Воспользуйтесь формой поиска по сайту, чтобы найти реферат, курсовую или дипломную работу по вашей теме.

Причины распада СССР

Распад СССР не был следствием «империалистического заговора» или непродуманного решения президентов трех республик. Причины распада следует искать не в агрессии, пусть и «холодной» (наверняка в СССР действовала западная агентура, подталкивающая республики к сепаратизму, ибо ослабление и развал Союза отвечали стратегическим и геополитическим интересам Запада, прежде всего США), а в разложении самого многонационального советского государства. После смерти Сталина, в связи с прекращением массовых репрессий и курсом на мирное сосуществование, в союзных республиках стали проявляться сепаратистские настроения. Национальные движения организационно оформились и получили поддержку значительной части населения к концу 80-х годов. Едва партийная бюрократия, державшая многие десятилетия в едином кулаке столь разные народы, ослабила хватку (гласность, отказ от командно-административного управления народным хозяйством, исключение из Конституции статьи о руководящей роли партии) - Союз развалился.

Возможность распада была заложена в тех принципах, на основе которых строился СССР. Все входившие в него республики и созданные в них автономные образования были сформированы по национальному признаку, хотя в некоторых случаях нация, давшая имя республике или автономной области, составляла меньшинство. За каждой республикой признавалось право свободного выхода из Союза, чего нет ни в одной федерации в мире. Право выхода из Союза подтверждалось Конституцией СССР 1936 и 1977 годов, а в последней к тому же был провозглашен безусловный суверенитет каждой союзной республики. Делалось это в пропагандистских целях, для украшения политического фасада: руководители СССР были уверены, что этими правами никто и никогда не воспользуется - вернее, не осмелится воспользоваться.

Действительно, СССР оставался нерушимым, пока существовала строго однопартийная система и страна не вошла в экономический и политический кризис. Но он не выдержал первых же испытаний демократией и свободой. Как только ослабла зависимость руководителей промышленности и сельского хозяйства от центра, директивная плановая экономика оказалась дезорганизованной. Предоставленные самим себе хозяйственники вышли из-под партийно-государственного контроля, сокрушив прежнюю систему управления де-факто, до начала рыночных реформ. Сокращение функций министерств и лишение центрального партийного аппарата властных полномочий, возможности устанавливать директивные плановые задания, лимиты снабжения, назначать цены на продукцию разрушило «нервную систему», объединявшую экономическое, правовое и информационное пространство СССР.

Из-за низкой эффективности, непомерных военных расходов, сокращения добычи нефти и газа, падения мировых цен на них советская экономика к 1990 г. прочно увязла в трясине подавленной инфляции. Многим стало казаться, что по отдельности республики легче преодолеют кризис. Директора союзных предприятий искали помощи у республиканских партийных комитетов, которые «не шли в ногу» с Москвой и еще не растеряли своего влияния.

Россия как донор большинства республик Союза сильнее других пострадала от кризиса. В российских партийно-производственных кругах началось движение за укрепление республиканской власти. Коммунисты - участники Съезда народных депутатов РСФСР в июне 1991 г. почти единогласно проголосовали за декларацию о суверенитете России.

Экономический кризис, сочетавшийся с кризисом вертикальных структур власти, усилил рост национального самосознания и стремление к самостоятельности у коренного населения республик. Сепаратизму способствовала также кадровая и национальная политика КПСС. При назначении руководителей партийных и государственных органов, общественных организаций, научных и социально-культурных учреждений преимущества отдавались национальным кадрам, что привело к появлению в республиках национальных элит. Она стала доминировать над «некоренными» национальностями и стремилась уйти из-под контроля со стороны союзного центра. Многие национальные лидеры мечтали стать во главе независимых государств.

Центробежные тенденции усиливала теневая экономика. Она существовала всегда, но в годы правления Брежнева, когда возможности развития директивной плановой экономики за счет сверхэксплуатации сельского населения, распродажи нефти и газа были исчерпаны, получила невиданный размах. Предприятия, особенно на Кавказе и в Средней Азии, создавали подпольные производства. В те годы теневая экономика обеспечивала, по оценкам, не менее 25% доходов населения, спасая неэффективную командную экономику.

Подпольные буржуа («цеховики») в условиях всеобщего дефицита и «черного» рынка сколотили солидные капиталы. Обогащались и чиновники, которые распределяли дефицитные товары и сырье и сотрудничали с «цеховиками». Чем дальше, тем больше они хотели пользоваться своим богатством не тайком, а явно, жить по стандартам западных стран. Многие были готовы создать легальные частные коммерческие структуры и поддержать политиков, обещавших благоприятные условия для коммерции.

Приоткрыв «шлюзы» в экономике и политике, союзные власти не смогли сдержать напор частных и национальных интересов. Политбюро КПСС потеряло способность контролировать ситуацию. Сохранить Союз путем политического реформирования мешали стремительное обесценивание денег и нараставший товарный дефицит. Это еще больше побуждало республики к обособлению, разрыву хозяйственных связей, введению границ и таможен.

Не удалось сохранить союзное государство и силой, к которой попытался прибегнуть ГКЧП. Путч лишь ускорил развал СССР, который как единое государство фактически прекратил свое существование в сентябре 1991 г. Последнему, внеочередному V Съезду народных депутатов СССР было представлено согласованное заявление Президента СССР и высших руководителей РСФСР, Украины, Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Азербайджана, Кыргызстана, Таджикистана, Армении и Туркмении. В нем были предусмотрены приостановка действия многих положений Конституции СССР, замена союзных органов временными образованиями, признание союзных республик субъектами международного права с туманной перспективой подготовить и подписать договор «О Союзе суверенных государств». Депутатам дали понять: следует поддержать это заявление, чтобы не быть разогнанными, что они и сделали. Тем самым был открыт путь к Беловежским соглашениям.

В период между крахом ГКЧП и подписанием Беловежских соглашений, когда СССР еще продолжал формально существовать, произошло окончательное банкротство официальной коммунистической идеологии, развалилась КПСС, был парализован всемогущий КГБ, оказались «бесхозными» армия и МВД. В республиках перестали действовать законы Союза. Россия, не имевшая своей армии, таможни, пограничной службы, силовых структур, не способная осуществлять контроль над регионами и большей частью промышленных предприятий, по сути оказалась государством лишь на бумаге.

Первой реакцией на августовский путч стало четырехкратное сокращение поставок зерна государству. Реальной оказалась перспектива голода. К концу 1991 г. дефицит бюджета приблизился к 30% валового внутреннего продукта. На территории формально сохранявшегося Союза действовали пятнадцать фактически независимых центральных банков, четырнадцать из которых путем нехитрых безналичных расчетов запускали в обращение любую рублевую массу для финансирования республиканских правительств.

Денежная эмиссия росла, деньги обесценивались, потребительский рынок разрушался. Темпы роста номинальных денежных доходов вышли изпод контроля. Назревала гиперинфляция, грозившая всеобщей разрухой и обнищанием. Стремительно таяли золотовалютные резервы. К концу 1991 г. золотой запас сократился до беспрецедентно низкого уровня - 289, 6 т (для сравнения: царское правительство после двух с половиной лет тяжелой войны сохранило к февралю 1917 г. и передало Временному правительству 1, 3 тыс. т золотого запаса, солидная его часть досталась большевикам).

Экономика перешла к натуральному обмену, заводы останавливались, так как обеспечение комплектующими по бартеру превращалось в неразрешимую проблему. В особо тяжелом положении оказались Москва и Санкт-Петербург. Транспорт, получавший доходы в обесцененных рублях, не мог закупать топливо и оказался на грани остановки. В любой момент могло прекратиться снабжение городов продовольствием. Нечем было платить по западным кредитам. В июле 1991 г. на встрече в Лондоне «большая семерка» отказалась предоставить новый кредит СССР, долг которого уже превысил 83 млрд долларов, а партнерам по социалистическим странам - 30 млрд долларов. Однако по-прежнему надо было финансировать Вооруженные Силы и ВПК, выдавать зарплату работникам бюджетной сферы, пенсии и стипендии.

В условиях надвигавшейся экономической катастрофы выход был в том, чтобы, освободив цены и либерализовав внешнюю торговлю, запустить рыночные отношения, сделать рубль работающим. Конкурентный рынок мог утвердиться только на базе частной собственности, поэтому необходимо было приватизировать значительную часть предприятий, ограничить роль государства как хозяйствующего субъекта и одновременно повысить его роль в регулировании рыночных отношений.

