Юридическая природа актов российского Президента РФ - Банк бесплатных рефератов, курсовых, дипломных работ

Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

ВВЕДЕНИЕ

С момента введения поста Президента в России минуло почти десять лет. В своем развитии этот институт претерпел определенные изменения. После принятия Конституции РФ произошла трансформация статуса Президента РФ из главы исполнительной власти в главу государства

На сегодняшний день компетенция Президента неоднозначно оценивается российскими и зарубежными государствоведами. Вместе с тем очевидно, что большую часть своих функций глава государства реализует посредством издания различных актов.

В науке конституционного права предпринимались попытки анализировать акты Президента РФ, но они носили преимущественно несистематизированный, фрагментарный характер и касались в основном указов главы государства, хотя Президент РФ подписывает и издает также распоряжения, различного рода письма, заключения и запросы, издает документы программно-политического содержания - послания, программы, заявления.

Остается недостаточно изученной роль главы государства в законодательном процессе. В своих посланиях Федеральному Собранию Президент неоднократно обращал внимание парламента на необходимость срочного заполнения правовых пробелов по самым важным вопросам государственного строительства. Именно от качества работы Государственной Думы в немалой степени зависит становление юридической базы правового государства, и именно медлительность российского парламента побуждает Президента к изданию указов законодательного характера. Поэтому остается актуальной проблема "указного права" в России

Не до конца выявлены критерии соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Объяснение этому следует искать в новизне институтов государственной власти Российской Федерации, находящихся в процессе развития. Аналогичными причинами обусловлена недостаточная разработанность проблемы соотношения актов Президента РФ и нормативно-правовых актов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

1.2. Юридическая природа актов российского Президента РФ (1991 -1993 гг.)

Своеобразие положения актов Президента РФ в системе российского права предопределяется, прежде всего, особым положением Президента в системе разделения властей, постоянными изменениями в его правовом статусе.

Как указывают Ю. Дмитриев и А. Журавлев, "идея президен-тства в РСФСР зародилась и прокладывала себе дорогу на фоне распа-дающегося экономического и политического кризиса, усугубляющихся дезинтеграционных процессов, падения авторитета и влияния центральной власти"[1].

Вопрос о введении института Президента в России был вынесен на всероссийский референдум 17 марта 1991 г. Большинство избирателей прого-лосовали за учреждение поста Президента РСФСР.

В мае 1991 г. на IV Съезде народных депутатов РСФСР были утверждены ранее принятые Верховным Советом РСФСР Законы "О выборах Президента РСФСР" и "О Президенте РСФСР"[2], внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию РСФСР 1978 г.

Конституция определяла статус Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ; Президент РФ характеризовался как высшее должностное лицо Российской Федерации и глава исполнительной власти (ст. 121): "Президент Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, издает указы и распоряжения, проверяет их исполнение". Здесь же говорилось о том, что его указы обязательны к исполнению на всей территории Федерации, не должны противоречить Конституции и законам.

Заметим, что различие между указами и распоряжениями было определено на конституционном уровне.

Действие распоряжений не распространялось на территорию всей страны, поэтому они становились актами локального регулирования и были связанны, например, с решением кадровых вопросов, вопросов наградного дела[3].

Прямого указания на подзаконность как распоряжений, так и указов Президента РФ Конституция России не содержала. "Так или иначе, отсутствие в Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции 1991 г.) указания на подзаконный характер распоряжений Президента РФ можно объяснить несовершенством ее редакции, но не особой юридической силой распоряжений Президента РФ"[4].

В отличие от распоряжений, которые не должны были содержать предписаний, носящих нормативный характер, указы Президента РФ делились на нормативные и нормативные.

Общепринято нормативным считать акт, рассчитанный на продолжительное время действия и относящийся к неопределенному кругу лиц.

В соответствии со ст. 8 Закона РСФСР "О Президенте РСФСР" отменить указ Президента могли Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РФ в случае противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов или Верховного Совета РСФСР[5]. Это обстоятельство дало повод М.А. Митюкову утверждать, что "указам Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей"[6].

По мнению других ученых, с которыми нельзя не согласиться, указы рассматриваемого периода имели опережающий характер по отношению к законам. Роль таких указов заключалась в обеспечении непрерывности процесса правового регулирования общественных отношений в переходное время, поэтому стабильность актов Президента "зависела не столько от наличия специального порядка их отмены, сколько от оперативности законодателя, который восполнял пробелы в законодательстве изданием законов, что, в свою очередь, влекло за собой отмену соответствующего указа Президента"[7]. Независимость указов от волеизъявления законодателей ставится под сомнение тем, что Конституция и Закон о Президенте подчинили указы Президента постановлениям Съезда и Верховного Совета[8].

Таким образом, нормативные указы Президента РФ занимали третье место в правовой системе Российской Федерации (после Конституции и законов)[9]. Они не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

Как отмечают А.Л. Журавлев и А.Ш. Султанов, "институт Президента в России, возникший в борьбе парламентских и президентских начал, стал приобретать все более ярко выраженный характер государственного института, тяготеющего к классической форме президентской республики"[10].

В октябре 1991 г. на заседании V (внеочередного) Съезда народных депутатов РСФСР было принято постановление, предоставившее Президенту РФ право издавать в течение года (до 1 декабря 1992 г.) указы законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов. Такие указы подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР, а в период между сессиями - Президиумом Верховного Совета РСФСР в течение семи дней. Если указы отклонялись, то парламент должен был рассмотреть их в 10-дневный срок уже в качестве законопроекта[11].

Нельзя не отметить, что акты Президента, касавшиеся частной собственности на землю, аренды, приватизации ускорили движение рыночных реформ. Однако они выходили за рамки конституционных полномочий Президента РФ как высшего должностного лица и главы исполнительной власти.

В этот период, как отмечает В.О. Лучин, имела место подмена закона указом, а в ряде случаев указ становился выше закона[12]. Примером может служить Закон РСФСР "О приватизации государствен-ных и муниципальных предприятий в РСФСР", которым устанавливалось право каждого гражданина России получить часть приватизируемой государственной собственности в виде именного приватизационного чека, подлежащего обмену на акции приватизируемых предприятий. Президент РФ Указом от 14 августа 1992 г."О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации" [13] заменил именные чеки вауче-рами на предъявителя.

Очевидно, что данный указ был издан по предмету закона, но ни положительной, ни отрицательной оценки Верховного Совета он не получил.

Аналогичная ситуация сложилась в области земельных отношений. Президент РФ издал ряд Указов - от 27 декабря 1991 г. "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы"[14], от 25 марта 1992 г. "О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий"[15], от 14 июня 1992 г. "Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополни-тельном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности"[16], от 14 октября 1992 г. "О продаже за приватизационные чеки жилищного фонда, земельных участков и муниципальной собственности"[17], которые во многом изменили принятый в 1991 г. Земельный кодекс РСФСР. Они приобрели легитимный характер, однако законодательный орган своего мнения по ним не высказал.

Отметим, что многие указы Президента РФ подвергались проверке со стороны Конституционного Суда РФ. Отдельные группы депутатов об-ращались с запросами в орган конституционного контроля, ставя под сомнение конституционность ряда указов высшего должностного лица государства. Так, конституционным Судом про-верялись Указы Президента РФ от 23 августа 1991 г. РФ "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 г. "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 г. "О деятельности КПСС и КП РСФСР". Постановлением от 30 ноября 1992 г. они были признаны конституционными, за исключением Указа от 6 ноября 1991 г. в части, касающейся роспуска организационных структур коммунистических партий применительно к первичным организациям, образованным по территориальному принципу, поскольку они сохраняли свой общественный характер и не подменяли собой государственные структуры[18].

Указ Президента РФ от 19 декабря 1991 г. "Об образовании Министе-рства безопасности и внутренних дел РСФСР" был признан неконституци-онным Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 января 1992 г., согласно которому Президент РФ превысил предоставленные ему полномочия, выйдя за рамки установленного в Российской Федерации разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ[19]. Поэтому 15 января 1992 г. Президент РФ издал указ, которым признал утратившим силу указ от 19 декабря 1991 г.[20]

Дополнительныеполномочия Президент РФ активно использовал до на-чала работы VII Съезда народных депутатов РСФСР. Как известно, к этому времени резко обострились отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти.

На VII Съезде народных депутатов РСФСР парламент попытался изменить конституционный баланс в свою пользу путем внесения поправки в Основной закон. Действительно, "с точки зрения формально-юридических норм позиция Съезда была сильнее, но было очевидно, что поставившие его под свой контроль силы, вдохновляются не высокими соображениями права, а стремлением вырвать, наконец, власть из рук Президента"[21].

В ответ 20 марта 1993 г. Президент РФ выступил по радио и телевидению с обращением "К гражданам России", где заявил о подписании указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти, в соответствии с которым решения органов и должностных лиц, направленные на отмену и приостановление актов Президента и постановлений Правительства, не имеют юридической силы. "Президентское обращение по своему содержанию являлось таковым, что Конституционному Суду просто не было нужды прибегать к сколько-нибудь сложной логико-интерпретационной работе. Введение особого порядка правления, изменение разграничения компетенции между федеральными органами, отказ от верховенства закона, придание приоритета указам Президента ...непосредственная подотчетность глав исполнительной власти Президенту и Правительству - все это однозначно и "наглядно" противоречило Конституции РФ, Федеративному договору и ряду законов РФ"[22].

Такая мера, на наш взгляд, была предпринята Президентом ради сохранения курса реформ и дальнейших демократических преобразований в России. Заметим, что данное обращение не было юридически оформлено и выглядело, скорее, как политическая реакция на сопротивление противоборствующей стороны.

В одном государственном механизме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, и старое - строгая иерархия системы Советов[23].

Правомерность действий Президента РФ обосновывалась некоторыми исследователями, во-первых, тем, что Президент РФ - всенародно избранное лицо, во-вторых, в условиях правового вакуума указы и распоряжения, не противоречащие Конституции страны, - законны; в-третьих, Президент РФ использовал дополнительные, чрезвычайные полномочия, данные ему Съездом народных депутатов РСФСР. Позволим себе отчасти не согласиться с такой аргументацией Действительно, Президент РФ был избран всенародно, но ведь и депутаты были выборными лицами. Что касается предоставленных Съездом дополнительных полномочий Президенту РФ, то таковыми он обладал и до 1 декабря 1992 г. Однако высшее должностное лицо государства продолжало пользоваться ими уже без санкции парламента и после этой даты.

Правовой вакуум имел место в рассматриваемый период, но Президент РФ издавал указы законодательного характера не на пустом месте, а на базе, прежде всего, Декларации о государственном суверенитете, принятой 12 июня 1990 г., и действующих законов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, а также союзных законов, не противоречащих Конституции России.

Обстоятельства требовали, как предсталвяется, продлить полномочия Президента РФ по изданию указов, имеющих силу закона при условии обязательного рассмотрения их Верховным Советом. Если бы указы принимались как акты делегированного законодательства, парламент, давая им оценку, должен был бы считаться с ними при разработке и принятии законов. Однако этого не было сделано. Именно поэтому судьба основного массива актов высшего должностного лица страны не решена до сих пор, хотя многие из них были в свое время отменены, либо изменены Президентом РФ.

Во второй половине 1993 г. политическое противостояние на феде-ральном уровне достигло критической точки. Ради сохранения реформистского курса, как отметил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию 1996 г., "оставалась единственная возможность - прекратить полномочия депутатов, а тем самым формально поступить вопреки отдельным положениям действовавшей тогда Конституции". В этой связи был издан Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", которым прекращалась деятельность Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, прерваны заседания Конституционного Суда РФ, приостановлено действие отдельных статей Конституции РФ и законов и начат процесс формирования нового представительного органа государственной власти - Федерального Собрания[24].

Отвлекаясь от легитимности рассматриваемого указа, отметим, что в период с 21 сентября по 25 декабря 1993 г. он внес радикальные изменения в расстановку политических сил и государственных институтов в России.

Заключением Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. действия и решения Президента РФ были признаны неконституционными[25]. Тем не менее 7 октября 1993 г. Президент РФ издает Указ "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации"[26], устанавливая, что все правовое регулирование, отнесенных к ведению Съезда и Верховного Совета вопросов, до созыва Федерального Собрания осуществляется Президентом посредством указов.

Первоначально вышеупомянутые указы предлагалось вынести на рас-смотрение Федерального Собрания РФ, однако и этого не было сделано. Кстати, процедура утверждения указов со стороны какого-либо органа, действующей Конституцией не предусмотрена. Глава государства может вносить в Государственную Думу законопроекты, а не свои акты[27].

Период санкционированного "указного нормотворчества" длился фактически до начала работы нового парламента. Указы Президента РФ вступали в силу с момента их подписания, хотя во многих из них присутствовал пункт о внесении таковых на рассмотрение Федерального Собрания, которого в тот момент еще не было.

Отметим, что, например, Указы от 14 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресурсах" и от 16 декабря 1993 г. "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы"[28] были изданы в соответствии с Указом от 7 октября 1993 г. "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы", который, как известно, издавался на основании Указа от 21 сентября 1993 г.

С политической точки зрения необходимость таких указов можно обосновать, но не с формально-юридической.

В связи с принятием действующей Конституции РФ был издан Указ от 24 декабря 1993 г. "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" с приложением, которым признавались утра-тившими силу ряд указов Президента РФ, а именно: Указ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", за исключением п. 4-8, 13; Указ от 25 сентября 1993 г. "Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы"; Указ от 7 октября 1993 г. "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации"; Указ от 11 октября 1993 г. "О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период"[29].

Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г., существенно расширила полномочия Президента РФ. Согласно ч.1 ст. 80 Основного закона он стал главой государства.

Начало работы нового парламента России датируется 12 января 1994 г. Получается. что общественные отношения, нуждавшиеся в законодательном оформлении, снова оказались без "присмотра". Поэтому Президент РФ продолжал издавать акты по вопросам компетенции парламента.

Отмечалось, что "правовое регулирование на этом этапе конституционной реформы носило временный характер"[30]. Действия же Президента РФ в период функционирования Федерального Собрания некоторые исследователи обосновывают сложностью условий, в которых развивались парламентские навыки и традиции в России, невозможностью Федерального Собрания оперативно реагировать на изменения, происходившие в обществе. Инертность законодательного процесса вынуждала Президента выполнять нормотворческую функцию[31].

Доля истины, безусловно, есть в этом суждении, поскольку в условиях становления новой системы законодательства в России отсутствуют многие нормы закона, поэтому на практике Президент РФ и сегодня восполняет пробелы в праве, а его указы действуют наряду с федеральными законами.

Выполняя функции законодателя, глава государства издал в 1994 г. указы о курортах общефедерального значения, о порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов[32] и др.

По мнению А. В. Мицкевича, "в случаях, когда Президент намерен устранить пробелы в законодательстве, которые в силу тех или иных причин не успел ликвидировать сам законодатель, представляется более правильным, а главное - легитимным, внесение в Государственную Думу соответствующего законопроекта в порядке осуществления Президентом его права законодательной инициативы"[33].

Такое решение проблемы заслуживает пристального внимания, поскольку оно обеспечило бы оптимальное соотношение палат законодательного органа и главы государства.

Подводя итоги сказанному, надо отметить, что с момента учреждения поста Президента в Российской Федерации этот институт претерпел определенные изменения. Из высшего должностного лица страны и главы исполнительной власти Президент трансформировался в главу государства.

Согласно Конституции РФ акты Президента должны были иметь подзаконный характер. Тем не менее конституционный кризис 1991-1993 гг. привел к тому, что Президент, вопреки Основному закону, стал издавать указы по вопросам законодательного регулирования.

Безусловно, в сложившихся условиях ощущалась острая необходимость в создании правовой основы преобразований, и промедление тогда было недопустимо, но, на наш взгляд, существовал иной способ преодоления разногласий между противоборствующими сторонами.

По нашему мнению, целесообразно было предусмотреть возможность делегирования главе государства законотворческих функций с целью восполнения пробелов в праве. Президент РФ, издавая указы, имеющие силу закона, должен был бы одновременно с этим выступать с законодательной инициативой в парламент. Временный же указ прекращал бы свое действие с момента вступления в силу соответствующего федерального закона.

Данные полномочия должны регламентироваться Основным законом, поскольку без конституционного закрепления рассматриваемой прерогативы Президента, нарушается как принцип разделения властей, таки принцип верховенства Конституции и федеральных законов, что неприемлемо при построении демократического правового государства

[1] Дмитриев Ю., Журавлев А. Единовластие и институт президентства в Российской Федерации//Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 1. С. 11.

[3] См., например: распоряжение Президента РФ от 18 марта 1992 г. "О руководителе Секретариата Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации"//Ведомости РФ. 1992. № 13. Ст. 698.

[4] Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы Президента в системе законодательства//Президент. Парламент. .Правительство. 1998. .№ 1 (7). С. 11.

[6] Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 82.

[7] Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы Президента в система законодательства. С. 12.

[9] См.: Конституция, закон, подзаконный акт. С. 83.

[10] Журавлев А.Л.. Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса Президентов Азербайджанской республики и Российской Федерации. М., 1997. С. 45.

[12]См.: Лучин О.В. "Указное право" в России. М., 1996. С. 4.

[18] См.: Вестник КонституционногоСуда РФ. 1993. № 4-5.

[19] См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 1.

[21] Шейнис В.Л. Трудный путь Российской Конституции//Государство и право. 1997. № 12. С. 36.

[22] Белкин А.А. Дело о президентском обращении к народу 20 марта 1993 г.//Правоведение. 1994. № 3. С. 51.

[23] См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию//Российская газета. 1996. 27 февраля.

[25] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 6.

[27] См.: Колесников Е.В. Указ Президента как источник конституционного права России. Конституционное развитие России//Межвузовский научный сборник. Вып. 2. Саратов, 1996. С. 145.

[29] См : САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5085; № 39.Ст. 3610; № 42. Ст. 3993.

[30] См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 85.

[31] См., например, Мицкевич А.В. Закон в переходный период: опыт современной России. Выступление на круглом столе журнала Государство и право. 1995. № 10. С. 38.

