, как явствует из текста статьи, "правительственный час" может проводиться не каждую неделю.

12. Изменить статью 117 Конституции Российской Федерации, установив порядок, согласно которому постановление о недоверии правительству, принятое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, влечет за собой обязательную отставку высшего органа исполнительной власти страны (ныне, как известно, выражение недоверия правительству со стороны Государственной Думы, в соответствии с частями 3 и 4 названной статьи, вовсе не означает его автоматической и незамедлительной отставки: решать судьбу правительства -исключительное право главы государства). Данное предложение, с точки зрения диссертанта, более чем оправдано в условиях существующей в России формы правления, в рамках которой Президент располагает достаточно широкими полномочиями по роспуску Государственной Думы (см.: статьи 109; 111 часть 4; 117 части 3, 4 Основного Закона). Последняя же, очевидно, не имеет сколь-нибудь серьезных возможностей контролировать исполнительную власть, воздействовать на нее и тем более применять в отношении нее санкции. Государственная Дума может лишь поставить вопрос о санкциях в отношении правительства, выразив ему недоверие, но, повторим, не применить их, отправив правительство в отставку.

Теоретическое и практическое значение диссертационной работы. В самом общем плане теоретическое значение

22

диссертации состоит в дополнении рынка изданий на названную тему исследованием, содержащим анализ ее малоизученных сторон. Однако, это значение вовсе не сводится только к формально-количественному моменту. Гораздо более важно и существенно то, что опыт французского парламентаризма, как уже отмечалось выше, содержит необычайно много ценного для парламентской системы в России. Его творческое осмысление, предпринятое в диссертации, представляет собой необходимую теоретико-познавательную базу для выдвижения конкретно-практических предложений по усовершенствованию российского высшего законодательного органа.

Диссертационный материал может быть использован в ходе дальнейшего научного исследования зарубежных политических систем, а также в процессе преподавания в высших учебных заведениях конституционного права, теории и истории государства и права, политологии и иных дисциплин.

Положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в исследовании, могут представлять интерес для депутатов, государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, опубликованы в монографиях: "Парламентское право Франции", "Национальное Собрание Франции: вопросы организации и функционирования", "ФКП и политические институты Франции", в брошюрах и многочисленных статьях, напечатанных в различных сборниках и центральных журналах ("Государство и право", "Правоведение", "Политические исследования", "Социологические исследования").

Материалы работы широко использовались автором в выступлениях на международных и общероссийских научных конференциях, симпозиумах, семинарах, а также при чтении специального учебного курса лекций по конституционному праву

23

Франции в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, девяти глав, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

II. Основное содержание работы

Во Введении обоснована актуальность темы, показана степень ее разработанности и круг использованных источников, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрыты его методология и научная новизна, сформулированы основные положения и выводы, выносимые на защиту, охарактеризованы теоретическое и практическое значение работы и апробация ее результатов.

В главе I - "Французский парламентаризм в контексте проблемы классификации форм правления" - диссертант предлагает новую классификацию форм правления и показывает, какое место занимает в ней французский парламентаризм, и в чем состоит его своеобразие.

В последние десятилетия господствующей в отечественной и весьма распространенной в зарубежной юридической науке является классификация государств с республиканской формой правления, в соответствии с которой выделяются президентские, парламентские и полупрезидентские республики. Именно к полупрезидентской большинство исследователей относят современную Французскую Республику. Автор показывает, что несмотря на огромную гносеологическую и онтологическую значимость, большую познавательную и практическую ценность, эта традиционная классификация в значительной мере относительна или условна. В этой связи диссертант предлагает новую классификационную схему, которая, разумеется, вовсе не отменяет, а развивает, дополняет и уточняет традиционную, позволяет исследовать проблему под несколько иным углом зрения.

24

В основу предлагаемой классификации положен, по мнению диссертанта, самый важный, существенный критерий, характеризующий современные государственные системы, а именно: ответ на вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти, являясь тем самым центральной политической фигурой и концентрируя в своих руках наибольший объем властных полномочий. Выбор этого критерия объясняется тем, что, по убеждению автора, во всех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, во многом первостепенную, главенствующую роль в их политических системах играет исполнительная ветвь власти.

Руководствуясь названным критерием, диссертант подразделяет все демократические государства, с точки зрения утвердившихся в них форм правления, на две группы. К первой относятся те из них, Конституции и, соответственно, конституционные механизмы которых гарантируют наличие только одного главы исполнительных структур, обеспечивают его единовластие, ни при каких обстоятельствах не допуская здесь возможности двоевластия. В этих государствах глава исполнительной власти, будь-то Президент, Премьер-министр, Председатель Совета министров или Канцлер, остается таковым и единственным в своем роде, вне зависимости от изменившейся политической ситуации, неблагоприятного для него исхода каких бы то ни было выборов на центральном или местном уровне, падения его рейтинга или любых других факторов до тех пор, пока его полномочия не прекратятся конституционным путем.

Ко второй группе относятся страны, Конституции и конституционные механизмы которых, при определенных условиях, допускают возможность двоевластия в правительстве, то есть ситуацию, когда во главе исполнительной власти оказываются сразу два лица.

Наиболее типичным примером в этом плане является современная Франция. Согласно статье 8 Конституции, Президент Французской Республики назначает Премьер-министра и прекращает его полномочия. В силу статьи 9 Основного Закона Президент председательствует в Совете министров. Премьер-

25

министр, в соответствии со статьей 21 Конституции, руководит деятельностью правительства. Таковы конституционные установления. На практике же, подчеркивает диссертант, с 1958г. вплоть до 1986г., в период, когда глава государства и Премьер-министр представляли один и тот же политический лагерь, являлись, по сути, политическими соратниками, последний оказывался в положении в лучшем случае - заместителя, в худшем - помощника Президента. Во главе исполнительной власти было одно лицо - Президент.

В 1986г. положение коренным образом изменилось. В результате победы правых сил на парламентских выборах (точнее, на выборах в нижнюю палату высшего представительного учреждения), левый Президент - Ф.Миттеран - был вынужден назначить Премьер-министром лидера правых - нынешнего главу французского государства Ж.Ширака. Любой другой выбор не устроил бы Национальное Собрание и оно тут же объявило бы правительству вотум недоверия (статья 49 абзац 2 Конституции).

С этого момента начался период, именуемый во Франции "сосуществованием" (или "сожительства"), который продлился до 1988г., то есть до новых президентских выборов. Впоследствии такого рода периоды повторялись дважды: с 1993г. по 1995г. и с 1997г. по настоящее время. Это дало диссертанту основание утверждать, что они прочно вошли в политику-правовую практику Пятой Французской Республики.