Провести рыночные реформы, учитывая негативное отношение к ним бюрократического аппарата, было невозможно без общественной поддержки. Во властных структурах должны были появиться новые люди, свободные от коммунистических догм. Поэтому следовало провести либерализацию не только в экономической, но и политической сфере, обеспечить многопартийность.

Могли ли рыночные реформы проводиться согласованно во всех союзных республиках? По мнению аналитиков, политически это означало бы создание конфедерации разноуровневых государственных образований, которая была бы не в состоянии принимать согласованные решения, потому что правящие элиты республик привыкли к командным методам управления и психологически не были готовы к рыночным реформам. К тому же кредитно-финансовая, таможенная и налоговая политика по своей природе не может быть децентрализованной. Чтобы ее проводить, потребовалось бы создать новое союзное правительство, решения которого были бы обязательны и который мог бы контролировать их исполнение. Но в условиях конфедерации, где каждый участник обладает правом вето, разногласия сразу же парализовали бы его деятельность.

Это подтвердил опыт. Межреспубликанский экономический комитет, заменивший в сентябре 1991 г. Совет Министров СССР, продемонстрировал свою несостоятельность. Российское руководство вынуждено было взять на себя ответственность за проведение рыночных реформ, по крайней мере на территории России, которая стала их локомотивом в бывшем СССР. Этим определялись Беловежские соглашения, подписанные в декабре 1991 г. и поддержанные всеми фракциями Верховного Совета РСФСР, в том числе коммунистами.

[http: //www. fiper. ru/spr/chapter-1-1. html - topНаверх ]

Становление новой России

Запуск рыночных механизмов перевел подавленную инфляцию в открытую, предотвратил развал денежного обращения, позволил преодолеть кризис снабжения городов, начать институциональные реформы, создать предпосылки для структурной перестройки промышленности и сельского хозяйства, повышения их конкурентоспособности. Однако экономика откликнулась на либерализацию цен кризисом неплатежей, стремительным ростом задолженности предприятий. Дополнительные удары ей нанесли использование государствами СНГ общего союзного рубля в ущерб России и почти полное прекращение поставок из ближнего зарубежья хлопка, цветных и черных металлов, проката.

Положение начало выправляться после обособления российского денежного оборота от оборота других республик бывшего СССР и получения первого миллиарда долларов кредита от МВФ. Улучшилась ситуация с продовольствием, отодвинулась угроза кризиса наличных денег. Предприятия начали постепенно приспосабливаться к радикально изменившимся условиям, в том числе к сокращению оборонного заказа и новым ценовым пропорциям.

К осени 1992 г. обрели дееспособность российские силовые структуры. Формирование Министерства обороны России, перевод армии под российскую юрисдикцию устранили опасность, связанную с «бесхозностью» Вооруженных Сил.

Вскоре после августа 1991 г. в России сложилась система органов власти, которую в центре возглавили Президент и Верховный Совет, а в субъектах Федерации - Советы и главы администраций. Последние имели двойное подчинение: Президенту и соответствующему Совету. Эта система, развиваясь по своим законам, к середине 1992 г. обеспечила контроль властей над действиями друг друга. Некоторые областные Советы стали полноценными представительными органами власти, сформированные ими постоянно действующие «малые» Советы приобрели профессионализм. Однако, получив возможность реально использовать всевластие, которое в условиях руководства КПСС лишь провозглашалось, Советы своим вмешательством нередко блокировали деятельность исполнительных органов. В конце концов такое двоевластие перешло в противостояние, закончившееся осенью 1993 г. прекращением деятельности Советов.

Требовалось правовое оформление нового демократического государства, так как центробежные тенденции, набравшие силу при распаде Союза, грозили проявиться в России. Еще в 1990 г. некоторые республики в составе России подхватили брошенную союзным руководством инициативу и заявили о желании стать равноправными в составе СССР. В августе 1990 г. свой суверенитет провозгласили Татария и Карелия, в сентябре - Якутия, Коми, Удмуртия, Башкирия, Бурятия, Калмыкия и Марий Эл, в ноябре - Чечня, в декабре - Мордовия. Раздавались призывы покончить с делением республик на «первый и второй сорт».

Тогдашнее союзное руководство пригласило к подписанию нового Союзного договора и автономные республики, рассчитывая на создание противовеса сепаратистски настроенным союзным республикам, а главное - оппозиционному российскому руководству. Это лишь «подлило масла в огонь», в СМИ зазвучали высказывания о том, что Россия должна стать конфедерацией.

Чтобы предотвратить разрушение России, были подготовлены три общих договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти региональных уровней: первый - республики, второй - края, области, Москва и Санкт-Петербург, третий - автономные области и округа. Эти договоры составили Федеративный договор, который 31 марта 1992 г. подписали все республики, кроме единой тогда Чечено-Ингушской республики и Татарстана. Края, области и округа ратифицировали договор к 10 апреля.

Принято считать, что Федеративный договор является актом, учредившим новую Российскую Федерацию. Однако, если подходить строго, он лишь разграничил (и то не до конца) предметы ведения и полномочия между органами власти Федерации и ее субъектов. Порой раздаются упреки в том, что оформление Федеративного договора носило административно-командный характер. Но в тех условиях по-иному поступить было нельзя, поскольку к моменту подписания договора не отмененная прежняя Конституция определяла Россию как часть СССР. Полномасштабный договорный процесс учреждения нового российского государства в той политической ситуации мог привести к непредсказуемым последствиям - отсюда вынужденный административно-командный способ оформления договора.

Тем самым уже существовавшая государственность была закреплена в наиболее легитимной форме - РСФСР как федеративное государство образовалась в соответствии с Конституцией 1918 года, минуя договорный процесс, и только по истечении нескольких десятилетий Россия «договорилась» о своем существовании. С заключением Федеративного договора конституционный строй РСФСР стал не только формально, но и фактически развиваться на принципах суверенной государственности и федерализма.

Конституция Российской Федерации

Конституция 1993 года отразила кардинальные перемены в жизни общества, экономике, политике и идеологии. Задачи конституционного регулирования состоят в том, чтобы последовательно закрепить основные права и свободы человека и гражданина, органически включить их в остальные конституционные институты, обеспечить их взаимосвязь с принципами хозяйствования, управления государством, федеральным устройством, создать структуры, процедуры и нормы, необходимые для обеспечения естественных прав и свобод человека.

Права и свободы закрепляются в Конституции в наиболее полном объеме и трактуются как неотъемлемые, принадлежащие каждому человеку от рождения и по праву рождения, а не дарованные властью. Принципы, определяющие конституционный статус личности, отражают общемировой уровень, закрепленный в важнейших международно-правовых документах - «Уставе ООН», «Всеобщей декларации прав человека», «Международном пакте о гражданских и политических правах» и «Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах».

Конституционные права и свободы человека и гражданина действуют на всей территории России и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В соответствии с принципом федерализма права и свободы, закрепленные в Конституции, не могут быть ограничены конституциями или уставами республик, краев и областей.

Была поставлена цель так организовать государство, чтобы человек стал не «винтиком» в государственной «машине», а высшей ценностью, целью всех общественных преобразований. Ибо только государство, основанное на объединении свободных граждан, может добиться успеха в преодолении трагического наследия прошлого, социальных болезней, оставленных казарменным социализмом. Конституция утверждает политический плюрализм и идеологическое многообразие, не допускает признания какой-то одной идеологии в качестве государственной. В то же время она прямо запрещает создание и деятельность партий и других общественных объединений, преследующих цели, расходящиеся с ней.

Обеспечивая гражданам равный доступ к государственной службе и право участвовать в отправлении правосудия, Конституция способствует демократизации государственного управления. Она закрепила кардинальное преобразование в экономике - право на частную собственность, на свободное использование каждым человеком своих способностей и имущества для предпринимательской и иной деятельности, не запрещенной законом.

Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную стал важным достижением Конституции. Государственную власть на уровне Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (верхняя палата - Совет Федерации, нижняя - Государственная Дума), правительство, суды - Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный. Их разделение, во-первых, нацелено на то, чтобы не допустить узурпации всей власти одним человеком или органом; во-вторых, способствует повышению эффективности управления государством, предотвращает ошибочные решения.

Это достигается благодаря системе сдержек и противовесов, при которой права и полномочия органов одной ветви власти определяются и контролируются другими ветвями. Разделение властей не исключает, а предполагает их кооперацию в решении важнейших задач, стоящих перед государством и обществом. Обострение отношений между законодательной и исполнительной властями способно ослабить и даже парализовать управление страной.