[33] Мицкевич А.В. Закон в переходный период ...

2.1. Виды, классификация и порядок издания актов Президента РФ

Конституция РФ закрепила наряду с другими важнейшими демократическими принципами принцип "разделения властей". Его смысл состоит, с одной стороны, в недопущении концентрации власти в одной из ее ветвей, установления ее диктатуры, с другой стороны - в определении функций каждой из ветвей власти, проведении их разграничения, а также в определении полномочий и компетенции образующих их органов [1] .

Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией. Она охватывает все аспекты государственной деятельности и носит комплексный характер.

Существуют различные классификации полномочий Президента РФ [2] . Самой распространенной является дифференциация их по сферам общест-венной и государственной жизни.

Можно также утверждать, что бoльшая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Основному и федеральным законам. О подзаконности данных актов прямо не говорится, но в научной литературе их подзаконный характер признается большинством авторов [3] . Высказывается предложение указать на обязательное соответствие всех актов Президента РФ основополагающим источникам права, непосредственно закрепив это в российской Конституции [4] . Однако существует иная точка зрения, допускающая возможность издания Президентом РФ актов, восполняющих пробелы в законодательстве [5] .

Затронутая проблема более подробно будет рассмотрена ниже. Здесь же рассмотрим не менее важные, чем подзаконность, признаки указов и распоряжений и попытаемся выяснить, в чем же состоит различие между ними.

Традиционно первое место по значимости отводится указам. Они, в свою очередь, подразделяются на нормативные и индивидуальные (правоприменительные). По мнению А.А. Белкина, такая классификация правовых актов вообще, а указов в частности, является весьма упрощенной и "заранее ограничивает возможности конституционной охраны" [6] .

В научной литературе нормативный правовой акт характеризуется как официальный документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы [7] .

Определение понятия нормативного правового акта неоднократно да-валось в инициативных проектах закона о нормативных правовых актах РФ. Согласно последнему проекту, опубликованному в 1997 г., нормативно-правовым актом считается официальный письменный документ, выражающий волеизъявление полномочного органа государственной власти по установлению, изменению или отмене норм права [8] . Нормативные указы Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, правоприменительные - носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления [9] .

Таким образом, нормативный указ Президента РФ - это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное, либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов.

Ненормативный (правоприменительный) указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован.

Согласно п. 3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. "О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации" ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей ис-полнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения госу-дарственными наградами, присвоения классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и др. [10]

Встречаются указы, которые включают в себя как нормативные, так и индивидуальные предписания. Это так называемые комплексные указы, издаваемые большей частью в социально-экономической сфере [11] . Например, Указ от 29 июня 1998 г. "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" [12] содержит общие положения и конкретные поручения Правительству РФ - в месячный срок принять решение по поставленным задачам.

Среди всего многообразия указов, по мнению Л.А. Окунькова, прослеживаются следующие разновидности:

а) указы исполнительного характера, определяющие порядок практичес-кой реализации федеральных законов;

б) директивные указы, состоящие преимущественно из поручений Прави-тельству, другим органам исполнительной власти;

в) программно-политические указы, издаваемые в целях реализации ч. З ст.80 Конституции РФ (определение основных направлений внутренней и внешней политики);

г) нормативные указы - указы "в собственном смысле", устанавливаю-щие новые самостоятельные юридические нормы под условием непротиворечия законам [13] .

Так, реализуя Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Президент РФ издал два Указа от 1 июня 1998 г.: "О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы" и "О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности в Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы" [14] . К этой же разновидности актов относится Указ от 23 июня 1998 г. "Об утверждении Положения о порядке выдачи удостоверений федеральных судей судьям, назначаемым Президентом Российской Федерации", изданный в целях реализации Федерального закона "О статусе судей Российской Федерации" [15] .

Вторая группа указов представляет собой наиболее распространенный вид официальных актов Президента РФ. Но поскольку Президент де-юре не является главой исполнительной власти, он, следовательно, должен действовать достаточно избирательно, давая указания Правительству РФ и федеральным министерствам по сферам их деятельности. Это касается случаев, когда издаются указы, напрямую регулирующие вопросы, относящиеся к компетенции Правительства РФ [16] .

В Послании Федеральному Собранию 1997 г. глава государства заявил, что "исполнительная власть оказалась неспособной работать без президентского окрика", постоянно ждет указаний и поручений [17] , поэтому Президент РФ вынужден издавать директивные указы, вмешиваясь в компетенцию Правительства.

Формула директивного управления, как правило, заключается в словах: "считать необходимым", "признать", "поручить", "определить", "обеспечить". На наш взгляд, целесообразнее было бы использовать рекомендации и предложения в адрес Правительства РФ, которое, в свою очередь, должно было бы действовать более инициативно и самостоятельно. В то же время статус главы государства позволяет давать федеральному Правительству подобные указания. Напомним, что, согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены главой государства.

К третьей разновидности относятся акты программно-политического характера. Они занимают главное место в правотворческой деятельности главы государства и в большинстве своем утверждаются указами. Положение Президента РФ обязывает заниматься разработкой, реализацией своего политического курса и контролировать его исполнение. Позиция главы государства отражается в концепциях, доктринах, стратегиях, программах и посланиях. В них, как правило, отсутствуют нормативные установления и преобладают программно-политические установки.

Согласно п. "з" ст. 83 Конституции РФ, Президент утверждает военную доктрину государства. Этот документ представляет собой систему официальных взглядов по военным вопросам. "Основные положения военной доктрины РоссийскойФедерации" были утверждены Указом Президента от 2 ноября 1993 г. [18] .

Существует мнение о целесообразности отнесения рассматриваемых полномочий главы государства к прерогативам Государственной Думы, не исключающей участие Президента РФ [19] . Безусловно, данная точка зрения заслуживает внимания, однако согласно ч. З ст. 80 Конституции РФ: Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, следовательно, он вправе выработать и представить свое видение основных направлений, в том числе и в военной сфере.

Правом и обязанностью Государственной Думы является реализация поставленных задач в жизнь путем разработки и принятия соответствующих законов либо внесения изменений в уже действующие. К программно-политическим актам российского Президента относятся, в частности, Концепция национальной государственной политики РФ, утвержденная Указом от 15 июня 1996 г., Основные положения региональной политики в России (Указ от 3 июня 1996 г.). [20]

Большой удельный вес в правотворчестве главы государства занимают президентские программы. Для их организационного обеспечения в Ад-министрации Президента РФ было создано специальное подразделение - Центр президентских программ, статус которого определялся Указом Президента РФ от 7 апреля 1994 г. [21] Центр, в соответствии с поручениями Президента, формировал программы, разрабатывал предложения по их корректировке, готовил рекомендации об использовании инвестиций в президентские программы, о налоговом и таможенном регулировании их реализации, проводил предварительную экспертизу всех программ, определяя значимость каждой. На сегодняшний день функции этого Центра переданы Экономическому управлению Президента РФ в связи с очередной реорганизацией Администрации главы государства [22] .

Нужно отметить, что президентский статус присваивается как новым, так и уже действующим федеральным программам. Наличие такового, безусловно, влияет на судьбу общегосударственных программ и в первую очередь на их финансирование. Поэтому президентский статус не только присваивается, но и снимается - в зависимости от актуальности программы [23] . Однако окончательная доработка и реализация программ возложена на Правительство РФ.

В 1996 г. был принят Федеральный закон "О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год". Этот перечень насчитывает 35 программ, шесть из которых имеют статус президентских [24] .

В соответствии с Законом от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" осуществляется финансовое обеспечение прези-дентских программ за счет федерального бюджета, средств российских и иностранных инвесторов, резервов предприятий, участвующих в реализации программ [25] . Кроме того, могут создаваться специальные фонды. Деятельность фонда президентских программ регламентирована Указами Президента РФ от 21 ноября 1994 г. "О фонде президентских программ" и от 13 июня 1995 г. "Об обеспечении деятельности фонда президентских программ" [26] .

По своему содержанию программы очень разнообразны. Только в 1996-97 гг. были утверждены: президентская программа "Мобильный комплекс"; федеральная целевая программа развития гражданской авиационной техники России до 2000 г.; государственная программа обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации на 1996-1997 гг.; комплексная программа мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров; программа развития газификации Центрально-Черноземного региона; федеральные целевые программы "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации", "Свой дом", "Жилище", "Российские верфи" (1996-2000 гг.), развитие газификации России на 1996-2000 гг.", многочисленные дополнения к президентской программе "Дети России" и др.

Анализируемые программы, концепции, доктрины являются основной формой реализации конкретных полномочий Президента РФ как главы государства в различных областях государственной и социально-экономической жизни. Их необходимость и целесообразность вытекает из положений Конституции РФ и федеральных законов.

Статья 84 п. "е" Конституции РФ предусматривает издание еще одной особой разновидности актов главы государства программно-политического ха-рактера - ежегодные послания Федеральному Собранию. Вопрос о роли, статусе, правовой силе послания - один из самых сложных в конституционной теории и практике.

Этот институт закреплен в основных законах зарубежных государств. Например, Президент США "дает по необходимости конгрессу информацию о положении дел в Союзе и рекомендует к рассмотрению Конгресса такие меры, которые, по его суждению, необходимы и целесообразны" [27] .

Конституция США наделяет Президента правом (и обязанностью) обращаться к конгрессу с посланиями, каждое из которых "содержит не только анализ той либо иной ситуации внутри - или внешнеполитического характера, но и соответствующие законодательные предложения" [28] . Конституция Французской Республики закрепляет за пре-зидентом полномочия по обращению с посланиями к парламенту и нации о существенных угрозах государственности и о принимаемых мерах [29] .

Сходство посланий российского Президента с зарубежными заключается в том, что они тоже не нуждаются в чьем-либо одобрении, отличие - в бoльшей политической окраске по сравнению с аналогами в США и Франции.

В послании дается оценка ключевым направлениям госу-дарственной политики во всех сферах экономической, социальной и об-щественной жизни, формулируются конкретные задачи органов власти и управления [30] .

Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране. Всего было шесть посланий: в 1994 г. - "Об укреплении Российского государства"; в 1995 г. - "О действенности государственной власти в России"; в 1996 г. - "Россия, за которую мы в ответе"; в 1997г. - "Порядок во власти - порядок в стране"; в 1998г. - "Общими силами - к подъему России (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)"; в 1999 г. - "Россия на рубеже эпох".

Согласно ст. 5 Закона от 20 июня 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" [31] ежегодные послания Президента РФ должны содержать специальный раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В остальном документы структурируются по усмотрению главы государства. Этим же Законом установлены требования, предъявляемые к первому посланию Президента РФ после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В него обязательно включается концепция социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (от трех до пяти лет) с ежегодной корректировкой.

Дискуссионным считается вопрос о юридической силе посланий Президента РФ. Существует мнение, что послание - нормативный акт, по своей силе приравниваемый к закону [32] . Противоположной точки зрения придерживается Е.В. Колесников, утверждая, что послание - это официальный документ, который "не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы" [33] .

Ряд исследователей считает, что президентские послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функций. Они служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отношению к федеральному Правительству их императивность очевидна [34] .

По нашему мнению, наиболее приемлемо последнее суждение, потому что Президент РФ в сфере исполнительной власти обладает обширными по-лномочиями (п. "а", "б", "в", "д" ст. 83 Конституции РФ), из которых вытекает его право выступать с директивными установками по отношению к Правительству. Послание 1997 г. - яркий тому пример. В нем определяются не только приоритетные задачи, но и сроки их исполнения и отчетности: "- в трехмесячный срок разработать программу сокращения бюджетного дефицита..."; "- в трехмесячный срок разработать программу жилищно-коммунального хозяйства.. ." [35] .

Федеральное Собрание - составная часть демократического механизма власти и не считаться с официальными взглядами главы государства оно не может, поэтому заявленные президентские позиции влияют на составление плана законопроектных работ парламента. Не было случая, чтобы российский парламент каким-либо образом не отреагировал на выступления Президента РФ. Оценивая, к примеру, послание 1996 г., В. Рыжков заявил: "Наша фракция в самое ближайшее время проанализирует содержание Послания, возьмет под свой контроль исполнение задач, которые касаются Государственной Думы и Правительства" [36] .

Таким образом, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Со-бранию является политико-правовым документом, обязательным для рассмотрения парламентом и исполнения федеральным Правительством.

Например, по реализации послания 1994 г. Правительство РФ приняло |ряд постановлений [37] . Воплощая в жизнь директивы послания 1997 г., председатель Правительства РФ осветил на страницах печати порядок и темпы их выполнения [38] .

На наш взгляд, существует необходимость в специальной правовой регламентации юридической природы ежегодного послания Президента РФ (предпочтительнее в виде федерального закона), которая позволит снять неопределенность в этом вопросе.

Политическая практика зарубежных стран знает несколько видов пре-зидентских посланий. В США "Послание о состоянии Союза", "Послание о бюджете" направляются конгрессу в начале каждой сессии, к 20 января каждого года президент обязан сделать доклад конгрессу о состоянии экономики страны. Он также может обращаться и к населению страны [39] . В конституциях республик Армения (ст. 55 п. 1), Беларусь (ст. 83), Грузии (п. 5 ст.73), Украины (п. 2 ст. 106) закрепляется право президентов обращаться с посланиями к народам и парламентам своих государств [40] .

Конституция РФ наделяет Президента возможностью выступать только перед Федеральным Собранием с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Однако практика показывает, что в принципе могут быть и другие официальные обращения Президента в парламент. Свидетельством тому служит постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 августа 1996 г. "О Послании по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию" [41] . Внеплановое выступление Президента РФ было продиктовано необходимостью принятия Концепции национальной безопасности, основные положения которой освещались главой государства в парламенте. По всей видимости, такую практику имеет смысл законодательно оформить, поскольку подобная необходимость возникает довольно часто.

В особую подгруппу рассматриваемой категории актов можно выделить различного рода декларации, подписываемые Президентом РФ и главами других государств [42] , но они тяготеют к международному праву.

Общеизвестно, что Президент РФ периодически выступает с радиооб-ращениями к российским гражданам. Эти обращения касаются самых раз-личных сфер жизни общества. Из них россияне узнают о работе органов государственной власти, о социально-экономических проблемах, о борьбе с коррупцией, о взаимоотношениях Федерации и ее субъектов [43] и др. По нашему мнению, радиообращения Президента РФ можно было бы именовать посланиями народу России, так как в них подводятся итоги работы властных структур, поднимаются насущные проблемы и предлагаются пути их разрешения. Добавим, что тексты радиообращений публикуются в "Российской газете". Поэтому целесообразно закрепить на конституционном уровне возможность Президента РФ обращаться с посланиями к российским гражданам.

Подытоживая сказанное, подчеркнем: значимость президентских обращений бесспорна, поскольку они, как и все вышеперечисленные акты, направлены на урегулирование разнообразных общественных отношений.

Еще одна классификация указов Президента РФ предложена А.В. Мицкевичем:

1) указы по собственной компетенции главы государства (акты, регламентирующие вопросы гражданства, утверждающие военную доктрину, реорганизующие президентский аппарат);

2) указы, содержащие нормы, которые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами (в частности, Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г."О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности");

3) указы, издаваемые по предмету ведения законодательного органа [44] .

Последняя разновидность указов нуждается в самостоятельном исследовании и будет рассмотрена в 1 гл. III настоящей работы.

Не умаляя значения предложенных классификаций указов, попытаемся дифференцировать правовые акты Президента РФ в зависимости от компетенции, которой он обладает. В этой связи акты главы государства можно условно подразделить на:

1) издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций;

Указы "внутреннего" характера регулируют ключевые отношения в со-циально-экономической сфере, государственного строительства, затрагивают многие отрасли российского законодательства.

В 1998 г. Президент РФ издал примерно 800 указов. Их предметная дифференциация выглядит следующим образом:

по конституционному законодательству, в том числе по защите кон-ституционных прав граждан, законодательству о субъектах Федерации и местном самоуправлении - девять указов;

по вопросам законодательства о труде, в том числе трудоустройства, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального страхования - семь указов;

по вопросам финансового права, в том числе финансового контроля, кредитных отношений, налогов и сборов, банковской деятельности - 15 указов;

в сфере науки, образования и культуры - пять указов.

В области государственного строительства преобладают указы, регламентирующие структуру и полномочия федеральных органов исполнительной власти и президентской Администрации. Таковых в 1998 г. насчитывалось около 300.

Внешнеполитические функции главы государства реализуются посред-ством издания указов, касающихся назначения послов и представителей в другие государства, поручений должностным лицам по принятию между-народных обязательств от имени России, формирования системы Министерства иностранных дел РФ, предоставления гражданства и политического убежища.

Важнейшим полномочием в этой сфере является подписание Президен-том РФ международных договоров и ратификационных грамот (п. "б", "в" ст. 86 Конституции РФ). Здесь роль главы государства переоценить трудно.

Начнем с того, что рекомендации о заключении международных договоров воров представляются в зависимости от характера затрагиваемых вопросов на рассмотрение Президента РФ, который, согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 15 июля 1995 г. "О международных договорах Российской Федерации" [45] , в месячный срок дает ответ на рекомендацию.

Предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту Министерством иностранных дел РФ (при необходимости они согласовываются с другими органами исполнительной власти).

Решения о принятии таких предложений выносятся главой государства в форме распоряжений [46] .

Подписание означает либо стадию заключения договора, либо форму выражения согласия России на обязательность для нее международного договора (п. "в" ст. 2 Закона "О международных договорах Российской Федерации"). Акт подписания договора Президентом РФ, не требующего ратификации парламентом, является окончательной стадией заключения международного соглашения. Если договор подлежит ратификации, то при-нимается федеральный закон о ратификации международного договора, который, в соответствии с Конституцией РФ, подписывается Президентом (п. 2 ст. 17 Закона "О международных договорах Российской Федерации").