Периоды "сосуществования" характеризуются тем, что Президент Республики, с одной стороны, и Премьер-министр - с другой, принадлежат к оппонирующим политическим партиям, придерживаются различных, зачастую противоположных политических воззрений. При этом Премьер-министр - в значительной мере "освобожден" от подчиненности и подконтрольное(tm) главе государства, ибо он черпает свою легитимность и независимость по отношению к последнему из факта поддержки со стороны большинства Национального Собрания. В результате во главе правительства оказываются одновременно два лица, которые делят между собой властные полномочия: Президент традиционно оставляет за собой вопросы

26

внешней политики и национальной обороны, Премьер-министр в большей степени сосредоточивается на внутриполитической сфере, в частности, на экономике и финансах. Таким образом, в современной Франции, в конкретной политической ситуации, называемой "сосуществованием" и обусловленной определенным волеизъявлением избирателей на парламентских выборах, на вершине исполнительных структур в определенном смысле устанавливается двоевластие.

Учитывая изложенное, автор предлагает использовать следующие термины для обозначения государств, относящихся к первой и второй группам соответственно, а именно: государства с безусловным исполнительным единовластием /absolutum ius omnis potestatis/ (США, Англия и др.) и государства с возможным исполнительным двоевластием /possibiks potestas duahs/ (Франция, Россия и др.).

Подводя итог сказанному, диссертант приходит к выводу о том, что в контексте предложенной им классификации форм правления современный французский парламентаризм отличается чрезвычайным своеобразием. Оно заключается в том, что роль и значение высшего законодательного органа, а следовательно, и соотношение сил между основными властными структурами в государственной системе Пятой Республики значительным образом варьируются в зависимости от того, пребывает или нет Франция в периоде "сосуществования" принадлежащих к противоборствующим политическим силам Президента, с одной стороны, и Премьер-министра, поддерживаемого парламентским большинством, - с другой. В такие периоды, то есть в периоды "сосуществования" именно благодаря поддержке со стороны большинства Национального Собрания Премьер-министр "превращается" из заместителя или даже "помощника" главы государства в его почти равноправного партнера (порою оппонента), получает возможность стать реальным, наряду с Президентом, руководителем исполнительной власти. А это, естественно, означает, что де-факто позиции парламента существенно укрепляются, его влияние возрастает, он выходит из тени на авансцену политической жизни, как ее активный и

27

весомый участник, с которым нельзя не считаться. И это несмотря на то, что де-юре права высшего представительного учреждения современной Франции весьма урезаны, о чем, в частности, идет речь в следующем главе.

В главе П - "Парламент в государственной системе современной Франции" - показано, какое место занимает вьющий законодательный орган среди политических институтов Пятой Республики и какова возможная перспектива эволюции его статуса. Автор утверждает, что концепция "парламентского суверенитета", получившая свое наиболее полное воплощение в период Третьей и Четвертой Республик, была впоследствии решительно отброшена пришедшими к власти Ш. де Голлем и его сторонниками и заменена на концепцию "рационализированного парламентаризма". Цель вдохновителей и творцов ныне действующей Конституции 1958г., вполне оправданная, с точки зрения диссертанта, состояла, главным образом, в том, чтобы преодолеть "недостатки" парламентского суверенитета, в полной мере проявившиеся на практике в нескончаемых трудностях, с которыми сталкивалось правительство при проведении своих законопроектов через центральное представительное учреждение страны, и в удручающей правительственной нестабильности.

Названные недостатки были устранены, по сути, путем увеличения и усиления властных президентских и правительственных полномочий, касающихся прежде всего воздействия на парламент. Поставленная цель оказалась достигнутой. В результате повысилась действенность функционирования всего конституционного механизма. При этом исполнительная власть не только избавилась от подчиненности и в немалой степени подконтрольности парламенту, но и существенно возвысилась над ним. Компетенция же последнего оказалась суженной, и его роль в политической системе страны - весьма ослабленной.

В главе II, как, впрочем, и в последующих главах диссертационного исследования, приводится множество конкретных фактов, свидетельствующих об ущемлении значения современного французского парламента, в известной мере даже о

28

его дискриминации. Так, в частности, центральный законодательный орган Пятой Республики, в отличие от двух предыдущих, не избирает Президента, не участвует в формировании правительства; он вправе, согласно Конституции, законодательствовать лишь по определенному кругу вопросов; обязан по требованию исполнительной власти проводить так называемое "блокированное голосование" по всему законодательному тексту или его части; парламент во Франции даже не является "хозяином" своей собственной повестки дня.

Названных и других приводимых в диссертации фактов достаточно, чтобы убедиться, что государственный институт, призванный представлять интересы всего населения, принимать законодательные акты и осуществлять контроль за исполнительной властью, оказался в современной Франции в положении, когда его возможности по осуществлению столь ответственных задач резко сузились.

Не будучи ярым сторонником "парламентского суверенитета" и не придерживаясь однозначно негативного мнения относительно мер, ограничивающих власть высшего представительного учреждения страны, автор, тем не менее, приходит к выводу о том, что предпринятая Президентом Ш. де Голлем и его соратниками попытка совместить демократизм парламентского режима с эффективностью функционирования всех центральных государственных структур удалась далеко не в полной мере. Как это часто случается в политической жизни, маятник, долгое время удерживаемый почти в горизонтальном положении, резко качнулся в противоположную сторону. Пришедшие же к власти новые лидеры во главе с Ш. де Голлем вовсе не стремились сдержать его. Иначе говоря, полномочия высшего законодательного органа были урезаны значительно больше, чем требовалось. И, как это ни парадоксально, Франция, все сферы жизни которой буквально пронизаны богатейшими демократическими парламентскими традициями, в то же время, продолжает сохранять (по сравнению с большинством западноевропейских государств) достаточно сильные

29

авторитарные и бюрократические начала в своей политической организации.

Вместе с тем ( в целом стабильная, хорошо сбалансированная, четко работающая экономическая система, развитое гражданское общество и правовое государство, консенсус большинства населения по основным, наиболее важным вопросам общенациональной политики, а также другие бесспорно позитивные факторы общественного развития делают, по мнению диссертанта, не только возможным, но и необходимым дальнейшую демократизацию французского конституционного механизма, и, в первую очередь, расширение прав высшего представительного учреждения.

В главе II, таким образом, формулируется вывод о том, что современная Франция вполне могла бы "позволить себе" более сильный и эффективно действующий парламент. Автор далее отмечает, что осознание этого факта значительной частью французских политических деятелей, исследователей - юристов и политологов, широкой общественностью произошло достаточно давно (не говоря о тех, кто в 1958г. голосовал против принятия новой Конституции, с самого начала считая ее недостаточно демократической и, в сущности, анти-парламентской). Отсюда, следующий содержащийся в главе II вывод (который подтверждается в последующих главах диссертации) о наличии тенденции расширения полномочий парламента, отчетливо проявившейся с первых лет Пятой Республики и еще более усилившейся в последние годы.