Президент РФ - не просто глава государства, а гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он объединяет все власти, способствуя их согласованной и эффективной работе. Свои полномочия Президент обязан осуществлять, не подменяя ни одну из ветвей власти, не нарушая их самостоятельности и не вторгаясь в их конституционные полномочия. Ему предоставлено право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий также между органами власти Федерации и ее субъектов.

Исполнительная власть представлена правительством, которое самостоятельно и действует наряду с Президентом. Возглавляет правительство его председатель (а не Президент РФ). Правительство наделено значительными полномочиями, в частности разрабатывает и представляет в парламент федеральный бюджет и отчет о его исполнении, проводит единую государственную политику в сфере экономики, культуры, здравоохранения, экологии, управления федеральной собственностью, а также внешнюю политику, обеспечивает государственную безопасность и оборону страны.

Конституция закрепила за Президентом важные полномочия по отношению к правительству. Оно издает постановления, распоряжения на основе и во исполнение не только Конституции, федеральных законов, но и указов Президента. Только он наделен правом определять состав правительства (включая председателя), назначать и смещать его членов. Госдума может согласиться или не согласиться с кандидатурой председателя правительства, но сама не выдвигает кандидата и не решает вопрос о его назначении. Председатель правительства вправе вносить предложения о назначении на должность и освобождении своих заместителей и федеральных министров, но решение принимает Президент.

Законодательная власть воплощена в Федеральном Собрании. Управление страной с помощью законов, а не команд отличает правовое государство от тоталитарного. Поэтому законодательная деятельность российского парламента имеет огромное значение для формирования новой правовой системы России. Внутри Федерального Собрания также действует система сдержек и противовесов, у каждой его палаты свои задачи и состав. Депутаты Госдумы избираются населением, а членами Совета Федерации являются главы законодательных и исполнительных органов регионов. Разделение властей присутствует и в субъектах Федерации, но они не копируют федеральный центр.

Хотя Президент и Федеральное Собрание самостоятельны и независимы, но разведены не полностью. Так, Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, представляет законопроекты, кандидатуры на соответствующие должности, подписывает законы, принятые Госдумой и одобренные Советом Федерации. При этом в Конституции предусмотрена система сдержек и противовесов в виде, с одной стороны, возможности отрешения Президента от должности, с другой - роспуска Госдумы Президентом. Президент вправе принимать указы и распоряжения, но они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Он может наложить вето на федеральный закон, принятый Госдумой и одобренный Советом Федерации, но у них есть возможность преодолеть это вето.

В Конституции закреплено право обеих палат контролировать деятельность правительства. Для этого создана Счетная палата Федерального Собрания, Госдума заслушивает отчет правительства об исполнении федерального бюджета и отчеты министров по актуальным вопросам.

Судебная власть так же самостоятельна, как две другие ветви. Суд поставлен на высшую ступень системы правопорядка и законности, защиты индивидуальных и коллективных прав. Он призван защищать граждан от произвола исполнительной власти, принятия и исполнения законов, нарушающих их конституционные права и свободы. Исключительное право толковать Конституцию и объявлять недействительными акты органов государственной власти закреплено за Конституционным Судом.

Конституция составлена так, что часть ее норм может действовать в полной мере только одновременно с текущим законодательством. Поэтому в некоторых ее статьях предусмотрено принятие соответствующих федеральных конституционных законов. Далеко не все из них приняты, поэтому многие положения Конституции остаются декларативными.

Как закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция регулирует общественные отношения и оказывает непосредственное воздействие на все органы государственной власти. Именно прямое действие Конституции дает представление о том, насколько ее положения расходятся с практикой. Конституционные права и свободы нередко игнорируются и нарушаются. Особую тревогу вызывают сохранение бюрократически-административных традиций и обособление государственного аппарата от населения. Нет эффективной защиты граждан от ведомственного и чиновничьего произвола.

Безопасности человека угрожает рост коррупции и организованной преступности. Плохо соблюдаются экономические права и свободы, в том числе право на вознаграждение за труд, на защиту от безработицы, на гарантированное социальное обеспечение. Всевозможными ограничениями нарушается право граждан свободно заниматься предпринимательской деятельностью. Фактически сохранился институт прописки (регистрации), нарушающий свободу передвижения и выбора места жительства.

Возможные поправки к Конституции

Новая Конституция, хотя не устранила раскол общества и не уменьшила остроту экономического кризиса, положительно повлияла на стабильность в государстве, избавив его от перманентных политических кризисов. Со временем стало понятно, что она сама не свободна от недостатков, однако вносить поправки в нее довольно сложно. Так, пересмотреть положения глав 1, 2 и 9 можно только по решению созываемого в этих целях Конституционного Собрания, а остальных - в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. При этом они должны быть одобрены органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Федерации, согласованы с основными политическими силами и опираться на широкую общественную поддержку. Но такого согласия сегодня нет.

Некоторые парламентские фракции считают, что Президенту РФ предоставлены слишком большие права. Не входя в систему властей, стоя над ними, он назначает премьера и министров, принимает указы и решения, имеющие силу законов, формирует костяк судебной системы, а также непосредственно руководит внешнеполитическим ведомством и силовыми министерствами (как первое лицо в государстве, по сложившейся еще со времен Российской империи традиции).

Конституция предусматривает частичную ответственность правительства перед парламентом - глава правительства назначается с согласия Госдумы, которая вправе выразить недоверие кабинету. Но это сопряжено с угрозой ее роспуска, если Президент примет сторону правительства, и сводит почти на нет ответственность правительства перед Федеральным Собранием, которое мало оглядывается на представительную власть. Кабинет считается с парламентом лишь в связи с его правом утвердить или отклонить ежегодный бюджет.

Для соблюдения демократического принципа ответственности правительства перед народом или его представителями (депутатами) некоторые политики предлагают внести в Конституцию поправки, превращающие Россию в парламентскую республику, в которой исполнительная власть подчинена законодательной. Их оппоненты оспаривают тезис о всевластии Президента: нельзя назвать всевластным лицо, лишенное полномочий единолично утверждать бюджет и законы, регулирующие важнейшие стороны жизни (например, Налоговый и Земельный кодексы). Президент, получающий деньги из рук парламента, не может быть всевластным по определению. О том, что у Госдумы есть реальные возможности влиять на экономическую политику, говорит, в частности то, что она демонстративно провалила комплекс экстренных мер, предложенных правительством накануне августа 1998 г. Пирамида ГКО, воздвигнутая в 1996-1998 гг., стала платой за конституционное право депутатов принимать нереальный бюджет.

В странах, где успешно действует парламентская республика, - иной уровень гражданской ответственности избирателей и профессионализма парламента. В отличие от наших «политических тусовок» там функционируют полноценные партии, дорожащие своим авторитетом и тщательно отбирающие кандидатов на выборах, а общество понимает, что коммунизм в любых его формах - исторический тупик и что только конкурентный рынок, гражданские свободы и демократия открывают дорогу к процветанию страны.

Россия же в условиях парламентской республики, при низкой политической культуре и отсутствии склонности к компромиссам, будет обречена на перманентный правительственный кризис, который неизбежно ведет к социальным взрывам. Не пользующийся общественным доверием парламент и слабое правительство не смогут ограничить своеволие региональных руководителей и сохранить единство страны.

Президенты и премьеры тех государств, где парламент может потребовать отставки правительства, для разрешения правительственного кризиса вправе распустить парламент. Более того, в Великобритании премьер, даже не будучи спровоцирован вотумом недоверия, может назначить досрочные парламентские выборы, рассчитывая, что их приближение укрепит позиции его партии. Если реализовать такую модель в России, то вряд ли удастся проводить последовательный политический курс. Неясно, на основе каких конституционных процедур будут разрешаться коллизии между Президентом (который может отправить правительство в отставку) и правительством (чья судьба зависит от главы государства и Госдумы). Сомнительно, что такое правительство будет дееспособным.

Политологи обращают внимание на то, что переход к парламентской республике был бы оправдан, если бы существовала реальная угроза установления в стране диктатуры и требовалось сохранить политические свободы. Парадокс в том, что критики нынешней президентской республики сами склонны поддерживать потенциальных узурпаторов власти. Вера в чудодейственные свойства парламента отстаивать законность и гражданские свободы не подтверждается российской практикой. Парламент способен защитить свободу, когда в нем представлены люди, дорожащие свободой.