Как отмечает И.И. Лукашук, Президент РФ, играя решающую роль в заключении международных договоров, оказывает серьезное влияние на право страны, частью которого договоры являются. Вместе с тем он обеспечивает исполнение федеральных законов [47] . Однако "следует учитывать, что ни один государственный орган, включая Президента Российской Федерации, по собственному усмотрению не может подписывать, а, тем более, вводить в качестве действующего права на территории Российской Федерации международный договор, устанавливающий иные правила, чем предусмот-ренные законом" [48] .

Подписание ратификационной грамоты представляет собой один из этапов процедуры ратификации. На основании федерального закона о ратификации договора, главой государства подписывается ратификационная грамота, затем скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ (ст. 18 Закона "О международных договорах Российской Федерации").

Действия, санкционирующие введение международных договоров в силу, имеют две стороны - внутригосударственную и международную, которые выражаются в разных правовых формах и документах [49] . Таким образом. Пре-зидент РФ, подписывая федеральный закон, подтверждает внутригосудар-ственную значимость международного договора, а подписывая ратифи-кационную грамоту, он выражает окончательное согласие России на обя-зательность для нее договора, поскольку далее проводится обмен грамотами (при заключении двусторонних договоров), либо передача их на хранение депозитарию (при многосторонних, договорах).

Указы "постоянные" издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, "временные" - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст. 87, 88 Конституции РФ).

Режимы военного и чрезвычайного положений должны быть определены федеральными конституционными законами, на сегодняшний день еще не принятыми. Однако действуют нормы законов "О чрезвычайном положении", "Об обороне" [50] , различные международные обязательства России, требования которых глава государства должен соблюдать. Конституция РФ, законы и иные правовые акты, регулирующие публичные и частные отношения в режиме особого функционирования государственных властей устанавливают правовые границы допустимых отступлений от нормального действия Конституции [51] . В этой связи особый режим функционирования государственной власти вводится Президентом РФ на ограниченный срок, следовательно, и его указы действуют строго определенный промежуток времени.

К указам временного характера, по нашему мнению, можно отнести акты, содержащие формулу "до урегулирования вопроса федеральным законом", поскольку они издаются по предметам ведения законодательного органа и утрачивают силу после принятия соответствующего закона. Примером данной разновидности служит Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. "О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации" [52] .

Деление полномочий Президента РФ на "собственные" и полномочия, нуждающиеся в дополнительном подтверждении со стороны других госу-дарственных органов, позволяет дифференцировать указы главы го-сударства на "единоличные" и "совещательные".

Осуществляя "собственную" компетенцию, Президент РФ издает указы по вопросам:

формирования Администрации Президента и ее структурных подразде-лений;

назначения и освобождения полномочных представителей Президента;

назначения и освобождения высшего командования Вооруженных сил;

предоставления гражданства, выхода из гражданства, его восстановления;

присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий;

назначения судей федеральных судов (кроме высших судебных органов Федерации);

утверждения реестра государственных должностей федеральных государственных служащих;

объявления призыва граждан на военную службу и увольнение в запас отдельных категории военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы;

отмены актов Правительства РФ и приостановление актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;

назначения выборов в Государственную Думу и ее роспуска;

создания совещательных и консультативных органов при главе государства;

установления дополнительных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и должностных лиц;

"Совещательные" указы издаются по вопросам, которые требуют согласования с определенными органами власти. Это касается:

назначения председателя Правительства - с согласия Государственной Думы (п. "а" ст. 83 Конституции РФ);

назначения и освобождения от должности заместителей председателя Правительства и федеральных министров - по предложению главы Правительства (п. "д" ст. 83 Конституции РФ);

назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ (п. "м" ст. 83 Конституции РФ).

Конституция РФ не предусматривает института контрассигнатуры - специального удостоверения действительности акта главы государства со стороны других должностных лиц - либо председателя Правительства, либо отдельных министров. К примеру, некоторые решения президентов Франции и Польши должны быть контрассигнованы главой правительства, а в отдельных случаях - министрами, ответственными за их выполнение [53] .

По Конституции Италии (ст. 69) акты главы государство контрассигнуются все без исключения [54] .

В нашей стране указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений подлежат рассмотрению и утверждению большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации Федерального Собрания в срок, не превышающий 72 часов с момента их представления [55] .

Рассматриваемые указы затрагивают основные права и свободы граждан и порядок их реализации, жизненные интересы центра и регионов, небезразличны российской и международной общественности [56] . Здесь имеет место не простое согласование Президентом РФ этого вопроса с верхней палатой парламента, а необходимость утверждения установления особого режима управления представителями субъектов РФ. Если Совет Федерации принимает решение о неутверждении указа, то действие последнего прекращается.

Кроме того, как было сказано выше, Президент РФ подписывает ратификационные грамоты, которые затем скрепляются его печатью и подписью министра иностранных дел. Вот почему в определенном смысле мы можем говорить о наличии в России института контрассигнатуры.

Особым видом актов главы государства является указ, включающий в ч. 1 . 65 Конституции РФ новое название субъекта Федерации взамен прежнего на основании волеизъявления самого субъекта. Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность такой практики постановлением от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ [57] . Так, Указом от 9 января 1996 г. в ст. 65 ч. 1 Конституции РФ были включены новые наименования: вместо Ингушской Республики - Республика Ингушетия, вместо Республики Северная Осетия - Республика Северная Осетия-Алания [58] ; Указом 10 февраля 1996 г. включено новое наименование - Республика Калмыкия, вместо Республики Калмыкия-Хальмг Тангч [59] .

Второй по значимости правовой акт Президента РФ - распоряжения. Они всегда подзаконны и, как правило, ненормативны. Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и Администрации Президента РФ. Подписывая распоряжения, глава государства назначает официальных представителей Президента РФ при рассмотрении конкретных законопроектов или ратификации международных договоров, образует согласительные комиссии по урегулированию разногласиймежду органами государственной власти Федерации и субъектов, дает предписания о праздновании различных памятных дней и дат, разнообразные поручения, выделяет денежные средства из резервного фонда, поощряет должностных лиц, граждан и коллективы, утверждает планы законопроектных работ, образует рабочие группы с целью анализа проблем государственного значения и др.

В этой связи возникает проблема отличия распоряжений от ненормативных указов Президента РФ.

Вероятно, стоит согласиться с В.Л. Кулаповым, считающим, что такое различие "несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю" [60] . Однако, на наш взгляд, указ, как юридическая форма выражения правового акта, без сомнения, обладает большей юридической силой по сравнению с такой правовой формой акта как распоряжение. Статья 90 Конституции РФ не случайно, перечисляя акты Президента, сначала называет указы, а потом распоряжения. Тем самым подчеркивается более высокая юридическая сила указа по отношению к распоряжению, в независимости от его характера (нормативного или ненормативного). Поэтому не поддается объяснению тот факт, что по одним и же вопросам издаются различные акты. Например, Указом от 24 апреля 1998 г. освобожден от должности первый заместитель Секретаря Совета безопасности РФ М.А. Митюков. От аналогичной должности был освобожден Б.Н. Агапов, но уже распоряжением от 8 июня 1998 г. [61]

Упомянутое распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. определило вопросы, решения по которым должны приниматься в форме ненормативных указов. В отношении распоряжений не сказано ничего, поэтому возникают подобные проблемы. По нашему мнению, целесообразно издать самостоятельный акт (причем не распоряжение, а указ), закрепляющий отдельный перечень вопросов, которые могут быть урегулированы распоряжениями иперечень вопросов, по которым должны приниматься нормативные указы.

Следует заметить, что иногда встречаются распоряжения, содержащие нормативные предписания. Так, Положение о полномочном представителе Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ от 25 апреля 1994 г. [62] , Положение об Управлении делопроизводства Администрации Президента РФ от 4 марта 1994 г. [63] утверждены распоряжениями Президента РФ, хотя по своей значимости они должны были бы нормироваться его указами. Подтверждением тому служит ст. 18 проекта закона о нормативных правовых актах РФ, где говорится, что нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом РФ под наименованиями "Регламент", "Положение", "Правила" утверждаются указами [64] . С другой стороны, Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о проверке Конституционности Указа от 25 января 1995 г. "О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края" [65] , пришел к выводу, что положения Указа не имеют нормативного характера, а следовательно, не под-ведомственны Конституционному Суду РФ (согласно ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Принятие закона о нормативных правовых актах исключило бы подобные казусы в правотворческой деятельности главы государства.

Кроме актов, проанализированных выше, Президент РФ, реали-зуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 125), имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов Президента РФ могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой [66] .

В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост председателя Правительства РФ, председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, ставит вопрос об освобождении от должности председателя Центрального банка - перед нижней палатой и Генерального прокурора - перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.

Порядок подготовки правовых актов Президента РФ установлен распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. (с последующими изменениями и дополнениями, внесенными распоряжениями от 5 июля 1994 г. и от 3 августа 1996 г.) [67] .

Организация работ Администрации Президента РФ и других служб и ведомств, обеспечивающих деятельность главы государства, должна быть подчинена основной цели - подготовке обоснованных и юридически безукоризненных решений Президента. В связи с этим сформировано специальное подразделение Администрации Президента РФ, функцией которого является правовое обеспечение деятельности главы государства по реализации его конституционных полномочий [68] . Главное управление формирует проекты программ законопроектных работ Президента РФ, готовит проекты федеральных законов, указов и распоряжений, занимается подготовкой заключений на проекты актов об их соответствии Конституции РФ, законам и др. "Подготовке проекта должно предшествовать выяснение следующих условий: есть ли практическая необходимость в данном акте, диктуется ли его принятие потребностями жизни, развитием общественных отношений, своевременен ли он" [69] .

Проекты указов и распоряжений вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа документа, необходимые основания, справочные и аналитические материалы. Следует учитывать, что подготовленные проекты представляют собой словесное выражение воли Президента, сформулированное его составителями, и глава государства вправе изменить текст, дополнить, признать неудовлетворительным по содержанию, не отвечающим поставленной цели издания акта.

Подготовка проектов указов и распоряжений по кадровым вопросам осуществляется Управлением кадров Администрации Президента РФ [70] . Про-екты, содержащие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства РФ, направляются на согласование с ним поручением главы государства или письмом руководителя Администрации. В Правительстве акты подлежат рассмотрению в течение пяти дней, а в случае необходимости, по письменному соглашению руководителя Администрации Президента и руководителя аппарата Правительства, срок может быть увеличен до 15 дней. Данные положения урегулированы указами Президента РФ от 3 мая 1995 г. "О дополнении Указа Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации" и от 2 мая 1996 г. "О порядке подготовки Указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" [71] .

Проекты указов нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции РФ. Например, порядок предоставления для согласования с Министерством юстиции проектов решений Президента РФ о проведении внешнеэкономических операций с продукцией военного назначения регламентирован приказом Министра юстиции РФ от 7 декабря 1998 г. [72]

Персональную ответственность за качество правовых актов несут должностные лица, чаще руководители подразделений или ведомств, осу-ществляющих подготовку указов и распоряжений Президента РФ. Они лично визируют документ, прежде чем представить его на подпись сначала начальнику Главного государственно-правового управления (или его заместителю), затем руководителю Администрации Президента РФ и только потом Президенту РФ.

Несмотря на такой весьма непростой порядок подготовки актов главы государства, можно встретить указы и распоряжения, отличающиеся своей непродуманностью как по социально-экономическим вопросам, так и по политическим. Тем более непростительно принятие решений, не про-работанных в юридико-техническом плане.

Установленный порядок подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений обеспечивается Управлением делопроизводства Администрации Президента РФ.

Согласно п. "б" ст. 86 и п. "д" ст. 84 Конституции РФ законы и отдельные международные договоры подписываются российским Президентом собственноручно. Указы и распоряжения также визируются лично главой государства, что является логическим следствием положений ст. 90 Конституции РФ. Факсимильная печать используется в исключительных случаях с раз-решения Президента РФ (обычно руководителем Администрации) для удостоверения подлинности приветствий, поздравительных адресов [73] .

Нельзя не согласиться с мнением о необходимости урегулирования данной проблемы законодательными нормами, поскольку это может пред-отвратить не только возможные злоупотребления, но и приобретет важный общественный и даже международный резонанс в случае болезни или временного отсутствия Президента в столице либо в стране [74] .

Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ, во всех ситуациях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности главы государства не управомочен распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Следовательно, он имеет право на осуществление всех остальных полномочий Президента РФ, в том числе на подписание его актов. Указом Президента РФ от 19 сентября 1996 г. "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации" глава государства пояснил, что в связи с предстоящей ему хирургической операцией временное исполнение обязанностей Президента РФ осуществляется председателем Прави-тельства в полном объеме, включая полномочия по контролю за страте-гическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием [75] . 5 ноября 1996 г. был издан Указ Президента РФ о непосредственной временной передаче президентских полномочий В.С. Черномырдину [76] .

Безусловно, передача полномочий главы государства конкретному человеку должна быть урегулирована указом. Что касается самого временного исполнения обязанностей Президента РФ, то, по нашему мнению, необходим федеральный закон, детально регламентирующий перечень всех полномочий исполняющего обязанности, в том числе по визированию актов главы государства.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. (с изменениями и дополнениями от 16 мая 1997 г. и от 13 августа 1998 г.) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" [77] , указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Факт опубликования, являясь необходимой предпосылкой введения в действие любого нормативного акта, одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу [78] . Официальным считается опубликование в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение 10 дней, либо распространение актов в машинописном виде научно-техническим центром правовой информатизации "Система".

Нормативные решения Президента РФ вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Однако в актах Президента РФ может быть установлен и другой порядок вступления их в силу.

Контроль за исполнением правовых актов главы государства осуще-ствляет Администрация Президента РФ, в частности, полномочный пред-ставитель Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее государств-участников Содружества Независимых Государств контролирует выполнение указов и распоряжений Федерального Президента, касающихся обеспечения деятельности Ассамблеи, Управление Администрации Президента РФ по вопросам помилования осуществляет контроль за своевременным и правильным исполнением указов по вопросам помилования и т.д.

Основная нагрузка в этой сфере возложена на Главное государственно-|правовое и Главное контрольное управления, которые контролируют и проверяют исполнение указов и распоряжений главы государства Федеральными органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами и организациями.

1) акты Президента Российской Федерации, к которым относятся указыи распоряжения, а также концепции, программы, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2) официальные документы главы государства - запросы, заключения, письма, заявления.

Особой разновидностью официального политико-правового документа является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию.

По юридической силе акты главы государства делятся на нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.

Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламенти-рован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента России.

В заключение добавим, что акты Президента РФ, как и все действующие нормативные акты Российской Федерации, нуждаются в систематизации. Указы и распоряжения необходимо обобщить и издать в виде отдельного сборника. Такая мера, на наш взгляд, позволила бы устранить имеющиеся противоречия между актами главы государства, исключить их дублирование и будет способствовать их большей согласованности.

[1] См.: Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властен в конституционнойсистеме Российской Федерации. Автореф. дисс... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1998.

[2] См., например: Козлова К.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 1995. С. 332-336: Радченко В.И. Президент РоссийскойФедерации в системе разделения властей. Саратов, 1996. С. 56-69: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996, С. 36-59.

[3] См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М.. 1994. С. 86; Радченко В.И. Указ. работа. С. 64; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 413; Теория государства и права/Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 340.

[4] См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов, 1998. С. 107.

[5] См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 411.

[6] Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995. С. 173.

[7] См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. .2. М., 1982. С. 201;

Теория государства и права. М., 1995. С. 240; Теория государства и права/Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. С. 334.

[8] См.: Федеральный закон о нормативных правовых актах Российской Федерации (Проект)//Журнал российского права. 1997. № 10. С. 157.

[9] См.: Теория государства и права/Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 355.

[13] См.: Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание//Журнал российского права. 1997. № 2. С. 16-17.

[16] См., например: Указ Президента РФ от 14 августа 1997г. "О мерах по обеспечению устойчивости функционирования внутренних водных путей//СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3861.

[21] См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. .№ l5. Ст. 1117.

[22] См.: Указ Президента РФ от 12 февраля 1998 г. "О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации"//СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 827.

[23] См., например: Указ Президента РФ от 20 января 1999 г. "О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации"//Российская газета. 1999. 4 февраля.

[27] Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты/Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. С. 37.

[28] Мишин А.А.. Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М., 1985. С. 99.

[29] См.: Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 668 -669.

[30] См.: Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998. С. 268.

[32] См.: Краснов М.А. Закон силен, когда сильна власть//Российская газета. 1997. 18 марта.

[34] См.: Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. С. 61; Журавлев А.Л., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации. М., 1997. С. 77.

[39] См.: Мишин А.А., Власихин В.А. Указ. работа. С. 99-100.

[40] См.: Новые конституции стран СНГ и Балтии. М., 1999. С. 115, 152, 198, 540.

[42] См.. например: Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси//Российская газета. 1998. 26 декабря.

[43] См.. например: Думать прежде всего о России//Российская газета. 1997. 18 октября; Хороший хозяин улицу не опаливает//Российская газета. 1998. 15 ноября; Россия заслужила честную власть// Российская газета. 1998. 17 мая; Время тревог и сомнений позади// Российская газета. 1998. 1 ноября.

[44] См.: Мицкевич А.В. Закон в переходный период: опыт современной России// Государство и право. 1995. № 10. C. 40.

[46] См., например: Распоряжение Президента РФ от 17 мая 1995 г. "О подписании Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Турк-менистане и туркменского - в Российской Федерации//СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1964.

[47] См.: Лукашук И.И. Внешняя политика: президент и парламент /Государство и право. 1996. № 7. С. 142

[48] Литовченко О.И. Нормы международного и внутригосударственного права: механизмы применения и конфликты//Права человека в России и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Саратов, 1997.С. 46.

[49] См.: Талалаев А.Н. Конституционный Суд РФ и некоторые вопросы права международных договоров//Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С. 28.

[50] См.: Ведомости РФ. 1991. № 22. Ст. 773; 1992. № 42. Ст. 2331.

[51] См.: Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М,. 1995. С. 173-174.