Линия на укрепление власти высшего представительного учреждения, увеличение его воздействия на политическую жизнь страны нашла свое выражение как в практике деятельности и взаимоотношений данного органа с другими государственными органами (например, несмотря на упоминавшееся выше конституционное установление, в реальности отсутствует ограничение законодательной сферы; другими словами, парламент принимает законы фактически по любому вопросу и в любой области общественных отношений), так и в изменениях законодательного порядка, затрагивающих организацию и

30

функционирование этого учреждения (например, конституционная реформа 1995г., в значительной своей части касающаяся именно парламента, чему посвящена глава IX диссертационной работы).

Особенно ярко усиление властных прерогатив парламента, точнее, его нижней палаты, проявляется в периоды "сосуществования" или "сожительства" (на что уже обращалось внимание в главе I).

И все же, автор считает, что отмеченная тенденция не привела еще к тому, чтобы высший законодательный орган Франции занял адекватное положение в политической системе. Остается лишь пожелать, чтобы развитие этой тенденции продолжилось, для чего, по глубокому убеждению диссертанта, имеются все объективные и субъективные предпосылки.

В главе Ш - "Руководящие органы французского парламента" - речь идет о создаваемых в обеих его палатах Бюро и Конференции Председателей. Автор детально анализирует порядок образования, организацию и правовые аспекты деятельности названных органов.

Здесь подробно рассматриваются состав и полномочия Бюро палат, осуществляемые как коллегиально, так и индивидуально, отдельными его членами: Председателями палат, вице-председателями, квесторами и секретарями. Говоря о коллегиальных полномочиях, он особо подчеркивает, что при определенных условиях Бюро палаты может выступать в качестве активного субъекта не только собственно парламентской деятельности, но и всей политической системы Франции. В соответствии с рядом положений Избирательного кодекса, Бюро Национального Собрания, дополненное председателями парламентских групп (в случае отсутствия согласия между этими председателями), распределяет между политическими партиями, представленными группами в нижней палате парламента, эфирное время, отводимое им в рамках избирательной кампании. Очевидно, что указанное право Бюро Национального Собрания весьма существенно. Ведь сегодня мало кто сомневается в том, что

31

именно электронные средства массовой информации оказывают сильнейшее воздействие на формирование мнения избирателей.

Обращаясь к индивидуально осуществляемым полномочиям, диссертант специально выделяет чрезвычайно важную прерогативу Председателя Сената, а именно: конституционную возможность временного исполнения им обязанностей Президента Республики. Такая возможность представилась главе верхней палаты парламента дважды: в 1969г. и в 1974г., и оба раза он играл в эти периоды существенную роль в политической жизни страны, настоятельно требуя неукоснительного соблюдения временно вверенных ему президентских полномочий.

Переходя к Конференции председателей, автор подчеркивает, что основной ее функцией является предложение проекта так называемой дополнительной повестки дня заседания палаты. Он отмечает, что права как Конференции председателей, так и самого высшего представительного учреждения в подготовке и утверждении повестки дня заседаний его палат оказались в Пятой Республике весьма урезанными. Такое положение вряд ли можно признать соответствующим принципам парламентской демократии. Ведь исполнительная власть получила возможность навязывать парламенту для обсуждения лишь те вопросы, которые считает нужными, и, напротив, препятствовать рассмотрению тех из них, которые, по ее мнению, несущественны или по определенным причинам нежелательны. В результате подавляющее большинство принимаемых законов имеет не парламентское, а правительственное происхождение.

Все же разделение повестки дня на дополнительную и приоритетную и предоставление правительству права самостоятельно определять последнюю, с точки зрения диссертанта, в известной мере оправдано. Дело в том, что правительство, осуществляя непосредственное оперативное управление страной, лучше других государственных институтов представляет себе, какие именно вопросы общественного развития нуждаются в скорейшем законодательном разрешении, а какие могут быть временно отложены. Более того, располагая значительной, зачастую исчерпывающей информацией о

32

различных аспектах функционирования как всего общественного механизма в целом, так и его составляющих, огромными материальными, финансовыми и людскими ресурсами, мощным организационным потенциалом и т.п., правительство обладает неизмеримо большими, по сравнению с парламентом, возможностями по подготовке качественных, высокопрофессиональных проектов законодательных текстов.

Учитывая сказанное, автор полагает, что государственной системе современной Франции в наибольшей степени соответствовал бы порядок, согласно которому палаты парламента получили бы равные с правительством права и возможности по определению повестки дня своих заседаний.

Глава IV - "Рабочие органы французского парламента" -посвящена характеристике основных рабочих органов высшего представительного учреждения современной Франции. Эта характеристика развертывается, главным образом, применительно к его нижней палате.

Данная глава является наиболее объемной частью диссертации. Серьезность и пристальность внимания к рабочим органам обусловлена причинами двоякого рода. С одной стороны, оно вызвано недостаточной изученностью их организации и функционирования отечественными учеными, почти полным отсутствием соответствующих публикаций в нашей юридической литературе. С другой, - подобное внимание имеет под собой более глубокое основание, коренится в весомости роли данных структур в самом парламенте. Фактически "на их плечи" ложится основная нагрузка в выполнении всей текущей парламентской работы.

Сказанное относится прежде всего к постоянным комиссиям. Дело в том, что обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в комиссиях. Сформулированная там позиция предопределяет, как правило, судьбу рассматриваемых на этих заседаниях законодательных текстов и иных документов: их принятие или отклонение, равно как и их смысловое и содержательное наполнение.

33

Раскрытие значимости постоянных комиссий в парламентской деятельности сопровождается анализом организационно-технологических правил, в соответствии с которыми построены и действуют данные рабочие органы и благодаря которым обеспечивается надлежащее выполнение возложенных на них столь емких задач. В этой связи диссертант характеризует компетенцию постоянных комиссий, порядок их формирования, состав и руководящие органы, формы и методы осуществления ими законодательной и контрольной функций, а также сбора информации.

В настоящее время в каждой палате парламента, согласно статье 43 (абзац 2) Конституции, действует шесть постоянных комиссий. Разнообразие вопросов, с которыми сталкивается центральное представительное учреждение в процессе своей работы, а также тот факт, что комиссии в различной степени заняты рассмотрением законодательных текстов, обусловливают, как считают многие во Франции, необходимость увеличения числа постоянных комиссий. Эта необходимость, замечает автор, достаточно давно была воспринята некоторыми другими европейскими государствами. Учитывая данные обстоятельства, есть основания полагать, что соответствующие положения французской Конституции в конечном итоге могут быть изменены.

Среди специалистов нет единства мнений по вопросу о том, следует ли предоставить право в отдельных случаях делегировать законодательную власть постоянным комиссиям. Этот вопрос видится диссертантом весьма спорным. С одной стороны, принятие такого решения позволило бы освободить время для дебатирования на пленарных заседаниях палат наиболее важных законодательных текстов, дав возможность постоянным комиссиям сосредоточиться на незначительных законопроектах и предложениях. С другой стороны, процедура, в соответствии с которой закон в некоторых случаях может быть принят постоянной комиссией, не вполне приемлема, во-первых, вследствие ее недемократичности, а во-вторых, в силу того, что

34

очень трудно определить критерии отбора законодательных текстов для их обсуждения и голосования в комиссиях.