Если же избиратели в большинстве своем сохраняют иждивенческую психологию, парламентская республика их не спасет. Либеральнейшая Веймарская конституция не была отменена, однако нацистский рейхстаг от этого не стал менее презренным учреждением. В наших условиях, когда значительная часть населения сохранила стереотипы рабского поведения и подвержена грубой демагогии, трудно надеяться на избрание реформистски настроенного парламента. Отсюда вывод - более реальным для России шансом стать на путь цивилизации является президентская республика при условии, что во главе ее будет стоять либеральный президент, поддерживающий рыночные реформы и институты демократии.

И все же с необходимостью некоторых корректировок Конституции согласны почти все фракции Госдумы. Во-первых, Конституция практически не раскрывает полномочий парламента по контролю за правильностью текущего расходования правительством бюджетных средств, а эффективность проверок, проводимых Счетной палатой Федерального Собрания, нередко сводится на нет бездействием прокуратуры. Во-вторых, хотя Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, оно выливается не в форму отчета (как в США), а в освещение актуальных проблем и формулирование задач, стоящих перед властью.

Поэтому предлагается закрепить в Конституции реальные формы отчетности исполнительной власти перед представительной, ответственность министров за нарушение закона «О федеральном бюджете» и других законов, восстановить депутатские запросы к исполнительной власти, право палат Федерального Собрания при необходимости создавать следственные, ревизионные и иные контрольные комиссии, обязывать высших должностных лиц исполнительной власти участвовать в проводимых расследованиях.

В Конституции должно быть предусмотрено, что все действия Президента, связанные с применением Вооруженных Сил (независимо от их ведомственной подчиненности) как за рубежом, так и внутри страны, подлежат одобрению парламентом (как минимум одной из палат). Но парламент не должен обладать распорядительными функциями, попыткой использовать которые в 1990-1993 гг. дискредитировал себя Верховный Совет.

Некоторые аналитики считают, что, если бы структура и полномочия правительства, Администрации Президента РФ, иных федеральных органов определялись законом, а их бюджет и его исполнение контролировались парламентом, не возникало бы искушение нецелевого использования денег налогоплательщиков. Однако вторжение парламентариев, придерживающихся порой противоположных точек зрения, в текущую деятельность правительства надо ограничить, иначе оно потеряет дееспособность.

Сейчас прокуроров субъектов Федерации назначает Генеральный прокурор РФ по согласованию с субъектами. Как показала практика, прокуроры склонны защищать скорее позицию региональных властей, чем федеральные законы. Поэтому целесообразно вернуться к более удачной прежней системе, когда их самостоятельно назначал Генеральный прокурор.

Нередко раздаются предложения дать Совету Федерации право заслушивать отчеты и инициировать отставку правительства, уравнять роли обеих палат в сфере законодательства. Это означает, что проверенное мировой практикой движение законов из нижней палаты парламента в верхнюю, которая может только одобрять или отвергать их, предлагается заменить параллельным процессом законотворчества. Субъекты законодательной инициативы смогут вносить проекты в любую из палат, наделенных правом принимать законы. Законы, принятые одной палатой, будет одобрять или отвергать другая.

Противники таких нововведений говорят, что законодательный процесс вряд ли будет эффективным, потому что Совет Федерации сегодня напоминает «собрание региональных начальников», для которых федеральное законодательство - побочная деятельность. В обязательном порядке он рассматривает лишь законы по строго очерченным направлениям. Если же нужно будет прорабатывать и согласовывать все законы, то резко возросший объем работы, т. е. реальный законотворческий процесс, ляжет на плечи никем не избираемого аппарата верхней палаты.

Назрела необходимость уточнить процедуру импичмента Президента РФ. Разумеется, она должна быть нелегкой, но все же практически реализуемой. Предлагается переформулировать содержащиеся в Конституции основания для возбуждения импичмента, не связывая их с понятием «государственная измена». Оно инструментально не определено и отсутствует в новом Уголовном кодексе. Среди оснований должно остаться нарушение Конституции и федеральных законов, подтвержденное заключениями Конституционного Суда.

Развитие федерализма

По своему официальному названию РСФСР была федеративным государством. В нее входили 16 автономных республик (из двадцати во всем СССР), 5 автономных областей (из восьми) и все 10 автономных (национальных) округов. Взаимоотношения РСФСР с автономными республиками имели формальные юридические признаки федерации. Верховный Совет РСФСР состоял из двух палат - Совета Республики и Совета Национальностей. Правительство РСФСР могло лишь координировать деятельность правительств АССР, главы которых входили в Совет Министров РСФСР. Конституции АССР после 1977 г. не подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР. Но если исключить особые права в сфере языка и национальной культуры, имевшиеся у автономных областей и округов, в остальном РСФСР оставалась унитарным государством. Тенденции к децентрализации, учету региональных особенностей не смогли пробиться через жесткую иерархическую структуру партийноадминистративного управления.

Новая Россия подтвердила и закрепила не формальный, а фактический принцип федерализма сначала в измененной статье 1 Конституции РСФСР, затем в Федеративном договоре и Конституции РФ 1993 года. Однако реализовать принцип федерализма в условиях радикального переустройства всех сфер общественной жизни оказалось крайне сложно. Ведь решения относительно устройства государства, распределения полномочий между органами Федерации и ее субъектов, иерархии правовых актов и т. п. не должны мешать проведению назревших социальных и экономических реформ.

Сегодня федеративное устройство России строится на принципе равноправия и самоопределения всех народов, проживающих на ее территории, независимо от их численности, уровней экономического и культурного развития. Всем им гарантировано право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Лишь права коренных малочисленных народов, которые особо охраняются не только в рамках государства, но и в международном сообществе, выделены отдельно.

Существенное отличие нового подхода к федерализму в том, что он стал основой перестройки всего государственного механизма России, не ограничен сферой национальной политики, определяет отношения между центром и субъектами Федерации (ранее они именовались административно-территориальными единицами), сняв неудовлетворенность многих регионов своим статусом, явно ущемленным по сравнению с набиравшими самостоятельность республиками. Федерализм в России не противостоит идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, а также интересам регионов, их стремлению к повышению самостоятельности. Его достоинства - общий рынок, свободный переток капиталов, товаров и услуг, свобода передвижения людей, благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры.

Особенности российского федерализма

Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Асимметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны.

Российская Федерация объединяет 89 субъектов - это республики, области, края, города федерального значения, автономные области и автономные округа. Республика - национальное государство в составе РФ, край (область) - административно-территориальное или государственно-территориальное образование, автономная область (округ) - административно-национальное образование, город федерального значения - населенный пункт.

Входящие в Федерацию республики заявили о своем суверенитете, и это принципиальное положение признано Федеративным договором, декларировано в конституциях республик и других документах. В начале 90-х годов края, области и крупнейшие города, исходя из своего экономического потенциала, численности населения и размеров территории, требовали расширить их права (особенно в сфере хозяйствования), по крайней мере уравнять с правами республик. Стремление к изменению статуса и большей самостоятельности проявляли также автономные области и округа.

Конституция определила состав Федерации и важнейшие принципы организации, но не завершила процесс ее формирования. Отчасти в связи с этим предусмотрена необходимость издания общих законов, регламентирующих различные стороны построения Федерации и федеративных отношений.

Можно считать, что Российская Федерация имеет не договорную, а конституционно-договорную природу, юридической основой которой являются Конституция и Федеративный договор. Но Конституция и способ ее принятия частично дезавуировали договор, лишили его участников соответствующего статуса. Так, она не рассматривает субъекты Федерации в качестве суверенных государств, но определяет предметы совместного ведения. Остальные предметы ведения оставлены за субъектами (распределение предметов ведения в Конституции повторило Федеративный договор, который практически вошел в ее текст). Если положения любого договора - Федеративного, между Федерацией и ее субъектами или между самими субъектами - противоречат Конституции, то действуют ее положения.

Поскольку почти три четверти субъектов Федерации не обладают статусом государства в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая федеративное устройство, сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству.

Чтобы укрепить молодые федеративные отношения в нашей стране, надо не допустить их трансформации в конфедеративные, обеспечить приоритетность федеральных законодательных актов и на этой основе совершенствование нормативно-правовой базы федерального и регионального уровней, проводить взвешенную национальную и региональную политику, которая обеспечит баланс интересов регионов и государства в целом, развивать федеральный механизм выявления и пресечения преступных проявлений антиконституционных и сепаратистских движений и выступлений.