[53] См.: Конституции государств Европейского Союза. С. 669; Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997.С. 232.

[54] См.: Италия: Конституция и законодательные акты. М., 1988. С. 45.

[56] См.: Колесников Е.В. Указ Президента как источник конституционного права России/Конституционное развитие России. Межвузовский научный сборник. Вып. 2. Саратов, 1996. С. 138.

[64] См.: Федеральный закон о нормативных правовых актах российской Федерации (проект). С. 159.

2.2. Акты Президента и решения Правительства РФ: проблемы иерархии

Согласно классической теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную президентская власть обычно рассматривается как исполнительная. Данное положение закрепляется в конституциях США (ст. 2), республик Таджикистан (ст. 64), Узбекистан (ст. 89), Грузии (ст. 69). В ряде других стран, например ФРГ и Болгарии, Основные законы не содержат характеристики президентской власти.

Конституция РФ определяет Президента как главу государства (п. 1 ст. 80); исполнительную власть, согласно п. 1 ст. 110, осуществляет Правительство РФ. Однако анализ конституционных полномочий Президента РФ позволяет утверждать, что в сфере исполнительной власти глава государства обладает широким кругом прерогатив. Многие ученые обращают. на это внимание, констатируя зависимость Правительства РФ от Президента[1]. Большинство юристов негативно оценивают переплетение функций главы государства и Правительства РФ, отмечая, что такое конституционное состояние не оптимально и неустойчиво, так как влечет подмену органов исполнительной власти Президентом[2]. Иную позицию занимал А.Ф. Ноздрачев, утверждавший, что все управленческие полномочия, которые имеет Президент РФ, "вписываются в модель главы государства" и Президент стоит над "всеми властями". Позднее, видимо, не получив широкой поддержки, автор изменил свою точку зрения[3].

Более популярно, безусловно, первое суждение, хотя в наше время практика многих стран свидетельствует: "концепция разделения властей, являющаяся непреложным постулатом демократии, имеет, прежде всего, ориентирующий характер и нигде, по крайней мере в современных условиях, не осуществляется и, видимо, не может быть осуществлена в "чистых формах"[4].

Действительно, многие статьи Конституции РФ указывают на то, что фактически Президент является главой исполнительной власти. Так, он принимает активное участие в формировании Правительства (п. "а", ст. 83, п. 1 ст. 111), назначает на дол-жность и освобождает от должности заместителей Председателя и федеральных министров (п. "д" ст. 83, п. 2 ст. 112), принимает решение о коллективной отставке Правительства (п. "в" ст. 83; п. 1, 2, 3, 4 ст. 117), при этом Президент ничем не ограничен.

Председатель Правительства РФ представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (п. 1 ст. 112 Конституции РФ). Однако для проведения подобных предложений в жизнь нужен соответствующий президентский указ.

Так, в период с августа 1996 г. по июнь 1999 г. главой государства было издано более 15 указов по утверждению и изменению структуры органов исполнительной власти, причем на сегодняшний день насчитывается 15 министерств и ведомств, согласно Указу Президента РФ от 17 августа 1999 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти", руководство деятельностью которых осуществляет Президент[5], тогда как в Указе от 14 августа 1996 г. их насчитывалось 12[6]. Все это свидетельствует о высокой степени личного влияния главы государства и на состав Правительства РФ, и на структуру федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, Президент РФ устанавливает систему федеральных органов исполнительной власти[7].

Подчиненный характер Правительства Президенту РФ выражается и в том, что глава государства имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. "б" ст. 33 Конституции РФ, ст. 31 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), которое слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (ст. 116 Конституции РФ). Именно Председатель Правительства временно выполняет обязанности главы государства, когда тот не в состоянии их осуществлять (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ).

Характерно и то, что в посланиях Президента Федеральному Собранию неоднократно подчеркивалось: в условиях президентской (президентско-парламентарной) республики в России Президент берет на себя выполнение ряда важных функций государственного управления[8]. Например, в послании 1996 г. глава государства критикует Правительство за недостаточно активную работу в проведении экономической реформы, в послании 1997 г. он говорит, что "начиная с текущего года, разработка бюджета будет находиться под президентским контролем". В апреле 1999 г. глава государства обратился с посланием Правительству РФ "О бюджетной политике на 2000 год", в котором обозначил приоритетные направления работы органа исполнительной власти в данной сфере[9].

Анализ указов Президента РФ показывают, что многие из них непосредственно регулируют вопросы управления экономикой[10], а это, по мнению Ю.А. Тихомирова, является очевидным ущемлением полномочий Правительства[11]. Именно поэтому в настоящее время не теряет остроты проблема обес-печения самостоятельности и независимости Правительства РФ, которое, как верно отмечается в литературе, должно иметь реальные полномочия по управлению экономикой, а также в сфере регулирования таких важных жизненных процессов, как социальная защита населения, охрана прав и свобод граждан, охрана общественного порядка и т.д. В свою очередь, это предполагает разумное разделение труда Правительства с Президентом РФ и его Администрацией[12].

Поскольку большая часть полномочий Президента и Правительства ре-ализуются посредством издания ими актов, попытаемся решить проблему их иерархии.

Отметим, что Президент РФ предпринимал определенные шаги с целью разграничения своих функций и функций Правительства в сфере государ-ственного управления. Так, указами от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации", от 3 мая 1995 г. "О дополнении Указа Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. "Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации", от 2 мая 1996 г. "О порядке подготовки указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации" и распоряжением от 3 августа 1996 г.[13] было установлено, что проекты указов и распоряжений Президента РФ, затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительства, со-гласованные в установленном порядке с заинтересованными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, направляются Правительству РФ поручением Президента или письмом руководителя его Администрации. Указанные проекты актов главы государства подлежат рассмотрению в Правительстве РФ не более чем в пятидневный срок со дня их получения. По письменному согласованию руководителя Администрации Президента и руководителя Аппарата Правительства сроки согласования проектов указов и распоряжений главы государства могут быть увеличены до 15 дней.

Однако единство действий Президента и Правительства обеспечивается не путем издания указов по сферам деятельности органа исполнительной власти, апринятием полноценных по-становлений российского Правительства. Что касается содержания таких решений, то Президент РФ должен быть полностью в курсе дела, поскольку он определяет основные направления внутренней и внешней политики[14].

Нецелесообразно, по мнению ряда авторов, и обязательное сог-ласование с Администрацией Президента РФ проектов решений Правительства в столь обширной сфере как права и свободы человека и гражданина, и по этим другим направлениям, где полномочия Президента и Правительства пересекаются[15]. По нашему мнению, такое предложение преждевременно, поскольку возникают ситуации, "когда по одной и той же проблеме высокими должностными лицами публично высказываются мнения не просто с разных, но подчас с противоположных позиций", и "нет оправдания разноголосице в такой единой системе, как исполнительная власть"[16].

Поэтому постановления и распоряжения Правительства, затрагивающие, в частности, права и свободы граждан, касающиеся обороны и безопасности Российской Федерации, внешней политики и международных отношений следует, на наш взгляд, согласовывать с главой государства. Объясняется это тем, что, по смыслу Конституции РФ, в идеале, Президент должен видеть в Правительстве носителя своих политических воззрений и традиций, вот почему недопустимо издание актов Правительства, идущих вразрез с политикой главы государства.

С другой стороны. Президент РФ вправе, согласно п. 3 ст. 115 Конституции, отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Основному и федеральным законам, а также его указам. По нашему мнению, разумнее предварительно согласовывать позиции Президента Правительства с целью исключения в дальнейшем отмены решения последнего.

В данном случае п. 3 ст. 115 Конституции РФ тоже рассматривает Президента как фактического главу Правительства - органа исполнительной влacти, поскольку существует аксиоматичное правило: нормативный акт может быть отменен только органом государственной власти, издавшим этот акт, или должностным лицом которому подчиняется орган государственной власти, издавший этот акт[17].

Например, Указом Президента РФ от 25 января 1999 г. "Об отмене постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 1998 г. "О Правительственной комиссии по военно-техническому сотрудничеству Российской Федерации с иностранными государствами" было отменено названное постановление в связи с его противоречием ст. 9 Федерального закона "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами".

Распоряжением от 5 мая 1998 г. Президент РФ постановил прекратить предварительное согласование с его Администрацией постановлений и распоряжений Правительства, подготовленных к подписанию, кроме актов, согласование которых предусмотрено указами от 10 июня 1994 г. и от 2 мая 1996 г. Тем самым взаимоотношения главы государства и органа исполнительной власти были поставлены на качественно новый уровень и решения, принимаемые Правительством в пределах собственных полномочий, теперь издаются независимо от Президента РФ, что свидетельствует о повышении самостоятельности Правительства. Хотя, на наш взгляд, этот вопрос должен быть урегулирован не распоряжением, а указом главы государства.

Согласно п. 1 ст. 115 Конституции РФ и ч. 1 ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ. В соответствии с п. 2 ст. 115 Конституции и ч. 3 ст. 23 вышеупомянутого федерального конституционного закона, постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, по обязательности акты Правительства стоят в одном ряду с законами и указами Президента РФ, а по юридической силе - на ступень ниже.

В процессе поиска граней соотношения решений Правительства и Пре-зидента необходимо учитывать два главных основания, связанных с изданием правительственных актов:

первое выражает общие компетенционные рамки деятельности Правительства, позволяющие ему выполнять руководящие функции в системе исполнительной власти и принимать решения с учетом объективных потре-бностей развития экономики, политической и социальной сфер, меняющейся обстановки, действовать инициативно;

второе можно назвать "правовой обязанностью", когда правите-льственные акты в качестве первопричины имеют законы и указы Президента, то есть, содержат прямые предписания "во исполнение"[18].

Общая компетенция Правительства зафиксирована в ст. 114 Конституции РФ и детализируется в гл. 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", согласно которой полномочия Правительства в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере, сфере науки, культуры, образования, природопользования и охраны окружающей среды достаточно объемны. Добавим, что "практически руководство всем хозяйственным комплексом, так или иначе, ложится на плечи Правительства РФ"[19].

Однако, как уже отмечалось, встречаются, хотя и намного реже, чем раньше, указы главы государства, регулирующие вопросы управления экономикой[20].

Для исключения подобного дублирования необходимо, на наш взгляд, внести дополнения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", которые более четко прописали бы полномочия Правительства в указанных сферах.

Статья 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Рос-сийской Федерации" оговаривает особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. В частности, деятельностью органов, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий руководит Президент РФ. Кроме того, он осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Здесь налицо руководящая роль главы государства в отношении вышеперечисленных федеральных органов исполнительной власти. Вероятно, следует согласиться с Ю.А. Дмитриевым, в том, что складывается парадоксальная ситуация: "с одной стороны, Президент, с учетом иных его конституционных полномочий, физически не в состоянии повседневно руководить и контролировать деятельность такого количества ведомств. С другой стороны, их руководители, формально входя в состав Правительства, оказываются выведены из под контроля его Председателя"[21].

Правительство России, в свою очередь, только координирует деятель-ность этих органов, издавая постановления и распоряжения, содержащие формулу "во исполнение" либо "в соответствии" с указом Президента РФ. Например, постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. "О порядке и условиях выполнения учреждениями и организациями уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации функции конвоирования осужденных и лиц, заключенных под стражу" издано во исполнение Указа Президента РФ от 17 сентября 1998 г. "О некоторых мерах по реформированию внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации"; постановление Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. "Вопросы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам" издано в соответствии с Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. "О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам"[22].

В литературе отмечалось, что правительственные акты чаще возникали в русле указа, а не закона[23]. Об этом красноречиво говорят статистические данные. Так, в период с января по сентябрь 1993 г. Правительством РФ во исполнение закона было принято 47 постановлений, а во исполнение указа Президента - 50[24]. Основанием тому может служить и правовой статус Президента РФ - в рассматриваемый период он являлся главой исполнительной власти.

Анализ нормотворческой практики позволяет утверждать, что появилась тенденция к повышению правообразующей роли закона, и правительственные постановления большей частью издаются на основании законов, нежели указов.

В январе - мае 1999 г. во исполнение либо в соответствии с законом Правительством РФ было издано около 80 постановлений, тогда как во исполнение либо в соответствии с указом их было издано всего около 20.

Взаимоотношения Президента и Правительства сложны, многогранны и порождают множество неясностей.

В науке предлагается два варианта дифференциации полномочий этих органов по руководству государством:

1) Президент РФ концентрирует свои усилия на выполнении функций, интегрирующих действия федеральных ветвей власти, а Правительство вы-полняет в полном объеме функции исполнительной власти;

2) Правительство РФ напрямую подчиняется Президенту[25].

По нашему мнению, наиболее приемлем вариант, закрепленный в Конституции Польской Республики, где присутствует рациональный баланс между полномочиями Президента и Совета Министров. Исполнительную власть осуществляют оба этих органа (п. 2 ст. 10), причем функции главы государства сохраняются за Президентом в полном объеме[26].

Тем самым будет решена проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ, что позволит устранить недоразумения, возникающие как в правотворческой, так и в правоприменительной практике.

Добавим, что перераспределение полномочий главы государства и Правительства потребует внесения поправок в российский Основной закон. Но в нынешних условиях, и это отмечалось в президентском послании Федеральному Собранию 1999 г., такие поправки целесообразно вводить в действие только после того, как будут избраны новая Государственная Дума и новый Президент.

Президент РФ в отношении исполнительной власти обладает обширными полномочиями, являясь фактически ее главой;

соотношение актов Президента и решений Правительства РФ выражается в том, что постановления и распоряжения органа исполнительной власти, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, касающиеся обороны и безопасности страны, внешней политики и международных отношений должны согласовываться с главой государства. Решения же в сфере экономики, науки, культуры, образования, природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере должны издаваться независимо от Президента РФ, но с обязательным уведомлением его об этом;

3) в иерархии нормативных правовых актов постановления Правительст-ва стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на ос-новании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае обнаружения противоречия их указам, могут быть отменены главой государства

[1] См.: Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель/Под ред. И. Шаблинского. М., 1997. С. 31-32; Барабашев А.Г. Парламент и Правительство в Российской Федерации//Конституционный строй России. Вып. 2. М., 1995. С. 78-79; Конин Н.М., Соколова Л.М. Конституция России и некоторые проблемы становления государственной исполнительной власти//Реализация Конституции России. Межвузовский научный сборник. Саратов, 1994, С. 24; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. М., 1996. С. 64.

[2] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Л. Административное право Российской Федерации, М., 1996. С. 137; Правовое государство, личность, законность. С. 32; Лафитский В. "Теневое" Правительство или Правительство в тени Президента. О роли правительства в российской истории//3аконодательство и экономика. 1996. Вып. 3/4. С. 3-5; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С. 377-378; Полянский И. Исполнительная власть (некоторые вопросы конституционно-правовой регламентации)//Право и жизнь. 1998. № 16. С. 27.

[3] См.: Исполнительная власть в Российской Федерации/Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 5; Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 г.//Государство и право.1996. № 1. С. 12-13.

[4] Чиркин В.Е. Президентская власти/Государство и право. 1997. М.; С. 18.

[7]. См.: Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федеральных органов исполнительной власти"//СЗ РФ 1996. № 34. Ст. 4081.

[8] См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития/Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С.74.

[10] См., например, Указ Президента РФ от 9 февраля 1996 г. "О мерах по дальнейшему совершенствованию структуры угольной промышленности Российской Федерации "//СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 673.

[11] См.: Тихомиров Ю.А. Критерии конституционности правовых актов. Выступление на научно-практической конференции "Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы и перспективы//Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С. 38.

[12] См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. С. 149-151.

[13] См.: СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697; 1995. № 19. Ст. 1732; 1996. № 19. Ст. 2257, № 33. Ст. 3982.

[14] См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы С. 141.

[15] См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы С. 142.

[17] Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий. С. 360.

[18] См.: Конституция, Закон, подзаконный акт. С. 90.

[19] Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. С. 101.

[20] См., например. Указ Президента РФ от 3 марта 1998 г. "О дополнительных мерах по обеспечению управления электроэнергетическим комплексом России". Указ Президента РФ от 10 августа 1998 г. "Об Условиях продажи акций открытого акционерного общества "Газпром"//СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1157; № 33. Ст. 3961.

[21] Дмитриев Ю.А. Президентство в России как реликт монархической власти//Право и жизнь. 1999. № 20. С. 46.

[23] См.: Конституция, закон, подзаконный акт. С. 91.

[25] См.: Российской законодательство: проблемы и перспективы. С. 140-143; Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. С. 83-85.

[26] См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы//М., 1997. С. 227-234.

2.2. Участие главы российского государства в законодательном процессе

Конституционная модель Президента в Российской Федерации достаточно самобытна и не вполне вписывается в традиционные схемы организации президентской власти. Ее своеобразие объясняется особенностями исторического развития, культуры, геополитического положения нашей страны.

Свою специфику имеет система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания, которая неоднократно подвергалась всестороннему анализу [1] .

Полномочия главы государства в области законодательной власти довольно объемны, но основополагающим во взаимодействии федерального представительного органа и Президента РФ является участие последнего в законодательном процессе.

Конституция РФ закрепила за главой государства ряд существенных функций на всех стадиях процесса принятия законов.

Принятым и вступившим в силу считается закон, который внесен, рассмотрен, принят парламентом, подписан и обнародован Президентом РФ в соответствии с процедурой, установленной Основным законом России и регламентами палат Федерального Собрания.

Внесение законопроекта в парламент называется законодательной инициативой. Глава государства обладает этим правом согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.

Как известно, наша модель президентства имеет много общих черт с американской и французской, тем не менее ни в США, ни во Франции президенты не обладают правом законодательной инициативы. Интересно, что глава государства (монарх) Великобритании может и вносить законопроекты на рассмотрение в парламент, поскольку является его составной частью, и накладывать на закон вето [2] .

Активное участие Президента РФ в законодательном процессе позволяет провести аналогию с англосаксонской системой права, что еще подчеркивает специфичность отечественного института Президента. Причем в отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).