Автор подробно останавливается на принятой во французском парламенте практике рассмотрения законодательного текста одновременно двумя (или несколькими) постоянными комиссиями: одной - по существу, другой (или другими) - в целях подготовки заключения. Данная процедура обусловлена тем, что законопроекты и законодательные предложения зачастую затрагивают очень широкий круг вопросов, далеко выходящий за рамки компетенции одной постоянной комиссии. Диссертант полагает, что система подготовки текстов, сочетающая рассмотрение текста по существу с изучением его в целях представления заключения различными комиссиями, является весьма эффективной. Она в значительной степени выступает гарантом всестороннего и квалифицированного анализа документа.

То же в полной мере относится к весьма специфической практике изучения проекта бюджета. В нем участвуют все постоянные комиссии: Комиссия финансов рассматривает проект по существу, остальные пять комиссий анализируют его определенные части и готовят по ним заключения. В этих целях все комиссии ежегодно назначают бюджетных докладчиков (в Комиссии финансов они называются специальными докладчиками), компетенция каждого из которых распространяется на бюджет одного из министерств или даже на его часть. В результате число таких докладчиков бывает весьма значительным. При этом в парламентской практике Пятой Республики установился обычай, согласно которому бюджетными докладчиками назначаются не только представители большинства, но и депутаты оппозиции. В целом, по всему проекту бюджета докладывает генеральный докладчик Комиссии финансов

Диссертант также обращает внимание на весьма интересную практику, когда каждый специальный докладчик Комиссии финансов, в обязанность которого входит представление от имени Комиссии доклада о бюджете того или

35

иного министерства, наделяется правом постоянно, в течение всего года следить за использованием и контролировать использование бюджетных кредитов этого министерства. Тем самым, существенно ограничивается своеволие министерств в расходовании бюджетных средств не по назначению, укрепляется финансовая дисциплина.

Далее автор переходит к анализу процедуры специальных комиссий в Национальном Собрании Франции. Специальные комиссии играют менее важную роль во французской парламентской системе, по сравнению с постоянными комиссиями. И это несмотря на то, гчто создатели Конституции стремились сделать рассмотрение текстов в специальных комиссиях правилом, а в постоянных комиссиях - исключением. Столь благосклонное отношение "отцов-основателей" Пятой Республики к институту специальных комиссий вполне объяснимо: он был необходим прежде всего как одно из средств ослабления власти постоянных комиссий и парламента в целом. Однако в данном случае практика пошла по иному пути и процедура специальных комиссий в определенной мере потерпела неудачу.

Вскрывая причины такого развития событий, диссертант, вместе с тем, приходит к выводу о том, что сама по себе идея использования названной процедуры является плодотворной. Дело в том, что законопроекты и законодательные предложения (как уже отмечалось выше) нередко касаются вопросов, которые выходят за пределы компетенции той или иной постоянной комиссии. В этих случаях образование специальных комиссий, состоящих из представителей сразу нескольких постоянных комиссий, вполне оправдано Кроме того, применение рассматриваемой процедуры снижает чрезмерную загруженность постоянных комиссий. Наконец, заинтересованность и в большинстве случаев профессионализм членов специальных комиссий часто могут служить дополнительной гарантией серьезной и тщательной подготовки законодательных текстов для их последующей передачи на "суд" палаты. Таким образом, задача законодателя, по мнению автора диссертации, заключается в

36

создании юридической базы, на основании которой можно добиться оптимального сочетания работы постоянных и специальны* комиссий в процессе правотворческой деятельности парламента.

В следующем параграфе рассматривается один из существенных аспектов функционирования высшего представительного учреждения современной Франции Речь идет о смешанных паритетных комиссиях французского парламента

Его палаты обязаны принимать обсуждаемые ими законодательные тексты в идентичной редакции. Вместе с тем, очевидно, что они могут сознательно затягивать процедуру, излишне долго дискутируя по тем или иным спорным вопросам, в результате чего законопроект или законодательное предложение будет по принципу "челнока" переходить из Национального Собрания в Сенат и обратно. Во избежание этого и действует институт смешанных паритетных комиссий, задача которых состоит в том, чтобы предложить единый текст по остающимся дискуссионным положениям.

Основываясь на скрупулезном анализе данного института, диссертант заключает, что двухпалатная парламентская система Пятой Республики, с одной стороны, характеризуется неравноправием палат, поскольку в определенных условиях Национальному Собранию принадлежит последнее слово в законодательном процессе; с другой же стороны, ее функционирование контролируется правительством, ибо только оно правомочно в каждом конкретном случае определять, следует или нет создавать смешанную паритетную комиссию, равно как и испрашивать у депутатов окончательное решение.

Одной из важнейших функций парламента, как известно, является контроль за исполнительной властью. Он необходим прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов Это, естественно, возможно лишь при условии, что такой контроль является достаточно действенным. Очевидно, что он не должен быть и неоправданно жестким, и излишне обременительным для

37

правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно работать В этой связи задача законодателя, по мнению автора, состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий и одновременно не будет чрезмерно стеснять его, позволит надлежащим образом проводить национальную политику.

С этой точки зрения диссертант счел интересным и практически значимым изучение одного из основных средств контроля высшего представительного учреждения Пятой Республики за исполнительной властью, а именно института комиссий по расследованию и комиссий по контролю. Этому и посвящен следующий параграф главы IV.

В ранее опубликованных работах автор обращал внимание на то обстоятельство, что различение двух видов комиссий носило скорее чисто теоретический характер, ибо юридический режим регулирования их формирования и функционирования был почти идентичен1. В диссертации он смог констатировать, что с начала 90-х годов процедура комиссий по контролю во французской парламентской практике более не применяется. Кроме того, эта процедура была упразднена в законодательном порядке. Однако тот факт, что она использовалась в течение большей части периода Пятой Республики является достаточным основанием для ее детального рассмотрения.

Комиссии по расследованию формируются для сбора информации об определенных фактах и представления своих заключений в создавшую их палату. Контрольные комиссии образовывались для изучения административного, финансового или технического управления публичных служб или государственных предприятий с целью информирования учредившей их палаты о полученных результатах. С начала 90-х годов эти функции выполняют комиссии по расследованию.

Оценивая в целом механизм образования и деятельности комиссий по расследованию и по контролю, диссертант

1 См., например' Керимов А.Д. Парламентское право Франции. М., 1998, С.82.