Заключение договоров между государством в целом и его частями приемлемо при условии, что они не нарушают исторически сложившегося государственного единства народов России, целостности ее территории. Принцип федерализма требует, чтобы, с одной стороны, были установлены и действовали надежные гарантии, препятствующие возрождению унитаристских, авторитарных начал в деятельности центра, с другой - имелись достаточные возможности противостоять сепаратизму и безудержному регионализму. Договоры, заключаемые Федераций с субъектами, призваны содействовать единству этих двух противоположностей.

Первый такой договор был подписан 15 февраля 1994 г. с Татарстаном, 3 августа 1994 г. - с Башкортостаном, затем с Якутией, Тывой и др. (к 1998 г. - более чем с 40 субъектами Федерации). В договорах разграничены предметы ведения, взаимно делегированы полномочия между федеральными и республиканскими органами государственной власти, признано верховенство Конституции РФ и правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению Федерации. Таким образом, в рамках одного государства сочетаются два суверенитета, причем суверенитет федеративного государства покрывает собой суверенитет входящих в него республик.

В мире более типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают центр и передают ему часть своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра - субъектам, самостоятельность которых увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. «Иные договоры» так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы. Сепаратистские настроения в регионах во многом зависят от нестабильности центральной власти. Но эта нестабильность обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную модель взаимоотношений с ним, закрепляя ее двусторонним договором.

Интересы регионов в значительной мере определяются структурой их хозяйства.

Добывающие регионы (Тюмень, Якутия и др.) активно поддерживают политику либерализации цен и открытой экономики, потому что у них высока доля экспорта, обеспечивающая привилегированное положение. Экономическая сила позволяет им диктовать свои условия, выбивать дополнительные льготы, в том числе по продаже валютной выручки, экспортным квотам, лицензиям. Отсюда их желание получить больше независимости. Для этих регионов главное - экспортная направленность, а активность на внутреннем рынке отходит на второй план.

Агропромышленные регионы (Черноземье, Ставрополье, Кубань и др.), будучи в значительной мере самодостаточными (особенно в отношении продовольствия), стремятся к замкнутости, формированию внутрирегиональных рынков, чтобы оградить себя от проблем других регионов, и тоже хотят большей независимости от центра.

Регионы с ярко выраженной этнической доминантой (Северный Кавказ, Тыва и др.) стремятся к обособлению не по экономическим, а по национальным и политическим причинам. Эти регионы в основном депрессивные, имеют сомнительные перспективы устойчивого развития. Их политическая элита пытается компенсировать этот фактор усилением политического сепаратизма. А в Татарстане и Башкортостане национальные и экономические факторы, побуждающие к сепаратизму, соединились.

Урбанизированные промышленные регионы, в том числе с высокой долей ВПК, при всем разнообразии их хозяйственной структуры ориентируются преимущественно на внутренний рынок и страны СНГ, сотрудничают с центром, рассчитывая на помощь в выводе их наукоемкой продукции на мировой рынок или хотя бы на субсидии. Они сторонники целостности государства и основная опора в ее сохранении. В них проживает большая часть россиян.

В региональной политике преобладают настроения, ведущие к юридической и экономической самостоятельности и не способствующие выполнению законодательства о федерализме. Некоторые региональные лидеры добиваются права вето на не устраивающие их решения федеральных властей, которые, в свою очередь, стремятся это право им не дать. Главным способом распределения полномочий при отсутствии четкого законодательства остается «выбивание» их у федерального центра, в том числе при личных встречах с Президентом РФ. Однако полученные таким образом права касаются отдельных проблем, не представляя собой единого комплекса, что еще больше запутывает ситуацию.

Согласно Конституции субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти по предметам совместного ведения вне пределов ведения и полномочий РФ. Предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения прописаны достаточно подробно, а предметы ведения субъекта - лишь в общем виде, т. е. их можно представить как остаточную часть правового пространства, не охваченную двумя первыми нормативными категориями.

Принцип остаточной суверенности делает странным делегирование полномочий от Федерации ее субъекту и наоборот. Она вынуждена сначала в законодательном порядке предоставить субъекту соответствующие полномочия, поскольку по Конституции сам он не вправе их утвердить. Только после этого центр может приступать к переговорам о взаимном делегировании полномочий. Получается некая административная разновидность федерализма.

Аналитики видят большую опасность для России и ее народов в сохранении этой модели. Сиюминутные политические симпатии или антипатии могут нанести колоссальный ущерб экономическому развитию и добрососедскому сосуществованию народов нашей страны. Отход от принципа безусловного действия правовых норм и зависимость от текущих политических интересов препятствуют формированию в России общего правового и социального пространства. Необходим качественно иной подход к распределению предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Разграничение полномочий

Еще во время подготовки первых договоров и позже возникли вопросы, касающиеся порядка их разработки, оформления, содержания и юридической силы. Частично они решены Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370, который утвердил «Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ». Но Указ всех проблем не снял. Дело в том, что в конструкции новой Федерации выявились серьезные недостатки, а в развитии федеративных отношений стали проявляться тревожные тенденции, самая опасная из них - отсутствие надежных механизмов проведения в жизнь на всей территории России положений Конституции и других федеральных законов. Поскольку регионы фактически неравны, различны их требования к центру, что, в свою очередь, сказывается на содержании договоров о разграничении предметов ведения.

Конституция не определила место договорного процесса в формировании основ федерализма, не содержит норм о порядке введения в действие таких договоров. Сейчас правительство, заключая договор, устанавливает правила распределения или перераспределения бюджетных и налоговых средств, размер процентной ставки, что не предусмотрено федеральными законами. Тем самым оно вторгается в компетенцию законодательной власти. Поскольку основным предметом договора являются вопросы, касающиеся собственности, бюджета и налогов, законодательное регулирование которых находится в исключительной компетенции парламента, по мнению специалистов, нужен федеральный закон, определяющий статус договора о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектом и порядок делегирования полномочий, или следует отдельным законом утверждать договор с каждым конкретным субъектом.

Кроме того, зафиксированное в Конституции равноправие субъектов Федерации можно толковать следующим образом: если один субъект тем или иным способом расширил свои права, то остальные «копируют» его автоматически. К счастью, это не практикуется. Но ценность Конституции, законов и норм права в том, что они действуют независимо от желания государственных и политических деятелей. Сложившаяся же практика дает основания безусловное действие правовых норм поставить в зависимость от влиятельности региональных лидеров.

Автономные области (округа) используют форму закона и договора, чтобы урегулировать отношения с Федерацией и ее субъектами. Прямой выход на Москву автономий породил новую проблему - что делать с их пребыванием в краях и областях, с которыми экономика и социально-культурная сфера автономий неразрывно связаны? Победил здравый смысл: девять автономных округов из десяти остались в составе краев и областей (Чукотский автономный округ выведен из Магаданской области в июне 1992 г. после подписания Федеративного договора). Но это сделало противоречивым их статус: с одной стороны, они равноправны с соответствующим краем (областью), с другой - входят в него.

Как должны строиться отношения в треугольнике «автономный округ - край (область) - федеральный центр»? Появились политики, которые стали добиваться обособления автономных округов от краев (областей). Они игнорируют тот факт, что цель образования национальных округов заключалась в том, чтобы помочь развитию малых народов. Их не останавливает и то, что такое обособление противоречит экономическим интересам и округа, и края. Впрочем, по мере общей стабилизации политической обстановки в стране все очевиднее становилась бесперспективность откровенно сепаратистских или дезинтеграционных проектов. Поэтому местные лидеры стали добиваться не полного отделения, а лишь обособления округов и расширения их полномочий в рамках области.

Аналитики считают, что ни решения Конституционного Суда, ни заключенные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между властями Федерации, краев, областей и автономных округов не устранят конфликтов. Улучшить ситуацию поможет принятие федерального закона, который обеспечил бы сочетание провозглашенного Конституцией равноправия всех субъектов Федерации и необходимости учета особенностей и конкретных интересов каждого из них.

В этом законе следовало бы установить, что договор не может наделять одного субъекта правами и льготами, которых не имеют другие. Подобные вопросы должны решаться принятием соответствующих общих законов, а также в ходе рассмотрения и утверждения бюджета Федеральным Собранием. Это не исключает наделения отдельных субъектов Федерации (скажем, Чечни) особым статусом при наличии чрезвычайных обстоятельств. Но подобный статус может быть предоставлен только на основании специального федерального закона или заключения договора с последующей его ратификацией.

В законе о договорах между Федерацией и ее субъектами целесообразно, во-первых, указать случаи, когда договор после его заключения должен представляться вместе с сопровождающими соглашениями в Госдуму на ратификацию; во-вторых, установить общее правило о главенстве федерального закона над договором в случае их расхождений.