По мнению М.А. Краснова, право законодательной инициативы Президента РФ является одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность [3] . В то же время В.В. Исаков считает, что "вряд ли оправдано наделение правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право вето на законопроекты" [4] .

На наш взгляд, функция главы государства по определению основных наравлений государственной политики подразумевает рассматриваемую прерогативу.

По сложившейся практике Президент РФ сам осуществляет планирование законопроектной работы, которое выражается в трех формах:

1) ежегодные послания Федеральному Собранию;

2) представление в Государственную Думу перечня законопроектов перед началом каждой очередной парламентской сессии;

3) планирование в рамках работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, в состав которой делегированы представители всех участников законодательного процесса [5] .

В октябре 1993 г. была создана и по январь 1994 г. функциони-ровала Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ [6] . В ее задачи входила, прежде всего, подготовка проектов федеральных законов, которые на базе положений новой Конституции, должны были обеспечить деятельность формируемого Федерального Собрания. Это были проекты регламентов палат парламента, проект закона о статусе депутата и др. Обширная программа законопроектных работ была запланирована уже в первом послании Президента РФ от 24 февраля 1994 г.

Действующий Регламент Государственной Думы устанавливает, что законопроекты, внесенные Президентом и заявленные в качестве срочных, должны быть рассмотрены палатой в первоочередном порядке [7] . Кроме того, 18 октября 1996 г. Государственная Дума приняла постановление о приоритетах законодательной инициативы Президента РФ [8] . Однако практика показывает, что порядок работы пленарных заседаний нижней палаты Федерального Собрания формируется Советом Государственной Думы по предложениям комитетов палаты, которые, в свою очередь, могут не выносить заявленный в качестве срочного законопроект Президента, как и любой другой проект закона, "сколь угодно долго, сводя на нет все нормы о его первоочередности" [9] .

Как отмечает В. Рыжков, такие законопроекты теряют свою актуальность, и появляется возможность обратиться к Президенту с просьбой о снятии их с рассмотрения вообще [10] . Бывали случаи, когда глава государства отзывал собственные проекты, потребность в которых отпадала. Так он поступил с проектом Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс", внесенным письмом от 19 октября 1995 г., в связи с принятием УК РФ [11] .

А.А. Котенков считает необходимым законодательно оформить право главы государства на первоочередность рассмотрения его инициатив Государственной Думой [12] . В принципе можно согласиться с такой позицией, хотя следует заметить, что в правовом урегулировании нуждается законодательный процесс в целом, а не только норма об использовании права законодательной инициативы Президентом РФ.

В условиях политической разнородности нижней палаты Федерального Собрания сложно сделать законодательный процесс планомерным, тем более, если большинство депутатов - представители президентской оппозиции. К примеру, в 1996-1997 гг. на долю Президента РФ пришлось 7% от общего числа законодательных инициатив, принятых к рассмотрению Государственной Думой, причем 5% составили проекты о ратификации международных договоров [13] . Очевидно, что игнорирование президентских инициатив Советом Государственной Думы ведет к усилению конфронтации между главой государства и законодательным органом, что, на наш взгляд, негативно влияет на законотворчество.

Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе [14] . Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.

Разработка проектов законов поручена подразделениям Администрации Президента РФ и федеральным органам исполнительной власти, а подготовка окончательного текста - Главному государственно-правовому управлению Президента [15] . Внесение законопроекта в Государственную Думу оформляется письмом Президента РФ и направляется на имя председателя палаты вместе с сопутствующими документами.

"Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование в законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания ... комиссий с представительством в них всех ветвей власти" [16] . Поэтому создана и функционирует Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности [17] , а над законопроектом, поступающим в Государственную Думу, работает ответственный комитет (или комитеты), в котором формируется рабочая группа. В группу входят депутаты нижней палаты парламента, представители органов государственной власти, эксперты, специалисты и представители субъекта законодательной инициативы.

Регламент Государственной Думы предусматривает право полномочного представителя Президента РФ участвовать в заседаниях ответственного комитета при рассмотрении любых законопроектов, а не только представ-ленных главой государства [18] .

Во-первых, Президент РФ (его представитель) отстаивает собственные законопроекты, доказывая их актуальность; во-вторых, знакомство со всеми проектами дает возможность выявить несовпадение позиций законодателей и главы государства по конкретным вопросам, что может привести, в конечном счете, к отклонению Президентом уже принятого закона.

"Если разногласия носят принципиальный характер, т.е. Президент не согласен с самой концепцией законопроекта, то можно задуматься и о целесообразности его принятия вообще (ибо у него очень мало шансов когда-нибудь стать законом, т.е. быть подписанным Президентом)" [19] .

Раскрывая роль Президента РФ в законодательном процессе, следует подробнее остановиться на его полномочном представителе. Указом от 9 марта 1996 г. было утверждено Положение "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" [20] .

Статус полномочного представителя позволяет участвовать в заседаниях соответствующей палаты, в том числе закрытых, без специального разрешения Президента РФ, чего нельзя сказать обиных представителях главы государства, которые назначаются распоряжением Президента на время рассмотрения какого-либо конкретного вопроса. Примером служит распоряжение Президента РФ от 26 января 1998 г. о назначении представителем Президента РФ для участия в работе согласительной комиссии Государственной Думы по доработке Федерального закона "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" [21] .

Задачи, возложенные на полномочного представителя Президента РФ, "заключаются в максимальном содействии эффективности законодательного процесса, в обеспечении конструктивности совместной деятельности Президента и парламента" [22] .

Для выполнения указанных обязанностей в Администрации Президента РФ сформированы рабочие аппараты, преобразованные позднее в отделы, полномочных представителей в палатах Федерального Собрания [23] . Кстати, в США орган, выполняющий аналогичные функции, был создан во время президентства Г. Трумэна. Служба по связям с конгрессом при Президенте США действует и по сегодняшний день, обеспечивая поддержу не только законодательных, но и политических инициатив американского президента [24] .

Рассмотрение законопроекта осуществляется, как правило, в трех чтениях. Первое посвящено обсуждению концепции законопроекта и начинается, согласно Регламенту Государственной Думы, с заслушивания мнения полномочного представителя главы государства, что еще раз позволяет уяснить позицию Президента РФ и преодолеть возможные разногласия по проекту.

Принятый в первом чтении, законопроект в течение пяти дней должен быть направлен для сведения в Совет Федерации. Необходимо заметить, что проект закона всегда направляется на данной стадии и Президенту РФ, хотя Регламент не содержит такой записи. Это связано с тем, что "именно на проект закона, принятого в первом чтении, Государственно-правовое управление Президента РФ готовит всестороннее заключение с замечаниями и предложениями к законопроекту. Оно направляется в Думу за подписью Президента РФ, и депутаты всегда ждут его с особым интересом, поскольку по этому заключению уже можно с достаточной уверенностью судить о будущей судьбе законопроекта - ждет ли его отклонение или принципиальных возражений у Президента РФ против законопроекта нет" [25] . Иллюстрацией сказанному служит письмо Президента РФ от 27 июня 1997 г., которым налагается вето на Федеральный закон "О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству". В нем говорится, что замечания, содержавшиеся в заключении на данный федеральный закон, направленный в Государственную Думу в декабре 1996 г., учтены не были, поэтому закон был отклонен [26] .

В то же время целесообразен, по мнению С.В. Полениной, более дифференцированный и избирательный подход к выбору органов, куда законопроекты направляются после первого чтения. "Например, такой внутренний для деятельности Государственной Думы законопроект как Регламент Думы, был направлен для подготовки замечаний и предложений не только в комитеты и депутатские объединения Государственной Думы, что понятно, но и Президенту РФ, в Правительство РФ, в Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, что трудно объяснить" [27] . Кстати, современный регламент не обладает всеми формальными признаками закона и оформляется постановлением палаты.

Анализ практики зарубежного, советского и постсоветского парламентаризма позволяет приравнивать рассматриваемый акт к закону. Поэтому, на наш взгляд, важно учитывать мнение главы государства не только по любому законопроекту, но и по регламенту, поскольку в этом нормативном акте говорится о функциях Президента РФ и его представителей, участвующих в процессе законов. Вот почему глава государства имеет полное право знать, в соответствии ли с Конституцией РФ принимается регламент, и, обнаружив противоречия, должным образом отреагировать на них.

Во второе чтение законопроект представляется вместе с таблицей поправок. Излишне говорить, что участие Президента РФ на этом этапе законодательного процесса чрезвычайно важно. Уже на данной стадии можно прогнозировать, причем с очень большой долей вероятности, в каком виде закон имеет шансы быть подписанным главой государства [28] . Представляя поправки к законопроекту, Президент РФ высказывает свое отношение к нему и отстаивает свои интересы. Именно во втором чтении появляется возможность найти взаимоприемлемый компромисс между парламентом и главой государства.

В третьем чтении не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению проекта закона. Если же возражения появляются, то, требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Здесь активность Президента РФ по взаимодействию с нижней палатой Федерального Собрания несколько снижается.

Как говорилось выше, в течение пяти дней принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).

И. Котелевская отмечает, что верхняя палата парламента призвана следить за тем, чтобы принимаемые законы не были случайными и способствовали политическому и общественному согласию. Кроме того, "Совет Федерации не имеет фракционного и партийного деления и, когда им рассматривается закон, принятый Думой, Совет Федерации обязан найти консенсус территорий, консенсус общегосударственный" [29] .

Ответственный комитет верхней палаты парламента готовит к слушанию проект закона, по которому принимает заключение об одобрении (в этом случае Совет Федерации не рассматривает законопроект), либо выносит решение о его рассмотрении. Тем самым комитет возлагает на себя достаточно большую ответственность, поскольку принятие такого решения должно предполагать согласие с ним других субъектов законодательного процесса: Президента РФ и Государственной Думы. В противном случае как Президент, так и Государственная Дума могут подвергнуть сомнению соответствие применяемых Советом Федерации при принятии какого-либо конкретного федерального закона процедур, установленных Конституцией РФ, что в соответствии со ст. 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" может послужить основанием признания закона несоответствующим Конституции РФ по порядку принятия [30] .

Отметим также,что председатель верхней палаты Федерального Соб-рания не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания рассмотрение закона, не подлежащего обязательному рассмотрению, если Президент РФ настаивает на обратном (ст. 110 Регламента Совета Федерации) [31] .

В мае 1997 г. глава государства обратился в Совет Федерации, указав на то, что "растет число федеральных законов, направленных Президенту РФ без рассмотрения на заседаниях палаты. В итоге важные законы, в том числе затрагивающие существенные вопросы жизни регионов, остаются без внимания Совета Федерации. Понимаю, что основная причина такого положения - в несовпадении конституционных сроков рассмотрения законов со сроками заседаний Совета Федерации. Однако, поскольку именно законодательная деятельность является главной функцией парламента, полагаю, что график заседаний Совета Федерации мог быть более тесно увязан именно с этой задачей" [32] . Судя по высказыванию, Президент РФ настаивал на более детальном и продуманном отношении к законопроектам, поступающим в верхнюю палату парламента. Если же пропущен 14-дневный срок рассмотрения закона, Президент РФ "в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) ... принимает меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией РФ срока направления принятого федерального закона главе государства" [33] .

Такой мерой может быть истребование Президентом у Совета Федерации федерального закона для подписания и обнародования по истечении 14-дневного срока нахождения его в верхней палате парламента /при условии, если закон не подлежит обязательному рассмотрению ею).В целях обеспечения реализации этого конституционного полномочия, по мнению Е.В. Крестьянинова, с которым нельзя не согласиться, целесообразно обязательное информирование Президента РФ о направлении федерального закона на рассмотрение Совета Федерации, а также извещение его полномочного представителя о дате поступления закона из Государственной Думы в верхнюю палату Федерального Собрания [34] . Судя по тому, какое количество законов отклоняет Совет Федерации, роль полномочного представителя Президента РФ в этой палате весьма значительна.

Из вышеизложенного следует, что глава государства оказывает сущес-твенное влияние на работу Совета Федерации как непосредственно, так и через своего полномочного представителя, участвуя в процессе принятия законов на иной стадии.

Принятый федеральный закон, в соответствии со ст. 107 Конституции РФ, в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который должен в 14-дневный срок рассмотреть закон и принять по нему одно из двух решений: либо подписать, либо отклонить.

Степень воздействия Президента на процесс принятия законов на данном этапе имеет наибольшую силу, поскольку, согласно ст. 107 Конституции РФ, глава государства вправе не подписывать тот или иной закон.

Конституционное право выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное). Президент РФ обладает правом отлагательного вето, так как оно может быть преодолено парламентом квалифицированным большинством голосов.

Президентское вето в США, к примеру, может быть и абсолютным и ограниченным. Если конгресс направляет президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то он намеренно задерживает его у себя и не возвращает парламентариям. В подобных случаях "время работает против законодателей, и "карманное вето" Президента становится не относительным, а абсолютным" [35] . Однако данное право американский президент не использует уже около 20 лет, поскольку оно было отменено решением Верховного суда США.

В нашей стране тоже могут возникнуть определенные обстоятельства, когда отлагательное вето Президента РФ становится резолютивным. Например, Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятый нижней палатой, был отклонен Советом Федерации, затем повторно принят Государственной Думой в соответствующем порядке, передан Президенту РФ для подписания и обнародования и отклонен уже главой государства.

Нетрудно заметить, что в данной ситуации преодолеть вето Президента тактически невозможно [36] .

Решение указанной проблемы видится в создании согласительных комиссий с участием Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы либо в более активной работе полномочных представителей главы государства и верхней палаты парламента в Государственной Думе на первоначальных стадиях законодательного процесса.

Отлагательное вето Президента РФ оформляется письмом, в котором излагаются мотивированные возражения против закона и предложения по его совершенствованию. Замечания главы государства могут касаться федерального закона в целом или отдельных его разделов, глав, статей, хотя "Конституция РФ говорит о праве Президента, отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей" [37] .

В литературе отмечалось, что, если в целом принятый закон не вызывает возражений Президента РФ, но у него имеются поправки, затрагивающие отдельную норму, палаты парламента могли бы рассматривать их по упрощенной процедуре. Но это, естественно, должно быть урегулировано в федеральном законе и регламентах палат [38] . Во Франции, например, аналогичное право президента закреплено в ст. 10 Конституции [39] .

В 1997 г. "Российская газета" стала публиковать письма Президента РФ, адресованные парламенту (хотя они и не подлежат официальному опубликованию). Теперь о причинах подписания того или иного закона знают не только депутаты Федерального Собрания, но и все граждане России. В письмах дается высококвалифицированная оценка проектов и будущих законов.

Значимость рассматриваемого полномочия главы государства очевидна, поэтому, на наш взгляд, в случае отклонения закона Президент РФ должен издавать указ. Во-первых, указ - нормативный акт, подлежащий опублико-ванию не только в газете, но и в "Собрании законодательства Российской Федерации", что позволяет кодифицировать такие акты. Во-вторых, между указом и преодолевающим вето федеральным законом, принятым парламентом, существует установленная иерархия.

Причины неподписания Президентом РФ законов не оговариваются Конституцией и могут быть самыми разными [40] . Так, Государственная Дума установила 228 оснований отклонения законов главой государства [41] .

Полномочный представитель Президента РФ в нижней палате Федерального Собрания наиболее очевидными считает три мотива обоснования реализации главой государства права вето: правовой, экономический и политический. Кроме указанных, Л.А. Окуньков выделяет процессуальные и технологические причины отклонения законов, порождаемые несовершенством законодательного процесса, и организационно-управленческие, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение [42] .

Без преувеличения можно сказать, что большая часть ветируемых законов характеризуется несоответствием многих их положений Конституции РФ и федеральным законам. По причине противоречия Основному закону и ГК РФ были отклонены: Земельный кодекс РФ, Федеральные законы "Об ипотеке(залоге недвижимости)", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации", "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О страховании", "Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)" [43] .

Наложение вето на Федеральные законы "О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц", "О личном подсобном хозяйстве" было вызвано не только нарушением Конституции РФ и федерального законодательства, но и технико-юридическими погрешностями, внутренними противоречиями [44] . Так, в Федеральном законе "О военно-техническом сотрудничестве Рос-сийской Федерации с иностранными государствами" обнаружено несоответствие нормам международного права, а отдельные положения закона ограничивали конституционные полномочия главы государства [45] .

Отклонение законов по экономическим соображениям происходит в связи с невозможностью их финансового обеспечения. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты, предусматривающие расходы, скрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Информация, содержащаяся в заключении, "позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже" [46] . Одной из причин наложения вето на Федеральный закон "О лекарственных средствах" явилось отсутствие такого заключения [47] .

Существует мнение, безусловно заслуживающее внимания о том, что "кон-ституционно установленной должна быть функция Правительства давать заключения по любым законопроектам, поскольку Правительство по сути дела выступает как бы головным органом организации исполнения законов" [48] .

Политический мотив преобладает при отклонении, как правило, осно-вополагающих законов. Вместе с тем, как отмечает Л.А. Окуньков, несогласие Президента РФ "чаще всего проявляется не столь прямолинейно, а "тонет" в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой отечественного правотворчества" [49] .

Таким образом, можно сделать вывод, что тенденция к уменьшению числа ветируемых законов появится только тогда, когда Федеральное Собрание на всех этапах законодательного процесса будет обращать особое внимание на позицию главы государства по каждому законопроекту. Кроме того, палаты парламента обязаны каждый проект подвергать тщательной научной проработке, дабы исключить возможность неподписания закона Президентом РФ из-за нечеткости формулировок или дублирования норм.

Порядок повторного рассмотрения Федеральным Собранием законов, отклоненных Президентом РФ, достаточно подробно установлен в регламентах палат.

Регламент Государственной Думы предусматривает четыре варианта результатов повторного рассмотрения:

3) согласиться с решением Президента РФ об отклонении закона и не рассматривать его вновь;

4) принять закон с учетом предложений Президента РФ.

Практика показывает, что депутаты чаще всего не выбирают ни один из названных выше вариантов решения по отклоненному закону, а идут на определенный компромисс с главой государства [50] .