38

соглашается с теми французскими юристами, которые утверждают, что данный механизм полностью или почти полностью контролируется парламентским большинством и, следовательно, правительством. В этой связи в работе формулируется вывод о том, что в целях повышения эффективности рассматриваемого средства контроля имеет смысл, во-первых, установить правило, в соответствии с которым требования 1/4 части парламентариев было бы достаточно для создания комиссий (сегодня соответствующие решения принимаются большинством голосов), во-вторых, изменить порядок их образования таким образом, чтобы большинство и оппозиция были представлены хотя бы поровну (в настоящее время действует принцип пропорционального представительства парламентских групп в комиссиях), и, в-третьих, законодательно закрепить за членами оппозиции право входить в состав бюро комиссий (до сих пор они оказывались в этих руководящих органах далеко не всегда). Только в этом случае можно будет рассчитывать на объективность расследования.

Вместе с тем, автор подчеркивает, что пресса, электронные средства массовой информации, зачастую заинтересованно и активно комментировали доклады комиссий, в результате чего содержащиеся в них выводы имели немалый резонанс как в обществе, так и в правительственных кругах. В результате деятельность комиссий оказывала порой существенное влияние на исполнительную власть, побуждая ее к принятию определенных решений.

Одним из основных признаков Конституционного развития стран Запада после второй мировой войны является интенсивная структуризация политических систем. Этот процесс (в последние годы он весьма активно идет и в России) характеризуется появлением множества различных политических образований: блоков политических сил, партий, депутатских фракций, которые оказывают существенное, нередко определяющее влияние на принятие решений органами государственной власти и управления всех уровней, а иногда и непосредственно участвуют в формировании последних.

39

Важнейшее место среди политических образований, несомненно, принадлежит парламентским группам. Заключительный параграф главы IV ^ посвящен депутатским группам Национального Собрания современной Франции, где в течение уже нескольких десятилетий они выступают в качестве необходимого элемента государственного механизма Республики. В диссертации последовательно рассматриваются вопросы учреждения и состава политических групп, их внутренней организации и функционирования, роли в парламентской жизни.

Автор обращает особое внимание на положения Регламента Национального Собрания, согласно которым в порядке, установленном для создания парламентских групп или любым другим способом, не могут быть образованы группы или любые другие формирования (как бы они ни назывались), защищающие частные, местные или профессиональные интересы и влекущие для их членов принятие императивного мандата. Кроме того, запрещается собрание в пределах Бурбонского дворца постоянных группировок, имеющих целью защиту названных интересов.

По мнению диссертанта, приведенные законодательные положения представляются чрезвычайно важными. Помимо прямых запретов, в них содержатся косвенные указания на то, что политические группы не следует рассматривать в качестве структур, отстаивающих частные интересы, и что членство в парламентской группе, даже несмотря на дисциплину голосования, не влечет за собой наличия императивного мандата. Оба эти указания, с точки зрения диссертанта, совершенно справедливы. Первое - потому, что политические группы формируются на базе определения депутатами своей позиции не в отношении тех или иных частных вопросов, а по кардинальным проблемам общенациональной политики. Второе - в силу того, что принцип недействительности императивного мандата вовсе не препятствует свободному выбору депутатами определенной политической ориентации.

Автор останавливается также на таких интересных и дискуссионных проблемах, как фактическое обладание

40

парламентскими группами права собственности на места в постоянных и специальных комиссиях, дисциплина голосования членов групп, их взаимоотношения со "своими" политическими партиями и др.

В данном параграфе высказывается суждение о том, что именно политические группы занимают центральное место во французской парламентской системе, ибо они формируют и в значительной мере контролируют деятельность всех других (как рабочих, так и руководящих) органов высшего представительного учреждения страны, самостоятельно и активно участвуют в законодательном и контрольном процессах, по сути, определяют политику парламента и, наконец, через них наиболее непосредственным образом осуществляется его связь с гражданским обществом.

Одной из серьезнейших политико-правовых проблем, имеющей не только научно-теоретическое, но и практическое значение, является проблема конституционных изменений и дополнений. Диссертант исходит из того, что ее всесторонний анализ особенно актуален для нашей страны. Ведь именно у нас в последние годы отчетливо проявилась пагубная, крайне опасная тенденция, выразившаяся в стремлении отдельных недобросовестных представителей правящей элиты использовать Конституцию Российской Федерации в собственных сиюминутных политических интересах. Отсюда бесконечные, в большинстве случаев объективно не обусловленные, чрезмерно поспешные и плохо подготовленные, сугубо конъюнктурные изменения и дополнения Конституции (либо предложения соответствующих изменений и дополнений), отнюдь не способствующие ее адаптации к новым общественным условиям.

Не являясь безоговорочным приверженцем многих положений ныне действующей Конституции Российской Федерации, автор убежден, что при решении такой серьезной и ответственной задачи, как ее изменение, необходимы осторожность, продуманность, взвешенность и высочайший профессионализм. С этой точки зрения критическое осмысление и использование соответствующего зарубежного опыта весьма

41

полезно. В главе V - "Правовые основы участия парламента в процедуре изменения Конституции" - речь и идет о порядке и практике осуществления пересмотра положений ныне действующей Конституции Франции на основании 89 статьи, то есть при непосредственном участии в этом парламента.

Инициатива пересмотра Основного Закона принадлежит в равной мере Президенту Республики и членам парламента. Глава государства осуществляет свое право законодательной инициативы по предложению Премьер-министра (абзац 1 статьи 89 Конституции). На практике, однако, это конституционное установление означает, что Президент действует не по предложению, а, скорее, с согласия (и вовсе не обязательно предварительного) Премьер-министра.

Глава государства выступает с инициативой пересмотра Конституции путем издания декрета. В нем указывается, в какую именно палату парламента должен быть внесен проект конституционного закона, а также кому из членов правительства надлежит изложить позицию исполнительной власти и далее принять участие в обсуждении.

Что же касается инициативы пересмотра Конституции, исходящей от депутатов и сенаторов, то их предложения (а таковых за годы Пятой Республики было немало) никогда в палатах французского парламента не обсуждались. Этот, с точки зрения диссертанта, весьма негативный опыт объясняется тем, что правительство, как уже отмечалось, имеет вполне реальную возможность воспрепятствовать внесению в повестку дня заседаний палат тех предложений, которые оно не одобряет.

Рассмотрение, обсуждение и принятие проектов конституционных законов проходит в основном в соответствии с правилами обычной законодательной процедуры. Однако здесь имеются существенные отступления от этих правил. Проект или предложение пересмотра Конституции, согласно 2 абзацу 89 статьи, должны быть приняты голосованием обеими палатами парламента в идентичной редакции. В отличие от порядка принятия обычного законопроекта или законодательного предложения, Национальное Собрание в данном случае не может

42

быть призвано правительством вынести окончательное решение. Тем самым, Сенат обладает как бы правом "вето", его противодействия достаточно для того, чтобы провалить конституционную реформу.

Кроме того, из положений абзаца 2 статьи 89 Основного Закона следует, что правительство не может прибегнуть к положениям абзаца 3 статьи 49 Конституции, ибо в случае их применения голосование нижней палатой законодательного текста вообще исключается.