Специалисты предлагают тщательно проанализировать подписанные договоры относительно:

регулирования ими более широкого круга вопросов, чем разграничение полномочий между федеральными и региональными органами власти - частичное установление статуса субъекта, расширение установленного Конституцией перечня предметов совместного ведения или прямое перераспределение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектом, определение состава и размера доходов, поступающих в бюджет субъекта или местные бюджеты, порядок финансирования федеральных расходов на территории субъекта, определение юридической силы нормативных правовых актов;

разграничения полномочий органов по предметам не совместного ведения Федерации и ее субъектов, а исключительного ведения РФ - международные отношения, разграничение полномочий в сфере таможни, возложение на суды обязанности применять тот или иной нормативный правовой акт;

разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые уже урегулированы федеральными законами.

Война законов

Верховенство Конституции - предпосылка стабильности федеративного устройства, залог соблюдения баланса полномочий между Федерацией и ее субъектами. В ней закреплены принципы и нормы демократической организации государства, фундаментальные права и свободы человека и гражданина, действующие на территории всей страны. Поэтому конституции и уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ не только по формальным основаниям, но также исходя из интересов человека, народов и общества в целом.

Внесение в законодательство субъектов Федерации положений, которые отражают эгоистические региональные запросы, расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами и нарушают принцип федерализма. Так происходит, когда республика присваивает себе конституционное право объявлять войну, предоставлять политическое убежище без уведомления федерального центра или гражданство без соблюдения общероссийской нормативно-правовой базы. Некоторые субъекты Федерации в одностороннем порядке закрепили свой особый конституционно-правовой статус, который создает предпосылки для их обособления (конституции Бурятии, Дагестана и Тывы, устав Иркутской области), объявили себя суверенным государством в составе Федерации (конституции Башкортостана, Татарстана, Тывы, Якутии, Ингушетии, Северной Осетии), установили порядок изменения границы субъекта Федерации с иностранными государствами (устав Псковской области).

В конституции Татарстана закреплено право республики самостоятельно определять свой государственно-правовой статус как ассоциированного члена в составе Федерации. В конституциях Бурятии и Коми провозглашено, что этот статус устанавливается сначала республиканской конституцией, а затем - Конституцией РФ. Верховенство законодательства субъектов Федерации в отношении национальных богатств, их исключительная собственность на землю, недра, воды, леса, растительный и животный мир, находящиеся на их территории, установлены в конституциях Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, уставе Тюменской области.

Особого внимания требует организационно-правовое обеспечение региональной безопасности. В нарушение федерального законодательства на советы безопасности, функционирующие в девятнадцати субъектах Федерации, возложена охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности субъекта (Ингушетия, Северная Осетия), вопросы обороны (Томская область, Северная Осетия, Ингушетия и Тыва), которые не являются предметом ведения субъекта.

В Татарстане, Марий Эл, Хакасии, Карелии, Башкортостане, Дагестане, Ингушетии и Кабардино-Балкарии созданы министерства и ведомства по вопросам безопасности. Если бы решаемые ими задачи ограничивались защитой прав и свобод человека и гражданина, обеспечением общественной и экологической безопасности, правопорядка и борьбой с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий (т. е. сферой совместного ведения Федерации и ее субъектов), их создание было бы менее проблематичным. Но они имеют более широкие полномочия, вторгаются в сферу ведения Федерации, пытаясь контролировать подразделения федеральных силовых структур на местах, что противоречит Конституции РФ и закону «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации».

Конституции Адыгеи, Дагестана, Ингушетии и Калмыкии устанавливают гражданство, которое приобретается и прекращается в соответствии с законами субъекта Федерации независимо от российского гражданства. Во многих конституциях права и свободы человека и гражданина увязываются с гражданством данной республики, что противоречит Конституции РФ, в соответствии с которой они действуют на всей территории России, а регулирование прав и вопросы гражданства отнесены к исключительному ведению РФ.

Есть и другие примеры. Так, Омская область провозгласила, что порядок регулирования разногласий между органами власти Федерации и ее субъекта определяется только региональным законом. В уставе Смоленской области записано, что ее органы власти вправе определять статус судей и осуществлять надзор за деятельностью судов со стороны вышестоящих судов. Конституции Мордовии, Адыгеи, Дагестана, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии содержат положения о назначении председателей судов, их заместителей, судей верховных судов и арбитражных судов республик, а также районных (городских) судов, что не соответствует Конституции РФ и закону «О судебной системе Российской Федерации».

Омская, Тюменская, Свердловская и Архангельская области, Мордовия, Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Северная Осетия и КабардиноБалкария стремятся отнести к своему ведению международные и внешнеэкономические отношения во всей их полноте. Некоторые субъекты Федерации активно прибегают к финансовым займам, в том числе у зарубежных государств и на мировых финансовых рынках, зачастую без соответствующего обеспечения, что подрывает кредитоспособность не только субъекта, но и России в целом.

Поэтому специалисты предлагают дать официальное толкование пункта 5 статьи 76 Конституции, где речь идет о том, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует первый. С формально-юридической точки зрения здесь, казалось бы, нет неясности. Субъекты Федерации имеют право на собственное правовое регулирование по всем вопросам, находящимся вне пределов ведения Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов, - а они строго очерчены и ограничены Конституцией.

Но далеко не все организации имеют под рукой тексты федеральных и региональных законов, чтобы найти и сопоставить соответствующие нормы, поэтому зачастую руководствуются простой заповедью: лучше выполнить предписания пусть сомнительного закона, но принятого властями, которые находятся ближе. Пока закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному, не отменен, его воспринимают как спорный, с которым фактически согласились, и еще неизвестно - отменят его или федеральный закон. Более того, некоторые положения, отступающие от федеральных законов, рассматриваются как образцы для заимствования. Такая практика расшатывает правовую систему.

Сознавая серьезность проблемы, федеральные власти возложили юридическую экспертизу законодательных актов субъектов Федерации на Министерство юстиции. Правда, его заключения носят рекомендательный характер. Субъекты Федерации, ссылаясь на то, что данная функция Минюста неконституционна, нередко игнорируют его рекомендации или изначально не представляют ему свои акты.

Кроме Минюста, выявляют нарушения и контролируют законодательство субъектов Федерации Генеральная прокуратура, Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление Президента РФ и др. По мнению специалистов, их работа недостаточно согласованна и малоэффективна.

Указом Президента РФ «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г. № 803 контроль за соответствием Конституции и федеральным законам законодательства субъектов Федерации возложен на общие суды и Конституционный Суд. Аналитики обращают внимание на то, что здесь не хватает существенного звена - специального оперативного органа, который выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения и обращался в суд, добиваясь восстановления законности.

Наиболее простое решение - возложить эту обязанность на прокуратуру. Однако согласно Конституции Генеральный прокурор не наделен правом непосредственно обращаться в Конституционный Суд с запросом о конституционности законодательных актов. Пока это положение не исправлено, целесообразно, чтобы Министерство юстиции, которое обязано концентрировать у себя все законодательство субъектов Федерации, оперативно входило с соответствующими представлениями к Президенту РФ. Он как гарант Конституции направлял бы запросы в Конституционный Суд.

Необходимо создать систему, которая позволяла бы уже на стадии подготовки нормативных актов определять их несоответствие Конституции или федеральному законодательству. Специалисты рекомендуют создать экспертный координационно-методический центр - скажем, Институт регионального законодательства при Президенте РФ или правительстве. Когда проект закона субъекта Федерации вступает в противоречие с Конституцией или федеральным законодательством, до его принятия должны вмешиваться федеральные органы на местах - полномочный представитель Президента РФ и руководитель местной прокуратуры. Необходимо обязать полномочного представителя, который имеет аппарат и следит за законодательной деятельностью в субъекте Федерации, регулярно информировать Администрацию Президента РФ о принимаемых законодательных актах.

Если закон, противоречащий Конституции или федеральному законодательству, все же принят, то возможна согласительная процедура либо судебный спор. Чтобы ни один закон не остался без внимания, предлагается ввести обязательную их регистрацию в Едином государственном реестре опубликования.

В связи с тем, что на федеральном уровне не определены основные принципы организации исполнительных органов субъектов Федерации, целесообразно принять дополнительные меры по укреплению исполнительной вертикали, определив ответственность глав исполнительной власти субъектов за неисполнение или ненадлежащее исполнение Конституции и федерального законодательства. На главах субъектов Федерации лежит ответственность перед избравшим их населением не только за выполнение предвыборных обещаний, но и за исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, актов правительства, судебных решений.