Стремление преодолеть возникшие разногласия, понимание необхо-димости закона предполагает проведение согласительных процедур между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ. Однако в Конституции РФ прямого указания на возможность таких процедур нет, в отличие от ч. 4 ст. 105, где говорится о согласительных комиссиях между Государственной Думой и Советом Федерации.

Регламент нижней палаты также не предусматривает порядка проведения согласительных процедур между Президентом РФ и Государственной Думой. Как отмечает А.А. Котенков, данную проблему, как и порядок прохождения законопроектов, начиная с их внесения в Государственную Думу и заканчивая подписанием и обнародованием Пре-зидентом, следует урегулировать федеральным законом [51] .

Наиболее плодотворно, как представляется, работают согласительные комиссии с участием представителей Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации, посколькуздесь рассматриваются предложения всех участников законодательного процесса, и вырабатывается конструктивное решение. Поэтому возможность создания таких комиссий целесообразно реализовывать уже на первых этапах законотворческого процесса.

Следует обратить внимание на то, что повторное рассмотрение фе-дерального закона Советом Федерации в ранее принятой редакции имеет существенную особенность. Закон не может считаться одобренным верхней палатой парламента, если не был ею рассмотрен, т.е. если вето Президента не было преодолено путем голосования [52] .

"Право президентского вето - оружие стратегическое, а не тактическое. Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда держать в боевой готовности. Гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом, или по его поручению представителем в Федеральном собрании, к тому же подкрепленная конкретными аргументами по поводу недостатков принимаемого закона" [53] . Поэтому глава государства стремится к более тесному сотрудничеству с палатами парламента в целях принятия грамотных законов, давая заключения на законопроекты, выступая с предложениями о внесении в них изменений в течение всего законодательного процесса.

Практика возвращения Президентом РФ федеральных законов без рас-смотрения по существу вызывает множество споров среди российских юристов.

Как отмечает Е.И. Колюшин, аргументы сторонников права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения позаимствованы из немецкого государственного права. Согласно Основному закону ФРГ, федеральный президент обладает правом формального контроля, т. е. может проверить, соответствует ли данный закон процедурным предписаниям Конституции. Однако он не имеет права вето, а его отказ оформить закон (подписать и опубликовать) подлежит проверке Федеральным конституционным судом. Конституционный Суд РФ дела такого рода не рассматривает [54] .

Позиция парламентской стороны, считающей неправомерным введение указанного полномочия Президента РФ, состоит в следующем:

во-первых, данную прерогативу главы государства Конституция РФ не предусматривает;

во-вторых, подписание Президентом закона, означает безусловную обязанность возникающую после принятия закона Федеральным Собранием или преодоления вето главы государства;

в-третьих, Президент не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность внутреннего распорядка деятельности палат [55] .

Сторонники Президента РФ настаивают на том, что:

право главы государства возвращать законы без рас-смотрения вытекает из смысла Конституции РФ;

в сфере законодательной деятельности Президент на-делен конституционным правом и одновременно обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы;

Конституционный Суд РФ своим постановлением от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ подтвердил рассматриваемое право Президента [56] .

Действительно, право главы государства возвращать законы без рассмотрения по существу не зафиксировано в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ - единственный орган, официально толкующий Конституцию РФ разъяснил в вышеупомянутом постановлении правомерность такого возвращения. Орган конституционного контроля мотивировал данное положение тем, что Президент РФ как гарант Конституции, имеет возможность возвращать (а не отклонять) законы, принятые с нарушением требований Основного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Например, Федеральный закон "О внесении изменений в статью 7 Федерального закона "О ветеранах" и Федеральный закон "О повышении минимального размера пенсии, порядка индексации, и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 марта 1997 года" были возвращены без рассмотрения в связи с отсутствием по ним заключений Правительства РФ [57] . Основной закон указывает на необходимость таких заключений, тем не менее Федеральное Собрание нарушило требования ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, что повлекло соответствующую реакцию Президента.

Кроме того, за период с декабря 1995 г. по май 1998 г. глава государства возвратил без рассмотрения восемь законов, принятых в нарушение ст. 106 Конституции РФ (закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным), ч. 3, 4 ст. 105 и ч. 1 ст. 107 (нарушены сроки направления и рассмотрения закона в Совете Федерации, направления Президенту РФ на промульгацию) [58] . Согласно постановлению Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Беспрецедентная ситуация сложилась вокруг небезызвестного Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации". Президент РФ отказался подписывать ранее отклоненный, но принятый повторно в той же редакции закон по причине нарушения процедуры голосования по нему в обеих палатах парламента [59] .

В постановлении от 6 апреля 1998 г. Конституционный Суд РФ, разрешая спор между главой государства и Государственной Думой, счел убедительными доводы парламентской стороны и обязал Президента подписать этот закон, однако орган конституционного контроля уточнил, что "установленная настоящим постановлением необходимость подписания и обнародования Президентом Российской Федерации данного Федерального закона в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как подтверждение его соответствия или несоответствия Конституции Российской Федерации, в том числе по порядку принятия" [60] .

Таким образом, Президент РФ обязан сначала подписать закон, что соответствует букве Основного закона, а затем имеет право обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности, в том числе по порядку принятия. Получается, что такой закон может быть принят с нарушением конституционной процедуры, однако устанавливать это должен Конституционный Суд РФ. Подтверждением указанному служит постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. по делу о проверке конституционности вышеназванного закона [61] .

На наш взгляд, во-первых, необходимо было бы решить вопрос о соответствии Конституции РФ норм регламентов палат в части, касающейся порядка и форм голосования, во-вторых, имеет смысл закрепить за Президентом РФ на уровне Конституции право обращаться в Конституционный Суд после повторного принятия закона Федеральным Собранием, но до его промульгирования в случае, если глава государства считает, что закон принят с нарушением установленной Конституцией процедуры. Таким образом, предлагается предусмотреть еще одну (факультативную) стадию законодательного процесса [62] . В связи с этим следует внести соответствующие дополнения в Федеральный закон о Конституционном Суде РФ и регламенты палат Федерального Собрания. Данные меры позволят избежать подобных коллизий, будут способст-вовать уменьшению споров "о компетенции" между Президентом РФ и па-рламентом и повышению качества законов.

Часть 2 ст. 108 Конституции РФ определяет характер участия главы государства в принятии федеральных конституционных законов. Одним из предназначений этого вида законов является обеспечение стабильности Конституции РФ, закрепляющей устои конституционного строя [63] .

Отметим, что принимаются они в особом, более сложном порядке. Так, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Президент РФ, даже при наличии у него возражений по федеральному конституционному закону, касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение 14 дней подписать и обнародовать его. Право вето в данном случае не имело бы смысла, поскольку для его преодоления Федеральному Собранию требуется менее сложное квалифицированное большинство голосов, чем для принятия федерального конституционного закона. Вместе с тем Президент РФ как гарант Конституции может обратить внимание палат на несоответствие федерального конституционного закона нормам российской Основного закона. Так он поступил с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", вернув его без рассмотрения в парламент [64] , что также вызвало противоречивые суждения среди российских государствоведов.

Спор в отношении федеральных конституционных законов должен быть решен, по нашему мнению, следующим образом. Учитывая исчерпывающий перечень и сложный порядок принятия федеральных конституционных за-конов, глава государства обязан их подписывать, но одновременно с этим, должен обращаться с ходатайством в Конституционный Суд РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в том числе по процедурным вопросам.

Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в про-цессе принятия закона о поправке к Конституции (гл. 3-8). Согласно ст. 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со ст. 136 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" [65] поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.

Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поп-равке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации. Установление результатов такого одобрения возложено на Совет Федерации.

Президент Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ (п. 4 ст. 11 Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"). Если аналогичную жалобу подает законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, то помимо Совета Федерации об этом извещается и глава государства.

Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.

Как видим, на главе государства лежит не только обязанность подписывать закон о поправке к Конституции РФ, но и функция контроля по отношению к верхней палате парламента.

Обнародование закона - заключительная стадия. Данное полномочие Президента РФ конкретизируется в Федеральном законе "О порядке опуб-ликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" [66] . Здесь говорится о том, что все законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием в данном случае считается первая публикация полного текста закона в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". В силу закон вступает через 10 дней после его официального опубликования, если этим законом не предусмотрен иной срок.

Таким образом, Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это вы-ражается:

1) в наличии у него права законодательной инициативы и права на вне-сение предложений о поправках к Конституции РФ;

2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;

3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;

4) в работе согласительных комиссий с участием представителей главы государства;

5) в его праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;

Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации между главой государства и парламентом. В результате принимаются несовершенные, юридически не обоснованные законы. Поэтому необходимо в интересах защиты конституционного строя и обеспечения экономической стабильности России разработать конкретные механизмы законодательного сотрудничества, принять закон о правовом регулировании законодательного процесса в РФ и внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания

[1] См., например: Ачкасов В.А. Президент РФ и Государственная Дума: перспективы взаимоотношений//Правоведение. 1995. № 4-5; Скуратов Ю.И. Парламент и Президент в Конституции Российской Федерации//Российская Федерация. 1994. № 5; его же. Парламент и Президент в Российской Федерации//Конституционный строй России. Вып. 2. М., 1995; Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.

[2] См.: Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978. С. 198; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М. 1997. С. 360.

[3] См.: Научно-практический комментарий к Конституции РФ//Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 385.

[5] См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента РФ с Государственной Думой Федерального Собрания в законотворческой сфере. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 15-16.

[10] Рыжков В. Актуален ли проект закона, ждущий рассмотрения четвертый год?//Российская Федерация сегодня. 1998. № 21. С. 6.

[12] См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы. Практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента РФ с Государственной Думой ... С. 17.

[13] См.: Гребенников В., Васецкий Н.. Полуян Л. Один в поле не воин. Даже если оно правовое Российская Федерация сегодня. 1998. № 5. С. 18.

[14] См.: СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842; 1997. № 20. Ст. 2238; № 41. Ст. 4680; № 52. Ст. 5912; 1998. № 10. Ст. 1161.

[15] Функции этого Управления закреплены в Положении о нем. утвержденным Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г.//СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 532; № 11. Ст. 1030.

[16] Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. С. 66.

[18] См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г.

[22] Румянцева Т.С. Федеральное собрание: конституционно-правовой статус//Конституционный строй России. Вып. 2. М., 1998. С. 39.

[24] См.: Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Президент, конгресс, законодательство (опыт взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей в Соединенных Штатах Америки)//Государство и право. 1998. № 1. C. 85-87.

[25] Проблемы парламентского права в России/Под ред. Л. Иванова. М., 1996. С. 31.

[27] Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. С. 117.

[29] Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве//Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1996. № 3(16); № 4(17). С. 38.

[30] См.: Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению//Государство и право. 1997. № 9. С. 13.

[35] Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С. 113.

[37] Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1998. С. 42.

[38] См.: Окуньков Л.А. Вето Президента//Журнал российского права. 1998. № 2. С. 14.

[39] . См.: Конституции государств Европейского Союза. С. 667.

[40] См.: Окуньков Л.А. Вето Президента. С. 15; Конституция и закон: стабильность и динамизм. С. 42; Колюшин Е.И. Скрытые полномочия или присвоение власти?//Журнал российского права. 1998. № 7. С. 54.

[41] См.: Селезнев Г. Вся власть - закону. М., 1997. С. 139-147.

[43] См.: Российская газета. 1997. 30 июля; 13 августа; 28 мая; 6 августа; 1998. 19 мая.

[44] См.: Российская газета. 1997. 6 августа; 1999. 4 февраля.

[46] Комментарий к Конституции Российской Федерации/Под. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996. С. 442.

[48] Карапетян С.А. Источники конституционного права Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 1998. С. 17.

[50] См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы ... С. 27.

[51] См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы ... С. 29.

[52] См.: постановление Конституционного Суда РФ по делу о толковании отдельных положении ст. 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. //СЗ РФ. 1996. № 8. Ст. 225.

[53] Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. С. 74.

[55] См.: Колюшин Е.И. Указ. работа. С. 55; Гринберг А.И. Вернуться в правовое поле //Журнал российского права. 1998. № 7. С. 56-58; Шевченко Н.Д. Еще раз о неподписании Президентом РФ принятых законов //Там же. С. 128-129; Окуньков Л.А. Вето Президента //С. 21-28.

[56] См.: Котенков А.А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения//Журнал российского права. 1997. № 11. С. 49-54; его же. Актуальные проблемы взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания в законодательном процессе //Государство и право. 1998. № 10. С. 15-17; Жаров С.И. Почему голосование стало предметом спора?//Журнал российского права. 1998. № 7. С. 58-60.

[58] См.: Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы... С. 16.

[62] Похожая процедура предусмотрена в законодательном процессе Франции. См., например: Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. М., 1980. С. 159; его же. Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1988. С. 198.

[63] См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 374.

[66] См.: СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801; Российская газета. 1999. 26 октября.

2.3. Акты Президента РФ и нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации

С развитием одного из принципов российской государственности -федерализма, сочетающего централизм в установлении основополагающих начал законодательства с широкой самостоятельностью субъектов Федерации в сфере правотворчества, происходит значительное перераспределение нормотворческой компетенции между Федерацией и ее субъектами в пользу последних. Но, как верно отмечается в литературе, крайне важно выявление наукой той грани, за которой свобода нормотворческой деятельности субъектов РФ чревата фактическим превращением федерации в конфедерацию[1].

Президент РФ, являясь гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Соотношение актов Президента и нормативно-правовых актов субъектов Федерации представляет собой большую проблему. Ниже мы попытаемся, анализируя компетенцию Президента РФ в сфере федеративных отношений, разрешить вопрос соотношения актов главы российского государства и органов государственной власти субъектов, в частности, законодательных и исполнительных.

Применительно к органам государственной власти субъектов Федерации следует исходить из того, что в соответствии со ст. 73 Конституции РФ их полномочия ограничены только пределами ведения Российской Федерации и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов. Кроме того, согласно ч. 3 ст. 11 Основного закона разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, кроме Конституции и Федеративного договора, осуществляется иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому выделить исключительные полномочия субъектов Российской Федерации весьма непросто, что побуждает их к вторжению в федеральную компетенцию. Это, в свою очередь, влечет возникновение различного рода правовых коллизий между Федерацией и ее субъектами.

Большинство конституций (уставов) субъектов, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между ними и Российской Федерацией не соответствуют Конституции РФ, что ес-тественно, вызывает негативную реакцию большинства государствоведов[2].

Договоры не должны становиться правовой формой установления статуса субъектов Федерации, на практике же происходит вытеснение и подмена конституционных норм нормами договорного характера[3].

Однако, по мнению И.Ш. Муксинова, "наступило время, когда мы отка-зались от полного соответствия Конституции субъекта федеральной Конституции"[4]. Президент Татарстана заявил: "Мы ни на йоту не отступим от того, что записано в Договоре"[5], многие положения которого, как известно, противоречат Конституции РФ.

Подобные суждения, на наш взгляд, не способствуют укреплению российской государственности и усиливают сепаратистские настроения в регионах России. Должно существовать единое конституционное пространство, без которого немыслимо развитие нашего общества[6].

У субъектов, отмечает глава государства в послании Федеральному Собранию 1995 г., есть огромное поле для полной самореализации в рамках российской Конституции. Хаос и несогласованность в региональном нормотворчестве, говорится в послании 1996 г., могут свести на нет все преимущества, предоставляемые реальным федерализмом в правовой сфере. "Нет такой национальной самобытности, - подчеркивает Р. Абдулатипов, - которая мешала бы соблюдению Конституции РФ. А потому мы все должны опираться на закон, а не на политические эмоции"[7].

Поэтому необходимо сохранить системность иерархии нормативных актов в масштабе всей Российской Федерации и обеспечить соответствие законодательства субъектов федеральному.

Исходя из того, что Конституционным Судом РФ за Президентом признано право издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, соотношение указов Президента и актов органов государственной власти субъектов Федерации можно признать аналогичным соотношению между актами субъектов и федеральными законами.

Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения России и ее субъектов. Таким образом, акты органов государственной власти субъектов Федерации должны соответствовать нормативным указам Президента РФ, временно заменяющим закон. По предметам совместного ведения указы Президента будут действовать до принятия как федеральных законов, так и законов субъектов РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ разъяснил, что возможность издания не только законов, но иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по предметам совместного ведения, сама по себе не является нарушением ст. 76 Конституции РФ[8].

Обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), глава государства издал Указ от 5 октября 1995 г. "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации"[9]. В целях его реализации Президент РФ подписал Указ от 25 января 1996 г. "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации", утвердив Положение о вышеуказанной Комиссии[10]. Будучи координационным и консультативным органом при Президенте РФ, Комиссия разрабатывает и выносит на рассмотрение главы российского государства предложения о мерах, необходимых для обеспечения соответствия конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам. Согласно п. 3 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган субъекта Федерации с представлением о приведении конституции (устава) субъекта Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами[11].

Активное содействие Президенту РФ в реализации рассматриваемых функций оказывают его полномочные представители в регионах Российской Федерации. Их статус установлен Положением, утвержденным Указом от 9 июля 1997 г.[12]

Являясь должностными лицами Администрации Президента РФ, полномочные представители не входят в органы государственной власти субъектов. Содействуя Президенту в осуществлении его конституционных полномочий, полномочные представители главы государства в регионе ведут работу по разъяснению и реализации его указов и распоряжений, следят за их исполнением.

В случае нарушения или неисполнении органами исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов, указов и распоряжений Президента, вступивших в законную силу решений судов, полномочный представитель вносит представление в Главное контрольное управление Президента РФ. Никакими властными полномочиями по устранению вскрытых недостатков, привлечению виновных в них должностных лиц к ответственности Контрольное управление не наделено. Это преимущественно информационный орган, по материалам которого необходимые меры принимает российский Президент[13].

Кроме того, в Администрации Президента РФ образованы и функционируют Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в регионах и Территориальное управление, работа которых так же направлена на обеспечение взаимодействия Президента и субъектов Федерации[14].

Процессу приближения договоров к тексту Федеральной Конституции способствует работа Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов[15].