Наконец, в соответствии с абзацем 1 статьи 126 Регламента Национального Собрания к законопроектам и законодательным предложениям, предусматривающим изменение Конституции, не может применяться упрощенная процедура принятия законодательных текстов, которая закреплена в статьях 103-107 Регламента Национального Собрания.

Диссертант далее подчеркивает, что принятие палатами парламента проекта или предложения о пересмотре Основного Закона в идентичной редакции вовсе не означает окончание процедуры конституционной реформы. Пересмотр Конституции, согласно 2 абзацу 89-й статьи, является окончательным после одобрения измененного текста референдумом. Граждане могут быть призваны подтвердить решение своих представителей. Именно могут, ибо проект пересмотра, как указывается в абзаце 3 той же статьи, не передается на референдум, когда Президент Республики решает представить его на рассмотрение парламента, созванного в качестве Конгресса. Из текста приведенных конституционных положений явствует, что предложения о пересмотре Основного Закона должны выноситься на референдум в обязательном порядке, в то время как проекты могут быть, по выбору главы государства, приняты или отклонены либо на референдуме, либо на Конгрессе.

В заключение главы V автор подчеркивает то существенное обстоятельство, что далеко не все конституционные положения во Франции могут быть подвергнуты пересмотру. Более того, процедура изменения Основного Закона может быть осуществлена

43

не в любой момент. Иными словами, речь в данном случае идет об ограничениях как материального, так и временного характера.

Согласно абзацу 4 статьи 89 Конституции, процедура ее пересмотра не может быть начата или продолжена при посягательстве на целостность территории. Последний, 5 абзац той же статьи предусматривает, что республиканская форма правления не подлежит пересмотру В соответствии с абзацем 11 статьи 7 Конституции, ее 89-я статья не применяется (то есть Основной Закон не может быть изменен) во время вакансии поста Президента Республики или в период между объявлением о наличии препятствий к исполнению главой государства своих обязанностей и избранием его преемника.

Следующая глава VI - "Закон во Франции: от принятия до промульгирования" - затрагивает более частный, но тем не менее, также очень важный и слабо изученный в отечественной юридической литературе фрагмент парламентского права Франции. В главе рассматривается завершающий этап французской законодательной процедуры, а именно освещается, что происходит с законом в Пятой Республике с момента его принятия парламентом и до его промульгирования Президентом страны. Диссертант особо акцентирует внимание на том, сколь существенную роль играет на этом этапе Конституционный Совет.

Данный орган оказывает значительное влияние на общественно-политическую жизнь современной Франции. Ему посвящен раздел VII Конституции. Совет состоит из девяти членов, полномочия которых длятся девять лет и не подлежат возобновлению. Президент Республики, Председатель Национального Собрания и Председатель Сената назначают каждый по три его члена. Каждые три года Совет обновляется на одну треть, кроме того, в его состав пожизненно входят все бывшие Президенты Республики. Председатель Конституционного Совета назначается главой государства. Голос Председателя является решающим в случае равенства голосов

Основной Закон наделяет Совет весьма обширными полномочиями. Он следит за правильностью президентских и парламентских выборов, разрешает споры, связанные с ними,

44

осуществляет контроль за ходом референдумов и объявляет их результаты, констатирует открытие вакансии поста Президента Республики, устанавливает наличие препятствий к исполнению им своих обязанностей, консультирует главу государства в случае применения статьи 16 Конституции, предусматривающей возможность установления его временной диктатуры.

Однако самой важной функцией Конституционного Совета является контроль за конституционностью законодательных актов до их промульгирования. Если Совет признает, что акт полностью соответствует Конституции, то препятствий для его промульгирования нет.

При принятии других решений ситуация оказывается принципиально иной. Автор констатирует, что здесь возможны несколько вариантов. Во-первых, Конституционный Совет может объявить, что весь закон в целом не соответствует Конституции. На практике, правда, это происходит довольно редко. Такой закон, разумеется, не может быть промульгирован.

Во-вторых, Конституционный Совет (что в действительности, как отмечается в диссертации, случается еще реже) вправе признать неконституционным одно или несколько положений закона и при этом уточнить, что данное положение или положения неотделимы от всего закона в целом. В этом случае закон также не промулыгируется.

Наконец, в-третьих, Совет может заявить о несоответствии Конституции одного или нескольких положений закона, но при этом не настаивать на их "неотделимости" от всего акта в целом. При такой ситуации Президент Республики оказывается перед следующим выбором: он правомочен потребовать от палат парламента нового обсуждения закона либо вправе промульгировать закон с изъятыми из его текста неконституционными положениями. Принятие последнего варианта решения, собственно, и означает окончание текущей законодательной процедуры. После этого вполне возможно представление проекта нового, так сказать, дополнительного закона с целью восполнения пробела, образовавшегося вследствие

45

изъятия неконституционных положений. Но это уже будет началом новой законодательной процедуры.

В главе VII - "Реализация принципа гласности заседаний Национального Собрания Франции" - показано как, в каких именно конкретно-практических формах реализуется этот принцип в нижней палате парламента Пятой Французской Республики.

Диссертант полагает, что надлежащее следование названному принципу есть непременное условие демократического функционирования политической системы общества. Впервые во Франции ,ок был провозглашен в Конституции от 3 сентября 1791г. и затем воспринят почти всеми последующими французскими Конституциями, включая и ныне действующую. В соответствии с абзацем 1 ее 33 статьи, заседания обеих палат парламента являются публичными. Полный отчет о проводимых на них дебатах публикуется в официальном правительственном издании - "Journal Officiel".

Автор приводит мнение М.Робеспьера, высказанное им еще в 1793г., согласно которому вся нация в целом имеет право быть осведомленной о деятельности своих уполномоченных, и поэтому Собранию делегированных народом следовало бы, если бы это было возможно, дискутировать в присутствии всего народа1.

Диссертант далее подчеркивает, что принцип гласности пленарных заседаний палат парламента является неизбежным следствием другого, более широкого принципа, также закрепленного во французской Конституции (статья 3), в соответствии с которым национальный суверенитет принадлежит народу и осуществляется его представителями и путем референдума. Обеспечить реализацию принципа гласности заседаний - это значит позволить населению присутствовать (в той или иной форме) при осуществлении его представителями национального суверенитета.

1 См.: La seance pubhque. Collection "Connaissance de 1'Assemblee". Nouvelle serie. Avnl 1997. №6, P.13.

46

В работе выделяются и характеризуются три основных способа реализации рассматриваемого принципа-

1. Публика имеет право свободного доступа на балконы зала заседаний Национального Собрания и, таким образом, присутствует на парламентских дебатах Разумеется, этот доступ ограничен количеством имеющихся мест

Согласно Генеральной инструкции Бюро нижней палаты парламента, на ее заседании (при условии предварительной проверки документа, удостоверяющего личность) могут присутствовать десять первых лиц, явившихся к началу заседания в Бурбонский дворец, лица, получившие специальные билеты от депутатов, и, наконец, группы, имеющие разрешение на коллективный доступ.