Выборный статус глав исполнительной власти субъектов Федерации не должен вести к ослаблению единой системы государственной власти. Правоведы полагают указать в законе «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», что их полномочия могут прекращаться по инициативе федеральных органов, если суд установит, что они нарушили Конституцию или федеральное законодательство. Избранный глава субъекта должен стать элементом единой системы исполнительной власти РФ и функционально подчиняться Президенту РФ и правительству, которые в соответствии с Конституцией обеспечивают и контролируют согласованное функционирование и взаимодействие исполнительных органов государственной власти.

Впрочем, нарушают Конституцию и федеральное законодательство не только главы субъектов Федерации, но и тысячи чиновников по всей стране. Чтобы повысить уровень их законопослушания, специалисты предлагают:

ввести в Уголовный кодекс статью, которая предусмотрит уголовную ответственность должностных лиц за систематическое или грубое нарушение Конституции и федеральных законов, а также административную и дисциплинарную ответственность в случаях, когда в таком нарушении отсутствует состав преступления;

не считать смягчающим обстоятельством ссылки на распоряжение начальства, которое спровоцировало чиновника на нарушение законодательства;

за неисполнение решений об отмене (приостановлении) нормативных актов, противоречащих Конституции или федеральному законодательству, либо о внесении изменений в такие акты предусмотреть меры вплоть до роспуска государственных органов как Федерации, так и ее субъектов.

Становление местного самоуправления

Местное самоуправление в России имеет давнюю историю. Земские учреждения существовали с середины XIX века. В их ведении находились управление имуществом, капиталами, денежными сборами и благотворительными заведениями земств, устройство и содержание земских зданий, путей сообщения, обеспечение продовольствием, развитие местной торговли и промышленности, попечительство народного образования и здравоохранения, воинское и гражданское управление. «Земским положением» (1864 г.) земская и городская власть была отделена от государственной.

Анализируя местное самоуправление в современной России, важно учитывать зарубежную практику, международные правовые документы. Европейская Хартия местного самоуправления (1985 г.) гласит, что конституция страны должна закрепить право местных сообществ избирать советы или ассамблеи путем свободных, равных, прямых и всеобщих выборов, проводить собрания граждан, референдумы и другие формы прямого волеизъявления, иметь исполнительные органы, управлять значительной частью общественных дел и т. д. Полномочия таких сообществ и финансовые ресурсы должны быть соразмерны, причем часть средств должна поступать за счет местных сборов и налогов. Местным сообществам необходимо гарантировать право на судебную защиту. Все перечисленные требования Хартии нашли отражение в Конституции РФ 1993 года.

[http: //www. fiper. ru/spr/chapter-1-3. html - topНаверх ]

Правовые основы самоуправления

Законодательной основой местного самоуправления является Конституция и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 г.). Закон ввел понятие «муниципальное образование» - городское, сельское поселение или иная территория, где действует местное самоуправление. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации.

Согласно Конституции границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.

Во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили «вассальную» зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.

Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т. п.

Согласно Конституции органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.

Прямое указание закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» на то, что в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.

Региональные законы о местном самоуправлении по-разному определяют его уровни. В одних речь идет только о крупных городах и сельских районах (Ульяновская область), а поселки, села, группы сел, малые города считаются подразделениями районных администраций. Другая крайность (Башкортостан, Татарстан) - крупные города и сельские районы не относятся к самоуправляющимся единицам, там действуют органы государственной власти, самоуправление же организуется в малых городах, поселках и селах.

Власти субъектов Федерации нередко лишают органы местного самоуправления некоторых полномочий. Так, губернатор Свердловской области переподчинил окружным территориальным органам государственной (исполнительной) власти отделы социальной защиты населения (бывшие собесы), органы, регистрирующие предпринимательскую деятельность, загсы, административные и наблюдательные комиссии.

Субъекты Федерации разрабатывают модельные уставы органов самоуправления и порядок их регистрации. В некоторых регионах уставы утверждает региональная администрация, что позволяет ей влиять на их содержание и даже отходить от требований федерального законодательства. Например, в Московской области принят закон «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью», где урегулирован порядок передачи областной собственности в муниципальную. Вместе с тем отчуждение муниципальной собственности предусмотрено в порядке, установленном областным законом. Это не соответствует федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления», согласно которому бюджетные средства, объекты собственности ни при каких обстоятельствах не должны отчуждаться органами власти субъектов Федерации.

[http: //www. fiper. ru/spr/chapter-1-3. html - topНаверх ]

Органы местного самоуправления

Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются собрание представителей (дума, муниципальный комитет и др.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.), которые избираются сроком на два года. На территориях нескольких городских или сельских поселений может быть создан единый орган. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую, принципиальную схему организации местного самоуправления, а конкретизируют ее власти субъектов Федерации с учетом местных традиций.

Жители городских и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек вправе выбирать главу местного самоуправления или управляться без выборного лица - непосредственно через собрания (сходы); при численности населения от 5 до 50 тыс. избирать главу местного самоуправления (главу администрации) и собрание представителей; свыше 50 тыс. - главу администрации и собрание представителей. Жители городов, имеющих деление на районы, округа и т. д., могут избирать главу администрации и собрание представителей, жители районов - главу администрации района либо сформировать орган из представителей местного самоуправления городских и сельских поселений, хотя закон не обязывает это делать, чем активно пользуются власти субъектов Федерации.

Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления» от 22 декабря 1993 г. № 2265 перечень полномочий этого представительного органа является исчерпывающим. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Указом установлено, что глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа, управлять муниципальным хозяйством, распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывать местный бюджет, обеспечивать его исполнение, быть членом представительного органа местного самоуправления.

Все делегированные населением местному самоуправлению полномочия реализует представительный орган или выборное должностное лицо, которое граждане контролируют сами (через сходы) либо создав специальную структуру. Возможен и смешанный вариант, когда население избирает и представительный орган, и главу муниципального образования, полномочия между которыми поделены примерно так: первый принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению муниципальными финансами, регламентирует управление хозяйством, обладает правом преодоления вето главы муниципального образования на свое решение (две трети голосов). Глава муниципального образования управляет муниципальным хозяйством, формирует исполнительные органы, назначает соответствующих должностных лиц, имеет право вето на решения представительного органа.

Практика показывает, что такая модель эффективна в крупных городах. Когда к ней прибегают малые города, не исключены конфликты между мэром и представительным органом в силу малой численности депутатов и естественного стремления того и другого сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Для малых и средних городов, крупных сельских поселений лучше, чтобы представительный орган имел все полномочия местного самоуправления, формировал исполнительные структуры, избирал или назначал должностных лиц.

В небольших муниципальных образованиях (сельских поселениях), где круг решаемых вопросов местного значения незначителен, представительские и исполнительные полномочия могут быть сосредоточены в одних руках - у выборного должностного лица (старосты). Но население должно иметь право решать наиболее принципиальные вопросы и контролировать старосту, который руководит исполнительным органом, периодически отчитывается перед населением и может освобождаться от должности решением сельского схода или сельского референдума.

[http: //www. fiper. ru/spr/chapter-1-3. html - topНаверх ]

Региональные власти и самоуправление

Эффективность местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и его организационными формами, а также противодействием региональных элит, стремящихся сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Противники местного самоуправления утверждают, что оно экономически бессильно и по своей природе неспособно быть эффективным - дескать, рационально управлять могут только государственные структуры.

Но практика развитых стран показывает, что благодаря близости к народу, индивидуальному подходу к людям органы самоуправления в рамках своей компетенции решают вопросы успешнее, чем государственные структуры. Принимая управленческие решения, муниципальный чиновник имеет дело не с абстрактными «гражданами», а с жителями конкретных домов или пациентами конкретных поликлиник. Должностные лица муниципальных образований лучше госчиновников знают местную ситуацию, они более инициативны, следовательно, у них больше шансов обеспечить развитие района, города или поселка.

Противники местного самоуправления говорят о бесконтрольности и безнаказанности городских и районных руководителей, как бы забывая, что закон устанавливает ответственность муниципальных органов перед государством и процедуру прекращения их полномочий при нарушении Конституции, федеральных или региональных законов. В этом случае орган государственной власти субъекта Федерации должен обратиться в суд с иском о признании несоответствия деятельности муниципалитета, его выборного должностного лица Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта Федерации, федеральным или региональным законам. Если суд признает это несоответствие, законодательный орган субъекта Федерации может рассмотреть вопрос о прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица.