Конечно, учреждение подобных органов является необходимой, но не единственной мерой правовой защиты Конституции РФ[16]. Например, создание региональной конституционной юстиции, как отмечается в литературе, явилось бы одной из гарантий правовой защиты основ конституционного строя и способствовало укреплению конституционной законности в субъектах. Предлагается также возложить на Конституционный Суд РФ проведение предварительной научно-правовой экспертизы проектов учредительных документов субъектов Федерации с точки зрения их соответствия федеральному Основному закону[17].

Президент РФ, обращая внимание в своих посланиях Федеральному Собранию на систематические нарушения субъектами федеральной Конституции и законодательства, предложил ряд мер, способствующих укреплению единого конституционного пространства России. В частности, указывается на необходимость проведения юридической экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Однако, как отмечает В.Е. Чиркин, "из 89 субъектов Российской Федерации 14 не присылают нормативные акты на экспертизу в Министерство юстиции, а 2 из них официально заявили, что не собираются этого делать"[18]. Причиной тому, возможно, является тот факт, что заключение Министерства юстиции РФ о несоответствии оцениваемого нормативного акта субъекта Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству носит только рекомендательный характер, поэтому органы государственной власти ряда субъектов просто игнорируют его. Вот почему целесообразно, на наш взгляд, чтобы Министерство юстиции РФ, давая заключение на какой-либо нормативно-правовой акт субъекта Федерации, обязывало свои территориальные подразделения обращаться в суд в случае, если такой нормативно-правовой акт не будет приведен в соответствие с федеральным законодательством в указанный срок.

Аналогичные задачи возложены на Генеральную прокуратуру РФ и ее территориальные подразделения. Например, в Калмыкии Прокуратура республики стремится активно влиять на законодательный процесс в представительном органе субъекта с целью недопущения противоречий республиканских актов Конституции России и федеральному законодательству путем внесения письменных предложений в парламент Президенту Калмыкии, выступлений в средствах массовой информации[19].

Согласно п. 1 ст. 27 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", правовые акты законодательных, исполнительных органов субъектов Федерации и их должностных лиц, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном порядке.

Тем не менее число незаконных актов субъектов Федерации остается недопустимо большим. Одной из причин этого является несогласованность в работе всех вышеперечисленных органов, а потому - низкая эффективность их деятельности.

Президент РФ в своем послании 1997 г. подчеркивал, что "вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству ... должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации", обосновывая это положение двойным статусом членов верхней палаты парламента, требующего от них равного подхода и к актам структур Федеральной власти, и к своим собственным решениям. Но до сих пор никакой реакции Совета Федерации не последовало.

Согласно ч. 1 ст. 81 Конституции РФ Президент РФ вправе вмешиваться в споры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также в споры между самими субъектами (их органами государственной власти), прибегая к различным согласительным процедурам. Для Федерации механизм согласования важен, прежде всего, для обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, государственного суверенитета России. Субъекты же получают дополнительные рычаги для учета их интересов в процессе правотворчества и правоприменения, бoльшую уверенность в том, что Федеральный акт не изымет их естественные права, не лишит их рычагов защиты интересов граждан и народа их территории[20].

Используя данную прерогативу Президент, может действовать для пресечения сепаратизма субъектов, рассогласованности их действий, решения проблем по сбору налогов, выплате пенсий и пособий. Поскольку подавляющее большинство органов государственной власти субъектов Федерации избирается их населением, приказать им в прямой форме Президент не имеет права, поэтому в ход идут тонкие согласительные процедуры, требующие немалых усилий и терпения.

Особое значение имеет закрепленное в ч. 2 ст. 85 Конституции РФ и ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В положениях ч. 2 ст. 85 Конституции РФ обращают на себя внимание два обстоятельства:

1) приостановление, а не отмена актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в то время как согласно ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства могут быть отменены;

2) определенная самостоятельность региональных органов исполнительной власти во взаимоотношениях с Президентом РФ, поскольку глава государства не может приостановить действие актов по мотивам их нецелесообразности. Тем не менее это не дает органам исполнительной власти субъектов Федерации права издавать акты, противоречащие конституции РФ и федеральным законам.

Согласно Конституции РФ федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему в Российской Федерации. Реальная "вертикаль" исполнительной власти "предполагает сочетание дисциплины с отношениями партнерства и взаимного уважения конституционных прав каждого уровня власти"[21].

По поводу рассматриваемого полномочия Президента РФ единой точки зрения не существует. Так, высказывается мнение о том, что наделение главы государства возможностью приостанавливать в определенных случаях акты органов исполнительной власти субъектов Федерации неоправданно, так как это скорее дело конституционного правосудия[22].

И.А. Умнова полагает, что в условиях нестабильности правовой системы, устойчивости тенденции принятия в регионах актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного контроля, осуществляемого Президентом РФ, едва ли уместно[23].

Речь идет об актах правительств (и аналогичных им органов) субъектов Федерации, а также глав администраций. Акты президентов (губернаторов) приостанавливаются главой государства, если эти президенты (губернаторы), рассматриваются в качестве носителей исполнительной власти. Такие президенты (губернаторы), а следовательно, и их акты имеют более высокий статус по сравнению с главами исполнительной власти (их актами) субъектов РФ, что ставит их в неравное положение по отношению к федеральной президентской власти. образом, нарушается ст. 5 Конституции РФ, где речь идет о равноправии всех субъектов Федерации.

С другой стороны, субъекты РФ, согласно ч. 2 ст. 11 Конституции, вправе самостоятельно формировать свои органы государственной власти, в том числе, по аналогии с федеральной моделью. Иными словами, деление власти на законодательную, исполнительную и судебную не исключает наличие в субъекте органа, выполняющего функции Президента, который, как известно, не входит ни в одну из ветвей власти.

Поэтому целесообразно главе российского государства предоставить право оспаривать легитимность актов глав субъектов Федерации в соответствующем суде.

В период с 1994 г. по 1998 г. Президент РФ приостановил действие 19 актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, в основном по причине их противоречия ст. 71 Конституции РФ. Вмешательство субъектов в исключительную компетенцию России повлекло издание главой государства Указа от 15 апреля 1994 г. "О приостановлении действия Указа Президента Республики Ингушетия от 21 марта 1994 г. "О Министре безопасности Республики Ингушетия", Указа от 17 января 1995 г. "Об Указе Президента Чувашской Республики "О защите военнослужащих", Указа от 18 января 1996 г. "О приостановлении действия Указа Президента Республики Башкортостан от 16 мая 1995 г. "Омерах по совершенствованию валютного контроля за импортом товаров, работ и услуг предприятиями, учреждениями, организациями Республики Башкортостан в порядке предоплаты" и др.[24].

В связи с противоречием Конституции, ГК РФ и федеральным законам были приостановлены постановления главы администрации Московской области, Кабинета Министров Республики Башкортостан, Кабинета Министров Республики Адыгея и др.[25].

Согласно п. 2 ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в период действия указа Президента РФ о приостановлении действия акта регионального органа исполнительной власти, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может издать другой акт, "имеющий тот же предмет регулирования за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом Российской Федерации, либо вносящего в него необходимые изменения".

Приостанавливая действие подобных актов. Президент одновременно предлагал издавшим их органам исполнительной власти субъектов Федерации привести эти акты в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

В то .же время он должен был обращаться в Конституционный Суд РФ, если приостановленный акт носил нормативный характер и был издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или совместному ведению органов государственной власти Федерации и органов государственной власти ее субъектов. В иных случаях Президент РФ мог бы обращаться в другие суды - Верховный или Высший Арбитражный.

Однако, как известно, он этого ни разу не сделал.

Отметим, что в соответствии с п. 3 ст. 29 вышеназванного закона высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) также вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им акта федеральной Конституции, законам и международным обязательствам России.

Соотношение актов Президента РФ с актами органов законодательной власти субъектов Федерации решено в Конституции РФ более определенно. Основной закон не предоставляет главе государства права их приостанавливать, а тем более отменять.

В этой связи возникает вопрос: что произойдет, если, например, губернатор отменит свой акт, приостановленный Президентом РФ, а потом внесет его в порядке законодательной инициативы в представительный орган субъекта Федерации? Воля Президента будет преодолена субъектом повторным принятием по сути того же акта, но только другим органом государственной власти.

По логике, в данных обстоятельствах легитимность акта должна определяться соответствующим судом в случае, если Президент РФ обратится туда с запросом. Отметим, что такого прецедента еще не было.

Интересная ситуация сложилась в 1997 г. в Удмуртии. Власти республики, в частности Госсовет, пытаясь исказить смысл и уклониться от реализации постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", которым были признаны неконституционными многие положения этого закона, принял 18 февраля 1997 г. Закон "О выборах депутатов Советов депутатов районов, городов Удмуртской Республики" и назначил в соответствии с ним досрочные выборы в г. Ижевске.

Президент РФ, используя свое конституционное право приостанавливать акты органов исполнительной власти субъектов, издал Указ от 10 марта 1997 г. "О мерах по реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", в который включен пункт о приостановлении действия актов правительства и иных актов органов исполнительной власти Удмуртии, принятых во исполнение упомянутого республиканского закона от 18 февраля 1997 г.[26]

Этого оказалось достаточно, чтобы Госсовет Удмуртии отменил свои постановления о досрочных выборах в столице республики[27].

Вышесказанное иллюстрирует механизм воздействия Президента РФ на правотворчество представительных органов субъектов Федерации, обеспечивающий верховенство принципа законности в Российской Федерации.

На сегодняшний день проблема соответствия актов органов государственной власти субъектов РФ федеральной Конституции, законам в какой-то мере разрешена благодаря вступлению в силу Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором закреплен принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ст. 4)[28].

Согласно ч. 2 и 3 ст. 31 названного закона договоры и соглашения подлежат приведению в соответствие с настоящим федеральным законом в течение трех лет, а законы и иные нормативные правовые акты - в течение года со дня вступления его в силу.

В то же время порядок, процедура приведения в соответствие договоров, законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ данным законом не оговаривается, что может повлечь возникновение новых правовых конфликтов. Поэтому необходимо внести в него дополнения, предусмотрев ответственность за умышленное неподчинение должностных лиц нормативно-правовым актам федеральных органов власти, а также дополнить уголовное и административное законодательство нормами, устанавливающими соответствующие санкции.

Изложенное выше позволяет сделать следующие выводы:

Президент РФ как глава федеративного государства обладает достаточным объемом полномочий во взаимоотношениях с субъектами Федерации;

акты органов государственной власти субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также нормативным указам Президента РФ, изданным по вопросам, требующим законодательного регулирования;

соответствие актов региональных органов государственной власти Основному и федеральным законам обеспечивается главой государства путем создания и функционирования различных органов при его Администрации и использования согласительных процедур между органами государственной власти различного уровня;

Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до разрешения дела соответствующим судом. Кроме того, глава государства применяет меры дисциплинарного порядка в отношении должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ с целью обеспечения исполнения федерального законодательства;

акты органов законодательной власти субъектов Федерации Президент РФ, не управомочен ни приостанавливать, ни отменять, но, как гарант Конституции РФ, он использует различные механизмы воздействия на правотворчество региональных представительных органов.

[1] См.: Кабышев В.Т., Пряхина Т.М. Теоретические проблемы российского конституционализма//Вестник СГАП. Саратов, 1995. № 2. С. 41.

[2] См.: Шаров А., Васецкий П. Когда говорит политика, право молчит//Российская юстиция. 1996. № 9. С. 38; Асимметричность Федерации/Под ред. А. Захарова. М., 1997. С, 28-31; Журавлев М.П. Договорный порядок разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации//3аконотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Материалы конференции. Саратов, 1998. С. 15-16; Заметина Т.В. Конституционные аспекты соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации//Там же. С. 41; Побережная И.А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 5.

[3] См.: Батюк А.В. Роль договорных отношений в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. С. 66; Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 3.

[4] Муксинов И.Ш. Проблемы соотношения конституций субъектов Российской Федерации и Конституции Российской Федерации//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 61.

[5] Шаймиев М. Договору Татарстана с Россией - пять лет. Что дальше//Российская газета. 1999. 13 февраля.

[6] См.: Сенякин И.Н. Федерализм и безопасность личности Конституционное развитие России. Межвузовский научный сборник. Вып. 2. Саратов, 1996. С.109.

[13] См.: Указ Президента РФ от 6 января 1996 г. "О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации"//СЗ РФ. 1996. № 46. Ст. 5241.

[15] См.: СЗ РФ. 1996. № 12 Ст. 1058; №4 9, Ст. 5534; 1997. № 18. Ст. 2156; № 47. Ст. 5382.

[16] Cм.: Кабышев В.Т. Российский Федерализм: конституционные основы, тенденции развития//Конституционное развитие России. С. 12.

[17] См.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов//Государство и право. 1995. № 3. С. 12.

[18] Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 315.

[19] См.: Шипиев В. Законотворчество на местах не должно противоречить федеральным законам//3аконность. 1995. № 7. С. 2.

[20] См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма М., 1998. С. 138.

[21] Примаков Е. Семь критериев здоровой Федерации. Выступление на Всероссийском совещании развития Федеративных отношений//Российская газета. 1999. 27 января.

[24] См.: СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1215; 1995. № 4. Ст. 281; 1996. № 4. Ст. 262.

[25] См.: СЗ РФ. 1994. № 20. Ст. 2253; 1996. № 32. Ст. 3892; 1998. № 5. Ст. 562.

[27] См.: Пискотин М. Президент разрубил узел конфликта в Удмуртии//Российская Федерация 1997. № 6. С. 4.

Конституционные основы соотношения указов главы государства с федеральными законами

Система нормативно-правовых актов любого современного государства обычно подразделяется на законы и подзаконные акты.

Президент РФ издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Как по форме, так и по содержанию акты главы государства являются подзаконными. Однако своеобразие российской президентской власти позволяет утверждать, что глава государства "соединяет в себе как функции исполнительной, законодательной, так и судебной власти"[1].

Полномочия Президента РФ в правотворческой сфере выражаются не только в его активном участии в законодательном процессе, но и, как показывает практика, в издании указов, восполняющих пробелы в законодательстве.

Исследование данной разновидности указов в контексте соотношения их с федеральными законами представляет собой наиболее сложную проблему.

В Основных законах 1906 г., как отмечал Н.М. Коркунов, была предпри-нята попытка установить определенное "различие между законами и другими высочайшими повелениями". Однако этого не удалось сделать. Фактически никакого различия между законом и указом не было, любой указ подходил под понятие закона[2].

Издание закона не ограничивалось с формальной или материальной стороны; не существовало предметов, разграничивающих издание законов и указов. Однако согласно ст. 11 Основных законов указы должны были издаваться в соответствии с законами[3].

В советский период предусматривалась возможность издания указов по предметам закона, но таковые были временными и подлежали обязательному утверждению Верховным Советом РСФСР.

Закрепленное в ч. 3 ст. 90 Конституции РФ положение о том, что указы Президента не должны противоречить федеральным законам трактуется неоднозначно.

Сторонники издания главой государства указов законодательного ха-рактера считают, что:

1) в. условиях переходного периода законодательная деятельность не обладает той оперативностью, которая необходима для принятия жизненно важных решений, поэтому нужда в подобных указах очевидна[4];

2) если в Конституции и федеральных законах отсутствует указание на то, что соответствующие вопросы относятся к исключительной компетенции пар-ламента (либо одной из его палат) или что по ним должны быть приняты именно законы, Президент РФ вправе издавать нормативные указы по вопросам федеральной компетенции[5];

3) Президент РФ может восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие (указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие ограничивается периодом до принятия актов законодателем[6].

По мнению критиков "указного" нормотворчества:

1) Президент РФ не у правомочен "решать какие-либо вопросы, если это не предусмотрено Конституцией, а также поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам". Глава го-сударства должен добиваться согласованности и взаимодействия органов государственной власти, а не подменять их, не действовать вместо них[7];

2) подобная практика порождает конфронтацию между Президентом РФ и парламентом, создавая прецедент конкурирующей компетенции между ними[8];

3) указы, восполняющие пробелы в праве - это "пожарные" мероприятия, которые дестабилизируют законодательство, делают его противоречивым, разовым и неэффективным[9].

Определенная логика прослеживается в аргументах обеих сторон.

Действительно, в переходных условиях, когда нет соответствующей законодательной базы, глава государства может издавать указы, восполняющие в праве, с целью обеспечения гарантий конституционных прав граждан и развития экономических преобразований[10]. Подтверждением тому служат послания Президента РФ Федеральному Собранию 1995 г. и 1996 г., в которых говорится о том, что объем законодательной работы и медлительность парламента вынуждают главу государства заполнять своими указами важнейшие правовые пробелы. Здесь же присутствует оговорка:срок действия таких указов будет заканчиваться со вступлением в силу соответствующих законов[11].

Заметим, что затем Президент РФ почти прекратил издавать указы по экономическим и социальным вопросам, поскольку многое уже урегулировано федеральными законами. Однако важно помнить, как отмечает С. Сулакшин, что закон должен отражать "реальную проблему жизни общества страны, профессионально формулировать способы решения этой проблемы и содержать внутри самого себя механизмы эффективной реализации положений закона. Таким строгим и четким критериям соответствует незначительная часть продукции нашей Думы"[12]. Вот почему глава государства в своих посланиях 1997 г., 1998 г., 1999 г. обращает внимание Федерального Собрания как на низкое качество, так и на большое количество федеральных законов, отражающих отраслевые или корпоративные интересы[13]. "Идет лавина законов, большинство которых по содержанию ниже всякой критики"[14].

Принятие необходимых законов необоснованно затягивается, а вопросы, которые не нуждаются в первоочередном решении либо должны приниматься на уровне подзаконных актов, оформляются федеральными законами "(О библиотечном деле", "О похоронах и похоронном деле", "О бухгалтер-ам учете", "О пчеловодстве")[15]. Кроме того, "в настоящее время состояние правовой системы характеризуется в большей мере противоречиями и несогласованностями норм, нежели пробелами"[16].