2. Периодически публикуются отчеты о дебатах, проводимых на заседаниях палат высшего представительного учреждения Франции. Сегодня в Национальном Собрании составляются три вида соответствующих документов. Прежде всего, это полный отчет о дебатах, представляющий собой протокол заседания и публикуемый в "Journal Officiel" - издании, имеющемся ныне во всех библиотеках в свободном доступе.

Кроме того, вывешивается для всеобщего обозрения и распространяется внутри Собрания аналитический отчет о заседании. В отличие от полного отчета в нем дается точное, но сжатое, так сказать, резюмированное описание дебатов. Любое лицо может получить аналитический отчет в киоске Национального Собрания, который располагается в Бурбонском дворце. Вход в киоск абсолютно свободный, предъявление каких-либо документов, удостоверяющих личность, не требуется. Этот отчет распространяется также по сети "Internet"

Наконец, выпускается бюллетень (или сводка) заседания В нем содержится краткий отчет о дебатах и принятых решениях. Бюллетень распространяется вблизи зала заседаний, а также передается агентству "Франс-пресс" по мере того, как развивается дискуссия. Основное требование к данному документу - скорость его выпуска - всегда соблюдается, в результате чего информация

47

об основных выступлениях и важных решениях Собрания распространяется чрезвычайно быстро.

3. Пресса, радио и телевидение информируют широкую общественность о работе парламента. Около 300 французских журналистов, представляющих 62 различных органа и агентства национального уровня и 26 - местного, постоянно аккредитованы в Бурбонском дворце Здесь же находятся порядка 30 их иностранных коллег, представляющих 31 газету или агентство1. Шесть радиостанций. "Радио-Франция", "Международное радиоФранция", "Европа-1", "Радио-Люксембург", "Радио Монте-Карло" и "Южное радио" располагают кабинетами, оборудование которых позволяет осуществлять запись парламентских дебатов, а также монтаж и ретрансляцию передач. Отрывки из наиболее интересных и значимых парламентских дебатов часто передаются по государственным и частным телевизионным каналам. С 1981г. заседания, посвященные вопросам парламентариев к правительству, передаются в прямой трансляции по телеканалу "Франция-3", что в существенной мере способствует успешности данной формы контроля высшего законодательного органа страны за исполнительной властью. Наконец, в 1993г. был создан "Канал - Национальное Собрание", позволивший передавать целиком, как в записи, так и в прямой трансляции, дебаты публичных заседаний, а также некоторые обсуждения, проходящие в комиссиях, по нескольким сетям кабельного телевидения. С 1996г. этот канал стал выделять одинаковое количество времени Национальному Собранию и Сенату для трансляции проводимых в них дискуссий

Диссертант отмечает, что средства массовой информации, несомненно, играют главную роль в том, что деятельность парламентариев становится в существенной мере достоянием широкой общественности Mass media, выполняя свою непосредственную и первостепенную задачу, а именно: предоставляя населению необходимую информацию, вместе с тем,

1 См La seance pubhque. Collection "Connaissance de 1'Assemblee". Nouvelle serie Avnl 1997 №6, P 23

48

способствуют формированию определенного, соответствующего взглядам журналистов, точнее, их "хозяев", общественного мнения по самым актуальным и значимым для страны проблемам, в том числе, разумеется, и по вопросам парламентской деятельности. В соответствии со справедливым замечанием французского профессора М.Буису, хотя телетрансляция парламентских дебатов и дает миллионам граждан ощущение непосредственного "проникновения" в зал заседаний, осуществляется оно через посредничество "гида", который тщательно отбирает кадры и комментирует их по своему усмотрению1.

На основе сказанного выше диссертант приходит к выводу о том, что ни в коем случае нельзя недооценивать важность двух описанных выше способов реализации принципа гласности заседаний палат высшего представительного учреждения страны, поскольку они позволяют людям составить собственное, не обремененное грузом зачастую предвзятых журналистских комментариев, впечатление о работе своих избранников.

В заключение данной главы автор подчеркивает, что без должной практической реализации принципа гласности заседаний палат парламента невозможно создание подлинно демократического, правового государства в нашей стране. Именно поэтому детальная разработка технологии его претворения в жизнь чрезвычайно важна для успешного государственного строительства в современной России. Такая технология тем более необходима, что российские средства массовой информации очень часто искажают деятельность Федерального Собрания. В этом смысле описанный французский опыт вполне может быть использован в работе как Государственной Думы, так и Совета Федерации почти в полном объеме.

В главе VIII - "Письменные депутатские вопросы" -диссертант вновь обращается к контрольной деятельности

1 См.: La Constitution de la Repubhque Franfaise. Analyses et commentaires sous la direction de Luchaire F., Conac G. Secretaire de la redaction: Habib L. 2" edition. Paris: Economica, 1987, p.747.

49

французского парламента. Он сосредоточивается на анализе законодательной регламентации и практике применения действующей ныне процедуры письменных вопросов в нижней палате центрального органа законодательной власти.

Обращение к этой процедуре обусловлено прежде всего ее своеобразием, в определенном смысле даже исключительностью. Дело в том, что вся проводимая в парламенте работа, вся осуществляемая в его лоне деятельность, в конечном итоге, имеет целью вынесение полученных результатов на публичные заседания палат для их всестороннего обсуждения. Что же касается письменных вопросов и ответов на них, то они являются своего рода исключением из этого правила, ибо не рассматриваются на публичных заседаниях, а публикуются в "Journal Officiel". Тем самым, они как бы выводятся за скобки собственно парламентской деятельности.

И все же процедура письменных вопросов, созданная в качестве способа контроля за исполнительной властью еще в 1909г., приобрела, как показывает диссертант, в период Пятой Республики, особенно в 80-е и 90-е годы, большое значение и охотно используется парламентариями. Можно без преувеличения сказать, что некоторые из них буквально специализируются на применении этой процедуры. Так, депутат Ж.-Л.Мэзон за один год поставил более 500 письменных вопросов1.

Автор особо подчеркивает, что письменные вопросы могут ставиться в течение всего года, вне зависимости от того, идет ли сессия Национального Собрания или нет. Это обстоятельство весьма важно. Парламент Пятой Республики не заседает постоянно: до 1995г. он не работал приблизительно в течение шести месяцев ежегодно, а после проведения в 1995г. конституционной реформы парламентские каникулы составили около трех месяцев. В это время парламентарии фактически лишены возможности осуществлять свои прерогативы, в том числе, естественно, и по контролю за исполнительной властью.

1 См.: Balland Ph, Messager D. La seance est ouverte. Les coulisses de I'Assemblee Nationale. Pans, 1987, P.96.

so

Процедура письменных вопросов в какой-то мере исправляет этот недостаток.