Аналогичная процедура судебного разбирательства в отношении деятельности выборных органов и должностных лиц субъектов Федерации федеральным законодательством не предусмотрена. Возникает резонный вопрос, какая же власть менее подконтрольна государству - местная или региональная?

За исполнение своих решений региональные власти спрашивают с муниципалитетов напрямую. И нет никаких гарантий, что назначенный сверху администратор лучше справится со своими обязанностями или распорядится дотационными средствами, чем избранный населением глава местного самоуправления.

Резкий переход от унитарного государства к федеративному обернулся чрезмерной концентрацией полномочий на региональном уровне. Этой тенденции, чреватой «растаскиванием» единого государства, предлагается противопоставить местные сообщества, которые готовы стать союзниками федерального центра. Доказательством тому служит разное отношение органов местного самоуправления и региональных властей к Конституции и федеральным законам. Первые всегда апеллируют к общероссийским законам, вторые - к региональным. Сильное сопротивление местному самоуправлению наблюдается в субъектах Федерации, руководители которых не склонны исполнять российское законодательство. Например, в Удмуртии попранные права местного самоуправления удалось восстановить только благодаря вмешательству Президента РФ.

В соответствии с законом государство должно создать для развития местного самоуправления правовые, организационные, материальные условия, закрепить за муниципальными образованиями источники доходов госбюджета и предусмотреть средства, необходимые для реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Закон установил, что если органы государственной власти принимают решения, которые влекут за собой дополнительные расходы на местах, то органы самоуправления могут выполнять их лишь в пределах средств, переданных им в качестве компенсации.

Однако положения прогрессивного законодательства нередко расходятся с реальной жизнью. Федеральная программа развития местного самоуправления не выполняется, а региональные до сих пор не приняты, государственные полномочия передаются местному самоуправлению по принципу «берите то, с чем мы не справляемся», причем без материальных и финансовых средств. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности чаще всего остаются на бумаге. Во внебюджетных отношениях с муниципальными образованиями государственная власть субъектов Федерации следует другому принципу - «распределяй и властвуй».

Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает создание условий для финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. В соответствии с ним правительство должно установить порядок расчета и передачи из федерального бюджета органам самоуправления средств для осуществления отдельных государственных полномочий, а также порядок компенсации им увеличения расходов или уменьшения доходов в результате реализации решений федеральных органов государственной власти. В условиях хронического дефицита федерального бюджета надежды на то, что это будет реализовано, мало.

Региональные власти часто нарушают право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, аргументируя это тем, что населенный пункт (сельский округ), в котором нет выборного органа местного самоуправления, не может претендовать на статус муниципального образования. Такое утверждение, по мнению экспертов, неправомерно, потому что:

после прекращения в октябре 1993 г. полномочий местных Советов народных депутатов в соответствии с указами Президента РФ их функции перешли к местным администрациям, руководители которых получили статус глав местного самоуправления, т. е. местное самоуправление осуществлялось повсеместно;

закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не требует устанавливать или пересматривать статус населенных пунктов (городских и сельских поселений), в границах которых осуществлялось местное самоуправление. Он исходит из преемственности права жителей муниципального образования на местное самоуправление, не допускает лишения этого права по причине их малочисленности, отсутствия муниципальной собственности или недостаточности доходов местного бюджета.

Между тем в процессе принятия уставов районов или городов населенные пункты и территории, где ранее осуществлялось местное самоуправление, без согласия населения объявляются территориями, не получившими статус муниципального образования. Изменение границ территорий, где реализуется самоуправление, согласно Конституции и этому закону возможно только через референдум, так как сходы, собрания или опросы отражают мнение лишь части населения.

Противники местного самоуправления утверждают: если нет устава муниципального образования, то выборы проводить нельзя. Но согласно закону в таком случае численность представительного органа должны установить законодатели субъекта Федерации или суд, если они этого не сделали. То же относится к установлению порядка и даты проведения выборов.

Даже когда у муниципального образования нет своего устава и полномочного представительного органа, а власти субъекта Федерации затягивают принятие соответствующего регионального закона, жители могут избрать орган местного самоуправления, обратившись в суд с заявлением о назначении даты выборов. Их права защищает закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Приложением к этому закону является «Временное положение о проведении выборов».

Там, где государственная власть не мешает, а помогает органам местного самоуправления, ситуация складывается неплохо. Например, в Новгородской области, исмеющей давние традиции народовластия, в муниципальную собственность переданы сотни предприятий, объектов торговли, общественного питания, здравоохранения, культуры, образования и др. В бюджеты городов и районов зачисляется значительная часть федеральных налогов - 25% НДС, 22% налога на прибыль, весь подоходный налог с физических лиц, акцизы и платежи за пользование природными ресурсами. В местные бюджеты поступает до 60% областного налога на имущество предприятий и весь налог на нужды образовательных учреждений. Для сельских и поселковых администраций приобретено более ста автомашин, выделены средства на благоустройство населенных пунктов, на материальную поддержку сельских старост.

Однако Новгородская область - скорее исключение, чем правило. В целом Федерации в условиях децентрализации власти приходится преодолевать сопротивление чиновников среднего уровня федеральных министерств и ведомств, прежде всего тех, чьи принципы работы существенно изменятся, если местное самоуправление наберет полную силу. Против и главы исполнительной власти многих субъектов Федерации, которые не хотят делиться властью, финансами и собственностью.

Описание предмета: «История государства и права»

Литература

1. История государственного управления России. – М.: Юнити-Дана, 2007. – 320 с.
   
2. В.И. Куликов. Организация государственных учреждений России. – М.: Академия, 2011. – 272 с.
   
3. М.М. Сперанский. Руководство к познанию законов. – М.: Наука, 2002. – 680 с.
   
4. Представительная власть в России: История и современность. – М.: Российская политическая энциклопедия, 2004. – 592 с.
   
5. Виталий Иванов. Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах. – М.: Территория будущего, 2008. – 216 с.
   
6. Гаспаро Контарини. О магистратах и устройстве Венецианской республике. – СпБ.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2013. – 232 с.
   
7. Государственная оборона России. Императивы русской военной классики. – М.: Русский путь, 2002. – 640 с.
   
8. Сьюзан Роуз-Аккерман. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. – М.: Логос, 2010. – 356 с.
   
9. Полный исторический атлас России. – М.: АСТ, Астрель, 2010. – 224 с.
   
10. Д.М. Петрушевский. Очерки из истории английского государства и общества в Средние века. – М.: Едиториал УРСС, 2011. – 232 с.
    
11. Сперанский M. М. Отрывок о Комиссии Уложения. О коренных законах государства. Размышления о государственном устройстве империи. О силе общего мнения. – М.: , 2008. – 148 с.
    
12. В.А. Лапин, В.Я. Любовный. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. – М.: Дело, 2005. – 240 с.
    
13. П.И. Георгиевский. Призрение бедных и благотворительность. О реформе университетов в России. – М.: Ленанд, 2016. – 176 с.
    
14. С.Л. Печуров. Англо-саксонская модель военной реформы. История и современность. – М.: Издательство МГУ, 2015. – 192 с.
    
15. Сьюзан Роуз-Аккерман. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. – М.: Логос, 2010. – 356 с.
    
16. Д.М. Петрушевский. Очерки из истории английского государства и общества в Средние века. – М.: Едиториал УРСС, 2018. – 232 с.
    
17. Д.М. Петрушевский. Очерки из истории английского государства и общества в Средние века. – М.: Едиториал УРСС, 2018. – 232 с.
    

Образцы работ

Задайте свой вопрос по вашей проблеме

		Гладышева Марина Михайловна marina@studentochka.ru +7 911 822-56-12 с 9 до 21 ч. по Москве.

Внимание!

Банк рефератов, курсовых и дипломных работ содержит тексты, предназначенные только для ознакомления. Если Вы хотите каким-либо образом использовать указанные материалы, Вам следует обратиться к автору работы. Администрация сайта комментариев к работам, размещенным в банке рефератов, и разрешения на использование текстов целиком или каких-либо их частей не дает.

Мы не являемся авторами данных текстов, не пользуемся ими в своей деятельности и не продаем данные материалы за деньги. Мы принимаем претензии от авторов, чьи работы были добавлены в наш банк рефератов посетителями сайта без указания авторства текстов, и удаляем данные материалы по первому требованию.