Позицию президентской стороны поддержал Конституционный Суд РФ. В постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным указом, Конституционный Суд определил: "В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствую-щих законодательных актов"[17].

Как видим, орган конституционного контроля подтвердил право Президента РФ издавать указы законодательного характера во всех случаях, требующих немедленного реагирования на изменения в общественных отношениях. Безусловно, указ - только подзаконный акт, но "пробельность в праве социально опасна, и потому указное регулирование допустимо вплоть до принятия соответствующего закона"[18].

Как отмечает Е.В. Колесников, такой подход вполне оправдан, хотя и не является оптимальным[19].

На наш взгляд, суть проблемы кроется в том, что Конституция РФ не только не дает исчерпывающего перечня вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, но и не выделяет отчетливо область нормотворческой деятельности Президента, осуществляемой им с помощью указов. В литературе неоднократно обращалось на это внимание[20], хотя с юридической точки зрения довольно затруднительно точно вычленить тему закона, отграничив ее от тематики подзаконных актов. Решение данной проблемы, как представляется, состоит:

1) во внесении поправок в Конституцию РФ, где необходимо оговорить сферы, регулируемые исключительно законами в отдельной статье;

2) в скорейшем принятии федерального закона о нормативных правовых актах РФ, который детализирует предметы закона и указа.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ признал правомерным издание Президентом указов, временно замещающих законы, на Конституцию такая практика не опирается и, естественно, вызывает критику государствоведов[21]. Вот почему назрела необходимость введения в России института делегированного законотворчества и закрепления его на конституционном уровне.

В идеале в демократической стране все законы должны исходить от парламента. Однако "сложности технического порядка ... потребность в принятии срочных решений все в меньшей степени согласовывается с традиционными методами нормотворчества, не всегда легко приспосабливающимися к обстоятельствам" [22].

Делегирование властных полномочий по изданию юридических актов весьма распространено в современных государственных системах. Так, в Италии решения, принимаемые правительством в форме законодательных актов, именуются декретами, обладающими силой закона (ст. 77 Конституции Итальянской Республики); в Испании - актами, имеющими силу закона (ст. 82 Конституции Испании); в Португалии - декретами - зако-нами правительства (ст. 168 Конституции Португалии)[23].

В странах ближнего зарубежья институт делегированного законотвор-чества зафиксирован основными законами Армении, Туркменистана, Кыргызской Республики, республик Казахстан и Беларусь[24].

Особый интерес, на наш взгляд, представляют положения ст. 101 Конституции Республики Беларусь, где говорится о том, что парламент тремя пятыми голосов от полного состава палат по предложению Президента может принять закон о делегировании ему законодательных полномочий на издание декретов, имеющих силу закона, который должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов. Примечательна ч. 8 ст. 101, где речь идет о недопущении издания декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчет о его исполнении; изменение порядка выборов Президента[25].

Таким образом, процедура и условия делегирования законодательных функций Президенту Республики Беларусь прописаны достаточно подробно. Однако, как отмечает М. Пастухов, "на практике Президент не соблюдает указанных конституционных ограничений"[26].

Учитывая изложенное,в Конституции РФ необходимо предусмотреть условия, при которых главе государства могут быть делегированы законотворческие полномочия, а также возможность контроли-ровать эту деятельность Президента либо Конституционным Судом, либо Верховным Судом РФ. Процедуру передачи указанных полномочий резонно расписать в отдельном федеральном законе.

По мнению А.В. Мицкевича, срок действия указов законодательного характера не должен превышать одного года[27]. Именно на такой срок делегируются законодательные полномочия Президенту Республики Казахстан (п. 4 ст. 53 Конституции Республики Казахстан) и Президенту Кыргызской Республики (п. 1 ст. 68 Конституции Кыргызской Республики)[28].

А.В. Мазуров считает, что "даже если законы не будут приняты, указы по истечении установленного срока все равно должны утрачивать силу, даже если необходимость в таких указах не отпала"[29]. Данное предложение в определенной степени снимает остроту проблемы, но вопрос остается открытым, поскольку общественные отношения в случае прекращения действия указа, вновь будут неурегулированными.

В нынешних условиях, на наш взгляд более разумно оставить за указами, имеющими силу закона, право действовать вплоть до принятия соответствующего закона.

Возьмем, к примеру, указы о государственной символике России. В послании Федеральному Собранию 1999 г. глава государства отметил, что наряду с другими законами в первоочередном порядке подлежат принятию федеральные конституционные законы о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации[30]. Однако до сих пор этот вопрос регламентируется указами Президента РФ от 1993 г.[31] Аналогично обстоит дело с "земельными" указами. Поэтому имеет смысл конститу-ционно оформить право главы государства издавать указы, имеющие силу закона на основе делегирования Президенту парламентом правотворческих полномочий по вопросам, которые не урегулированы законом. В этой связи выглядят несостоятельными положения проекта федерального за-кона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", не допускающие делегирование Федеральным Собранием "своих правотворческих полномочий другим органам государственной власти". Президент РФ, как показывает практика, должен стать исключением. Хотя на современном этапе развития нашего государства данное предложение не получит поддержку парламента, поскольку большинство депутатов находятся в оппозиции Президенту.

Можно ли ожидать в условиях военного или чрезвычайного положения, что Президент обратится в Федеральное Собрание с предложением принять закон о военном положении, не предприняв самостоятельных мер по отражению агрессии против России? Вряд ли это вытекает из Конституции РФ[32]. В данном случае ст. 80 Основного закона, как отмечает М.В. Баглай, заставляет признать за Президентом право и обязанность самостоятельно принимать решения и действовать в соответствующих обстоятельствах"[33]. Однако "чрезвычайные указы" немедленно должны быть представлены на одобрение Федерального Собрания, которое в течение определенного срока либо утвердит, либо отклонит их.

Не следует забывать, что на федеральном уровне имеется только один законодательный орган - парламент, который не должен дожидаться, пока Президент примет тот или иной указ, чтобы затем критиковать его и обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. Добавим, что Федеральное Собрание вправе принять закон, альтернативный временному указу, но такой вариант федерального закона впоследствии вряд ли получит одобрение главы государства и будет ветирован. В связи с этим представляется необходимым предварительное согласование позиций Президента и парламента с целью выработки единой концепции регулирования и достижения компромиссного решения.

Достаточно часто возникают коллизии между указами Президента РФ и уже действующими федеральными законами. Поскольку в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ провозглашен принцип верховенства закона как конституционный принцип, положенный в основу построения демократического государства, акты, не соответствующие закону, подлежат опротестованию, отмене, изменению[34].

Указы Президента РФ - акты подзаконные, но не все они доступны судебному контролю.

Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных указов Президента (п. "а" ч. 1 ст. 3 Федерального консти-туционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает дела о признании недействительными ненормативных актов Президента Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (п. 1 ст. 10 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации"; п. 2 ст. 24 АПК РФ)[35]. Ненормативные указы Президента, нарушающие права в иной сфере деятельности, кроме экономической, подсудны Верховному Суду РФ (ст. 116 ГПК РСФСР). В частности, Военная коллегия Верховного Суда РФ рас-сматривает в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы (п. 1 ч. 3 ст. 9 Федерального конституционного закона "О военных судах Российской Федерации").

Проверка законности нормативных указов Президента РФ ни конституционно, ни законодательно не урегулирована. Поэтому вполне логично предложение предоставить Высшему Арбитражному Суду РФ права рассматривать нормативные указы в сфере экономической деятельности, а Верховному Суду - все остальные указы Президента РФ[36].

Такая мера, на наш взгляд, заставит более детально и продуманно относиться к разработке нормативных указов главы государства и наметит тенденцию к уменьшению издания не соответствующих закону указов. Важно добавить, что судебный порядок оспаривания нормативно-правовых актов Президента РФ будет иметь место только в том случае, если глава государства не приведет их в определенный срок в соответствие с законом. Такой срок указывается, как правило, в заключительных положениях федеральных конституционных (федеральных) законов.

1) указы Президента РФ должны быть подзаконными актами, не противоречащими Конституции и федеральным законам;

2) в современных условиях глава государства издает указы, воспол-няющие пробелы в праве. Однако данные полномочия конституционно должны быть делегированы ему парламентом;

3) "законодательные" указы носят временный характер и утрачивают свою силу с принятием федерального закона;

4) если нормативные указы Президента РФ не приведены в соответствие с законом и противоречат ему, то они должны быть отменены либо Высшим Арбитражным Судом РФ (если изданы в экономической сфере), либо Верховным Судом РФ (если изданы в иной сфере).

Сегодня существует необходимость в указах, восполняющих пробелы в законодательстве, поскольку важнейшие общественные отношения до сих пор не урегулированы законами. Тем не менее по мере развития российской государственности, утверждения принципа верховенства закона нормотворческие указы Президента РФ должны стать скорее исключением, нежели правилом

[1] Кабышев В.Т. Конституционная система власти в современной России//Вестник СГАП. 1998. № 3. С. 8.

[2] См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1906. С. 302, 308.

[4] См.: Конституция, закон,подзаконный акт. С. 56.

[5] См.: Закон в переходный период: опыт современной России//Государство и право. 1995. № 10. С. 42.

[6] См.: Конституция, закон, подзаконный акт. С. 57; Козлова Е.И. Кутафин О.Е. Указ. работа. С. 356; Конституция Российской Федерации; Проблемный комментарий/Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 407; Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти//Конституционный строй России. Вып. 3. М., 1996. С. 71-72.

[7] См.: Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 126.

[8] См.: Дрейшев Б.В. Проблемы законотворчества в новых условиях//Правоведение. 1994. № 5-6. С. 64; Выстропова А.В. Акты Федерального Собрания Российской Федерации. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 29.

[9] См.: Сенякин И.Н. Федерализм и безопасность личности//Конституционное развитие России//Межвузовский научный сборник. Вып. 2, Саратов, 1996. С. 107.

[10] См., например: Указ Президента РФ от 31 декабря 1993г. "О дополнительных гарантиях права граждан на информацию"//САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 74; Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. "О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации//СЗ РФ. 1994. № 7. Ст.696.

[11] См.: Российская газета. 1995. 17 февраля; 1996. 27 февраля.

[12] См.: Андреев Н. Дума и закон//Российская газета. 1999. 5 июня.

[13] См.: Российская газета. 1997. 7 марта; 1998. 24 февраля; 1999. 31 марта.

[15] См.: Халфина P.O. Почему не работает закон?//Журнал российского права. 1997. № 4. С. 20; Козырева А. Пчела как объект законотворчества//Российская газета. 1999. 20 мая; Мартин С. Нас обанкротили олигархи. И закон им в этом помог//Российская газета. 1999. 18 мая.

[16] Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус направленность содержание//Журнал российского права. 1997. № 2. С. 21.

[17] Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992-1996 гг./Сост. и ответ. ред. Т.Г. Морщакова. С. 639.

[18] Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1997. С. 26.

[19] См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. С. 118.

[20] См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона М., 1982. С. 166-178; Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 28; Алюшин А. Россия//Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. №2(11). С. 30; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 48; Тихомиров Ю.А. Конфликт закона и правовая реформа. Выступление на "круглом столе" журнала//Государство и право 1997. № 12. С. 7.

[21] См.: Авакьян С.А. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации: нерешенные проблемы. Выступление на научно-практической конференции "Судебный контроль в России: уроки, проблемы и перспективы"//Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. № 2. С, 46; Правовое государство, личность, законность. М., 1997. С. 34; Гребенников В., Васецкий К., Полуян Л. Один в поле не воин. Даже если оно правовое//Российская Федерация сегодня. 1998. С. 20.

[23] См.: Конституции государств Европейского Союза. М.. 1997. С. 435, 389, 565-566.

[24] См.: Новые конституции стран СНГ и Балтии. С. 122, 437-438, 287, 241, 153.

[25] См.: Конституции стран СНГ и Балтии. С. 161-162.

[26] Пастухов М. Декреты Президента Республики Беларусь как форма чрезвычайного законодательства//Конституционное право: восточноевропейское обозрение 1999. №2(27). С.44.

[27] См.: Конституция, закон, подзаконный акт. С. 57.

[28] См.: Новые конституции стран СНГ и Балтии. С. 246, 298.

[29] Мазуров А.В. Указ Президента Российской Федерации как источник права: проблемы теории и практики. Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М.. 1999. С. 13.

[32] Закон: создание и толкование/Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 32.

[33] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 80.

[34] См.: Колесников Е.В. Конституционный принцип верховенства закона//Вестник СГАП. 1998. № 3. С. 75.

[35] См.: СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации/Под ред. В.Ф. Яковлева. М., 1995. С. 65.

Заключение

Идея введения поста президента в советском обществе не получала широкой поддержки, хотя Президиум Верховного Совета СССР выполнял в течение полувека бoльшую часть функций главы государства, что позволяет говорить о преемственности Президиума Верховного Совета в лице Президента, прежде всего в нормотворческой деятельности. Президиумы Верховных Советов СССР и РСФСР издавали подзаконные акты в форме указов и постановлений, которые делились на нормативные и ненормативные. Двуединая природа этих органов позволяла им издавать указы по предметам ведения Верховных Советов, вносившие изменения и дополнения в действовавшее законодательство. В силу этого Президиумы могли оперативно реагировать на изменения в общественной и государственной жизни. Такие указы подвергались контролю со стороны парламента и приобретали силу закона после утверждения их Верховными Советами. Реформа политической системы и реорганизация высших органов власти СССР вызвали необходимость учреждения поста Президента СССР, полномочия которого реализовывались через издание подзаконных актов - указов и распоряжений. На определенном этапе Верховный Совет делегировал Президенту СССР законодательные функции, позволив ему издавать указы, имевшие силу закона. Данная мера была вынужденной, но необходимой в рассматриваемый период. Институт президента в РСФСР зародился в условиях разрастающегося экономического и политического кризиса. В период 1991-1993 гг. в России сложился дуализм власти, в том числе в законодательной сфере. Существовало множество способов его преодоления. Однако реализованным оказался нелегитимный способ и Президент РФ, вопреки Основному закону, стал издавать указы по вопросам законодательного регулирования. Конституция РФ закрепила за Президентом право издавать указы и распоряжения, но не разрешила проблему в определении их статуса. Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер. Можно утверждать, что бoльшая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов. Акты главы государства различаются: 1) по форме: указы и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины, утверждаемые указами; 2) по юридической силе: нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы. К официальным документам относятся запросы, заключения, письма и заявления. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию являются официальным политико-правовым документом. Все вышеназванные акты и официальные документы издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных. Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента РФ. Специфику имеет и система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания. Глава государства обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается: 1) в наличии у него права законодательной инициативы, причем по любому вопросу, и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ; 2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания; 3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения; 4) в работе согласительных комиссий с участием главы государства; 5) в праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия; 6) в промульгации законов Президентом РФ. Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации главы государства и парламента, в результате чего принимаются несовершенные законы. Это обстоятельство указывает на необходимость принятия закона о правовом регулировании законодательного процесса и внесения изменений в регламенты палат Федерального Собрания. На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами. Указы Президента РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных условиях, когда многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства издает указы, восполняющие пробелы в праве. Данные полномочия должны быть делегированы Президенту РФ парламентом, а «законодательные» указы будут утрачивать свою силу с принятием соответствующих федеральных законов. Однако это предложение необходимо оформить на конституционном уровне. Не менее значима и проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их указам, могут быть отменены главой государства. Переплетение функций Президента и Правительства порождает коллизии как в правотворческой, так и в правоприменительной практике. Поэтому необходимо сбалансировать полномочия двух этих органов власти и внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, закрепив за Правительством РФ право самостоятельно издавать постановления и распоряжения в сфере экономики, науки, культуры, образования, природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере, но с обязательным уведомлением об этом главы государства. Президент РФ как глава федеративного государства обладает достаточным объемом полномочий во взаимоотношениях с субъектами Федерации. Акты органов государственной власти субъектов не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также нормативным указам Президента РФ, изданным по вопросам, требующим законодательного регулирования. Соответствие актов региональных органов государственной власти Основному и федеральным законам обеспечивается главой государства путем создания и функционирования различных органов при его Администрации и использования согласительных процедур между органами государственной власти различного уровня. Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до разрешения дела соответствующим судом. Однако глава государства ни разу не обратился в судебные органы, поскольку приостановленные акты либо отменялись, либо приводились в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Тем не менее существует необходимость в определении порядка отмены судом приостановленных Президентом РФ нелегитимных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты органов законодательной власти субъектов Президент РФ не -управомочен ни приостанавливать, ни отменять, но как гарант Конституции РФ он использует различные механизмы воздействия на правотворчество региональных представительных органов

Описание предмета: «Теория государства и права»

Теория государств и права - это система общественных знаний об основных и общих закономерностях государства и права, об их сущности, назначении и развитии в обществе.

Признаки науки теории государства и права: - это общественная наука, предмет которой право и государство; - это политико - юридическая наука, изучающая общественные явления, относящиеся к области политики, властной деятельности государства; - общественная наука, изучающая явления государства и права в целом; - наука философского характера; - творческая наука.

Предмет теории государства и права составляют основные закономерности государства и права, их сущность назначение и развитие в обществе Характерные направления, входящие в изучение предмета.

Теория государства и права концентрирует внимание на объективных закономерностях государства и права.

Закономерности - это реальные устойчивые связи, которые выражают сущность данных явлений. Они раскрывают самое главное в явлениях, их глубины и тайны. Именно поэтому в теории изучают происхождение и сущность государства и права, их связи с экономикой и другими общественными явлениями.

Предмет теории составляют основные закономерности государства и права вне зависимости от их принадлежности к истори-ческим типам и эпохам.

Главное в теории это- - государство и право, их основные и общие закономерности, сущность, назначение и развитие; - теория рассматривает государство и право как части надстройки над экономическим базисом; - теория изучает государство и право в их единстве и взаимодействии; - в центре теории стоит индивид, конкретный человек.

http://distance.ru/index.shtml?uch_mat/umk

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.