Диссертант также специально отмечает, что постановка письменных вопросов, будучи делом сугубо индивидуальным, одинаково доступна и большинству и оппозиции. В отличие от всех других процедур контроля за правительством, при использовании данной процедуры парламентское большинство не оказывается в преимущественном положении.

В заключительной главе IX исследования "Конституционная реформа 1995г. во Франции и парламент" - на конкретном материале подтверждается вывод, содержащийся в главе II о том, что в последние годы особенно явственно проявилась тенденция усиления полномочий центрального представительного учреждения Пятой Республики. В главе IX анализируются те внесенные в 1995г. в Основной Закон дополнения и изменения, которые способствовали улучшению работы и расширению прав парламента. При этом диссертант показывает, что осуществленные на конституционном уровне нововведения были объективно обусловлены всем ходом предыдущего развития французского парламентаризма, подготовлены происходившими переменами в практике его организации и функционирования и инспирированы соответствующими предложениями, активно выдвигавшимися в 80-ые и 90-ые годы французскими политическими деятелями, специалистами - государствоведами и правоведами.

Автор содержательно характеризует и оценивает такие существенные новшества как пролонгация сессионного времени (статья 28); увеличение количества проводимых в неделю заседаний, отводимых для вопросов парламентариев членам правительства (статья 48 абзац 2); предоставление депутатам и сенаторам права один раз в месяц самостоятельно определять всю повестку дня заседаний соответственно нижней и верхней палат парламента (статья 48 абзац 3); наделение депутатов правом подписывать три (а не одну, как было ранее) резолюции порицания в период одной и той же ординарной сессии (статья 49 абзац 2).

5/

В этой же главе диссертант также обращает внимание на следующее обстоятельство. И до конституционной реформы 1995г., в соответствии с установившейся практикой, заседания палат высшего законодательного органа, посвященные вопросам парламентариев, проводились (это в первую очередь, относится к Национальному Собранию) не один раз в неделю, как было предусмотрено Основным Законом, а чаще. Еще до осуществления реформы автором было высказано соображение о целесообразности изменения абзаца 2 статьи 48 и закрепления в нем возможности проведения двух или нескольких подобных заседаний в неделю1. В результате французские парламентарии смогли бы уже на конституционных основаниях использовать такое средство контроля за правительством, как процедура адресованных ему вопросов, чаще чем один раз в неделю. Конституционные установления, таким образом, были бы приведены в соответствие со сложившейся практикой, а гарантии реализации данного средства парламентского контроля за исполнительной властью были бы, тем самым, усилены.

Диссертант далее с удовлетворением отмечает, что высказанное им соображение совпало с точкой зрения французских законодателей. Она была реализована путем введения слова "минимум" в текст названной статьи. Теперь эта конституционная норма звучит следующим образом: "Минимум одно заседание в неделю отводится в порядке приоритета на вопросы членов парламента и ответы правительства". Иначе говоря, отныне можно еженедельно проводить большее число таких заседаний.

Оценивая в целом ту часть конституционной реформы 1995г., которая непосредственно касается функционирования центрального представительного учреждения Пятой Республики, автор отмечает, что предпринятые изменения соответствующих статей Основного Закона не отличаются особой радикальностью. Однако их общая направленность вполне позволяет надеяться на

1 См.: Керимов А.Д. Национальное Собрание Франции: вопросы организации и функционирования. М.. 1995, С.133.

52

дальнейшую консолидацию и усиление законодательной ветви государственной власти во Франции.

В Заключении диссертант излагает и аргументирует выработанное на основе анализа опыта теории и практики современного французского парламентаризма свое видение парламентаризма в целом в качестве одного из базовых понятий науки конституционного права.

По теме диссертации автором опубликованы следующие научные работы.

/. Монографии и брошюры:

1) Парламентское право Франции. Монография. М.: Издательство НОРМА, 1998, 9,24 п.л. /Дмитриев А.В., член-корреспондент Российской академии наук. Рецензия. Государство и право. №8,1999./.

2) Национальное Собрание Франции: вопросы организации и функционирования. Монография. М.: Сериал, 1995, 8,4 п.л.

3) ФКП и политические институты Франции. Монография. М, 1991, 5,9 п.л.

4) Комиссии по расследованию и по контролю в Национальном Собрании Франции (Пятая Республика). - М.: Издание Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете РСФСР. Законодательство зарубежных государств. Обзорная информация. Выпуск 6, 1991, 2 п.л.

5) Контрольные функции парламента Франции (стенограмма лекции, прочитанной на семинаре депутатов Московского городского Совета 5 октября 1990 года). - М.: Издание Правления ордена Ленина Всесоюзного общества "Знание". Всесоюзный центр юридического всеобуча. Консультационный центр. 1990, №35,2,27 п.л.

//. Статьи в журналах и сборниках:

6) Реализация принципа гласности заседаний Национального Собрания Франции. Государство и право. №7, 1999.

53

7) Конституционная реформа 1995г. во Франции и парламент. - Социологические исследования. №5. 1998.

8) Закон во Франции: от принятия до промульгирования. -Государство и право. №7, 1997.

9) Конференция председателей Национального Собрания Франции (Пятая Республика). - Правоведение, №2, 1997.

10) Бюро палат французского парламента. - Государство и право. №10, 1996.

11) Французские политические деятели, юристы - за расширение полномочий парламента. - Государство и право. №6, 1995.

12) Комиссии "ad hoc" в Национальном Собрании Франции. - Государство и право. №8-9, 1994.

13) Парламентские группы в Национальном Собрании современной Франции. - Государство и право. №12, 1993.

14) Парламентские представительства как средство контроля за исполнительной властью (Пятая Французская Республика). - Государство и право. №7, 1992.

15) Специальные комиссии в Национальном Собрании Франции. - Политические исследования. №1-2, 1991.

16) Обеспечен ли в проекте Конституции принцип разделения властей? - Конституционный вестник. М.: Издание Конституционной комиссии РСФСР. №9, декабрь, 1991.

17) Смешанные паритетные комиссии в парламенте Пятой Французской Республики. - Правоведение. №6, 1991.

18) Депутатские вопросы как средство парламентского контроля (На примере Франции). - Советское государство и право. №4, 1991.

19) Конституционный Совет Франции. - В книге: Проблемы буржуазной государственности и политико-правовая идеология. М. • Издание Института государства и права АН СССР. 1990.

Кроме того, автор опубликовал научные статьи в периодической печати и выступления на всероссийских и региональных научно-практических конференциях общим объемом более 20-ти печатных листов.

Описание предмета: «Юриспруденция»

Образцы работ

Задайте свой вопрос по вашей проблеме

		Гладышева Марина Михайловна marina@studentochka.ru +7 911 822-56-12 с 9 до 21 ч. по Москве.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.